海南省集海南省集体林业产权核心制度改革工作总体专业方案的应用.doc

A thesis submitted toXXXin partial fulfillment of the requirementfor the degree ofMaster of Engineering海南省集体林业产权制度改革工作总体方案为全方面深化农村改革，促进林业事业发展，处理本省集体林地、森林和林木长久存在权属不清、责利不明、利益分配不合理、林农负担过重、经营机制不活、产权流转不规范等问题，依据中国森林法、中国农村土地承包法、海南省实施中国农村土地承包法措施、中国村民委员会组织法等法律法规，结合海南实际，制订本省集体林业产权(以下简称为集体林权)制度改革工作总体方案。一、集体林权制度改革目标和意义集体林权制度改革(以下简称林改)是中国农村土地基础经营制度关键内容，是农村家庭联产承包责任制丰富和完善，是从耕地向林地延伸和扩展，是促进农民增收机遇和路径。农村集体林地、森林和林木是农村经济一笔宝贵资源，也是促进农民增收一笔巨大财产。林改实质，就是处理好林业生产关系不停适应林业生产力发展，把市场机制充足引入林业经济，建立现代林业发展机制，实现在开发中保护，在保护中发展。林改目标是经过调整农村林业产权制度，化解农村林权矛盾，放活林业经营权，调动全社会发展林业主动性。解放和提升林业生产力，实现林业可连续经营、强化林业生态环境保护，增加农民收入，促进新农村建设将产生重大影响。二、集体林权制度改革指导思想、总体目标和基础标准(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”关键思想为指导，全方面落实科学发展观，以确保农民得实惠、生态环境得保护为目标，以明晰林地使用权、森林和林木全部权为关键，以完善林业承包、放活经营和调整利益分配为内容，以健全服务、配套改革、强化科技为手段，转变管理职能和方法，解放林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，实现海南又好又快发展。(二)总体目标。用5年左右时间，基础完成本省集体林权制度改革工作。根据“严管公益林，放活商品林”方针，落实“山有其林、林有其主、主有其权、权有其责、责有其利”总体要求，逐步把商品林处理权交给农民，在全省范围内建立以家庭经营为关键、多个经营形式并存、责权利相统一新型林业承包经营体制和多元化、多层次、高效率新型林业生态保护体系，确保实现森林资源增加、林业产业发展、农民增加收入、社会稳定友好总体目标。(三)基础标准。推进本省集体林权制度改革，要坚持以下标准：1.严管公益林，放活商品林标准;2.确保稳定，主动稳妥推进标准;3.依法依规、公平公正公开标准;4.尊重历史、面对现实、充足协商标准;5.因地制宜、分类指导、形式多样标准。三、集体林权制度改革关键和范围本省集体林权制度关键是调整和完善各类不合理林业经营体制。其范围是县级以上人民政府同意林地利用总体计划集体商品林地及其集体全部森林和林木。国有林地及其森林和林木、集体生态公益林地及其森林和林木暂不列入改革范围，但要确权发证。四、集体林权制度改革关键内容在集体林权制度改革中深入落实林地计划，稳定自留山政策，完善责任山政策，认真处理林地分配不均问题，妥善处理承包面积过大、租金过低、租期过长等“三过”问题。要根据“先内后外、先易后难”标准，主动稳妥，逐步推进。(一)调整完善林业经营体制。在保持林地集体全部权性质不变前提下，将林地使用权、林木全部权和使用权落实到户、联户或其它经营主体。调整和完善林业经营体制，明晰落实经营主体，关键采取以下三种形式：1.稳妥处理林地承包历史遗留问题。对林地承包协议符合国家要求，内容正当、程序正当，应给维护。但还没有核发林权证，须立即核发，确定权属。对林地承包协议符合国家要求，但存在面积过大、租金过低、租期过长问题，要本着尊重历史、面对现实，坚持把国家和省减免税费和降低育林基金好处落实到农户标准，经过充足协商，妥善处理。对林地承包协议违反相关法律法规，要依法终止协议，收回林地。2.果断处理自留山、责任山、林地分配不均和承包金问题。对已分包到户自留山、责任山，继续保持不变;面积、四至不清，在深入明晰基础上，完善承包协议。自留山不交林地使用费。责任山按人口均分到户，标准上不交林地使用费，但对超出均分部分，要缴纳林地使用费，具体标准由村民大会或村民代表大会讨论决定。国家在上世纪80年代实施“谁造谁有”政策，在开展植树造林方面发挥了关键作用。但因为政策界线不明确，“谁造谁有”被误认为是“谁占谁有”，特定时期政策一直在延续，客观上造成了承包经营关系不明确、面积界线不明晰，加剧了林地分配不均和新林权纠纷。必需在明确林地归集体全部，林木归个人全部前提下，对林地经营者愿意继续经营，经村民大会三之分二以上组员或村民代表大会三分之二以上村民代表表决同意，重新将林地评定作价后，签署承包协议，缴纳承包金，承包金70%以上平均分配给本集体经济组织内部组员， 其它用于发展林业和公益事业;对林地经营者不愿意继续经营，如种植是速生丰产林，由经营者依法采伐林木后收回林地重新发包。如种植是长久经济林，则将林木评定作价后公开拍卖，拍卖所得赔偿给原经营者，林木依法采伐后收回林地重新发包。以祖宗地等名义非法侵占集体和个人林地，要依法收回;对权属属农场，实际上被农民长久使用，可进行协商，合理承包给农户经营。3.建立完善新型林业家庭承包经营制度。对集体全部但现在仍由集体统一经营林地、林木，标准上按人口折算均分到户，或在自愿条件下，自由组成联户承包经营。缴纳承包金标准，由村民会议或村民代表会议讨论决定。对确实不能承包到户或联户，可由集体统一经营，但集体应将林地、林木折股分配给本集体组织内部组员均等持有，财务单独核实，收益70%以上按股分配，其它用于发展林业和公益事业。(二)承包新集体林地。承包新集体林地关键包含两大方面：一是还未发包或还未落实经营主体集体商品林地，应依据具体地块土地条件、地理位置、交通生产条件划块、编号，平均分配给本集体经济组织内部组员，签署协议，并划界定桩，核发林权证。二是已经发包但因违法违规被依法收归集体全部商品林地，也应平均分配给本集体经济组织内部组员。地上林木可评定作价后，或划块或整片，由本集体经济组织内部组员优先竞买，再自由流转。新集体林地承包要坚持均户均利和公平、公开、公正标准，由集体讨论决定。(三)建立规范有序林权流转机制。在保持集体林地全部权、林地性质不变前提下，根据“依法、自愿、有偿、规范”标准，规范林地使用权、林木全部权流转，建立规范、有序林地林木流转机制，引导林业生产要素合理流动和森林资源优化配置，促进林业经营规模化、集约化。凡自愿流转，要依法签署流转协议，办理林权变更登记手续。已经流转但手续不完善，应该补充完善。流转年限根据林木采伐周期研究确定，避免流转周期过长造成林农失地。集体经营林地、森林和林木流转，必需进行资产评定，经村民大会或村民代表大会讨论同意后，依法采取拍卖、招标方法进行。转让费按年计收，70%以上平均分配给本集体经济组织内部组员，其它用于发展林业和公益事业。不管采取何种形式，全部要根据中国村民委员会组织法、中国农村土地承包法和海南省实施中国农村土地承包法措施要求，经村民大会三分之二以上组员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意，方能签署承包协议。产权一经明晰，应该立即核发林权证，已经核发农村土地承包经营权证或其它证书中包含林地林木，要重新换发林权证，切实维护经营者正当权益。(四)主动推进综合配套改革。根据法律法规相关要求，对现有林业审批事项进行清理，要降低审批步骤，简化审批手续，下放审批权限，做到便民利民、阳光服务。1.放宽采伐，放活经营。一是许可自主经营。各级政府和相关部门不得制订任何限制林权全部者自主经营政策方法，已经制订必需果断取消。打破木材垄断经营和地域封锁，在不改变林地性质前提下，许可林权全部者根据市场规律自主造林、管理和销售。二是调整林木采伐年纪限制，标准上按市场需求安排采伐。在搞好森林资源调查，并编制森林经营方案基础上，由县级林业主管部门按省同意下达采伐限额控制指标，层层分解采伐限额和木材生产计划。个人全部林木采伐，可由县林业主管部门委托乡镇，在下达采伐限额内， 符合条件，即申即批;成熟人工用材林、定向培育工业原料林，在限额内优先处理，符合条件，即申即批。2. 出台政策，规范管理。制订出台林地林木权属流转实施措施、林地使用费收取和使用要求、林权证抵押贷款措施和林业发展扶持政策、产权交易制度等，做到规范管理，依法治林。3.转变职能，提升效率。强化林业社会化服务管理，将森林防火、森林病虫害防治、造林计划指导、林权登记、市场信息化服务纳入公用事业管理，提升服务质量和办事效率，树立林业服务意识。4.拓宽渠道，加大投入。加紧推进林权证抵押贷款，成立林业担保有限责任企业，为立即处理林木抵押和贷款提供担保，不停拓宽投资渠道和林农进入市场渠道，形成全社会投入、人人参与建设林业局面。5.搭建平台，盘活资源。建立林业要素市场交易平台，关键建立林权登记管理中心、林地林木交易中心、林木资产评定中心、林业法律和科技服务中心等，盘活林地、森林和林木资源，提升资源效益，促进林业经营规模化、集约化。6.提升标准 发挥效益。为处理因集体林权制度造成商品林地和公益林地之间效益差距，首先要提升公益林赔偿标准。其次要在不破坏森林资源前提下，将公益林生态效益和经济效益有机结合起来，许可合理利用公益林资源。五、集体林权制度改革关键做法根据“组织建设、制发文件、设置机构、宣传培训、村社动员、协调准备、调查摸底、公告现实状况、制订方案、经过报批、确权踏勘、公告结果、签署协议、完善管护、检验验收、审核材料、数据输机、发放证书、建立档案和表彰优异”程序，稳步推进改革。(一)成立机构全方面推进。成立省集体林业产权制度改革领导小组，负责全省林改工作指挥协调和监督检验。省集体林业产权制度改革领导小组以分管林业工作省政府领导任组长，省政府办公厅、林业、宣传、监察、财政、农业、国土、司法、公安、法制、信访、发改、民政、农垦、金融机构等相关部门责任人为组员。领导小组下设办公室，办公室设在省林业局，主任由省林业局局长兼任。各市县要成立对应林改领导机构，负责本市县集体林权制度改革具体工作。市县政府关键领导任组长，分管领导任副组长，相关部门关键责任人为组员。领导小组下设办公室，办公室设在市县林业局。乡镇、村委会也要成立对应机构，一把手亲自抓，层层签署责任状，形成市县、乡镇、村委会三级领导直接抓林改局面。(二)明确主体先行试点。省级责任是制订全省集体林权制度改革总体方案，提出实施意见，进行指导和监督。市县是集体林权制度改革主体，关键任务在市县完成。鉴于集体林权制度改革包含面大、难度较大，先选择含有山区、丘陵、平原、沿海代表性白沙、屯昌、昌江、澄迈县作为试点县，开展集体林权制度改革试点工作，为在本省全方面铺开积累经验、提升做法。(三)制订计划明晰界线。制订林地利用总体计划，并将县级以上人民政府同意林地利用总体计划逐一落实到山头地块，明确各集体经济组织林地权属范围，划分商品林地和公益林地具体界线，并划界立桩，竖立显著标志。同时要对公益林地进行确权，明确村集体权属，签署公益林管护协议，落实管护责任。(四)宣传发动组织培训。一要层层召开会议，广泛发动。要逐层召开会议，统一思想认识，全方面布署集体林权制度改革工作。二要充足利用多种媒体，采取电视、报纸、广播、网络、文艺晚会、口号传单等多个宣传形式，召开新闻公布会，组织媒体专访，开设系列报道栏目，广泛宣传集体林权制度改革目标和意义，讲明集体林权制度改革步骤和程序，讲透集体林权制度改革政策和方法，做到通俗易懂，家喻户晓，使广大群众了解林改，支持林改，参与林改，形成一个人人关心集体林权制度改革社会气氛。省、市县、乡镇要层层举行集体林权制度改革培训班，熟练掌握集体林权制度改革政策和措施，统一方法步骤，统一标准要求，为保质保量完成林改工作奠定扎实基础。(五)调查摸底制订方案。市县要组织对辖区内集体林权结构情况进行全方面调查摸底，落实各集体经济组织林地权属、范围、面积、性质和发包情况，并一一登记造册，在此基础上制订符合当地实际集体林权制度改革方案。要求市县、乡镇、村委会、村小组全部要制订方案，村小组方案要张榜公布，广泛听取干部群众意见，最终经村民大会三分之二以上组员或村民代表大会三分之二以上村民代表表决同意。各方案逐层上报同意后方可实施，真正将决议权交给广大农民群众。(六)组织实施确权发证。省、市县、乡镇组成林改工作组，深入到村，按制订方案帮助各村集体经济组织明晰山林权属、现场踏勘定界、签署承包协议，和组织资产评定和举行公开拍卖会。产权一经明晰，立即核发林权证。林权证核发根据“申请、审核、勘查、公告、颁证、建档”六个步骤实施。实施林改过程中，要严格实施“六署名四公告”制度，“六署名”即：村民小组会议通知签收、村民小组会议签到、村民小组实施方案签字、林权界限确定书签字、协议签字、村民委员会对村民小组实施方案决议签字;“四公告”即：村民小组实施方案公告、林改工作程序公告、林权现实状况公告、林改结果公告。(七)督促落实总结表彰。各级林改机构分别对辖区内林改实施全过程进行督促、指导和检验，建立定时汇报制度，编制工作简报，组织开展宣传和培训，并适时召开经验交流会，立即掌握各地林改工作进度。林改工作基础结束后，各级林改机构要对林改工作进行逐层检验验收、总结表彰。六、本省集体林权制度改革时间和步骤本省集体林业产权制度改革工作总体上分试点工作和全方面铺开两个阶段进行，时间为5年。(一)试点工作阶段(从10月至10月)。1. 前期准备(从10月至12月)。关键是成立省、试点县、乡镇、村委会集体林权制度改革机构，制订林改方案，落实试点经费，购置集体林权制度改革所需图纸及设备，编制教材，组织试点县关键领导及相关人员赴外省考察学习，和组织培训，林权结构调查摸底，农户登记造册。2. 组织实施(从1月至8月)。关键是制订和落实林地利用总体计划，调处林权纠纷，落实经营主体，现场调查踏勘，签署承包协议，登记发证，建立档案，总结试点经验。3. 总结表彰(从9月至10月)。关键是检验验收，上报总结，召开表彰大会，制订出台相关配套改革政策方法。(二)全方面铺开阶段(从10月至10月)。试点阶段期间，除4个试点县外，其它市县要认真组织完成对辖区内集体林权结构调查摸底，并登记造册。同时也可选择1-2个乡镇作为本市县试点，先期开展，方便总结经验，为制订符合本市县实际林改方案探索经验。10月前完成改革市县为保亭、五指山、琼中、定安、东方、乐东、陵水、临高、琼海和文昌等市县。6月前完成改革市县为海口、三亚、儋州和万宁等市县。7月至10月，关键是全省检验验收，各市县上报总结，省林改办向省林改领导小组上报全省林改总结，召开全省林改总结表彰大会。七、集体林权制度改革工作检验验收(一)组织领导，方法保障情况。市县、乡镇、村委会三级是否立即成立林改领导小组及办事机构，并制订了工作方案，逐层召开大会进行动员布署;是否对集体林权制度改革工作人员进行培训，落实了工作责任制;是否做到广泛宣传，家喻户晓。(二)依法依规，规范操作情况。集体经济组织林改实施方案是否符正当律法规要求;林改操作过程是否公开、公平、公正;集体山林留用百分比是否符合要求;集体山林承包、流转收益是否按70%以上百分比分配给本集体经济组织内部组员，分配和使用是否公开。(三)落实主体，明晰产权情况。林地、林木全部权、使用权归属是否明晰;主体是否落实。(四)登记发证，档案管理情况。核发林权证是否做到程序正当、主体正确、权属明晰、图表一致、档案台帐规范、材料齐全，有没有专员管理。(五)社会稳定，群众满意情况。林地权属纠纷及群众反应林改问题是否得到立即调查、认真研究、妥善处理;群众和基层组织对林改反应是否良好;造林、育林、护林主动性是否显著提升。八、集体林权制度改革工作要求(一)加强领导。各级政府要加强对林改工作领导，要形成市县、乡镇、村委会三级领导抓林改局面。要高度重视试点中社会稳定问题，把维护社会稳定贯穿于林改全过程，各级领导和相关部门要深入林改第一线，主动发觉问题，把矛盾化解在基层，处理在萌芽状态。要严厉工作纪律，落实领导责任。(二)保障资金。要妥善处理乡镇因林改造成经费缺口，确保基层组织机构正常运转。要确保林改所需工作经费，确保林改工作顺利进行。(三)建立队伍。集体林权制度改革政策性、技术性和社会性很强，需要一支懂政策、业务精、作风实骨干队伍。各地在抽调工作人员时，一定要选择政治思想过硬、业务能力强，工作认真负责，任劳任怨，作风扎实同志。同时，要落实工作人员责任制，建立责任跟踪和过失追究制度。(四)确保质量。要牢靠树立质量第一观念，正确处理好质量和进度关系，严禁违规操作，在广泛听取基层和群众意见基础上，制订切实可行集体林权制度改革实施方案，明确林改程序，统一技术标准，严格规范操作。要建立质量监控体系，实施严格质量责任追究制度，果断预防走过场，应付了事，确保林改工作经得起历史考验。(五)加强沟通。要加强上下级之间信息沟通，出现重大问题要立即汇报。省、市县集体林权制度改革领导小组及其办公室，要组织力量对林改情况进行指导检验。