论联合国安理会的改革.doc

前 言联合国已走过了近60年艰难曲折的历程，它在维护国际和平与安全、促进国际合作与发展方面做出了巨大的贡献，作为其权力核心的安理会在其中发挥了重要的作用。当前国际关系发生巨变，联合国在国际关系中的地位和作用也发生了总大变化，改革和加强联合国的呼声空前高涨。作为其核心机关，安理会的改革是联合国改革中最棘手、最复杂、最关键的改革。安理会改革的改革关系到联合国的命运和前途，进而影响到人类历史的进程，促使人们进一步思考联合国安理会的改革问题，开展对安理会改革问题的研究，有重大的现实意义和历史意义。中国是安理会五个常任理事国之一，我国对安理会态度和政策也自然会影响安理会的改革，联合国安理会的改革自然也关系到中国未来在国际上的地位和作用问题。带着这种思考，笔者慎重的选择了这一课题，对安理会改革问题进行研究。目 录摘要11. 安理会的历史11.1.安理会的酝酿和建立11.2.安理会近60年的运作历史31.3.当前安理会改革面临的新形势和推动改革的力量52. 安理会的改革72.1.安理会的扩大问题72.1.1 挑选安理会新成员的条件和标准72.1.2 安理会扩大应坚持的原则72.2. 安理会决策程序的改革82.2.1 “否决权”问题82.2.2 决策民主化、透明度问题92.3.安理会与大会之间关系的问题113. 中国与安理会改革123.1.中国在安理会的特殊地位123.2.安理会改革与中国的国家利益133.3.中国对安理会改革的态度立场13结 语15注释:16参考文献18致 谢20ii太原理工大学阳泉学院-毕业论文论联合国安理会的改革摘要：联合国安理会是联合国履行维护国际和平与安全职能的核心机构，其地位和作用在冷战后得到了提升。但是冷战之后，世界多极化的趋势得到加速发展，国际政治格局发生了深刻变化，一些新兴经济大国和地区大国崛起，中小国家的作用增强。安理会，作为建立在“雅尔塔体制”之下的联合国的现行体制之一，其旧的权力结构受到了国际政治经济新形势的冲击，因此对安理会的改革势在必行。论文第一部分回顾了安理会的历史，重点阐述了安理会及其机制的形成与运作，说明了安理会是大国既合作又斗争的产物，安理会的运作受到了国际关系格局的影响，指出了安理会运作中暴露出的问题和在新形势下安理会改革的必要性与迫切性。论文第二部分详细分析了安理会改革的问题，阐述了安理会扩大的问题、决策程序的改革和安理会与大会之间的关系问题。论文第三部分结合国际国内现状，分析了我国在安理会改革中的处境，阐述了我国对安理会改革应采取的态度和对策。安理会改革势在必行，但这一过程牵扯到各方的利益调整，势必充满矛盾和斗争，中国应积极关注和参与这一进程。关键词：安理会改革；否决权；扩大；民主化1. 安理会的历史1.1.安理会的酝酿和建立由于自身机制上的缺陷，国联未能防止第二次世界大战的爆发。但国联是一次有益的尝试，其失败激发人类去追求和创造一种更完善、更有效的新型国际组织和集体安全机制。安理会及其集体安全机制就是以美、苏、英、中为核心的反法西斯盟国在吸取国联经验教训基础上，抱着大国合作共同防止新的世界大战爆发的强烈愿望，经过充分的酝酿和协商而最终建立起来的。为了不让新的国际组织免蹈国联覆辙，建立起切实能够维护国际和平安全的新机制，为此，美、苏、中等大国于1943年前后都提出了各自的设想与方案。美国主张新的国际组织不应成为国联的翻版，应能切实有效地维护和平，防止侵略国再次发动新的世界大战。而要切实有效地维护和平，应确保大国在维护世界和平与安全方面发挥国际警察的作用，美、苏、英、中应充当这样的大国，在其中美国要取得苏联的合作与支持，发挥领导作用。由于在反法西斯战争中发挥的巨大作用与影响，苏联无可争议地成为美国眼中的大国和打交道的主要对象。中国的大国地位的取得则有不少波折。丘吉尔对罗斯福把中国作为大国和“四警察”之一有很大保留，苏联则明确反对给予中国大国地位。只是由于中国在反法西斯战争中做出了巨大牺牲，起了不可替代的极大的作用，拥有无穷的发展潜力，在美国的坚持下，英、苏才迫于事实与压力勉强同意中国的大国地位，尽管内心并未真正把中国作为大国看待。1对于新的国际组织，苏联特别强调大国的一致行动是该组织保障和平的唯一切实可行的方法，同时主张该组织应拥有制止侵略的最低限度的武力，维持和平与安全应是该组织的唯一宗旨，苏联的主张实际上是将新国际组织建成一个以大国为核心的纯安全组织。英国最后接受了美国的方案。中国主张新国际组织应该是强有力、永久和普遍性的。2至此，以反法西斯盟国中的大国为核心组建新国际组织的方案获得美、苏、中、英四大国的赞同。1943年10月30日，美、苏、中、英在莫斯科发表了关于普遍安全的宣言，明确宣布要在尽速可行的时间内建立起维护国际和平与安全的新的普遍性国际组织。宣言迈出了筹建新国际组织关键性的一步。美国代表赫尔在回国后向国会的演说中称：“苏联、英国、美国和中国已为战后世界合作奠定了基础”。31943年11月下旬，美、苏、英、中四国首脑分别在开罗会议、德黑兰会议上就新国际组织的重大原则问题交换了意见。在美、苏、英德黑兰首脑会议上，罗斯福提出建立一个由美、苏、英、中四国建立的警察委员会以维护战后和平。罗斯福强调提出:“美国、俄国、中国和合众国及其盟国，代表了全世界四分之三以上的人口，只要这四个军事大国团结一致，决心维护和平，就不会出现一个侵略国再次发动世界大战的可能。”4为贯彻关于普遍安全的宣言，1944年8月至10月，美、苏、英、中四大国举行了敦巴顿橡树园会议，勾勒出未来国际组织章程的基本轮廓和主要内容，为召开旧金山制宪会议奠定了坚实的基础。这次会议达成一致，建立“联合国”这一新型国际组织，设立安全理事会并将维护国际和平与安全的主要权力赋予该理事会，美、苏、英、中及“于相当时期后”的法国在安理会中拥有常任理事国席位并对安理会决议拥有否决权，安理会决议对所有会员国均有拘束力。5这种安排赋予五大国在安理会中的核心地位，又赋予安理会在新国际组织中的核心地位。但这一次会议没有就安理会的投票程序问题达成一致协议，并且争论十分激烈。鉴于安理会在未来国际组织中的核心地位，鉴于大国在安理会中的特殊地位和作用，为防止大国之间的冲突，美、苏、英对于常任理事国拥有否决权这一总的原则没有异议，分歧在于苏联坚持绝对的无限制的否决权;美、英则主张大国是争端国时它就不应享有否决权，并认为中、小国家很难接受苏联的绝对否决权的概念。6安理会投票表决问题在1945年2月美、苏、英三国雅尔塔首脑会议上得到解决。苏联在得到安理会的权力不会被用来反对苏、美、英三大国的明确肯定的答复后，接受了美国提出、英国表示赞同的安理会表决方案:(1)安理会每一理事国拥有一个投票权；(2)安理会关于程序事项的决议，应以七理事国的可决票通过；(3)安理会对于其他一切事项的决议应以七理事国的可决票，包括全体常任理事国的同意票通过，但是对于争端的和平解决和以区域办法或以区域机关而求争端的和平解决各事项的决议，争端当事国不得投票。这一投票方式被通称为“雅尔塔公式”。71945年4月25日，美、苏、英、中共同发起召开了由五十个国家参加的旧金山制宪会议。会议期间五大国起着主导作用，最重要的工作常常是由五大国的首脑代表拍板定案，其中美、苏代表的意见更为关键。会上对大会与安理会的关系问题及安理会表决程序问题发生了激烈的争论。许多中小国家主张扩大大会权力，削弱安理会权力，美国支持，苏联则坚决反对，最后斗争妥协的结果是:大会权力有明显扩大，但仍不能通过有拘束力的决议。以澳大利亚、新西兰、拉美国家为主的四十多个中小国家对大国的否决权也进行了激烈抨击，提出种种取消或限制否决权的方案。大国则坚决维护否决权。但大国在向中小国家解释雅尔塔公式时发生分歧，苏联主张对是否将某一争端列入议程的问题时大国也应享有否决权，其余四大国则主张这一问题是程序问题，不应适用否决权，以保障安理会讨论问题的自由。斗争的结果是苏联接受了其余四大国的解释，五大国共同发表了关于安理会投票程序的声明，强调为使新国际组织能有效地维护国际和平与安全，大国否决权是有必要的。在宪章修改程序满足了中小国家在将来适当时机全面审议修改宪章的要求后，雅尔塔公式才在近二十个国家弃权、缺席、反对的情况下勉强通过。8至此，安理会的职权、结构、决策程序等制度才最终确立。1.2.安理会近60年的运作历史安理会已经走过了近60年艰难而曲折的历程，在其运作过程中，既有成功的例子，也有失败的纪录，给世人留下许多值得认真总结的经验教训。安理会开始正式运作的时候，第二次世界大战已经结束，世界人民共同的敌人法西斯己被消灭。然而，战时主要盟国之间的利益冲突却加剧了，不同的社会制度和意识形态之间的矛盾进一步突出，这些都使安理会正常运作所依赖的战后美苏合作关系面临危机和考验。1947年3月杜鲁门主义出笼，美苏两大集团的冷战对峙局面形成。被赋予了维护国际和平与安全重任的联合国安理会也陷入了冷战的漩涡中，成为美苏对抗的“主战场”，安理会内充满了争吵、斗争其作用未能得到充分发挥。1990年8月2日伊拉克公然入侵科威特，引发海湾危机，对恢复活力的安理会提出严重挑战，在大缓和的国际背景下，安理会对这一危机作出了历史性反应，从8月2日到10月29.日接连通过了谴责、制裁伊拉克的11项决议。1990年11月.29日安理会通过678号决议，“授权同科威特政府合作的会员国”，“可以使用一切必要手段”以恢复该地区的国际和平与安全，同时请求所有会员国对上述行动“提供适当支持”。91991年1月17日至1991年2月28日以美国为首的多国部队成功实施了军事行动，迫使伊拉克宣布无条件地全面接受安理会的12项决议。海湾战争尽管暴露出安理会集体安全机制存在的一些问题，但12项决议都是建立在安理会五常任理事国协商一致的基础上，10本身即说明联合国创建者们所希望的大国团结一致共同维护和平局面的形成。海湾战争考验了联合国，提高了安理会威信、地位，而作用加强了的安理会反过来又进一步促进了国际关系的缓和。八十年代末九十年代初东欧巨变和苏联解体，导致冷战结束，国际格局和力量对比发生重大变化，安理会运作的大环境自然也发生了根本性变化，国际社会对联合国安理会寄予了越来越大的期望，但联合国在此时再次表现出极大的局限性，联合国遭遇到前所未有的挑战，处境十分艰难。1999年3月25日，以美国为首的北约组织对主权国家南联盟大打出手，悍然发动了代号为“盟军行动”的持续78天的大规模空袭，终于炸到南斯拉夫屈服，同意交出科索沃让维和部队管治，只保留了名义上的主权。这场战争是以美国为首的北约集团无视联合国宪章和联合国关于不容许干涉别国内政宣言，绕开联合国，对一个主权国家进行的干涉战争，它是一个强大的军事集团联合对付一个弱小的主权国家的以强凌弱的侵略战争，使联合国的宪章遭到粗暴践踏，联合国安理会在其发展历史上再次蒙羞。2003年3月20日，美英等国无视联合国武器核查工作取得进展和成效的事实，无视全世界人民渴望和平的愿望，在未得到联合国安理会授权的情况下擅自发动了旨在解除伊拉克武装、推翻萨达姆政权的伊拉克战争。伊拉克战争是以单边主义和“先发制人”为特点的美国新帝国战略在新世纪的首次试验，给国际社会带来了强大的冲击波。构成国际安全体系和联合国机制作用基石的“和平共处五项原则”、“集体安全体制”、“多边主义”、“行使武力的正当性”等这些迄今被视为常识或基础的东西，面临被伊拉克战争冲击而悉数动摇的危险。伊拉克战争重创了联合国安理会已摇摇欲坠的权威，给它造成了双重伤害:其一，它使联合国安理会处于一种遭受左右夹击、两面讨嫌的境地；支持这场战争的人(如美国的鹰派)谴安理会没有授权美国发动这场战争；反对这场战争的人(如阿拉伯国家的人民)则谴责安理会未能阻止它的爆发。这是令联合国安理会大损颜面和遭受皮肉之苦的“外伤”。其二，它严重破坏了安理会协商一致的集体安全机制，在联合国安理会内部划下了一道深深的裂痕，动摇了联合国所赖以安身立命的一些原则基础。这是令联合国安理会乃至整个国际社会长期隐隐作痛、甚至会带来性命之忧的“内伤”。伊拉克战争使联合国安理会陷入前所未有的尴尬境地。2003年，有“全球总管”之称的联合国秘书长安南经历了被认为很可能是他“一生中最艰难的时刻”。11在联大第五十八届会议上，安南直言不讳地表达了他这种难受的心情：“对于我们信奉以集体办法处理共同问题和挑战的人来说，过去这十二个月是令人痛心的。”12让安南感到痛心的是，不经安理会授权而单方面或通过临时联盟使用武力先发制人的“逻辑”，因为“这种逻辑是对过去五十八年来作为世界和平与稳定基础的各项原则的根本挑战”，它“会创造先例，导致不论是否有可信的理由就无法无天地单方面使用武力的行为泛滥。”13安南指出，联合国“来到了一个岔路口。这个时刻的决定性意义可能不亚于创建联合国时的1945年。” 14安南呼吁国际社会对现有的国际机构，特别是联合国的主要机构联合国大会、秘书处、安理会、经社理事会和托管理事会，重新进行审视，并进行相应的变革。1.3.当前安理会改革面临的新形势和推动改革的力量依照联合国宪章的规定，安理会构成联合国的核心权力机关，进入安理会就进入了联合国最高决策层，意味着权利和责任的增加。所以围绕着安理会成员问题的斗争历来十分激烈。安理会的性质和构成具有历史的局限性和特殊性。五大常任理事国是非选举产生的，且没有期限，无需轮换，并拥有否决权。宪章也没有对常任理事国的资格作出任何规定。在一定意义上，五大常任理事国相当于拥有加票权，但又与一般按人口、势力或贡献等特殊条件规定的加权式特权不同。随着联合国会员国的变化和国际力量对比的变化，这种历史性和特殊性成为安理会在法理上和实践上不断受到质疑的依据，也是许多国家一直强烈要求改革安理会的依据。当前推动安理会改革的力量主要来自一下几个方面：（1）在国际社会多极化趋势发展过程中，作为唯一超级大国的美国在主张国际合作共同应付危机的同时，也试图在新形势下控制、利用安理会，推行其“新干涉主义”15和美国的价值观念。俄、法、中等大国则主张多边主义并积极推动多极化趋势，所以对安理会的改革同样充满期望。（2）一些国家的综合国力发展起来，在全球和地区具有了较大影响，在财政和维和方面也对联合国作出了重大贡献，因而它们要求扩大安理会，并成为安理会成员，比如德国、日本、印度、巴西、意大利都摩拳擦掌，跃跃欲试。（3）发展中国家认为，它们在联合国成员中占大多数，但在安理会中缺乏代表，例如常任理事国中没有来自非洲和拉美国家的成员。因而，发展中国家是积极推动安理会改革的一支力量。（4）一些中等发达国家积极参与联合国活动，在财力、物力和人力方面为联合国作出了重大贡献。像意大利、加拿大、澳大利亚及北欧等国，它们在交纳会费、维持和平费用及自愿捐助方面都排名前列，它们认为安理会的构成和决策缺乏民主和透明，它们对联合国的贡献和它们对决策的参与不成正比，因此，这些国家同发展中国家一样，成为推动安理会改革的重要力量。（5）民间社会和非政府组织也是推动安理会改革的重要力量。随着非政府组织对联合国影响的扩大，它们也积极参与到安理会的改革之中。例如它们也成立了关于安理会改革的小组，并提出了它们的改革方案，督促安理会更加向非政府组织和民间社会开放，扩大它们的参与。综上所述，我们可以看出安理会改革是一项非常艰巨和复杂的任务。首先它面临历史与现实的冲突，面临既得利益的维护和重新安排座次的较量。正如安南所说，如果今天重新建立一个联合国，肯定不是现在联合国的样子。五大常任理事国显然无一会放弃自己的权利，而其他具有一定经济实力和全球影响的国家又试图改变安理会旧的力量对比。历史与现实的差距，五大常任理事国的特权地位，使五大常任理事国与其他联合国会员国之间对立起来。这一对矛盾的运动便形成一股强大的力量，推动安理会改革，迫使其更反映今天的现实力量对比。然而，现实力量对比之间的利益冲突和较量，使这股推动安理会改革的力量出现分化，改变安理会构成的问题，需要制定新的规则。各国尽管在若干原则问题上取得了共识，但涉及具体问题时又分歧百出。这种分歧打破了地域、国家大小、发达与不发达的界限，使发展中国家、发达国家和各地区集团内部出现了分裂，如德国和意大利之间的对立，印度和巴基斯坦之间的对立等。同时，这种分歧又使新的利益集团出现，它们在安理会改革问题上走到了一起。综合起来看，安理会改革主要涉及三个相互关联的改革问题:扩大问题、决策制度改革问题、大会与安理会关系的问题，下面将对这三个问题展开研究和探讨。2. 安理会的改革2.1.安理会的扩大问题安理会在联合国权力最大，但规模最小。安理会成员仍保持在15国，仅占联合国会员国总数的7.9，代表性过小。而且安理会成员国中发展中国家所占的比例过小，地域分配也不合理。这对占联合国会员国的绝大多数的发展中国家来说是很不公平的。另外安理会的组成也未能及时反映国际力量对比的新变化。安理会构成上存在的这些缺陷引起广大发展中国家和新兴发达国家的不满，他们纷纷要求安理会进行改组和扩大，提出各种改革方案。1992年12月，第47届联大通过一项关于“安理会席位公平分配和增加成员国问题”的议案，要求各国就安理会组成问题提出书面意见，然后由秘书长汇总后提交下届联大讨论。16从此，联合国正式开始审议安理会扩大问题，之后又成立了一个工作组，专门审议安理会改革问题。2.1.1 挑选安理会新成员的条件和标准在扩大安理会的各种意见和具体方案中，出现了安理会理事国的条件和标准的分歧和争论。对这一问题的讨论和争议影响到哪类国家或哪些国家会最终成为安理会理事国，所以这一问题成为扩大安理会的重大理论和现实问题。在60年前制定联合国宪章、创设联合国时，就出现过安理会理事国的条件、标准的争论。当时美、苏、中、英、法由于在反法西斯战争中地位突出、作用大、贡献多，具有现实和长远的力量影响，被接受为排他性的五个拥有否决权的安理会常任理事国，实际当时常任理事国的主要标准就是实力，尤其是军事实力；非常任理事国的标准，根据联合国宪章第二十三条第一款“选举时首宜充分斟酌联合国各成员国于维护国际和平与安全及本组织其余各宗旨上之贡献，并宜充分考虑地域上之公匀分配”的规定，有两个主要条件和标准:一是对联合国的贡献，二应保持地域公匀分配。2.1.2 安理会扩大应坚持的原则“联合国的改革已提上日程，而改革的成功取决于正确的方向和原则。”17那么就安理会扩大的问题，改革应坚持什么样的原则呢？改革必须尊重联合国宪章的宗旨和原则，特别是尊重所有会员国主权平等的原则。这一原则是第三世界国家特别强调的。“联合国宪章提出的指导方针，即使在撰作者未能预见的情况下，依然不能失去时效。”18联合国宪章的宗旨和原则，体现了人类的理想与追求，主权国家则是联合国的基础。从国际法的角度看，安理会只是根据联合国宪章这个多边国际条约建立起来的联合国的一个机关，安理会的一切权力的法律根据在于联合国宪章的规定，本质是联合国所有会员国的共同授权。所以安理会的改革应坚持宪章宗旨和原则，充分尊重主权平等的所有会员国的共同意志，在现实许可的限度内尽量使安理会少受强权政治的干扰，接近人类的民主理想而不应偏离得更远。回顾1965年安理会扩大的经验，由于目前联合国绝大部分国家都主张改革安理会，所以各种改革方案都可以拿出来讨论，进行广泛的协商，逐步取得一致，抓住时机进行审议。常任理事国的态度尽管对讨论和审议改革方案有很大影响，但其关键性作用主要体现在批准阶段。这就要求改革的进程应审时度势，既要积极稳妥，又要灵活、讲究策略。2.2. 安理会决策程序的改革安理会决策程序的改革问题，最核心的是“否决权”的问题，其次就是“决策透明度”的问题。安理会决策程序改革问题归根结底是一个决策民主化问题。2.2.1 “否决权”问题“否决权”制度是联合国筹建过程中错综复杂国际矛盾的产物，在打败法西斯国家后建立起来的维持国际和平与安全的国际组织中是否应遵循大国一致原则，哪些大国应当拥有一票否决权，应在哪些问题上适用否决权，否决权如何行使，是否在问题的一开始就可以行使否决权以阻止该问题的讨论，如此等等的问题是在大国之间，后来又在大国与中小国之间不断的争论、协商、斗争中逐步明确而最后才获得解决的。作为斗争和妥协的结果，在联合国宪章中规定了各会员国将维持和平与安全之主要责任授予安理会，并同意安理会于履行此项责任下之职务时，即系代表各会员国，安理会由11个(1965年改为15个)理事国组成，其中美、苏(苏解体后俄罗斯联邦取代)、英、法、中拥有常任理事国地位;安理会表决时实行一国一票制，对于程序事项之决议，应以七理事国(1965年改为9理事国)之可决票决之，对于其他事项即实质事项之决议，应以七理事国(1965年改为9理事国)之可决票包括全体常任理事国的同意票决之，但对于和平解决争端及依区域组织和办法求争端之和平解决之决议，争端当事国不得投票。19概言之，常任理事国在安理会中对于实质事项拥有一票否决权。否决权是在复杂而又矛盾的情况下经过斗争与妥协而产生的，围绕否决权，既有大国之间的矛盾，又有大国与中小国之间的矛盾，否决权的内容尚有许多含糊，不明确之处。否决权既是斗争的结果，又是斗争的新起点。否决权作为历史发展的产物，是不可能脱离当前的世界环境而独成理论的，偏激地全盘否定或取而代之是于事无补的，随着国际格局和各国力量的变化，各国间因政治思维的变革而发生新的纷争，否决权的改革也将在矛盾的协调中得以实现。扩大否决权不可能，限制否决权是趋势，如何限制方法很多，争议也不少，但如何改革否决权关键取决于拥有否决权的大国的态度和共识，否决权的改革最终将在利益与正义的矛盾斗争中得以实现。2.2.2 决策民主化、透明度问题有许多国家对安理会理事国，特别是五个常任理事国之间不公开的非正式磋商的机制提出尖锐批评，要求安理会决策过程增加透明度，扩大民主。古巴在其改革安理会的意见书中提出，“由于安理会的正式会议被秘密举行的讨论议题时不留任何记录或摘要的所谓全体非正式磋商所取代，正式会议的次数和质量都己经减少和下降。会员国了解安理会讨论情况的机会也因此减少了。安理会已成为一些强国的封闭性俱乐部。发动战争，缔结和平，实施制裁，部署部队等权利己落入那些利用联合国，尤其是安理会，为它们自己并不总是合法的政治目的服务的国家手中”。厄瓜多尔则说，“现在安理会的决定是在非正式协商中形成的。这种在紧闭的门后决定举行的会谈，在联合国中造成一种不舒服的气氛，并且不给其他国家，尤其是那些卷入一项争端的国家直接表达其意见和动机的机会。”利比亚则说，安理会的非正式磋商机制常被一些常任理事国利用来强化其意见和进行阴谋活动。土耳其则认为安理会的不公开非正式磋商机制与宪章有关规定不符，逃避了被代表的全体会员国所组成的联大的监督。20联合国宪章规定了安理会通过决议所必需的多数，但没有规定形成这种多数的方法和途径，只笼统地规定安理会之组织应以使其能继续不断行使职务为条件，安理会应自行制定其议事规则并应定期举行会议。宪章实际上是将形成法定多数之方法和途径留待安理会去决定。鉴于苏联于1946年开始使用否决权，鉴于对安理会表决程序发生分歧，联大于1946年12月份通过决议，“坚决要求安理会常任理事国尽一切努力互相磋商并与安理会各常任理事国磋商，以保证安理会常任理事国使用表决特权，而不妨害安全理事会迅速作出决议”并“建议安理会及早采用符合宪章的惯例与程序，以保证安理会迅速而有效地行使其职能。”21 1949年联大决议重申“为了避免过多使用否决权而损害理事会的作用和威信，常任理事国应：(1)安理会就重点问题作出决定时，尽可能在一起协商；(2)如果它们的一致在安理会有效行动是必需的，表决前尽可能一起商讨。”22但由于冷战的影响，安理会中缺少协商的气氛，上述建议没有得到严肃执行。从六七十年代后半期开始，安理会成员国之间的非正式磋商才多起来。冷战接近尾声，五大国之间的非正式磋商以及全体理事国非正式磋商才特别活跃起来。部分问题由于非正式磋商的结果，使安理会较快地形成协商一致地局面，较顺利迅速地解决了像两伊战争，伊拉克入侵科威特等许多棘手的热点、难点问题。目前安理会非正式磋商已成惯例，冷战结束后的绝大多数安理会决议是靠这种机制以协商一致通过的。由此可见，安理会非正式磋商机制是为了解决安理会正常运作遇到困难麻烦而由大会建议、安理会发展起来的。这种非正式磋商机制的作用发挥很大程度上也受制于国际环境，冷战后这种机制对安理会迅速地行动以维护国际和平与安全发挥了比较大的作用。事实上，安理会的会员国，特别是常任理事国能够从维护世界和平与安全的大目标出发，进行非正式磋商本身就是一个历史的进步，能够形成决议，总比通过正式会议而形不成决议要强得多。当然，并不是说这种非正式磋商就没有问题，相反的，有些国家对这种缺少透明度的磋商机制的批评是有道理的。随着国际关系的发展，联合国的成熟，逐渐增加安理会的透明度，扩大民主是完全可以做到的。为此有些国家提出了一些改革建议，归纳起来主要有：（1）修改安理会议事规则，增加决策透明度，让冲突各方参加安理会非正式磋商，以便安理会得到作出决议所必需的材料而不致作出片面决议。（2）贯彻宪章第31条，第32条之规定，让其利益受到安理会决议特别影响的非安理会理事国，以及成为安理会讨论争端的当事国(即便其为非联合国会员国)得到机会参加安理会的讨论，但无表决权。（3）应确保非常任理事国真正参与决策过程，而不是附和五大国的意见，为此应确保常任理事国与非常任理事国的充分协商。（4）应减少非公开的非正式会议的次数，增加正式会议的次数。（5）各种非政府组织和民间社会要求扩大非政府组织参与的程度，要求安理会建立起一套包括咨询、报告、答辩、广泛协商，以及监督、制衡在内的制度，以保证安理会工作方式和决策程序的公开、民主和公正。安理会决策程序的改革，不管是限制否决权，还是扩大透明度主要针对的都是大国，旨在制约大国对安理会的控制与操纵，旨在使安理会更加民主，所以与安理会否决权的改革一样，安理会决策程序的改革主要还是取决于大国的态度和共识。2.3.安理会与大会之间关系的问题大会与安理会同为联合国的主要机关，两者之间存在着复杂而微妙的关系。根据联合国宪章的规定，两者之间职责既分工又有交叉，各司其职，各负其责，但又相互牵制，相互配合。大会是由所有联合国会员国组成之组织，而安理会则是由联合国部分会员国组成，其五个常任理事国为联合国中五大成员国，其余非常任理事国则由大会选举产生。大会拥有广泛而普遍的审议、讨论、建议权，得就包括安全与和平问题在内的宪章范围的所有问题进行讨论，并向会员国、安理会提出建议;但如果安理会正在对某项争端或情势行使宪章所授予之职务时，没有安理会的请求，大会不得对该争端或情势提出任何建议；大会在讨论维持和平与安全问题时，如果涉及到采取行动，则大会于讨论前或讨论后提交安理会。安理会则被宪章授权代表全体会员国对维护和平与安全负起主要责任，并得采取所有会员国都得遵守的包括武力行动在内的强制措施以维护国际和平与安全:安理会应将常年报告或于必要时将特别报告，呈送大会审查，大会则应接受并予以审查。为加强大会与安理会的沟通，完善宪章中大会对安理会工作的监督机制应制定出贯彻宪章第24条“规定大会对安理会实行监督、安理会向大会报告工作的制度”的有效方法。这种办法应要求安理会呈送给大会的报告应该有实质内容、有分析的政治报告，应对安理会的决议的原因、根据、效果作出说明，并对决议作出评估;安理会应及时地呈送报告，除常年报告以外，可考虑每季度一次，或于作出重大决议后几日内提交特别报告;更为重要的是这种报告不应流于形式，大会在及时了解、审议安理会呈送的报告后，应将审议结果或建议及时反馈安理会，安理会应严肃对待大会的意见。在新形势下，还有人提出一种观点：将大会改造成类似于“世界议会”的机关加强大会权威，重新平衡大会与安理会的权力关系。23这是一种理想主义的改革方案，若真的要付诸实行，肯定会打乱已经取得的大会与安理会关系的平衡，这种方案等于抛弃宪章，彻底改变联合国的权力机构。由于不考虑历史性、连续性、现实性、可能性，这种方案在很长的时间内难以付诸实施。即使在国内权力机构中，议会的权力相对减弱，行政权力相对膨胀也是一个不争的事实，更何况相对松散的国际组织。构筑世界议会式的大会遇到的屏障之一就是大会的一国一票制，如果不改革大会的投票制度，大会决议的权威性在许多情况下将会受到损害，这正是大国、强国反对扩大大会权力的理由之一，当然出于自身利益的考虑，它们将这理由夸大了。243. 中国与安理会改革3.1.中国在安理会的特殊地位安理会改革关系到不同国家的利益，关系到联合国的前途，自然也关系到中国未来在国际上的地位和作用。而中国对安理会改革的方向和最终结果能施加什么影响，与目前中国在联合国安理会中所处的地位和具有的影响力密切相关。就目前而言，我国在联合国安理会中具有特殊的地位和作用，主要包括以下几点：（1）中国是一个大国，尽管是一个发展中国家，在国际政治经济关系中发挥着重要的作用，有自己的分量。 （2）中国是联合国常任理事国，中国在其中有特殊的发言权。（3）中国是安理会常任理事国中唯一的发展中国家，可以维护发展中国家整体的利益。（4）中国是一个社会主义国家，奉行对立自主的和平外交政策，不跟任何国结盟，同时也不以意识形态来划线，在国际舞台上有较大的回旋余地。尽管中国的身份和地位具有某些优势，但与其他常任理事国相比，中国在国际上的影响和作用受到更多内部和外部因素的制约。作为一个发展中大国，一个拥有核武器的国家，身为常任理事国的中国在某些方面兼有大国与发展中国家的双重特征。这种特征在一些时候或场合是对中国有利的，中国可以有更多的回旋余地，可以发挥双重身份的作用。但在另一些场合也可能是不利的，中国可能被西方发达国家视为异类，同时又与发展中国家的利益发生冲突。作为安理会中唯一的发展中国家，中国的经济实力和综合国力不如其他发达国家。与其他常任理事国相比，不仅“硬国力”相对落后，在所谓“软国力”方面也不具备优势，如语言、教育水平、组织能力、外交技巧、媒体宣传等方面。而在这些方面，英国和法国被认为比美国还具有优势，它们具有语言优势、在国际事务中开展多边外交的技巧，以及它们与英联邦和法语地区的特殊关系等。此外，经济实力的不足还表现在中国对联合国财政贡献及对发展中国家的支持力度不如其他一些发达国家，这使中国在安理会的地位和影响受到制约。改革开放后，中国逐步融入世界，但中国的政治制度和意识形态仍为许多西方国家所不容，被某些西方国家视为“异类”，导致它们对中国采取演变、遏制，甚至敌对的态度。西方大国的敌视立场从外部妨碍和制约了中国在安理会作用的发挥，加剧了中国与这些国家间的摩擦。例如西方学者一方面承认中国在适应和融入国际社会方面作出的努力，承认中国20世纪80年代以来一直在扩大国际合作，但他们的结论和政策建议仍然是应该对中国进行“多层次包围、同时辅助以多边遏制的战略和政策。”25在联合国和安理会中，一些成员国对中国采取遏制和包围的立场，使中国因经济实力不足造成的劣势地位雪上加霜，有时难以在联合国发挥应有的作用。此外，中国还受到许多国内因素的制约，还面临自身发展、消除贫困、深化国内改革等一系列内部问题和环境保护、国内社会稳定、反腐败等诸多其他发展中国家面临的全球性问题。一些西方国家还试图通过联合国对我国的台湾、西藏、人权等问题进行干预，从内外两方面限制了中国在安理会乃至其他国际事务中发挥更大作用。所以就中国的安理会常任理事国地位而言，不仅要看到中国自身的长处，而且要充分认识到中国所处的不利地位和面临的不利因素，这样才能对安理会改革对中国利益造成的影响，中国应该做出的政策选择做出更准确的判断。3.2.安理会改革与中国的国家利益由于中国是安理会常任理事国，地位又比较特殊，安理会改革对中国的影响将会较大，而且也较为复杂。由于安理会改革尚在讨论酝酿之中，存在多种可能性，因此，安理会改革对中国利益的影响现在尚不能确定。3.3.中国对安理会改革的态度立场对安理会改革问题，中国一贯持赞成和支持的立场，中国是常任理事国中态度最积极的。中国官方并没有对安理会改革提出具体的方案，但对安理会改革的原则和立场是明确的，中国领导人在联大，联合国成立50周年纪念会等重大会议上的讲话，都对安理会改革问题阐明了中国政府的立场。总结起来，中国政府主要强调如下几个方面：（1）强调增加发展中国家在安理会的席位。中国认为安理会扩大首先要解决的就是发展中国家在安理会代表性不足的问题，并纠正长期存在的地域分配不公平的问题，反对将安理会办成“富国俱乐部”。1999年中国驻联合国代表秦华孙大使发言强调：“在遵循公平地域分配原则的基础土，优先解决发展中国家代表性不足的问题是安理会改革的关键。安理会组成的扩大若不能优先加强发展中国家的代表性，实现发展中国家和发达国家之间的平衡，安理会改革就不能算是成功，这样的结果也不会为包括中国在内的广大发展中国家所接受。”26（2）强调否决权的合理性。中国强调否决权是集体安全的基础，是联合国权威和效力的保障。否决权改革要照顾历史、兼顾现实。1998年沈国放大使说：“否决权的形成是有着特定的历史渊源的。这一决策程序是特定的历史条件下妥协的产物，也是在汲取国联教训的基础上形成的。它的存在有历史的必然性，同时也有客观的现实性。因此我们认为否决权机制有其历史与现实的合理性在否决权问题上，常任理事国应从维护宪章的宗旨与原则及广大会员国的共同利益出发，采取慎重的态度。”27（3）强调协商一致原则。中国代表团一向认为，安理会改革涉及各国重大利益，应在广大成员国，特别是广大发展中国家，充分参与讨论的基础上寻求协商一致，至少是广泛一致。因此我们不赞成为安理会改革人为设立时限，也不赞成把讨论的重点放在部分国家关心的问题，而忽视广大成员国特别是广大发展中国家的主张。28（4）支持改进安理会运作机制。中国认为:“安理会进一步改进工作方法的重要环节是树立起良好的民主工作作风。这是指成员国应按宪章原则办事，加强安理会与大会以及广大会员国之间的关系，在审议重大问题和做出决定时充分倾听安理会各成员和广大会员国的意见，从而使安理会做出的决定和采取的行动反应绝大多数会员国的意愿。”292000年在联合国千年首脑会议上，江泽民主席重申了中国对安理会改革的立场，他说：“为适应时代的需要，安理会应该进行必要的改革，以利加强安理会的作用，维护安理会的权威，提高安理会的效率。安理会的扩大应该遵循公平地域分配原则，首先解决发展中国家代表性不足的问题。安理会改革应该充分反映大多数会员国的意志，才经得起历史的考验。为了做到这一点，全体会员国应该进行耐心讨论，争取达成协商一致。”2003年11月，中国外交部长助理沈国放在德国阿登纳基金会国际研讨会的主旨发言中指出：“应当推动安理会进行必要和合理的改革。中国古人就有世易时移，变法宜矣的说法。面临新形势、新任务和新挑战，安理会也应与时俱进。安理会改革必须体现国际关系的现状，优先增加发展中国家的代表性，同时应增加其工作的透明度，提高其工作效率。改革是一个复杂渐进的过程，能做到的，应立即做起来。有难度的，应实事求是，逐步解决。”2004年9月27日，中国外长李肇星在59届联大一般性辩论中发言