政府奖补政策公平竞争审查问题及解决路径.pdf

62争政府奖补政策公平竞争审查问题及解决路径口李志文张磊政府奖补政策一直被作为产业发展政策的重要手段而被地方政府广泛应用。近年来，江苏省宿迁市各级政府基于促进本市社会经济发展、引导完善产业布局、落实社会经济公平等宏观目的，充分制定各类奖补政策，在促进经济增长等方面发挥了积极作用。但随着关于在市场体系中建立公平竞争审查制度的意见（以下简称意见）正式出台以及中华人民共和国反垄断法的修订，我国经济体制得以不断优化，公平竞争审查制度正式建立，地方政府奖补政策在制定、实施、监督等方面存在的问题也在逐渐显露。利用本市公平竞争审查制度贯彻落实的契机，宿迁市公平竞争审查联席办公室（以下简称“联席办”）组织、引导政策制定机关清理废止了一批包括奖补政策在内的违反审查标准的政策措施，公平竞争审查工作在一定程度上实现了预期目标。然而随着审查的持续深入，我们也发现审查制度的落实还存在一些问题，进而导致仍有违反公平竞争审查制度实施细则（以下简称实施细则)审查标准的地方政府奖补政策被通过执行。通过地方政府奖补政策的视角分析，宿迁市政府为发挥政府职能，促进本市经济发展，结合本市实际出台奖励补贴政策确有必要，但应当在贯彻落实公平竞争审查制度的背景下开展制定、实施、监督工作。一、奖补政策适用公平竞争审查制度的意义自公平竞争审查制度实施以来，各级政府对公平竞争审查工作的落实尤为关注，该制度陆续被纳入法治政府建设考核、优化营商环境考核中。地方政府奖补政策作为推动落实当地产业政策的重要抓手，具有较强的行政干预属性，与其他行政法规、规章制度、政策文件相比，各类奖补政策直接指向市场，对特定市场主体发挥效用，直接影响了市场竞争环境，同时政策制定机关掌握更为灵活的自由裁量权限和释明空间。在实践中，各类促进产业发展的奖补政策会对适用对象的规模和体量、用工人数、收入做出限制，排除小企业的参与，或明确规定为规模企业、入统企业。值得考虑的是，政府不应仅从政策实施效果、回报率等方面进行考虑，还需要考察该政策对市场竞争的影响。对政策适用对象进行不合理限定，就会导致行政权力的不适当适用，干预市场主体公平竞争，逐渐降低小微企业的经营信心，在目前经济下行的背景下，加速了部分市场主体的淘汰，在一定程度上不利于营商环境的优化。政府部门制定的奖补政策，会随着社会经济的发展而产生适用问题，政府也会制定新的奖补政策予以更新。良好的政府奖补政策对于活跃市场、调整产业结构、促进产业升级和发展方向、扶持高新技术产业具有积极的促进作用，但是，政府制定的奖补政策存在公开公示力度不足、差异化明显等问题，甚至可能存在地方保护主义等不规范的情形，这些问题往往会对市场公平竞争环境产生潜移默化的影响，不利于市场经济的有序发展，也会降低政府公信力。根据实施细则，给予特定市场主体优惠政策、奖励补贴，会干预市场主体生产经营成本，违反公平竞争原则。在宿迁市近年来公平竞争审查工作中，发现通过对涉及市场经济主体、市场活动中国价格监管与反断2 0 2 4 年增刊中国价格监管与反垄断2 0 2 4 年增刊63的增量和存量政策文件进行公平竞争审查，以切实维护市场公平为底线，能够在很大程度上帮助政府在制定该类政策时保持竞争中立地位，合理、合法释放市场活力，真正做到让市场在资源配置中起决定性作用。因此严格贯彻落实公平竞争审查制度，预估政府奖补政策对市场公平竞争的影响，并积极寻求一种协调机制，对充分发挥政府奖补政策的积极效用、预防负面因素的产生具有重要作用。二、7宿迁市奖补政策公平竞争现状(一)宿迁市奖补政策形式我国地方政府在实践中出台的奖补政策形式种类繁多，学术界一般根据奖补发生的环节进行分类。通过对宿迁市各级政府官网公示、公开的政策文件进行梳理，宿迁市出台的影响市场公平竞争的奖补政策主要分为以下几类。1.针对投资环节出台的奖补政策。该类奖补政策系政府招商引资、促进产业规划、调整或技术升级的常用手段，各级政府已经在实践过程中总结出了配套的制定、落实经验。为促进本地经济发展及扶持特定产业，政府会通过奖励补贴政策吸引外地投资或规划本地投资，比如泗阳县政府关于印发泗阳县促进现代服务业高质量发展实施意见（试行）（泗政发【2 0 2 2】2 9 号）的通知规定：“对新招引投资亿元以上的现代物流、科技综合体项目，通过市四新考核认定的，按照认定投资额的一定比例计算招商引资实绩；”“规上服务业企业年度地方实际贡献首次超过5 0 0 万元、1 0 0 0 万元、2 0 0 0 万元、3000万元的，分别奖励2 0 万元、3 0 万元、5 0 万元、80万元；”“对新引进的跨境电商企业，给予跨境电商注册费8 0%的补贴”等等，这种类型的奖励补贴政策旨在利用资金奖补，吸引符合本地产业规划的外地企业在本地进行投资或引导本地资本流向特定产业，但如果该类政策在制定过程中审查不严格，设置以在本地投资或注册等为内容作为享受补贴和优惠政策的必要条件或对企业规模作不合理限制，则会妨碍商品要素的自由流动。2.针对生产经营环节出台的奖补政策。该类政策旨在促进特定产业发展、疫情后促进复工复产，比如沐阳县政府关于印发沐阳县现代农业项目建设奖励办法的通知（述政发【2 0 1 8】3 7 号）规定：“基地面积5 0 0 亩（花卉苗木3 0 0 亩）以上，按建筑面积给予每亩1 5 0 0 元奖励；”“以上设施，如是培育花卉苗木的，奖补标准上浮2 0%；”“新建成的2 0 0 0 亩以上成方连片高效农业示范基地，给予建设主体每亩8 0 0 元；”“对新认定为国家级、省级、市级和县级设施种植、农产品深加工、农产品营销等各类农业产业化龙头企业，一次性分别给予2 0 0万元、2 0 万元、5 万元、5 0 0 0 元奖励”等。沐阳县政府办公室关于印发述阳县促进消费十二条措施的通知（述政办发【2 0 2 2】4 7 号）规定：“对生产、生活性服务业增值税实施加计抵减，纳税人分别按照当期可抵扣进项税额加计1 0%和1 5%，抵减应纳税额；”“实行包容审慎监管，推行柔性执法，对个体工商户轻微违法行为，不涉及食品药品安全等重点领域、对社会危害不大的，依法不予处罚或从轻、减轻处罚；”“鼓励党政机关、国有企事业单位在财政支出定额范围内，按程序委托旅行社、酒店等企业承办培训、会议活动，委托餐饮企业提供用餐供配服务”。该类奖补政策，可以明显降低企业的生产成本，从而鼓励企业扩大生产、恢复经营。但如果没有对市场进行充分调查研究，也可能会产生负面影响，针对特定主体盲目补贴或进行不适当补贴，必然会相对加重其他企业的生产成本。3.针对交易环节出台的奖补政策。该类政策旨在培育特定企业，尤其是龙头企业，采取对一定规模的企业进行奖补的措施，来提高该企业的竞争力，进而便捷地促进地方经济快速发展，比如关于打造“宿迁精品”品牌推动高质量发展的实施意见宿政办发【2 0 2 0】5 9 号等，该类奖补政策，会直接或者间接的降低企业的生产成本，可能会给特定企业带来定价优势，从而提高其市场竞争能力。某些政策也会存在差异化奖补的情形，给予不同企业不同层级的竞争优势。(二)宿迁市奖补政策公平竞争抽查情况在宿迁市政府的大力支持以及宿迁市市场监督管理局的指导下，本团队按照公平竞争审查制度实施细则中规定的审查基本流程、审查标准以及例外规定，结合本市公平竞争审查经验，制定了关于2 0 2 0-2 0 2 3 年度出台的政府奖补政策抽查、统计表，随机抽取区县6 家单位进行调研工作，对奖补政策审议层级、目前效力情况、有无合法性审查、有无公平竞争审查、是否落实特定机构统一审查工作模式等相关重点要素进行调查、汇总，共计抽查奖补政策文件6 0 件，具体情况如下。1.奖补政策以内部自行审核为主，联席办审查为辅。宿迁市区县各政府单位遵循“谁制定，谁审查”的原则，针对其所需出台的奖补政策文件，以自我审查为主。同时，因该类政策文件一般属于政府部门行政决策内容或对上级产业发展文件的贯彻落实，政策制定部门对该类政策的审查严格程度较低，通过率极高。在抽查的6 0 件文件中，审查层级为自我中国价格监管与反垄断2 0 2 4 年增刊64审查的共4 2 份，占文件总数的7 0%，且其公平竞争审查通过率达到1 0 0%，因争议较大或主动移送联席办审核文件6 件，占自我审查文件数的1 4.2 8%。根据调研情况，部分区县政府部门自我审查通过并出台的政策文件，存在因联席办主动审查或他人提出异议而被建议修改的情形，需要给予关注。2.公平竞争审查程序基本流畅。自公平竞争审查制度实施细则（国市监反垄规【2 0 2 1】2 号实施以来，宿迁市政府尤为重视公平竞争工作的推进，宿迁市市场监督管理局多次组织召开会议，对实施细则开展学习、研讨。2 0 2 1 年至今，宿迁市市场监督管理局在依法组建的专家库中，选聘律师、高校教师等专业人士在各区县巡回开展培训，旨在提高各成员单位及各部门公平竞争审查技能。同时，市联席办组织各区县联席办就公平竞争审查程序、制式文件的使用、归档，均作了业务指导。但是，部分政府单位在落实公平竞争审查过程中操作不规范，且仅停留在上传下达的形式层面，部分奖补政策审查档案中并未制作公平竞争审查表，同时存在与区县联席办对接障碍，审查工作较为被动。其次，部分政府单位不能准确理解“相关单位”“利益相关人”的含义，导致部分奖补政策仅移送上级政府或相关政府部门征询意见，未能完成社会公示或未严格征询利益相关人意见。3.特定机构统一审查工作模式基本形成。依照公平竞争审查制度实施细则（国市监反垄断【2 0 2 1】2 号及相关文件，宿迁市政府大力推动各级政府部门公平竞争审查“特定机构统一审查工作模式”，组织召开公平竞争审查工作部署会议、推进会议，就“特定机构统一审查工作模式”作重点阐释，要求在全市范围内贯彻落实“特定机构统一审查工作模式”，据走访县区多家政府单位，严格落实“特定机构统一审查工作模式”达到1 0 0%，指定审查的内部特定机构略有不同，但均以法规处及办公室为主，审查能力保障程度较高。三、宿迁市奖补政策公平竞争审查工作难点对奖补政策进行公平竞争审查，需要审查者评估奖补政策对市场竞争的实质影响，识别政策中可能存在的排除、限制市场竞争的内容，予以禁止或适用例外规定予以免除，最终保留促进市场竞争的奖补政策，正面发挥政府职能，使市场竞争政策与产业、经济政策同时良性发展。但目前各地政府对奖补政策的公平竞争审查存在各种问题，宿迁市对奖补政策的公平竞争审查工作也需要逐步完善。（一）与合法性审查相比，对公平竞争审查重视程度不够公平竞争审查制度建立以来，政府部门在制定涉及市场主体的政策文件时，应当将公平竞争审查作为单独的审查类目进行体现。审查是否符合上位法，是否违反法律、行政法规的强制性规定，应当归属于合法性审查，而合法性审查不能代替公平竞争审查。或者在审查表中就公平竞争审查直接签署“同意”“无”“通过”等字样，不能反映实施细则十八条标准的内容。(二）自我审查模式实质缺失，奖补政策审查流于形式宿迁市政府奖补政策大多以规范性文件的形式体现，奖补政策有的是对上级政策的适用，也有很多是结合本地经济发展需要而制定的。诸如奖励补贴属性的招商引资政策、疫情后促进地方消费的消费补贴政策、引导产业发展、布局的产业补贴政策。宿迁市政府通过的各类意见、实施方案、通知等各类政策，不可避免地带有了地方的利益偏好，在当下公平竞争审查以政策制定机关自我审查为主的背景下，“谁制定，谁审查”的原则造成了在审查过程中实际工作没有落实到位的问题。根据实施细则的规定，完整的公平竞争审查程序，首先，判定该份文件是否涉及市场主体，即确认是否属于审查对象；其次，判断该份文件的内容是否违反审查标准，尤其是针对奖补政策的审查，更应当对其合理性、必要性严格把关；最后，对审查工作进行把关和监督。目前，宿迁市有关公平竞争审查的审查责任在总体上完成了落实，并要求各实施机构统一审查工作模式，而部分政府部门仍然将审查工作作为政策制定的一个流程，视为一项过程性工作，主动审查的动力不足。“谁制定，谁审查”的原则给予了政策制定机关既充当“制定者”又充当“监督者”的机会，实践中我们明显发现，各部门缺乏足够的动力进行审查，自我纠错的效果不如人意。同时，该类政策更容易受到地方保护思维的干扰，淡化了政策制定机关公平竞争审查意识，而且审查主体专业素养也不够，奖补政策的表现形式、手段均多种多样，并且明显具有双面属性。因此，审查者仅仅对照实施细则的标准按图索骥，不能实质上完成公平竞争审查。奖补政策的审查更重要的是研究、说明该类政策的合理性、必要性，去评估奖补政策对市场公平竞争的影响，这些都需要复合型性的专业知识进行支撑，对政府审查人员的专业知识和审查能力提出了较高的要求。(三)市联席办及社会监督实效较难保障中国价格监管与反垄断2 0 2 4 年增刊65竞如上所述，政府奖补政策对地方产业结构调整优化、促进地方经济增长具有重要作用，政策制定机关在审查奖补政策时，即使该政策对特定企业给予了优惠、补贴或对适用主体作出不合理限制，且市公平竞争审查联系办依据实施细则的标准进行说明后，政策制定机关仍然不会认为该政策文件违反了实施细则规定的公平竞争审查标准，而只是对其是否符合上位法、是否符合本市经济发展需要进行解释，甚至对实施细则的标准作有利于其的解释。另外，公平竞争审查制度例外规定的范围广泛、定义笼统，在社会公共利益部分加入“等”兜底性字眼给予了政策制定机关更为灵活的释明空间，进而促使更多实质限制市场竞争的政府奖补的政策文件免于审查，从而削弱公平竞争审查制度的效力。部分政府单位对公平竞争审查制度理解不深刻，对联席办的定位不能充分理解，进而导致其与联席办工作联动缺乏，即便其制定的奖补政策可能存在较大争议而其自身不能很好平衡，仍然少有移送联席办会审的行为，主动请求联席办审查、监督的意识未能形成。而期望区县联席办或市联席办主动监督、审查，效率实难保障。且依据近年来全市公平竞争审查工作经验，联席办如不能在将不政策制定过程中进行监督，那么很可能就只能在争议产生、矛盾加剧情况下被动介入，更多处于解决问题的地位。同时，部分奖补政策不能对外进行公开公示，亦不能及时征求利益相关人意见，群众及该政策相关利害主体不能及时了解到政策的制定、出台，难以发挥社会监督效用。四、奖补政策的公平竞争审查问题解决路径(一）持续规范奖补政策的公平竞争审查程序1.提高政策制定机关自我审查的动力。与奖补政策能够带来的直观效益相比，政策制定机关落实公平竞争审查制度、据此优化市场公平竞争环境给当地经济带来的长远发展，对其政绩难以产生积极影响，这对本地公共财政支出效益、人口就业等地方公共利益带来了更大且更为深远的考验。可以通过设立明确的正向激励性指标，针对政策制定机关建立灵活的内部激励机制，对完成公平竞争审查任务的政府部门予以激励。同时，考虑到部分政策制定机关在奖补政策审查时存在的内部形式主义问题，可以将联席办、司法局等异位审查部门通过率作为考核标准，对内部审核通过、外部审查存在问题的奖补政策进行汇总复核，区分“因政策专业性较强导致”“因审核人员形式主义作风导致”等原因分类处置。2.坚持内部特定机构统一审查工作模式，灵活运用第三方评估机制，鼓励采取两区三县各职能部门联合聘请、两区三县各联系办联合聘请等方式，引入高校、律师事务所等专业性较强的第三方评估机构参与公平竞争审查工作，利用专业评估机构解决奖补政策审查工作中遇到的复杂性、技术性问题。3.将奖补政策文件纳入规范性文件制定和监督管理规定的规制。奖补政策文件审查建议严格参照适用国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知（国办发【2 0 1 8】3 7 号）国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见（国办发【2 0 1 8】1 1 5 号）的文件精神，严格执行审核程序、明确审核职责、强化审核责任。针对在行政区域内具有重大影响的奖补政策，严格落实制定前的必要性、可行性和合理性的听证工作，组织专家论证时对专家意见建议采取签字确认的方式加以固定。可以采用奖补政策专家库等形式，将专家论证实现奖补政策制定、实施全流程覆盖。针对社情舆论激烈的奖补政策，可以通过公开专家论证意见等方式向市民、相关利益主体进行释明，同时亦可以倒逼专家成员勤勉履责。除依法需要保密的外，对有重大影响的奖补政策文件，务必要向社会公开征求意见。奖补政策制定机关可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。对争议较大的奖补政策，制定机关要灵活运用座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。在当前的公平竞争审查工作模式中，除第三方评估、实地调研、双随机抽查、地区交叉互检等监督方式外，社会监督也应当成为奖补政策公平竞争审查的主力。充分发挥互联网的便捷功能，在常规官网公示外，还要积极建立微信公众号等其他公开、公示渠道。（二）因地制宜制定符合市情的奖补政策公平竞争审查工作指引我国幅员辽阔，经济发展具有显著的差异性，各地因资源赋不同，在产业选择、发展上均存在差异，进而导致各地经济发展存在不平衡现象。因此各地政府只有通过制定适应当地发展状况的差异性奖补政策才能解决产业转型升级引导经济发展的问题。而经过严格公平竞争审查的地方奖补政策应当得到保护。奖补政策公平竞争审查工作需要对差异化奖补政策进行精准识别，综合评估奖补政策的必要性、中国价格监管与反垄断2 0 2 4 年增刊66竞合理性、对公平竞争的损害等因素，不宜“因废食”。因此，建议由市联席办牵头，各成员单位参与，制定、出台符合市情的奖补政策公平竞争审查工作指引（以下简称指引）。1.指引应合理界定“特定经营者”，提高实践操作性。实施细则第十五条规定：“不得违法给予特定经营者优惠政策，包括但不限于：没有法律、行政法规或者国务院规定依据，给予特定经营者财政奖励和补贴；没有专门的税收法律、法规和国务院规定依据，给予特定经营者税收优惠政策；没有法律、行政法规或者国务院规定依据，在土地、劳动力、资本、技术、数据等要素获取方面，给予特定经营者优惠政策.”然而，该条在适用过程中容易造成误解与分歧。因此，指引应合理界定“特定经营者”，从实际操作角度进行优化。国家市场监督总局竞争政策协调司在财政奖补政策公平竞争审查中的难题及思考中将特定经营者划分为5 种类型：“（1）明确给一个或者说是特定的几个经营者的奖补，政府出台文件时直接把企业的名称列入，对具体企业进行补贴；（2）明确给一定的或者某一类的经营者奖补，通过设计的企业名录库、资源库，或者通过满足一定营业额、销售额等方式来确定奖补对象；（3）给明确的某个产业领域的一些企业给予奖补；（4）给本地的或者引进的外地企业一些特定奖补；（5）在没有明确标准的情况下，也可以给一些特定的企业奖励。”因此，指引可以采取“负面清单”的方式，对以往奖补政策触碰的误区进行总结、凝练，采取穷举式列举，以便审查者实践操作。同时，可以采取举例子的方式，引导审查者明晰何为“一种开放、变动范围的经营者”，便于其进行正反参照。2.指引应对奖补政策规定明确的审查流程。指引应参照国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见规定的规范性文件审查流程，因地制宜提出符合本地实际情况的奖补政策审查流程并体现总局“严格按照确立的三个原则适用审查标准”的要求，规定严格审查奖补政策的合法性、特定性以及结果合理性。尤其针对事前听证、公开征集意见工作明确要求提供书面证明材料。3.指引应对奖补政策“本地化”提出切实可行的应对方式。出于招商引资、产业结构优化、调整等目的，出台本地化奖补政策无可避免。围绕“本地化”使用财政资金具备合理性，但仍需关注前述类型奖补政策是否指向“特定经营者”。对于奖补政策常见的本地化需求，指引应载明具体分析的方式与流程。建议同样采取举例方式，让审查者明白该奖补政策是否针对“开放、可变动的主体”。比如，为鼓励本市产业转型、优化，对本年度范围内在本地区注册的某类型企业进行补贴。而本年度仅有1 家、2 家等极少部分企业落户。那么，指引应当对此提出针对性的处置建议，如“5 年内在本地区注册的某类型企业等”，将适用对象开放化、可变动化。因此，指引应当引导审查者对于以招商引资为目的的奖补政策所涉及的本地化要求，逐步形成合理分析的能力：“该奖补政策是否服务于本地区经济发展需求？该奖补政策类型与其针对的对象是否匹配？该奖补政策是否开放、可变动？该奖补政策是否严格按照规范程序进行审查并提供了配套的证明材料？”4.指引应对奖补政策规定明确的实施效果评估流程。指引除了落实公平竞争审查外，还应当规划对已出台奖补政策进行实施效果评估。效果评估要求对奖补政策内容进行实质性的全面分析，评估者需要采取专业的经济分析工具、模型，调查搜集奖补政策自出台后的实施数据，最终得出结论。因为绝大部分奖补政策实质上会影响竞争主体的生产经营成本，评估者需要判断在奖补政策作用下，是否有可能导致规模企业、规模企业更为集中，还是事实上培育了更多的新兴产业和中小型企业、是否直接或间接提高或降低市场价格、是否提高科技发展水平还是阻碍技术的进步。同时，评估者还应当考虑因公益性质得以豁免的奖补政策是否实质上维护了社会公平、保护环境或是保护了弱势企业，需要衡量该政策带来的公益收益与竞争损害之间的大小，判断两者是否成合理比例。鉴于奖补政策效果评估工作提出了更高的专业性要求，建议指引可以围绕“第三方评估”着力，具体明确“第三方评估机构”的述选、第三方评估工作的部门协调及数据提供、第三方评估报告的公示、第三方评估报告的应用等内容。五、结语奖补政策审查是公平竞争审查制度的重要内容之一，只有在准确理解和适用实施细则的情况下，审查工作才能顺利推进。因此，除了持续推进奖补政策审查流程规范化，还应当出台更具操作性的工作指引。通过今后逐步积累审查经验，在不断发现并解决问题的过程中，不断完善奖补政策，可推动公平竞争审查制度为全面依法行政、促进宿迁市经济高质量发展发挥更大的作用。（作者单位：江苏省宿迁市市场监督管理局）