纪律处分与政务处分贯通研究.pdf

2023年10 月总第38 卷第5期社科纵横SOCIALSCIENCESREVIEW0ct,2023VOL.38NO.5纪律处分与政务处分贯通研究蒙慧1冯志伟2（1.兰州大学马克思主义学院兰州7 30 0 0 0;2.中共甘肃省纪委监委法规室兰州7 30 0 30）【内容摘要中国共产党纪律处分条例从19 9 7 年出台至今共经历了三次修订，内容由纪法合一逐渐变为纪法分开，同时关于纪法贯通的规定也不断完善。基于党员和公职人员身份的重合性、中国特色社会主义法治体系的内在一致性、依规治党和依法治国的统一性，对违纪行为和职务违法行为的惩戒必须相贯通，才能保障处分的实体公平。当前，纪律处分和政务处分在行为模式、处分种类、处分影响上已基本实现了贯通。修订中国共产党纪律处分条例应当通过对部分行为的定性作出调整、内容进行细化等，进一步促进二者之间的贯通。【关键词】依规治党；纪律处分条例；政务处分中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：10 0 7-9 10 6(2 0 2 3)0 5-0 10 6-10一、“两处分”贯通的背景纪律处分和政务处分贯通的前提，是存在关于纪律处分和政务处分的专门法规。从时间来看，中国共产党纪律处分条例的制定在行政机关公务员处分条例等法律法规之前；从内容来看，相当一部分政务处分规定是从早期中国共产党纪律处分条例中分离而来。因此，讨论二者贯通的背景，应当围绕中国共产党纪律处分条例的制定和修订来展开。（一）中国共产党纪律处分条例的制定和修订沿革中国共产党纪律处分条例是中国共产党加强自身建设、维护组织纯洁、处理违纪党员的重要党内法规，也是监督保障类党内法规中的核心法规。中国共产党从建党之日起就十分强调纪律的重要性，19 2 1年党的一大通过中国共产党第一个纲领和决议，明确了政治、生活、保密等纪律内容。其后，关于纪律方面的专项规定不断完善，但存在内容零散、缺乏系统性的问题。为此，中央纪委自1988年3月起着手研究起草纪律处分条例，经反复研究完善，于19 9 7 年2 月17 日经中央审定后发布了中国共产党纪律处分条例（试行）（以下简称9 7 条例），共三编13章17 2 条，“9 7 版党纪处分条例作为党的历史上首部最具体、系统和完整的纪律处分制度，自颁布实施以来，在惩治违纪行为、处理违纪案件方面发挥了关键作用”叫。从内容上看，9 7 条例明确规定了党员和党组织的违纪行为、后果以及与犯罪的衔接,是各级纪律检查机关处分党员的重要依据。从位阶上看，9 7 条例在党内法规体系中的地位仅次于党章和准则，其余党内法规均不得与其相抵触。从制定主体上看，9 7 条例由党中央审议印发全党执行，各级党组织和每一名党员都要自觉遵守条例。97条例出台后，党中央分别在2 0 0 3年、2 0 15年、2 0 18 年对其进行了三次修订。2 0 0 3年，党中央总结条例在试行过程中产生的问题，迎合形势的*来稿日期：2 0 2 3-0 7-0 6*基金项目：甘肃省社科规划项目“省级党内法规中的容错纠错机制研究”（2 0 2 2 YB136)的阶段性成果。*作者简介：蒙慧（19 6 9），兰州大学马克思主义学院教授、博士生导师，研究方向为党内法规；冯志伟(19 8 9），中共甘肃省纪委监委法规室干部，研究方向为党内法规。106法学研究新变化，于2 0 0 3年12 月31日正式修订印发了事类错误、经济类错误、失职类错误、侵犯党员权中国共产党纪律处分条例（以下简称0 3条例），利公民权利类错误、严重违反社会主义道德类错共3编15章17 8 条。在当时法治建设尚不完善，误、违反社会管理秩序类错误，从章名和具体规定有法可依问题没有得到明显解决的情况下，9 7 条来看，其内容寓纪律、法律、道德要求于一体。例和0 3条例中规定了大量应由法律所调整的内具体来讲，政治、组织人事类错误具有较强的容,纪法合一的特点非常明显。0 3条例出台后，一纪律属性,如第33条关于反对党的基本路线的规方面，随着法律法规的不断健全完善，0 3条例所规定和第46 条关于违反民主集中制原则的规定，在范的相关内容在行政机关公务员处分条例等法现行纪律处分条例中仍然属于违反政治纪律和组律法规中也有了规定；另一方面，党的十八大以来织纪律的行为。侵犯党员权利公民权利类错误、违全面从严治党和反腐败斗争不断深人，党内法规反社会管理秩序类具有较强的行政法规属性，如建设不断完善，从惩治预防腐败的新认识和管党第118 条关于隐匿、毁弃或者非法开拆他人邮件治党的新实践出发，2 0 15年10 月2 1日，中共中央的规定，以及第134条关于缥娟、卖淫或者故意为公布了新修订的中国共产党纪律处分条例（以缥娟、卖淫提供方便条件的规定，属于治安管理处下简称15条例）,共3编11章133条，与0 3条例罚的内容。经济类错误和失职类错误具有较强的相比，15条例在体例结构和具体规定上均发生了刑事法律属性，如第57 条关于贪污公共财物的规很大变化。2 0 18 年，党中央全面梳理总结十八大以定，以及第10 8 条关于不认真执行有关法规，致使来作风建设取得的新成果2,针对管党治党的突出发生爆炸等事故的规定，分属于刑法中的贪污贿问题和监督执纪中发现的新型违纪行为，于2 0 18赂犯罪和失职渎职犯罪。严重违反社会主义道德年8 月18 日印发了现行纪律处分条例（以下简称类错误具有较强的道德属性，如第12 7 条关于弄18条例）。15条例和18 条例贯彻纪法分开的理虚作假骗取荣誉的规定，以及第12 9 条关于不承念，删法增纪,强化了政治属性，体现了纪律特色，担抚养赡养义务的规定，分别与诚实信用、尊老爱反映了时代要求,规范性、科学性和实践性进一步幼等社会主义道德相对应。增强3,对于指导纪律处分适用、规范监督执纪工除此之外，9 7 条例第6 8 条、6 9 条关于盗窃和作、指引管党治党实践、推动全面从严治党起到了诈骗公私财物的规定，第7 2 条关于走私的规定，十分重要的作用。第7 6 条关于偷税的规定，第8 0 条关于挪用公款二十届中央纪委二次全会报告明确提出，要的规定，第130 条关于国家财产受到严重威胁时研究修订中国共产党纪律处分条例。“对纪律处必须主动挽救的规定，都能体现其寓纪法德于一分条例进行研究修订，既是再次释放全面从严治体的特点。党一刻不停的强烈信号，也是坚持依规治党的具2.03条例纪法合一倾向突出。从章名来看，体行动，必将为党员和党组织提供更明确的规03条例最大的特点是对原经济类错误进行了细范指引，为各级纪检机关提供更精准的纪法支撑，分,9 7 条例中的其余错误类型与0 3条例第6 章违为进一步加强全面从严治党、推进党的自我革命反政治纪律、第7 章违反组织人事纪律行为、第12提供更坚实的制度保障。章失职渎职行为、第13章侵犯党员权利公民权利（二)9 7、0 3条例关于纪法贯通的规定行为、第14章严重违反社会主义道德行为、第15因制定修订9 7 条例和0 3条例时，国家法规章妨害社会管理秩序行为等章均一一对应。经济制度建设整体还不够完善，尤其对市场经济背景类错误则分为4类，即第8 章违反廉洁自律规定下如何做好监督执纪工作还处在探索阶段，所以的行为，第9 章贪污贿赂行为，第10 章破坏社会两部条例存在具体内容上纪法合一、纪法贯通规主义经济秩序的行为，第11章违反财经纪律的行定不够完善的问题。为。从具体条款来看，纪法合一的倾向更为突出。1.97条例寓纪、法、德于一体。9 7 条例关于违首先，行为分类对应更为明显。0 3条例关于违纪行为的规定共7 章，分别为政治类错误、组织人纪行为的10 类规定中，有5类与刑法规定的类罪107法学研究名一致。具体为：第9 章、第10 章、第12 章、第13章、第15章分别与2 0 0 2 年刑法第8 章贪污贿赂罪、第3章破坏社会主义市场经济秩序罪、第9 章渎职罪、第4章侵犯公民人身权利民主权利罪、第6章妨害社会管理秩序罪相对应。其次，新修订条款与刑法规定的行为要件更为一致。0 3条例对9 7 条例部分规定进行了细化，如9 7 条例第6 1条关于党和国家工作人员或者其他从事公务的人员中的共产党员，利用职务上的便利,为他人谋利益、收受贿赂的规定，在0 3条例第8 8 条中细化为党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，利用本人职务上的便利，通过其他党和国家工作人员职务上的行为，为请托人谋取不正当利益，索取请托人财物，或者收受、变相非法收受请托人财物的规定。修订后的规定与2 0 0 2年刑法第38 8 条关于翰旋受贿犯罪的行为要件完全一致。最后，部分新增条款与刑法规定的行为要件基本一致。如0 3条例新增第10 8 条关于虚开、伪造、非法出售、非法购买、擅自制造或者出售伪造、擅自制造的增值税专用发票或者可用于骗税、抵扣税款的其他票据的违纪规定，与2 0 0 2 年刑法第205条至第2 0 9 条关于虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪，伪造、出售伪造的增值税专用发票罪，非法出售增值税专用发票罪，非法购买增值税专用发票、购买伪造的增值税专用发票罪，非法制造、出售非法制造的用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪严格对应。再如,新增第9 6 条关于党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，其财产或者支出明显超过合法收入，差额较大的，本人不能说明其来源是合法的规定，与2002年刑法第39 5条巨额财产来源不明罪的构成要件基本一致。3.处分贯通规定不够完善。处分贯通的前提是关于处分的规定必须分开，因9 7 条例和0 3条例在内容上纪法合一，所以关于处分贯通的规定相对简略。以9 7 条例为例，仅在第5章用3个条款对因犯罪而被判处刑罚的党员如何给予党纪处分作出了规定，但对违反行政法规而受到行政处分的党员如何给予党纪处分没有作出相关规定，同时也没有对虽然没有达到定罪处罚的条件，但108实施了刑法所规定的犯罪行为的党员如何给予党纪处分作出规定。致使实践中，对行政违法或虽有犯罪行为却不够刑，而条例分则又没有规定为违纪的行为无法给予纪律处分，处分贯通更加无从提起。03条例在第4章对违法犯罪党员的纪律处分中增加了处分贯通的相关内容，如在第31条、32条规定受到党纪处分的党员，需要给予行政等其他处分，或涉嫌犯罪的，应当向有关机关提出建议或移送司法机关；党员依法受到行政处罚、行政处分以及其他处分后应当追究党纪责任的，党组织可以核实后依照本条例规定给予党纪处分。0 3条例仍然未对因违法受到行政处罚或其他处分、实施了犯罪行为但不够刑且条例没有规定为违纪的行为如何处分作出规定。（三）15条例和18 条例关于处分贯通的规定2003年以来，随着我国法治建设的不断完善，在法律层面对公务员、事业单位工作人员和国有企业工作人员均出台了专门的惩戒规定，基本实现了有法可依，2 0 0 7 年国务院出台了行政机关公务员纪律处分条例，2 0 0 8 年、2 0 0 9 年、2 0 12 年国家监察委员会分别出台了关于企业中由行政机关任命的人员参照执行 的通知关于国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”政纪处分规定以及事业单位工作人员处分暂行规定，为在规则层面实现纪法分开提供了相应的制度基础。在此背景下,2 0 14年10月颁布的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定第一次提出了“纪法分开”命题。15条例和18 条例在修订的时候，遵循了纪法分开的原则，对体例结构重新进行了调整，并对纪法贯通作出了详细规定。1.结构重新调整。15条例由0 3条例3编15章修订为3编11章，字数从2.4万余字修订为1.7万余字，增删、修改条文比例高达近9 0%，部分章节甚至达到10 0%。15条例落实习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上的重要讲话精神，对标建立健全惩治和预防腐败体系2 0 132 0 17 年工作规划中关于“严格执行党的政治纪律、组织纪律、财经纪律、工作纪律和生活纪律等各项纪律”的要求，将分则规定按照六大纪律进行了重新法学研究分类，分别为政治、组织、廉洁、群众、工作、生活等职渎职等刑法规定的行为涉嫌犯罪的；党组织在6章,除政治纪律与组织纪律与0 3条例第6 章、第纪律审查中发现党员有刑法规定的行为，虽不涉7章存在较为明显的对应关系外，直接删除了0 3及犯罪但须追究党纪责任的；党组织在纪律审查条例中的贪污贿赂行为、破坏社会主义经济秩序中发现党员有其他违法行为，影响党的形象，损害的行为、妨害社会管理秩序的行为等应当由刑事党、国家和人民利益的等应当给予纪律处分的违法律和行政法规调整的章节名称回,其余章节与0 3法情形，从根本上解决了违纪行为与犯罪行为、虽条例也存在很大差别。这次调整充分体现了对党不构成犯罪但需追究党纪的行为，以及其他违法员的高标准要求，为在具体条款中贯彻纪法分开行为的衔接问题，为该类行为中党纪政务处分的理念提供了空间。贯通奠定了基础。再次，与第33条相配套，新增第2.坚持纪法分开。15条例删除了大量应由国31条、第32 条对被逮捕党员的权利处理、党员因家法律规范的内容，拓展和丰富了关于违纪的相犯罪情节轻微被不起诉或免刑的如何处分的规关规定，体现了纪律处分的特色。定，构建起了从逮捕到不起诉、免于刑事处罚、判首先，删除了7 9 条与刑法、治安管理处罚法处刑罚的完整纪法衔接链条。最后，18 条例进一步等法律法规重复的条款 7 7 8,如删除了分则中渎职、细化了15条例的规定，将15条例第2 7 条中的贪污等与犯罪有关的违纪行为类型，并在总则第“贪污贿赂、失职渎职”细化为“贪污贿赂、滥用职27条规定增加了关于党组织在纪律审查中发现党权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、恂私舞弊、浪员有贪污贿赂、失职渎职等刑法规定的行为涉嫌费国家资财”;在第30 条中增加了留置情形,还增犯罪的，应当给予纪律处分的规定。加了第2 9 条关于先处后移的规定，进一步理清了其次，丰富补充了大量纪律规定。如关于政治党纪处分和刑事司法的顺序。纪律和组织纪律的规定，0 3条例仅有15条、12监察体制改革后，纪委监委合署办公，执纪执条，15条例则增加到18 条、17 条，新增第7 5条关法一体运行，纪法贯通的必要性和重要性进一步于在投票选举中搞非组织活动的等违纪行为。18凸显。党中央和中央纪委国家监委高度重视纪法条例修订时进一步突出纪律特色，总结监督执纪贯通问题，多次在中央纪委全会等重要会议上提执法实践经验，新增11条内容，将在重大原则问出要求，2 0 18 年出台的公职人员政务处分暂行规题上不同党中央保持一致且有实际言论、干扰巡定对纪法贯通提出明确要求，2 0 2 0 出台的公职视巡察工作、违反中央八项规定精神、对党不忠诚人员政务处分法“注重纪法协同、法法衔接，注重不老实、借用管理服务对象钱款、搞形象工程政绩与党纪的衔接”9，将纪法贯通作为立法的主要指工程等违纪行为写人条例8。导理念之一。同时，中央纪委国家监委还对纪法最后，将大多数职务违法行为从纪律处分条贯通实践问题作出了大量的指导和答疑。进一步例中剥离，增加了党员在党的工作中因不正确履落实纪法贯通理念，实现纪律处分与政务处分的职而违纪的情形。如18 条例第133条规，在党的深层次对接，必然是本次条例修订要考虑的重点纪律检查、组织、宣传、统一战线工作以及机关工之一。作等其他工作中，不履行或者不正确履行职责，造二、“两处分”贯通的原理成损失或者不良影响的，应当给予处分。纪法贯通具有深刻的实践基础，同时也是公3.处分贯通更加完善。从条文数量来看，15平原则要求，“党内法规和国家法律在规范基础、条例关于处分贯通的条款从4条增加为8 条，扩价值追求、反腐败方面具体的操作规则和具体的充了一倍。首先，删除了0 3条例中关于党员被劳执法执纪主体上都存在衔接协调的法理基础，构教应当开除党籍的处分，该修订与2 0 13年12 月成了党纪处分和政务处分衔接的前提。党员和全国人大常委会关于废止有关劳动教养法律规公职人员身份的重合性、中国特色社会主义法律定的决定相衔接。其次，新增第2 7 条、2 8 条、2 9体系的内在一致性、依规治党和依法治国的统一条党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、失性，是纪法贯通的基本原理所在。109法学研究（一）党员和公职人员身份的重合性在我国，党员与公职人员之间存在高度重合，有8 0%的公务员是共产党员，领导干部中共产党员的比例更是高达9 5%，这是纪法贯通最大的现实基础所在，即实践中绝大多数情况下，对公职人员职务违法行为的追究，会涉及对其党纪责任的追究。因此，实践中要坚持纪法双施双守、违纪违法责任一体追究。党员属于国家公民，而大多数公职人员又是党员，从纪律和法律要求来看，对公民、公职人员和党员的要求存在差异，在违纪、违法和犯罪之间存在递进关系。首先，刑法是社会对一个公民的最低要求，所有公民都要遵守。其次，为更好地理解执行国家政策法规，正确履行职责，公务员法等法律对公职人员提出了高于一般公民的要求。最后，党的性质决定了党员必须是社会的先锋模范，要比包括公职人员在内的其他社会成员承担更多的责任和义务。因此，在刑法公职人员政务处分法和中国共产党纪律处分条例之间存在要求由宽变严的递进关系，即犯罪必违法，违法必破纪，具体表现为构成职务违法的行为，一般都构成违纪;构成职务犯罪的,必然构成违纪和职务违法。在此背景下，纪律处分和政务处分必须贯通衔接，才能保障党纪处分与政务处分的平衡以及公平。(二)中国特色社会主义法治体系的内在一致性中国特色社会主义法治体系是在中国共产党领导下，适应中国特色社会主义建设事业的历史进程而逐步形成的伟大创举，党内法规是该体系的重要组成部分。19 9 7 年9 月，党的十五大明确提出依法治国，建设社会主义法治国家，19 9 9 年九届全国人大二次会议将依法治国写人宪法，成为中国共产党治国理政的基本原则之一。2 0 11年，十一届全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，明确该体系由完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系构成。2014年党的十八届四中全会审议通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，提出全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。明确社会主110义法治体系由法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系组成，将“形成完善的党内法规体系”确定为全面推进依法治国总目标的重要内容，强调“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”,并从制定、备案、解释和执行等方面对加强党内法规制度建设作出部署中国特色社会主义法治体系必须按照上下有序、内外协调、科学规范、运行有效的原则构建，才能保障体系本身的协调统一。因为党内法规是法治体系中的一部分，所以不仅要求国家法律法规之间协调统一，同时还要求法律法规与党内法规之间协调统一。体现在监督惩戒类法律法规和党内法规上，要求公职人员政务处分法行政机关公务员处分条例事业单位工作人员处分暂行规定等监督惩戒类法律法规 12 ,与纪律处分条例等监督保障类党内法规之间必须保持协调一致、顺畅衔接。中国特色社会主义法制体系的协调统一,要求党纪处分和政务处分必须实现贯通，即二者在假定前提、行为规范和处置结果上必须保持相对一致，避免定性和处理结果出现大的差距，才能保障法治体系的内在一致。(三)依规治党与依法治国的统一性党的十九大提出，要坚持依规治党和依法治国的有机统一。依规治党是法治思想、法治理念在管党治党中的体现，是全面推进党的建设的重要方式，与依法治国具有统一性。依法治国是依规治党的基础，如前所述，党员都是公民，法律对所有的党员均具有法律效力，而依规治党是在依法治国基础上提出的更高的要求 13。首先，依规治党与依法治国都坚持以人民为中心，习近平总书记指出，党的初心使命就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，这也是依规治党的目的所在，我国立法权由各级人民代表大会代表人民行使，是人民当家做主的重要权力，法律是人民意志的直接体现，因此，依规治党和依法治国均坚持以人民为中心。其次，依规治党对依法治国具有引领保障作用，依规治党的对象主要是党员，尤其是党员干部，而党员干部也是依法治国的重点对象，通过依规治党，可以培养党员干部遵纪守法意识，增强其法学研究法治意识和法治思维，推动其在依法治国方面发应的政治要求。公职人员政务处分法第2 8 条规挥带头作用，为社会层面实现依法治国提供有力定了违反政治纪律的相关内容,与中国共产党促进作用。最后，二者都以建设社会主义法治国家纪律处分条例第6 章的规定存在对应关系，如为目的，党的二十大报告明确将基本建成法治国公职人员政务处分法第2 8 条第2 项关于“参加家、法治政府和法治社会作为2 0 35年我国发展的旨在反对宪法、中国共产党领导和国家的集会、游总体目标之一，国家法律和党内法规是中国特色行、示威等活动”的规定，对应中国共产党纪律处社会主义制度的不同制度范畴，是中国特色社会分条例第57 条关于“组织、参加反对党的基本理主义法制体系的不同规范形态，二者之间不能相论、基本路线、基本方略或者重大方针政策的集互替代，但同源、同构、同理，统一于党的全面领会、游行、示威等活动的，或者以组织讲座、论坛、导，统一于建设社会主义法治国家这一根本目的。报告会、座谈会等方式，反对党的基本理论、基本纪律处分和政务处分是党和国家关于惩戒违路线、基本方略或者重大方针政策，造成严重不良纪党员、职务违法公职人员的重要手段，惩戒的根影响”的规定。再如，2 8 条第5项“挑拨、破坏民族本目的则在于维护党和国家利益，维护广大人民关系，或者参加民族分裂活动”的规定，对应中国的合法权益，促进二者紧密贯通，有利于坚持以人共产党纪律处分条例第6 0 条关于“从事、参与挑民为中心。同时，通过追究违纪违法党员干部的责拔破坏民族关系制造事端或者参加民族分裂活任，可以教育其本人遵纪守法，引导和震慢其他党动”的规定。员干部自觉遵纪守法，有利于促进党员干部在依2组织纪律方面。党的组织纪律是处理党组规治党和依法治国中发挥带头作用，最终也有利织与党组织、党组织与党员、党员与党员之间关系于建设社会主义法治国家。的行为规范，基于党管干部的基本原则，公职人员三、行为要件层面的贯通也要遵守相关的组织纪律。中国共产党纪律处分公职人员政务处分法制定时，“考虑到相当条例和公职人员政务处分法关于组织纪律的一部分公职人员是中国共产党党员，在设计公职规定存在对应性。如公职人员政务处分法第2 9人员政务处分法的处分情形时，借鉴吸收了中条关于“违反个人有关事项报告规定，隐瞒不报，国共产党纪律处分条例等党内法规关于违犯党情节较重的；篡改、伪造本人档案资料”的规定，对纪情形的具体规定”14。最终体现为公职人员政务应中国共产党纪律处分条例第7 3条关于“违反处分法和中国共产党纪律处分条例在职务违个人有关事项报告规定，隐不报的；不如实填报法和违纪的情形上存在对应关系，但基于中国共个人档案资料的；篡改、伪造个人档案资料的行产党作为马克思主义政党的特性，二者之间也存为 的规定。再如，公职人员政务处分法第30 条在一些差异。关于“违反民主集中制原则”的规定，对应中国共（一）行为要件存在对应关系产党纪律处分条例第7 0 条、第7 1条关于“违反公职人员政务处分法关于职务违法行为的民主集中制和下级党组织拒不执行或者擅自改变规定与六大纪律基本对应。大体来讲，公职人员上级党组织决定”的规定。政务处分法第2 8 条对应政治纪律，第2 9 至323.廉洁纪律方面。廉洁纪律是党组织和党员条对应组织纪律，第33至第36 条对应廉洁纪律，在从事公务活动或者其他与行使职权有关的活动第37、38 条对应群众纪律，第39 条对应工作纪中,应当遵守的廉洁用权的行为规则,同时也是公律，第40 条对应生活纪律。职人员在公务活动中应当遵守的基本法律，因此1.政治纪律方面。习近平总书记指出，党的纪纪律处分和政务处分在廉洁纪律方面的贯通体现律是多方面的，但政治纪律是最重要、最根本、最得非常明显。如公职人员政务处分法第34条规关键的纪律 15。遵守党的政治纪律是党员遵守党的定，“收受可能影响公正行使公权力的礼品、礼金、全部纪律的基础，公职人员基于维护党的集中统有价证券等财物的；向公职人员及其特定关系人一领导和中国特色社会主义制度，也应当遵守相赠送可能影响公正行使公权力的礼品、礼金、有价111法学研究证券等财物，或者接受、提供可能影响公正行使公权力的宴请、旅游、健身、娱乐等活动安排，情节较重的，应当给予政务处分”分别对应中国共产党纪律处分条例第8 8 条、第8 9 条、第9 0 条的规定，且内容基本完全一致。4群众纪律方面。为人民服务是中国共产党的根本宗旨所在，同样也是公职人员所要遵循的基本义务之一,因此二者之间对应关系较为明显。如公职人员政务处分法第37 条关于“利用宗族或者黑恶势力等欺压群众，或者纵容、包庇黑恶势力活动”的规定，对应中国共产党纪律处分条例第115条关于“利用宗族或者黑恶势力等欺压群众，或者纵容涉黑涉恶活动、为黑恶势力充当保护伞”的规定。再如公职人员政务处分法第38条关于“违反规定向管理服务对象收取、摊派财物的；在管理服务活动中故意刁难、吃拿卡要”的规定，对应中国共产党纪律处分条例第112 条关于“超标准、超范围向群众筹资筹劳、摊派费用，加重群众负担的；在办理涉及群众事务时刁难群众、吃拿卡要”的规定。5.工作纪律方面。如前所述,基于纪法分开的原则，纪律处分和政务处分在工作纪律层面的贯通不是特别明显，尽管如此，有些条款仍然存在很强的对应关系。如公职人员政务处分法第39 条关于“不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作的；泄露国家秘密、工作秘密，或者泄露因履行职责掌握的商业秘密、个人隐私”的规定，对应中国共产党纪律处分条例第12 1条“工作中不负责任或者疏于管理，贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的”，以及第12 8 条“泄露、扩散或者打探、窃取党组织关于干部选拔任用、纪律审查、巡视巡察等尚未公开事项或者其他应当保密的内容 的规定7。6.生活纪律方面。生活纪律是党员在日常生活和社会交往中应当遵守的行为规则 7 8 0,党的先进性要求党员应该在日常生活和社会交往中以身作则、严于律已，同时，公职人员作为行使国家权力的个体，必须在生活层面遵守相应的准则，二者之间存在对应关系。如公职人员政务处分法第40条关于“违背社会公序良俗，在公共场所有不112当行为，造成不良影响”的规定，对应中国共产党纪律处分条例第137 条、138 条关于“违背社会公序良俗，在公共场所有不当行为，造成不良影响的规定。（二）纪律处分规定更为详细从条款数量来看，公职人员政务处分法在具体违法行为方面仅有14个条款，但中国共产党纪律处分条例则有9 5个条款，充分体现了纪在法前、纪严于法的要求。不仅如此，中国共产党纪律处分条例在具体违纪行为的列举上也比公职人员政务处分法要更加细致。如公职人员政务处分法第2 9 条关于组织纪律方面的条文仅有2项，即违反个人有关事项报告规定，隐瞒不报和篡改、伪造本人档案资料的，但中国共产党纪律处分条例第7 3条则有6 项，多出在组织进行谈话、函询时，不如实向组织说明问题的、不按要求报告或者不如实报告个人去向的、不如实填报个人档案资料的等3项具体违纪行为，此外，中国共产党纪律处分条例基于管理党员的特性,还增加了隐瞒人党前严重错误的这一类情形。再如公职人员政务处分法第30 条对落实民主集中制仅作出了原则性规定，因民主集中制是党的根本组织原则，所以中国共产党纪律处分条例第7 0 条将违反民主集中制的行为细化为4种情形。(三)特殊规定上存在差别基于对党员的特殊要求，中国共产党纪律处分条例和公职人员政务处分法在某些具体规定上存在差别，不能实现对应。如中国共产党纪律处分条例第6 2 条基于党员应当具有共产主义信仰，规定对信仰宗教的党员，应当加强思想教育，经党组织帮助教育仍没有转变的，应当劝其退党；劝而不退的，予以除名。该规定在公职人员政务处分法中没有对应条款，因公职人员与党员并非完全重叠，其中还存在一部分有其他信仰的非党员干部，其宗教信仰自由受法律保护，所以公职人员政务处分法对此没有作出规定，但实践中必须注意，此类人员也必须遵守公职人员政务处分法等法律中关于不得利用宗教活动破坏民族团结和社会稳定的规定。四、实体处分层面的贯通2020年公职人员政务处分法“明确了政务法学研究处分种类、处分期间，以及政务处分的适用规则，人员年度考核有关问题的意见，按照该意见，受而且与党纪处分制度实现了处分情形相对应、处到党纪处分的,按照处分轻重不同，分别在考核中分档次相协调、处分规则相对接，做到纪律和法律受不得确定为优秀等次、确定为不称职、只写评语相互贯通、一体执行”18 ,按照现行党内法规和法律不定等次等影响。另外，按照2 0 15年关于组织人法规，党纪政务处分在种类和影响上具有一致性，事部门对领导干部提醒、函询和诫勉的实施细二者必须匹配。则，受到诫勉的领导干部，取消当年年度考核评（一）处分的种类对应优资格。可见，党纪政务处分在影响党员公职人员中国共产党纪律处分条例第7 条规定，对考核方面是一致的。党员的处分种类有警告、严重警告、撤销党内职2.职务职级晋升方面。党纪和政务处分影响务、留党察看和开除党籍5类。实践中，各级纪委期内均不得晋升职务职级。依据2 0 2 0 年公务员可以依据监督执纪工作规则第30 条之规定，对职务、职级与级别管理办法第16 条规定，公务员党员予以诫勉，按照2 0 15年关于组织人事部门受到诫勉、处分的，处分期内不晋升领导职务、职对领导干部提醒、函询和诚勉的实施细则规定，级与级别，此处的处分，同时包含党纪和政务处诚勉有6 个月的影响期，因此可以看作是一种分，同时公职人员政务处分法第19 条也明确公“准处分”。据此,实践中可用的有影响期的纪律职人员受到政务处分的，处分期内不得晋升职务处分种类有6 类。公职人员政务处分法第7 条职级。再如，中国共产党纪律处分条例第9 至11同样规定了警告、记过、记大过、降级、撤职、开除条明确规定,受到党纪处分的,在对应的影响期内等6 类政务处分。不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任实践中，处分的“轻重”主要体现在影响期上职务相当或者高于其原任职务的职务。基于党管面,从目前规定来看，党纪处分和政务处分在影响干部的原则，按照2 0 14年党政领导干部选拔任期上存在对应关系。结合中国共产党纪律处分条用工作条例第2 4条规定，实践中，受到诫勉、党例第9 条至11条、公职人员政务处分法第8纪和政务处分影响期未满的，也不可能在政府机条的规定可知，诫勉与政务警告的影响期均为6关、司法机关、国有企事业单位等得到职务职级个月，警告与政务记过影响期均为1年，严重警告晋升。与政务记大过影响期均为1年半，撤销党内职3.工资待遇方面。公职人员政务处分法第务、留党察看和政务降级、撤职影响期均为2 年。19条至2 2 条规定，受政务记过、记大过、降级、撤开除党籍和开除公职处分均是强制解除违纪违职处分的人员，不得晋升工资档次，被撤职的，按法人员与党组织和单位的关系，可以认为二者为照规定降低职务、职级、衔级和级别，同时降低工对应关系。资和待遇。此处应当注意，被降级的人员，虽然没(二)处分的影响一致有规定要降低工资待遇，但降级处分本身即有降中国共产党纪律处分条例第9 条、第10低工资等级的要求,因此，给予降级处分的，也要条、第11条对纪律处分影响期对党员的相关限制按照相关要求降低其工资等级。中国共产党纪律作出了明确规定，主要包括对年度考核、职务晋处分条例虽然没有明确对工资待遇进行限制，但升、党员权利等的限制，此种限制具有溢出效应，按照2 0 2 0 年公务员职务、职级与级别管理办法其效果与政务处分相同。第15条规定，公务员因年度考核被确定为不称职1.考核方面。2 0 2 0 年公务员考核规定第2 9等次、受到处理、处分需要降低工资待遇的，应当条、30 条规定，受到政务处分的，按照处分轻重，其按照有关规定办理。结合前述党纪处分对考核、职考核受到不得评定为优秀等次、只写评语不定等务职级的影响可知，受到党纪重处分的公职人员，次等限制。同时在第30 条规定，受党纪处分的公其工资待遇也会相应受到影响。务员参加年度考核，按照相关规定办理，此处规定（三）处分档次必须匹配实际指19 9 8 年关于受党纪处分的党政机关工作前述可知，党纪政务处分在处分种类、影响113法学研究期、限制职务职级晋升、限制和降低工资待遇等方面均存在密切的对应关系，因此实践中，二者必须匹配才能保障实体处理结果的公平。2 0 18 年监察体制改革初期，为规范政务处分工作，国家监委印发了公职人员政务处分暂行规定，第8 条规定“监察机关对公职人员中的中共党员给予政务处分，一般应当与党纪处分的轻重程度相匹配”。2020年公职人员政务处分法虽然没有对此作出明确规定，但公职人员政务处分法在公职人员职务违法的情形及惩戒尺度上和中国共产党纪律处分条例实现了高度衔接，这就在法律层面为违纪和职务违法的同等处置提供了更加直接、坚实的制度保障，“从规范制定的层面来看，政务处分与党纪处分的轻重程度相应匹配已然成为一项基本原则 19 ,即党纪政务处分相匹配,已经从一种理念和要求上升为制度和法律。五、党纪处分条例修订应当注意的几个问题2020年公职人员政务处分法出台后，纪律处分和政务处分的贯通在制度层面已经较为顺畅，但仍然存在一些问题，需要在本次纪律处分条例修订时予以关注解决。（一)对部分行为的定性进行调整准确界定行为性质，是监督执纪执法工作的基本要求，中国共产党纪律处分条例按照六大纪律排列章节，每一项违纪行为的定性都非常明确，公职人员政务处分法虽然没有按照六大纪律明确违法行为的性质，可是从具体规定来看，与中国共产党纪律处分条例存在对应关系，基本保持了一致，但在部分规定上，公职人员政务处分法与中国共产党纪律处分条例之间依然存在冲突。如公职人员政务处分法第2 9 条规定了不按照规定请示、报告重大事项；违反个人有关事项报告规定，隐瞒不报；篡改、伪造本人档案资料等三类行为模式，其中后两类行为对应中国共产党纪律处分条例第7 3条，属于违反组织纪律的行为，不按照规定请示、报告重大事项规定在中国共产党纪律处分条例第54条，属于违反政治纪律的行为。鉴于公职人员政务处分法出台于2020年，建议中国共产党纪律处分条例修订时，对“不按规定请示、报告重大事项”的性质作出相应调整。114(二)增加对抗组织审查的行为类型公职人员政务处分法第6 2 条规定了阻碍、干扰政务处分工作的5种情形，其中第3种情形为“对检举人、证人或者审查人员进行打击报复”，实践中,存在被审查调查人打击报复检举人、证人或者审查人员的情形，这种行为严重干扰了纪检监察机关审查调查工作，可以界定为属于对抗组织审查行为，但中国共产党纪律处分条例第56条规定的被审查人在审查期间对抗组织审查的5种情形中,没有列举该情形。建议在修订时,将该种情形吸收到中国共产党纪律处分条例第56条中,作为被审查人对抗组织审查的情形之一。(三）对部分规定予以细化公职人员政务处分法第40 条对公职人员违反道德要求的违法行为作出了规定，对应中国共产党纪律处分条例第11章违反生活纪律的相关内容。对比公职人员政务处分法第40 条，可以发现中国共产党纪律处分条例第11章遗漏了该类行为，造成条规适用和量纪上的困难。如实践中,发现党员参与赌博但不构成治安处罚、参与或支持迷信活动造成不良影响等行为的，因无明确具体的规定，只能适用第137 条或者第138 条兜底条款进行处理，其处分档次也没有明确规定。建议参照公职人员政务处分法第40 条对中国共产党纪律处分条例生活纪律部分中相关违纪行为的种类及处分档次予以明确。（四）将失信行为纳人惩戒范围近几年我国信用体系建设步伐不断加快，对失信被执行人的惩戒力度不断加强。2 0 16 年最高人民法院、人民银行等44家单位共同签订了关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录；同年，中办国办联合印发了关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见；2022年，国务院出台关于推进社会