流域保护区域协同立法的功能定位与规范进路.pdf

121中国环境管理2024 年第 2 期1 问题的提出流域保护既是筑牢国家生态安全屏障的重要支撑，也是推动高质量发展的关键环节。近年来，我国流域立法从法治的边缘正式走向了中心地带1，成为我国第三代环境法的典型代表2。流域治理实现了从一元空间向多元空间观下“国土空间”的升级3。在流域空间观下，以流域空间为基础的区域协同立法是创新地方立法的重要方式，可以有效打破“分河而治”困境，促使跨行政区域流域保护的法治进程一致4。所谓流域保护区域协同立法，是指以流域为载体，两个或者两个以上的地方立法主体，按照各自的立法权限和立法程序，共同对跨行政区域流域保护事项进行的立法。例如，为保护长江一级支流赤水河，云南、贵州、四川三省人大常委会制定的本省的赤水河流域保护条例。在我国，区域协同立法并非新鲜事物，既有研究已经对其法理基础、层级关系、实践样态、功能定位、工作机制等进行了全面研讨。如韩业斌从辅助性原则的视角研讨了区域协同立法的合法性问题5，程庆栋对区域协同立法的层级关系进行了专门研究6，焦洪昌等提出了京津冀人大立法协同的路径7等。在功能定位的研究方面，温泽彬等提出以推进“区域市场一体化”为基本目标8。周泽夏提出区域协同立法用以解决跨行政区域事务，而每一地方立法机关规定的是跨行政区域事务在本行政区域内的部分9。在流域保护区域协同立法的专门研究方面，学者也进行了相关研究，例如，欧恒提出从地方流域立法沟通和协调机制、信息公开和共享机制、保障机制等方面完善地方流域协同立法机制10；杨清望等对酉水河保护条例的立法模式所积累的经验以及显露的不足进行了分析，提出完善中央立法、建立利益补偿机制等综合措施11；刘康磊认为黄河流域需要加强不同省（自治区）之间的多元立法协调12等。综合来看，既有区域协同立法的研究已经取得了一定的成果，但是，在区域协同立法的研究中，对流域特殊性的关照不足，在流域保护区域协同立法的专门研究中，现阶段以个案研究为主，对于流域保护区域协同立法的权限边界与运行规则这一核心问题缺乏深入研究。是否所有的跨行政区域流域保护都需要展资助项目：山东省社会科学规划研究项目“黄河流域生态保护和高质量发展的司法保障机制研究”（21BFXJ01）；山东省博士后创新项目“新时期黄河保护地方立法协作的目标定位与路径建构”（SDCS-RS-202303001）；青岛市社会科学规划研究项目“我国流域保护地方立法的协同研究”（QDSKL2201146）。作者简介：王敏（1992），女，博士，博士后研究人员，研究方向为环境与资源保护法学，E-mail:。流域保护区域协同立法的功能定位与规范进路王敏（山东大学法学院，山东青岛 266237）【摘 要】长江保护法 黄河保护法为长江、黄河流域的区域协同立法提供了法律依据，在流域保护区域协同立法“入法”后，需要明晰其权力空间与运行规则，提升其科学化、规范化水平。流域保护区域协同立法在本质上仍属于地方立法，是功能主义进路下解决跨行政区域流域保护难题的一种选择，是流域整体性保护的立法回应。就其功能而言，具有落实国家立法确立的流域保护整体目标的实施性功能，以地方合作为中心，解决那些通过单独地方立法难以解决的跨行政区域地方性流域保护问题的协调性、自主性、创新性功能。在此基础上，应当通过明晰其立法层级，建立地方立法规划协同机制，改、废、释的协同机制，交叉备案与后评估机制，深化公众参与机制,完善流域保护区域协同立法的运行规则。【关键词】流域保护；区域协同立法；功能主义；长江保护法；黄河保护法；立法法【中图分类号】X321；D922.68【文章编号】1674-6252（2024）02-0121-08【文献标识码】A【DOI】10.16868/ki.1674-6252.2024.02.121 为便于研究，本文以地方协同制定的地方性法规为研究对象展开研讨。122中国环境管理2024 年第 2 期开区域协同立法？在对某一流域立法时，应当采用统一立法还是采用区域协同立法？这些问题的回答都直接关系到流域保护区域协同立法的必要性与实效性。流域保护区域协同立法是在我国既有的区域协同立法的基础上发展而来的一种新的地方立法形式，既具有区域协同立法所具有的立法人格平等性、行为共同性、法益一致性等特征13，也因其以流域为实践场域而有其特殊性，既有的区域协同立法理论并不能为我国流域保护区域协同立法提供完全的理论支撑。本文拟通过考察流域保护区域协同立法的功能定位确定其权限边界，从而明确区域协同立法在流域保护中应用的限度与深度。在此基础上，从规范主义法学的视角出发，提出流域保护区域协同立法的运行规则，为流域保护区域协同立法的规范化、科学化提供支撑。2 流域保护区域协同立法的法律依据与实践样态考察2.1 流域保护区域协同立法的法律依据区域协同立法作为我国地方立法的新形式，是近年来的热点问题。伴随着区域协同立法的实践，在国家法律修改、完善的过程中，有关区域协同立法的内容在国家立法中得以确认。2022 年修改的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称地方组织法）第 10 条第 3 款、第 49 条第 3 款对地方开展协同立法做出了规定，开创性地确立了区域协同立法作为一种特殊类型的地方性法规的法律性质，肯定了协同立法的法律地位，为地方开展协同立法提供了法律依据14。2023 年新修订的立法法第 83 条第1 款规定地方可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施，第2 款规定地方可以建立区域协同立法工作机制，为区域协同立法提供了直接法律依据。有关协同立法的内容已经写入流域保护法律之中。作为我国首部流域保护法律，长江保护法开启了我国流域保护立法的新篇章，为打破碎片化管理体制在具有整体性、系统性的长江生态空间治理过程中面临的“条块分割”的困境，该法第 6 条创设了长江流域地方协作机制，明确了地方协作立法是长江流域地方协作机制的协作事项之一15。2022 年制定的黄河保护法亦基于流域的整体性、系统性特征，为打破流域治理碎片化难题，统筹协调黄河流域不同行政区域之间的关系，强调了地方协作的重要性，第 6 条第 3 款规定黄河流域各地方根据需要在地方性法规等方面加强协作。这些规定为长江、黄河流域区域协同立法提供了直接法律依据。2.2 流域保护区域协同立法的实践样态考察为保护跨行政区域的流域生态环境，各地方进行了诸多的协同立法实践。特别是在长江保护法制定出台以后，为细化、补充和完善长江保护法的有关规定，各地就跨行政区域的流域保护积极开展了形式多样的区域协同立法工作，在一些流域已经取得了一定的立法成果。本文选取长江流域较为成功的成果进行实证考察（表 1），从而为发掘流域保护区域协同立法的内在法理提供可能性。综观我国既有的流域保护区域协同立法实践，可以看出其呈现出如下特征。（1）从立法形式来看，具有多样性，既有“条例”+“条例”的单一形式，也有“条例”+“决定”的复合化形式。例如，在酉水河流域的保护中，湖北省恩施土家族苗族自治州人大常委会与湖南省湘西土家族苗族自治州人大常委会分别制定了本地区的酉水河保护条例。再如，由于各地立法进程不一，重庆市在 2020 年时修订了重庆市水污染防治条例，2021年嘉陵江流域协同立法之时，考虑到立法的稳定性和减少立法成本，采取灵活处理，重庆市以“决定”的表1长江流域区域协同立法成果统计流域协同立法主体协同立法成果规范内容赤水河云南省人大常委会、贵州省人大常委会、四川省人大常委会“共同决定”+条例三省人大常委会分别审议通过关于加强赤水河流域共同保护的决定；三省分别制定了本省的赤水河流域保护条例赤水河流域保护嘉陵江重庆市人大常委会、四川省人大常委会重庆市“决定”+四川省条例重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定四川省嘉陵江流域生态环境保护条例设立“区域协作”专章嘉陵江流域保护酉水河湖北省恩施土家族苗族自治州人大常委会、湖南省湘西土家族苗族自治州人大常委会条例+条例恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例 湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例酉水河流域保护资江娄底市人大常委会、益阳市人大常委会、邵阳市人大常委会三市分别制定资江保护条例资江流域保护123流域保护区域协同立法的功能定位与规范进路中国环境管理2024 年第 2 期方式，四川省以“条例”的方式对嘉陵江保护的有关协同事项进行规定，促进了嘉陵江流域生态环境的整体保护与系统治理。（2）从立法主体与立法层级来看，既有省级人大常委会开展的协同立法，也有设区的市、自治州人大常委会开展的协同立法。然而，在实践层面较为成功的案例多为跨省级行政区域的流域保护区域协同立法。（3）从立法内容来看，采用“通用条款”+“专用条款”的方式对立法内容作出规定。所谓通用条款即是区域协同立法共同规定的内容，比如，在赤水河流域保护区域协同立法中，三省制定的地方性法规均要求做好相关规划目标的协调统一和规划措施的相互衔接。所谓专用条款即是针对本地区具体情况制定的条款。例如，贵州省赤水河流域保护条例第 14 条对赤水河流域保护综合规划、产业发展规划的编制主体、程序、内容的规定。值得注意的是，流域保护区域协同立法仍然强调地方性，即使是有关区域协作的内容也并非完全一致。例如，在云贵川三省制定的赤水河流域保护条例的区域协作中，共同规定了流域联席会议协调机制、环境标准、环境信息监测网络体系与信息共享、联合执法、司法、人大监督、生态补偿、基础设施与产业发展等方面的内容。但是，在云南省赤水河流域保护条例和四川省赤水河流域保护条例中还对地方立法的协同做出了规范。流域内不同区域、上下游、左右岸资源禀赋与发展定位各异，只有在充分尊重本地区实际情况的基础上进行个性化的制度设计才能真正促进区域协同立法成为流域保护的良法、善法。综合来看，当前，我国在立法上确认了流域保护区域协同立法的法律地位，为流域保护区域协同立法提供了法律依据，地方也进行了形式多样的实践。从具体内容来看，流域内各地方在制定地方性法规时，可以在立法目的、立法原则、适用范围等方面进行协同立法，就规划与管控、保障与监督有关机制与制度，资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、文化保护与传承等与流域保护密切相关的具体措施进行协同立法。并且，为保障公平，可以规定一致的法律责任，以及为加强地方合作，对区域协作的内容作出规定。然而，无论是地方组织法 立法法还是流域保护综合性立法，有关流域保护区域协同立法的内容规定较为宏观，有关流域保护区域协同立法的权力空间、运行规则等关键问题并未作出明确规范。3 流域保护区域协同立法的法理透析与功能定位一直以来，立法权限的边界问题是区域协同立法面临的最核心的问题16。如何确定区域协同立法的权限边界直接关涉到区域协同立法的合法性、合理性与必要性6。对流域保护区域协同立法而言，厘清流域保护区域协同立法的权力空间是其规范化的前提与基础。而厘清其权力空间需要对其隐含的法理进行透析，并考察其所承载的制度期待。“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源自一种目的。”17目的不仅对于法律规则的制定非常重要，而且对于每一部法律的产生都至关重要。所有的立法都是在明确的目的指导下进行的，都具有相应的功能。就流域保护区域协同立法而言，是功能主义进路下为解决跨行政区域地方性流域保护难题的一种选择，因此，有必要对其功能予以考察，从而确定其权限空间。3.1 流域保护区域协同立法的法理透析英国公法学家马丁洛克林在公法与政治理论一书中提出了规范主义与功能主义两种公法研究的理想类型。规范主义的风格根源于对分权理想以及使政府服从法律的必要性的信念，强调法律的裁判和控制功能，关注法律的规则取向和概念化属性；功能主义风格将法律视为政府机器的一个组成部分，关注法律的规制和便利功能，注重法律的意图和目标，并采取一种工具主义的社会政策路径18。规范主义与功能主义可以成为理解、揭示法律现象的重要工具。3.1.1 环境立法功能主义进路的路径延续从我国环境法治的发展路径考察，日益严重的环境问题是我国环境法创设的催化剂，以问题为导向、强调治理成效塑造了环境法问题式立法模式，在此模式下，环境法具有浓重的工具理性色彩19。流域保护立法作为我国环境法体系的重要组成部分，在其立法创制的过程中同样延续了功能主义路径，具有明显的问题导向。例如，一直以来，条块分割、部门分割、多头管理的管理体制是导致“长江病”最为关键的地方，为解决这一问题，长江保护法做出了积极回应，以国家和地方流域统筹协调机制为核心，确立了长江流域管理体制的基本框架，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制，是我国流域管理体制的重大变革15。流域保护区域协同立法在长江保护法 黄河保护法中作为解决跨行政区域流域保护124中国环境管理2024 年第 2 期难题的重要方式，回应了大江大河环境治理的现实需要。可以说，流域保护区域协同立法作为流域地方立法的重要形式，延续了我国环境法功能主义的立法进路。3.1.2 以问题为导向，弥补了国家立法的局限与地方立法的不足在我国，立法权在纵向上划分为中央、省、设区的市三级，在此权限划分下，纵向立法权行使机制主要针对具有“整体性”的事务和具有“个体性”的事务，无法有效针对具有“局部性”的事务6。而“局部性”的事务，往往是单个的下级立法机关无法有效处理且上级立法机关不宜直接处理的事务6。跨行政区域的流域保护问题是典型的“局部性”事务。区域协同立法可以为具有区域性的流域生态环境保护提供一致性的制度保障，平衡复杂的利益关系，推进流域整体法治进程，弥补我国纵向立法权行使机制的不足。国家立法的目标在于为流域保护确定统一的目标、平衡多元利益、解决流域保护中需要在流域层面解决的重要问题与难点问题。然而，长江、黄河等大江大河的流域生态环境保护并不是仅有国家立法就可以完全实现的，在面对复杂多样的流域生态环境时往往存在着一定的局限性。“中央立法通常只能是依据宜粗不宜细原则，针对一些宏观事项作出原则性、概括性、弹性极大的万金油式规定。”20以长江保护为例，尽管长江保护法进行了体制与机制创新，但是，长江保护法是以长江流域整体展开的国家立法，其关注的重点在于从全局出发统筹考虑长江流域的资源保护、污染防治、生态修复与绿色发展事项，解决需要在流域层面上解决的长江保护难点问题、重点问题，这就使得在制定该法时，针对一般性、普遍性事项作出规定，而对于那些具有地方特殊性的问题没有给予足够关注。这些综合性、原则性条款的实施需要通过地方立法予以转化为具体的实施规则，并通过地方立法创新环境问题管理形式以及对本行政区域内的环境问题作出有针对性的规定。地方立法可以将国家立法转化为符合地方特殊性的制度规范并进行制度创新，降低立法成本，有效供给符合流域特殊性的制度，具有重要的价值。但是，在以流域为基础的空间治理中，以行政区划为基础的地方立法在面对具有整体性、系统性的跨行政区域流域保护时难免捉襟见肘，以此为基础形成的制度规范也难免受制于行政区划而效益不彰。首先，环境问题的一个重要特征就是外溢性，这在流域保护中体现得淋漓尽致，基于水的流动性、多用途性以及竞争性使用等特征，单一的地方立法难以形成有效的法治闭环对流域进行整体性、系统性保护21。屡现报端的“以邻为壑”的行为严重影响了流域保护的整体成效，甚至引发社会矛盾，影响社会的安定与发展。其次，各地受地方发展目标不同、发展程度不同、地方对流域保护的认识不同等诸多因素的影响，在面对同一流域时，往往表现出不同的利益诉求。这些不同的利益诉求反映在立法中，体现为差异性的制度规范，这些差异性的制度规范在对同一流域的保护中因立场不一极有可能互相矛盾甚至冲突。最后，各地立法进度不一，面对同一流域（或水体）有的地方制定出台了相应的地方立法，有的地方并未制定，即使制定出台的地方性法规又具有明显的差异。例如，三峡水库涉及重庆市与湖北省两个省级行政区域，重庆市制定了重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例，而湖北省至今未对这一重要水域进行地方立法21。此外，不同时期制定的流域保护地方性法规也具有明显的差异，例如，有的地方以水污染防治为主，有的则以整体性的流域保护为主，在面对具有环境整体性的流域保护时，立法进度不一会削弱法制实效。长江、黄河两大流域横跨东中西部地区、支流众多，流域生态环境极为复杂，在这样超大空间、超大规模的流域治理中，无论是单一的国家立法还是地方立法都难以满足流域保护的内在法治需求。因此，国家立法与地方立法在流域保护中都具有各自的功能，且优势互补，既需要以国家立法的形式为流域保护树立整体目标，也需要地方立法将国家立法确立的目标予以分解落实，制定满足地方特殊性要求的具体制度。然而，单独的地方立法并不能为具有整体性、系统性的流域保护提供完全的制度保障。为弥补地方单独立法存在的不足，从整体上系统推进流域保护，促进各行政区域间的立法互相协调，区域协同立法成为推动跨行政区域流域保护的重要方式，回应了流域整体性、系统性要求。3.2 流域保护区域协同立法的功能定位流域保护区域协同立法既符合地方立法的一般特征也体现出区域协同立法的基本规律，还有其特殊性。就其立法主体来看，仍由地方立法主体制定，就其立法权限而言，不得突破既有宪法、法律划定的立法权限范围。国家立法所确立的流域保护目标、任务为区域协同立法提供了总体目标与方向指引、地方立125流域保护区域协同立法的功能定位与规范进路中国环境管理2024 年第 2 期法的功能是区域协同立法的基础与前提，而国家立法的局限与地方立法的不足形塑了流域保护区域协同立法的权力空间。区域协同立法通过发挥其作为地方立法所具有的一般功能以及其自身特有功能、“拾遗补缺”，实现对跨行政区域流域的整体保护。具体来看，其功能主要体现在以下几个方面。从立法目标来看，落实国家立法确立的流域整体保护目标的实施性功能。相较于其他区域协同立法，长江保护法 黄河保护法为长江、黄河流域的区域协同立法树立了流域保护的总体目标。因而，流域保护区域协同立法作为我国流域保护法制体系的重要组成部分，作为地方立法的创新形式应当将国家立法所确立的流域保护总体目标与一般价值在地方转化为具有可操作性的制度规范，为地方流域保护实践提供具体的规范依据21。例如，在云南省赤水河流域保护条例和四川省赤水河流域保护条例中都要求赤水河流域经济社会发展应当主动服务和融入长江经济带发展战略，从而明确了赤水河流域保护的整体性目标。只有将保护流域整体生态环境作为目标才能避免形成新的地方保护主义，为具有整体性、系统性的流域保护提供有效的制度规范。在进行区域协同立法过程中，应当将国家立法所确立的流域保护整体目标转化为具有可操作性、可实施性的具体制度规范，在流域内予以分解落实。促进区域协调的协调性功能。作为立法机关在行使立法职权方面进行横向交流与合作的具体方式6，合作是区域协同立法的核心精神，能否达成合作直接决定了区域协同立法的成功与否。通过区域协同立法促进区域内各方达成一致意见，共同对区域层面的流域保护问题进行有效治理，从而促进区域内流域保护制度规范的协调性。在立法时，区域协作成为区域协同立法的重要内容，制定的协同立法文本需要设置专章对跨行政区域合作做出专门规定，包括明确流域内合作联席会议协调机制、联合监测、信息共享、司法协作、生态补偿、联合执法等事项。解决流域保护地方性问题的自主性与创新性功能。地方性是地方立法的灵魂和生命22，“流域保护立法应当聚焦各个流域根本性问题”23。流域保护需要强有力的信息支撑，地方基于其接近“信息源”的优势，在流域保护中发挥着关键作用。流域保护立法需要发挥地方的信息优势，按照功能最优的原则合理分配流域保护立法事项，对发现的环境问题及时进行有效处理且节约立法资源。对于在本质上仍属于地方立法的流域保护区域协同立法而言，其重要的任务是通过“小而精”的立法，为解决地方性流域保护问题提供制度保障，从而实现流域整体保护。以“求同”为基础的流域保护区域协同立法也需要关注“求异”的问题，对本行政区域内的流域保护问题进行有效规制。从赤水河流域保护立法来看，贵州省对本省的长征国家文化公园建设、弘扬红色文化等做出了专门规定。对于流域保护地方立法而言，其自主性功能应当得到充分的尊重。地方立法“先行先试”进行制度创新是其重要功能24，在环境保护法律制度的形成过程中，地方试点起到了重要作用。流域保护区域协同立法是地方立法创新的重要土壤，既可以填补立法空白，为区域性流域保护问题进行立法规制、提供法律依据，又可以进行制度创新，为日后在全国普适性制度的建立积累经验，降低试错成本。综上所述，流域保护区域协同立法应当遵循解决“跨行政区域的地方性流域保护问题”的内在逻辑，加强区域协作，将实现流域保护的整体目标一以贯之地落实到地方性法规的规则和条文之中，为流域整体性保护提供法律保障。4 流域保护区域协同立法的规范进路流域保护区域协同立法作为功能主义进路下的一种选择，适应了跨行政区域流域整体保护的客观需要，具有一定的合理性。然而，从法治国家建设的角度来看，如果片面追求功能主义进路，在一定程度上会削弱流域保护法律的体系化与整体性，也同样潜藏着地方保护主义的风险。同时，地方基于各自的利益诉求、发展目标的差异往往在协同立法的过程具有多重顾虑，如其作为区域协同立法的一种具体形式，面临着合作方之间利益平衡等共性难题25。因此，需要强调法律裁判和控制的规范主义进路作为保障。构建流域保护区域协同立法的规范进路，既需要区域协同立法工作机制的整体完善，也需要立基于流域的整体性、系统性、特殊性，做出针对性的制度设计。立法法在本次修改中，对实践中的区域协同立法做出了积极回应，为流域保护区域协同立法运行规则的完善提供了良好契机。在立法法修改以后，地方应当及时修订本行政区域的立法条例，以立法法的规定为依据，建立健全流域保护区域协同立法的运行规则。4.1 明晰流域保护区域协同立法的层级立法层级的明确在流域保护区域协同立法中居于核心地位。并不是所有的流域保护都需要进行区域协126中国环境管理2024 年第 2 期同立法，只有那些通过地方单独立法难以解决的问题才应当进行区域协同立法。而对于立法权限的配置，应当按照功能最适原则合理展开8。例如，在长江“经济社会生态”巨系统中，三峡水库对其生态保护中具有重要意义，对于该区域是应当由国务院制定专门的行政法规还是应当由湖北省、重庆市协同立法值得思考。本文认为，基于地方立法所具有的创新功能，对于国家尚未制定有关法律法规的跨省级行政区域的重要水体、湖泊，地方可以先行先试进行协同立法，为国家立法积累经验、为地方流域保护提供法律依据，在国家制定有关行政法规以后，制定机关应当及时予以修改或者废止。而在同一省级行政区域内涉及多个设区的市的流域保护问题，应当由省级人大常委会制定专门的地方性法规对其进行规范。这是因为在一省（区、市）之内，跨行政区域的流域往往对本省生态环境保护和经济发展具有重要意义，由省级人大及其常委会制定专门的地方性法规立法层级较高，法律效力较强，并且可以有效节约立法资源、提升保护效果。值得注意的是，此种层级划分方法并非否定设区的市进行跨行政区域协同立法，对于跨省级行政区域的流域保护，设区的市一级仍应当积极进行区域协同立法，共同对跨行政区域流域保护作出规范。有关跨行政区域流域保护地方立法层级的选择策略可见表 2。表2跨行政区域流域保护地方立法层级的选择策略 类型同一省级行政区域内跨省级行政区域省级地方性法规设区的市、自治州制定的地方性法规4.2 建立地方立法规划协同机制立法规划作为一段时期内对立法具有法律意义的指导性文件26，对地方立法起着重要的指导作用。在立法准备阶段，开展协同工作是协同立法最为重要的准备工作7。建立地方立法规划协同机制对解决流域内各地方立法进程不一问题具有重要意义。当前，我国各地制定的地方立法条例对本行政区域内的地方立法规划做出了相应的规定。然而，这些规定并未对立法规划的协同做出有关规定。地方在对地方立法条例进行修订时，应当在“立法规划”的有关章节，增设“地方立法规划协同”的内容，明确在制定地方立法规划过程中，就生态文明建设等具有区域性、整体性的地方立法增强与相邻地方之间的协同，从而保证区域、流域地方立法进程的一致。例如，针对同一流级别域，有的地方先行制定了地方性法规，在其他地方制定之时，本地区的地方性法规刚刚经过修订，基于立法的稳定性、立法成本等多因素的考量，并不适合立即进行重新修订，那么在这种情况下，立法规划的有效协同成为关键。前文所述的四川省、重庆市针对嘉陵江流域的生态保护因法治进程不一而导致的困难即可在立法规划的协同过程中予以有效解决。同时，在制定立法年度计划时，各地区应当进行协商，促进年度内流域立法计划进程的一致。此外，还应当建立立法规划的动态调整机制，在制定了立法规划以后，若实际情况发生明显改变，应当及时进行协商并予以动态调整。4.3 建立区域协同立法的交叉备案与后评估机制备案审查制度是提高地方立法质量、保障社会主义法制统一性的重要制度27，也是增强地方立法规范性、合法性、合宪性、合理性的关键环节。在地方立法条例完善过程中，应当建立交叉备案工作机制。省级人大及其常委会协同制定的地方性法规应当分别向区域协同立法各方交叉备案，设区的市、自治州人大及其常委会就跨省级行政区域的流域保护进行的协同立法除由省级人大常委会向全国人大常委会和国务院备案外，还可以通过省级人大常委会进行交叉备案7。在交叉备案后，发现的侵害本行政区域利益、与本行政区域的有关法规不协调的事项可以商请有关地方立法权主体进行处理7。建立流域保护区域协同立法的后评估工作机制。立法后评估制度作为地方立法实施一段时间后对立法效果、立法质量进行检验的重要方式，是完善地方立法的重要途径，在我国当前地方立法完善中得到了广泛运用，这一制度也是完善流域保护协同立法重要方式。建议地方在建立区域协同立法工作机制时，对区域协同立法的后评估机制做出规定7。区域协同立法后评估可以引入交叉评估的方式，由区域协同立法的各方彼此之间进行评估，或者共同委托专业的评估机构、科研机构等无直接利益关系的第三方组织开展。建立立法后评估机制既可以发现存在的问题，也可以在以平等协商为基础展开的区域协同立法中增添监督色彩，督促各方认真贯彻实施区域协同立法的内容，并对不合理的地方即时进行调整、对缺陷予以补足。4.4 建立区域协同立法改、废、释协同工作机制在地方性法规制定以后，必然会面临着修改、废止、解释等一系列过程，在这个过程中，无论是对区127流域保护区域协同立法的功能定位与规范进路中国环境管理2024 年第 2 期域协同立法进行解释、修改还是废止都应当在启动这些活动时进行充分的沟通，以保持各地方流域保护立法进程的一致。首先，在流域保护区域协同立法中引入“日落”条款建立区域协同立法的废弃、修改协同制度。在区域协同立法中设置专门条款，明确一个有效期限，在期限届满之前必须对其是否有效重新审查，对其中发现的问题及时进行协商、修改，从而在区域协同立法中建立修改、废弃的协同制度。其次，建立解释协同工作机制。立法完成以后，在法规实施的过程中必然面临法规解释的问题。流域保护区域协同立法作为地方立法权横向交流与合作的成果，在对法规进行解释时，应当征求其他地方立法主体的意见，避免损害流域内其他行政区域的合法利益。例如，区域协同立法各方在制定本行政区域的实施细则时，应当加强合作，保障其实施细则的协同性。最后，及时清理本行政区域内与之相关的立法。由于流域保护地方立法既有以特定流域为规范客体的专门性立法，也有水污染防治、环境保护、湿地保护等诸多的综合性或者以环境要素进行的地方立法，这些错综复杂的立法之间难免存在不衔接、不协调、不一致的地方，为避免出现这些问题，流域内相关地方在进行了协同立法后，应当及时对本行政区域内已有的地方性法规中与之冲突的内容予以清理，及时进行修改或者废止，从而增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。4.5 深化公众参与机制在区域协同立法中，除了要保证参与各方的平等、利益均衡，还应当关注其开放参与，公众参与在流域保护区域协同立法中具有新的含义。一是协同开展立法调研，广泛征求公众意见。立法调研是立法工作中不可或缺的组成部分。尽管在地方立法过程中，各地往往会对上下游所涉及的行政区域进行调研，学习、借鉴有关的立法经验，但是，在区域协同立法过程中，相较于传统的立法调研，协同调研具有特殊价值，是形成通用条款的基础，也是各地方达成共识的基本保证。在流域保护区域协同立法中，应当由协同立法各方组建的立法调研队伍，对流域保护实际情况进行全面调研、同步调研，扩大立法调研范围，广泛征求公众意见。二是搭建协同立法征求意见平台，广泛征求公众意见。长江保护法第 13 条规定建立健全长江流域信息共享系统，黄河保护法第 15 条规定建立健全黄河流域信息共享系统。在此系统内搭建协同立法征求意见平台，尝试将流域保护区域协同立法的有关信息予以公开，使公众可以通过该系统参与区域协同立法。在征求公众意见时，扩大公众意见征求范围，既要征求本行政区域内公众的意见，也要征求流域内其他行政区域的公众意见，并对征求的意见给予立法考量。此外，为保障公众反馈的信息得到有效考量，流域内地方立法主体应当将收集的公众意见予以共享。5 结语作为区域协调的根本保证28，区域协同立法是落实国家江河战略的重要方式。从法理来看，以问题为导向的流域保护区域协同立法是环境立法功能主义进路的路径延续，弥补了国家立法、地方立法的局限与不足。因而，确定其权力空间需要合理定位其功能。综合来看，流域保护区域协同立法具有落实国家流域保护整体目标的实施性功能，促进区域协调、解决跨行政区域流域保护地方性问题的协调性、自主性与创新性功能。尽管作为功能主义进路下的一种选择，流域保护区域协同立法在解决跨行政区域流域保护问题上具有合理性和必要性，但是，需要以强调法律裁判和控制的规范主义进路作为保障。从规范主义法学的视角出发，需要合理确定流域保护区域协同立法的层级，并建立涵盖立法规划，起草，沟通，公布，实施，交叉备案与后评估，公众参与，以及改、废、释协同等全过程的程序保障机制，使其在法治轨道内发挥其应有功能与价值。参考文献1 陈虹.流域法治何以可能:长江流域空间法治化的逻辑与展开J.中国人口 资源与环境,2019,29(10):18-23.2 杨朝霞.中国环境立法50年:从环境法1.0到3.0的代际进化J.北京理工大学学报(社会科学版),2022,24(3):88-107.3 刘佳奇.论空间视角下的流域治理法律机制 J.法学论坛,2020,35(1):31-39.4 杜辉,杨哲.流域治理的空间转向大江大河立法的新法理J.东南大学学报(哲学社会科学版),2021,23(4):60-69,151-151.5 韩业斌.区域协同立法的合法性困境与出路基于辅助性原则的视角分析 J.法学,2021(2):146-159.6 程庆栋.区域协同立法层级关系困境的疏解 J.法学,2022(10):32-44.7 焦洪昌,席志文.京津冀人大协同立法的路径 J.法学,2016(3):40-48.8 温泽彬,周大然.论区域协同立法功能定位及其实现 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overall protection of watershed.In terms of its functions,it should have the function of implementing the overall goal of river basin protection established