集体经营用地的使用权之物权规则构造.pdf

-89 -【资源配置】农业经济 2023/8集体经营用地的使用权之物权规则构造*珠勒花 乌日韩 摘 要：经营用地的使用权应当是一种不具身份依附性的用益物权，应当按照物权规则来构造其运行。经营用地的使用权既可以从村集体原始取得进行整体开发，也可以与村集体合作开发。经营用地的使用权收益应提留部分用于维护和满足乡村基础设施建设的资金需求，并按照集体共同意志实现合理分配，从而将集体收益既体现公平又具有效率地在所有的成员之间进行分配。关键词：农村集体；经营用地的使用权；物权规则一、引言农村集体土地制度改革中的“三块地”之一的集体经营性用地入市，可谓是最为直接的推动集体土地市场化发展的制度举措。长期以来，农村集体土地一直强调基本的生存保障价值，财产性的价值发挥的空间和可能受到很大的限制，农村集体土地也一直被批判没有形成完善的市场机制。随着集体土地与国有土地的同等入市的改革，集体经营性用地入市成为打开农村集体土地的封闭环境，逐渐走向和融入市场的一大重要举措。然而，对于经营用地的使用权的基本性质和特征，并没有得到法律上的明确承认。它不同于承包经营权，也不同于宅基地使用权，后两者均是民法上明确予以认定的用益物权类型。而经营用地的使用权的法律地位一直不甚明朗，这就严重制约了其进入市场开展民商事经营活动的行为，也由此处于法律规范调整的模糊甚至空白地带。本文试图对经营用地的使用权的法律地位予以明确，按照市场交易的规律和集体土地所有权的基本特征，来构造经营用地的使用权的物权规则，以期完善集体土地入市的法律行为。二、集体经营性用地的基本界定集体经营性用地指的是为农村集体所有，能够在其上发展多样性的生产经营活动的，不具有生存保障属性的农村建设用地。因此，农村宅基地不属于集体经营性用地的范畴，尽管在农村宅基地上开展“三权分置”改革后，宅基地的用途进行了适度的扩展，能够流转用于发展乡村旅游经营的业态，但宅基地“资格权”为底线维持其成员住有所居的生存保障的功能并没有突破，故而，宅基地不属于集体经营性用地。集体经营性用地属于村农民集体所有，这决定了其所有权的不可分割和不可交易。集体经营性用地能够用以流转产生经营收益的只是其使用权。通常来讲，村集体经济组织会以招商的形式为农村引进各种形式的经营业态，根据乡村振兴规划和村庄利用规划，合理地为生产经营主体配置满足各种经营业态的集体经营性用地。生产经营主体既可能是本集体经济组织中具有知识、技术和管理经验的，有家庭农场经营需求或者经验的成员，也可能是社会中广泛存在的、专业化的农业经营企业和各类农业生产合作社。无论是哪类生产经营主体，其与农村集体经济组织之间均通过集体经营性用地产生权利义务关系，均是以集体经营性用地为载体组织开展生产经营活动。集体经营性用地上的一切生产经营活动，都是以经营用地的使用权有关的民商事法律活动。集体经营性用地作为集体土地的一部分，仍应当理解为是一种资源性的资产。所谓资源性的资产，其资源保障价值和公共利益价值是第一位的。因为，集体经营性用地产生的经营收益属于集体收益，为全体集体成员共同享有，要求在全体成员之间实现公正合理的分配。但集体经营性用地作为资源性资产，又具有不同于农地等资源性土地的财产属性。这就决定了集体经营性用地可以作为土地市场要素从事民商事经营活动，产生集体经营收益，从而惠及全体成员。现实中，为了提升乡村集体经济的活力，集体土地之上开展的各种类型的经营活动，例如，乡村旅游、农村电商、创业文化产品、农业现代化生产等，都无一例外地需要依托于集体经营性用地展开具体的活动。集体经营性用地入市实际上就是引进外部的社会主体，也即是适合的生产经营者，以其资本、技术、管理上的优势来发展具有规模效应的现代化的大生产。作为集体经营性用地的使用者，一般也即是适合的生产经营主体，具有完全的民事行为能力的个人或者组织，既可以是具有丰富经验的家庭农场生产经营者，也可以是各类农业公司或者专业合作社等，他们是集体经营性用地的使用权人。基金项目：内蒙古自治区教育厅高等院校科学研究项目内蒙古自治区营商环境的法律保障研究（项目编号：NJSY21488）。-90 -【资源配置】农业经济 2023/8三、经营用地使用权的基本性质集体经营性用地不同于宅基地使用权这类用益物权，没有明确的法律类型的定位。这就为集体经营性用地入市环节带来了困惑。最为直接的表现即，双方当事人之间订立的合同类型的确定、双方签订的合同的期限以及双方履行相应义务、承担法律责任的归责原则等方面，存在制度上的不完善。为此，这里有必要对经营用地的使用权的基本性质作出既符合法理基本逻辑又顺应实践发展需要的科学的、规范的解释。集体经营性用地的使用权，是否一定属于物权，具有物权性质，实际上也不无疑问。因为根据物权法定原则，民法上的物权种类、内容都是固定的、法定的，不允许当事人双方根据自由意志、自行设定法律规定以外的其他物权种类和内容。这是传统的物权法定原则，也是民法强制性规范的重要体现。时过境迁，这种物权法定的原则就呈现出一定的不适应性。因为市场活动瞬息万变，经营类型日新月异，对于经营用地的使用权而言，其是以集体土地作为要素进入市场经营环境的重要权利载体，从稳定双方交易预期、提升双方交易效率和保障双方交易权益的角度讲，经营用地的使用权都应首当其冲地界定为一种物权，而且是一种具有财产属性的用益物权。经营用地的使用权作为一种用益物权，具有如下的制度优势：一是，将其界定为一种用益物权，更有利于从民法物权的完善制度中对其进行规范，有利益规范集体经营性用地入市行为，对整个市场交易环节进行规范性的调整。对用益物权的法治规范有成熟的实践经验，将经营用地的使用权纳入用益物权类型，能够减少制度运行的成本，避免重新推出独立规范经营用地的使用权的法治制度，是为正统。二是，经营用地的使用权作为用益物权，能够稳定交易双方的预期，促进生产经营者受让使用权后有足够的动力和激励对土地进行长期的投资、进行长期的生产经营，而且更长的经营周期更有利于规模经济和扩大效应的形成，可持续的发展更有利于产生放大效应。三是，将其界定为一种用益物权，相比短周期的债权，更有利于获得融资渠道的资金支持，因为，长期的生产经营能够取得相对稳定的、更为可观的经营收益，在融资信赖上更具有可靠性和可期待性。并且，相比短周期的债权，稳定的用益物权可相对减少泛滥的多次流转，从而无序延长受让链条。而当链条不断扩大，作为所有权主体的村集体自然对集体经营性用地上的生产行为的约束能力将逐渐降低，各种不法或者不当的生产经营行为将会增多，无形中又会损害集体经济组织的成员的合法权益。四是，经营用地的使用权作为用益物权，参照物权归责的原则，能够及时有效地以过错原则、无过错原则以及过错推定原则来界定当事人的法律责任形态，能够采取恢复原状、赔偿损失等方式排除相应的侵害和补偿造成的损失。四、经营用地使用权的流转规则经营用地使用权的流转规则，指的是其作为用益物权如何在权利人之间的取得和转让的法定程序问题。不同于宅基地使用权这样的用益物权，他们就有明显的身份属性，必须为具有身份地位的集体经济组织的成员享有。也即是说，宅基地使用权和土地承包经营权的保障地位是第一位的，必须由具有身份地位的集体经济组织的成员向集体申请、进而由集体经济组织审批后再分配给集体成员。集体以外的个人或者单位，均无权获得这种具有身份属性的用益物权。而且宅基地使用权和土地承包经营权均不得在成员之间任意转让。而经营用地的使用权则没有这种身份依附性。通常来讲，经营用地的使用权具有两种流转规则：一是有需求的生产经营者从村集体那里获得经营用地的使用权，这是集体经营性用地的直接入市，通常以招标的形式获得具有生产经营能力、具有一定资质的开发者，以竞价的方式成为最终的经营用地的使用权人。村集体与生产经营者之间订立经营开发合同、具有物权性质的合同。在合同中规定双方的主要权利义务、合同期限、合同履行方式、使用权价款支付方式、合同违约责任分配以及违约侵权的法律责任等。双方之间的物权性质的合同需要备案，经营用地的使用权需要办理登记，取得相应的权利证书。在权利证书中需要注明当事人、开发经营内容、权利期限、土地位置界址面积等。生产经营者作为使用权人以这种方式获得的集体经营性用地，通常具有完整性、连片性和规模性，基本能够满足直接生产经营的自然条件。生产经营者开展经营活动，需要严格遵照合同要求进行，有义务适时向集体汇报经营的阶段性情况，在未经村集体经济组织许可的前提下，不得变更合同内容，否则需要承担相应的法律后果。二是生产经营者与村集体合作进行开发，通常这种情况由生产经营者负责某一个经营项目的部分环节，如产品研发、市场销售、技术服务等，具有相应能力的生产经营者通常是专业化的合作社或者是农业经营公司。在这集体经营性用地之上，可能存在多个使用权主体。他们共同享有这一块土地上的使用权，集体经营性用地并不发生分割，只不过集体经营的收益按照他们投入的资金或者是技术的比例来进行分成。此时，村集体可能需要同不同的经营者签订合同，明确他们在集体经营性用地上的具体职能、相应的权利义务、责任承担等。通常经营者在这种情形下未经过村集体的许可不可再将其承担的具体职能分包给其他的经营者。但这种情形下，经营性建设用地使用权仍需要办理登记，取得相应的权利证书，只不过此时的权利证书只需要颁发一本，在权利-91 -【资源配置】农业经济 2023/8人位置注明不同的生产经营者的名称以及其具体的职能，权利证书由作为所有权主体的村集体予以保存。村集体与不同经营者的权利义务通过不同的合同规定予以调整规范。五、经营用地使用权的收益分配集体经营性用地之上开展经营活动取得的收益，属于村集体的共同收益，为包括村集体成员在内的全体成员共同享有。明确经营用地的使用权的收益分配，对于保障不同权利人之间的合法权益，实现村集体内部秩序的规范有序运行，提升村集体经济发展的活力，具有重要的价值和意义。经营用地的使用权的收益分配，应当遵循以下三个基本的规则：一是合理确定生产经营者的收益。生产经营者是集体经营性用地之上最为主要的开发主体，也是促进集体经济增长的最具有直接贡献的行为主体。其合理的生产经营收益理应得到合理的满足。通常来讲，在合同中，双方需要约定相应的收益分配方式，例如，生产经营者需要向村集体缴纳一定的比例的费用，包括土地使用权和必要的生产经营依托的公共服务设施的维护、管理费用，其余的部分由生产经营者的实际产出实现分成。合同中明确了生产经营收益分配的具体方式和规则，有利于规范双方的权利义务责任、减少双方的权益纠纷和矛盾。二是生产经营产生的收益为全体成员共享。除去由村集体提留和生产经营者合理享有的收益外，其余部分由全体成员共同享有。全体成员对于这一集体收益的份额化分配按照全体成员的民主决策来确定。通常，具有集体成员资格的人，均具有权利获得集体收益的份额化分配。但份额化并不意味着是所有成员的完全均等化的分配。这又可分为两种不同的情形：第一种是对于没有实现股份改造的集体来讲，每一位集体成员与集体土地之间的联系，并没有实现股份上的对应关系，总的来讲，全体成员与集体土地之间的权利关系类似于共同所有。由此，全体成员对于集体收益的分配，原则上根据全体成员的自治决议来确定具体的规则，只要成员集体的决议结果不违反现行法律法规的强制性的规定即可。这为集体自治提供了较大的空间。第二种是对于实现了股份改造的集体来讲，每一位成员都确定了一定的股份，虽然股权的量化是以集体经营性资产为基础进行确定的，通常并不涉及集体土地等资源性资产，即便集体经营性用地具有经营属性，其也不等同于完全的经营性资产。因为，经营性资产实现了股权量化，就意味着可以将资产进行分割、确权到成员个人之中，而一旦分割、确权到个人，其就具有了完全可以流转、可以交易的市场属性，不再受限于集体内部的流转规则。显然这样的交易方式并不适用于集体土地，否则便会产生集体土地的变相买卖，从而动摇集体土地所有权制度的最根本的根基。这种情况下，集体收益在成员之间的分配规则仍可适用于集体决议，由全体成员来决定具体的收益分配规则，也即是如何量化到每位成员之中。但区别在于，由于实现了股份合作的改造，不同成员之间则相对产生了一定的差异，有农龄股、人才股、技术股或者奖励股的区别，此时，在收益分配的具体规则上，可能出现部分成员享有比一般成员在拥有平均收益之外的多出的部分收益。这种合理的差异目的即是要提升集体经济发展的活力，让有技术、有经验和有资金投入的人，能够以其智慧贡献和助力集体经济的发展，使得集体经济逐渐突破村庄封闭化的发展模式，逐渐与市场经济接轨。三是生产经营产生的收益部分用于发展乡村公益性事业。乡村集体经济中有很大一部分用于维持生产和生活的公共服务设施，这些公共服务设施一方面由财政专项补贴资金来满足维护发展的资金需求，另一方面则应当由集体经济发展的年收益中的公益金提留来实现资金需求。集体收益首先应当用于填补年度亏空，之后则应当按照比例提留一部分用于满足生产和生活的公共服务设施的维护资金需求。这部分资金必须得到切实有效的保障。通常，村党委有义务监督这一资金的运行和使用情况，村集体也有义务定期向其成员公示这一资金的使用情况，保证这部分资金的规范合理运用。随着集体经济的壮大，集体收益会变得越来越可观，这既有利于提高村民的生活水平，又能够改善乡村的整体风貌。从而，发展集体经济、开展不同类型的生产经营，富的不仅是农民的口袋，更是农村的面貌。参考文献1 毕琳琳.经营用地的使用权流转市场规制研究 J.农业经济，2019（11）：91-92.2马翠萍.农村集体经营性用地入市收益分配的实践探索与制度优化J.改革，2022（10）：106-116.3赵红梅.集体经营性用地入市的价值取向与制度安排J.环球法律评论，2022（04）：5-20.4方先明，胡丁.乡村振兴中的集体经营性用地入市的经济增长效应J.江苏社会科学，2022（02）：53-59.作者单位：内蒙古农业大学人文社会科学学院 内蒙古 呼和浩特 010020