1934年北平基层行政制度调整及央地关系研究.pdf

1934 年北平基层行政制度调整及央地关系研究张印举渊北京工商大学 马克思主义学院袁北京 100048冤摘要院 在中国近代史上袁北平是第一个于民选基础上按照由下至上的顺序建立起较为完整的各级自治和行政组织的省级行政区遥 在南京国民政府内政部于 1933 年 12 月颁布叶北平市地方自治改进办法大纲曳之后袁北平市着手对基层行政制度进行调整袁调整的内容主要有四项袁分别是成立北平市自治事务监理处尧合并坊公所尧将区坊长由民选改为委任尧改组区公所并裁撤坊公所遥 分析北平市基层行政制度调整的情况不难看出袁代表南京国民政府的北平市政府与北平地方政治势力之间存在着矛盾袁由于北平地方政治势力比较强大袁北平市政府未能对基层社会实施全面有力的控制遥关键词院 南京国民政府曰北平曰地方自治曰基层行政制度曰央地关系中图分类号院 D693.62文献标识码院 A文章编号院 2095-7726渊2024冤02-0047-05民国时期袁北平是我国北方重要的政治尧文化中心和军事重镇遥1933 年 5 月袁北平依照南京国民政府政令完成了区坊制度建设袁实行区坊长民选袁北平的基层政权建设进入正轨袁并处于深入发展时期遥 1933年 12 月袁南京国民政府内政部颁布叶北平市地方自治改进办法大纲曳遥 此后袁北平市地方自治和区坊闾邻基层行政制度进入改组期遥鉴于北平的地位十分重要袁 对北平的基层行政制度进行深入研究有助于全面认识国民政府的基层政权建设工作遥 目前袁关于南京国民政府时期北平农村基层政权建设的研究已经取得了一些成果袁 而关于这一时期北平城市基层政权建设的研究则相对薄弱淤遥 因此袁笔者拟以 1934 年的北平基层行政制度调整作为研究对象袁 通过分析北平基层行政制度调整的原因尧过程袁以及调整过程中北平市政府与北平地方政治势力之间博弈袁 丰富关于南京国民政府时期城市基层政权建设的研究遥一尧北平市基层行政制度调整的缘起自 1933 年 5 月 1 日起袁 经民选产生的北平市各自治区区长坊长陆续到任袁北平市政府按照既定的地方自治和基层行政制度建构方案基本建立起上下贯通的行政体系袁北平由此成为中国近代史上第一个于民选基础上按照由下至上的顺序建立起较为完整的各级自治和行政组织的省级行政区遥 然而袁北平地方自治的运作并不理想袁野关于地方自治之一切事业袁因成绩与期望相远袁均有待于设法改善冶咱1暂遥 客观地讲袁训政以来地方自治之弊端和种种有待改进之处袁并非北平一地独有遥据文献记载袁当时野各省对于自治区域完全划分清楚袁已属少数袁办理有成绩的袁更不多见冶袁甚至于野有些地方筹办自治以后袁人民的负担固然比未筹办自治以前增加不少袁人民的痛苦也比未筹办自治以前格外厉害冶咱2暂遥训政以来各地的地方自治和基层行政制度建构普遍存在着问题袁针对地方自治的弊端袁南京国民政府调整了相关政策遥 1933 年 12 月袁南京国民政府内政部颁布叶北平市地方自治改进办法大纲曳遥 1934 年2 月 21 日袁国民党中央政治会议通过叶改进地方自治原则曳遥 同年 4 月 12 日袁国民政府内政部颁发叶改进地方自治原则要点之解释曳遥 在叶北平市地方自治改进办法大纲曳中袁南京国民政府将实施地方自治的行政层级确定为市级袁 从而扩张了市政府对区及以下行政层级的行政领导权力袁 削弱了区坊闾邻的自治权袁 实际上就是削弱了各级民意机构的权力遥 很明显袁叶北平市地方自治改进办法大纲曳 的规定与当时北平市的地方自治和基层行政权力运作模式存在相悖之处遥 在北平袁区坊制度是地方自治的根基袁而将收稿日期院 2023-09-13基金项目院 北京市社会科学基金规划项目渊21LSC009冤作者简介院 张印举渊1987要冤袁男袁河北邢台人袁讲师袁博士袁研究方向院民国政治史遥第 41 卷Vol.41新乡学院学报Journal of Xinxiang University第 2 期No.22024 年 2 月Feb.2024市作为自治单位尧 将区坊机构改组为市政府的辅助和执行机构袁区坊的自治权就将缩水遥同叶北平市地方自治改进办法大纲曳一样袁叶改进地方自治原则曳和叶改进地方自治原则要点之解释曳的要旨也是强化市政府的行政控制权袁弱化尧虚化区一级行政机构的权力遥 在文件中袁国民政府重新规定了实施地方自治的程序袁 将实施地方自治划分为三个时期要要要扶植自治时期尧自治开始时期尧自治完成时期遥 具体来说就是袁扶植自治时期是野实行训政之时期袁在此时期袁政府须运用其行政权由上而下完成训政时期初步之工作冶袁自治开始时期是野官督民治之时期袁在此时期袁人民之智识能力尚属幼稚袁政府仍须实施行政监督权以期完成训政冶袁自治完成时期是野宪政开始之时期袁在此时期袁建国大纲第八条所规定之条件业已具备袁训政所应有之工作业告完成袁故政府实行归政于民冶咱3暂遥 无论是将实施地方自治的行政层级确定为市级袁 还是将实施地方自治划分为三个时期袁南京国民政府的目的都是扩张行政权力袁加大行政力量对地方自治的统合力度遥二尧北平市基层行政制度调整的过程根据 叶北平市地方自治改进办法大纲曳叶改进地方自治原则曳叶改进地方自治原则要点之解释曳 等的规定袁北平市开展了成立自治监理处尧合并坊公所尧将区坊长由民选改为委任尧 改组区公所并裁撤坊公所等四项工作遥渊一冤成立北平市自治事务监理处对于这次区坊闾邻制度调整袁 以北平市参议会为代表的民意机构持反对态度袁 而以北平市政府为代表的行政力量持支持态度遥 北平市政府提出袁北平市筹备和实施地方自治五六年以来没有取得多大的成绩袁为了推进地方自治事业发展袁应当扩张行政机构的权力袁加强行政机构对地方自治的掌控遥 北平市政府的这一主张与时任北平市市长的袁良的政治立场直接相关遥 袁良在担任北平市市长期间袁积极推行以蒋介石为代表的南京国民政府关于中央和地方权力关系的政治主张遥 南京国民政府主张扩张政府权力袁削弱地方自治权袁其代表性做法就是在南方野剿共冶地区推行保甲制度遥 受南京国民政府政治主张的影响袁野袁良自北平市参议会成立之日起袁 就对其表现出轻视的姿态冶咱4暂130袁 这导致北平市政府与北平市参议会之间矛盾纠纷迭起遥 出于扩张行政权力的考虑袁北平市政府声称以前归建于北平市政府秘书处的自治股不能适应当前的政治形势遥 北平市政府表示袁野譬之运用机械袁其引擎之马力过小袁自不足发挥其效能冶咱5暂袁并提出应当根据叶北平市地方自治改进办法大纲曳相关条款的规定成立北平市自治事务监理处遥1934 年 1 月 26 日袁北平市自治事务监理处正式成立遥 自 1934 年 3 月 14 日起施行的叶北平市政府自治事务监理处组织规则曳规定袁北平市自治事务监理处享有处理区坊闾邻编配改并尧自治人员选举尧自治人员考核奖惩尧自治人员训练尧民众团体训练民众行使四权尧计划指导自治团体兴办事业尧自治单行章则拟定尧稽核自治团体预算决算尧编纂审核自治刊物及审计图表尧关系自治的市民请愿等 10 项事务的权力遥北平市政府自治事务监理处设处长 1 人袁总理全处事务袁设秘书 2 人尧处员 8 至 12 人尧办事员 2 至 4 人袁处理具体事务遥 北平市政府提出袁为了增强地方自治事业的科学性尧可行性和专业性袁应当于自治事务监理处内设自治讨论委员会袁并提出自治讨论委员会应当由市政府聘请或选派在地方上有声望且热心公益的人士尧有专门自治知识或经验的现任北平市自治区区长以及北平市政府所属局处机构主管人员组成咱6暂189遥渊二冤合并坊公所北平市政府根据叶改进地方自治原则曳对自治坊坊务进行查考袁 认为自治坊坊务不足之处甚多院野第一袁各坊收入袁数量极为悬殊袁以城区言常有甲坊月仅十数元袁乙坊则超过百元者袁同此一区袁差度如此遥经济本为一切上层建设之基础袁 兹以收入之互有畸轻畸重袁以致全市自治之推行袁往往失其均衡袁而不能使其合理化曰第二袁各坊组织袁极形简陋袁所谓坊公所者袁十九附设于坊长之家袁以言人员之编制袁则或为章程所无而竟有者袁或为章程所有而竟无者袁此其人各为政袁尤不能不使其规律化曰第三袁各坊坊界袁向以警段为准袁其在城区袁则互存畛域袁情感多有未孚袁至于郊区袁尤以坊界之争袁纠纷百出袁此为纠正民众狭隘的乡土观念计袁实不能不将现有之自治区域袁逐渐使其扩大化遥 冶咱5暂鉴于自治坊坊务存在着种种问题袁 北平市政府两次召集全市各自治区区长开会袁 讨论自治坊改编事宜遥 1934 年 4 月袁经国民政府内政部批准袁北平市新乡学院学报48窑窑着手开展自治坊合并工作袁计划先将城区 11 个区的318 坊合并为 119 坊遥北平市政府还对自治坊合并后办公经费的使用作出规定院野所有合组坊公所办公经费袁凡系两坊合组者袁每月核支四十元袁三坊以上合组者袁每月核支五十元袁合计每月共支五千五百四十元遥 即以所余公益捐一万两千余元作为办理清洁事项之用遥 如此则每月机关费仅占全收入百分之二十六强袁而事业费则占百分之七十四弱遥 冶咱7暂北平市政府根据叶市组织法曳的规定袁对自治坊工作人员编制制定统一标准袁以划齐编配袁改变之前的混乱局面遥受到家族族产等传统因素的影响袁 郊区农村地区划界比较复杂袁因此此次自治坊合并不涉及这一地区遥渊三冤区坊长由民选改为委任在北平市政府着手开展自治坊合并工作时袁南京国民政府颁发了叶改进地方自治原则曳和叶改进地方自治原则要点之解释曳两个文件袁这两个文件的要点前文已述及遥 文件规定袁原则上取消市以下的区公所袁 因特殊情形而设立的区公所仅仅作为市政府的辅助机构袁不再具有地方自治团体的性质遥 北平市政府于 1933 年经民选产生的区长坊长到 1934 年 5 月任届期满袁因此袁在这两个文件颁发后袁北平市政府野当即尚准内政部宥电核准过渡办法三项冶遥 这三项过渡办法分别是院野渊一冤区坊公所仍行保留袁区坊长均改为委任袁作为辅助机关曰渊二冤原有坊数过多袁即照改进办法大纲第十一条规定酌量编并曰渊三冤 区民代表即渊暨冤区坊监委一律停止职务遥 冶咱8暂三项过渡办法计划于 1934 年 5 月 1 日开始施行遥北平市政府将区坊长由民选改为委任的做法受到了以北平市参议会为代表的民意机构的强烈反对袁 府会矛盾影响到北平地方自治和基层行政机构的改组遥 北平市参议会除了与北平市政府进行交涉外袁还多次致电国民党中央党部尧行政院尧立法院和监察院袁 请求停止施行北平市政府提出的三项过渡办法遥 此外袁针对叶改进地方自治原则曳将实施地方自治划分为扶植自治时期尧自治开始时期尧自治完成时期等三个时期的规定袁 北平市参议会也提出了反对意见遥 北平市参议会以北平市地位特殊为由袁要求保持进行中的地方自治和基层行政机构的组织建设袁反对退回到扶植自治时期遥 对于北平市参议会的上述意见袁 北平市政府明确表示院野此案本府系遵照中央命令办理袁 于四月三十日即已通令各区公所遵照自五月一日起实行袁 并查各区坊公所多数已遵令改组袁实苦于无法收回成命遥 冶咱9暂由于调整地方自治政策是南京国民政府的决定袁 而北平市政府是秉承南京国民政府政令行事的袁 以北平市参议会为代表的民意机构的反对最终并未奏效遥渊四冤改组区公所并裁撤坊公所根据叶改进地方自治原则曳和叶改进地方自治原则要点之解释曳的规定袁区公所不再是地方自治团体袁区公所经过改组袁 成为市政府领导下的行政辅助机构袁同时袁坊公所也被裁撤袁这导致闾邻制度也不复存在遥北平市政府在正式宣布改组区公所和裁撤坊公所之前袁已经将区长尧坊长看作普通的行政官员袁而不是民选自治人员遥政府行政势力还将坊公所称为没有实际用途的野骈枝机关冶袁认为其徒增经费开支遥 随着区公所的改组和坊公所的裁撤袁区级行政机构的职权范围也缩小了袁野原有区坊公所办理之各巷垃圾袁并经决定划归卫生处办理袁各户公益捐之征收袁街灯之管理袁仍归还公安局办理冶遥 北平市政府对改组区公所和裁撤坊公所的效果十分满意袁称此次改革野以一事权袁庶几官治民治袁同条共贯袁然后平流竞进袁以收分工合作之效冶袁并称其野为我全般民众所乐为赞同者也冶咱5暂遥1934 年 7 月 19 日袁北平市政府核准颁布叶北平市自治事务区分所组织办法曳遥 叶北平市自治事务区分所组织办法曳规定袁北平市沿袭之前的区域划分办法袁将全市划分为 15 个区袁野每区设一分所袁名曰北平市自治事务第几区分所冶袁野各区分所系辅佐市政府之办事机关袁直属于自治事务监理处冶遥 该办法规定袁原来的区长改名为所长袁全面主持自治事务区分所的工作袁野承自治事务监理处命令促进地方建设袁并协助民众组织各种合法团体袁 如遇执行事务与各局处有关者袁并应受各该主管局处之指挥冶遥 具有地方自治团体性质的区公所改组为辅助市政府工作的办事机构区分所之后袁 该机构基本上不再具有独立性袁其工作经费主要由北平市政府拨付遥 与区公所相比袁区分所的权力被削弱了袁而工作强度增加了遥 根据叶北平市自治事务区分所组织办法曳的规定袁北平市自治事务区分所的职责共有 11 项袁分别为野关于教育事项冶野关于合作社事项冶野关于改进民众经济生活事项冶野关于指导协助民众组织合法团体事项冶野关张印举院1934 年北平基层行政制度调整及央地关系研究49窑窑于调查贫民及救济事业事项冶野关于经济调查事项冶野关于社会风俗习惯及其他一切之调查事项冶野关于户籍调查及人事登记事项冶野关于公民宣誓事项冶野关于保卫事项冶野其他奉交办理事项冶咱6暂192-193遥区分所受多部门指挥调度袁事务十分繁杂袁凡与居民相关的事务袁都需要其合作落实袁 但区分所只配备了所长 1 名尧股长 2 名尧办事员和书记若干名袁难以应对繁杂的事务遥1934 年 7 月 21 日袁北平市的 15 个自治事务区分所开始运转遥被任命为北平市自治事务第八区分所所长的汤德袁在致北平市社会局的公函中称袁野德业于本月二十一日遵令改组袁继续视事冶咱10暂遥北平市政府决定自 1934 年 7 月 1 日起对坊公所进行裁撤遥 北平市政府发文称袁野所有坊公所经办事务袁关于清洁及征收公益捐等项袁已另令划归卫生处公安局分别接办有案遥 其余经管之款项尧账目尧图记尧文卷尧器具袁连同其他经办事项一并移交各本管区公所接收遥 至郊区各坊旧有之看青事项袁并应尊重地方习惯袁交还民众自行管理遥 但应在区公所指导之下另行组织合法团体袁 并即由区召集公正乡耆详细讨论拟具办法冶咱11暂遥 由此可见袁北平市政府裁撤坊公所不是一刀切式的袁 北平城区和郊区的处置方法就有所不同袁 郊区在区分所以下仍旧设立相关行政机构对基层社会进行管控袁 在农村地区通常存在着乡镇村等行政组织遥在对区公所进行改组和对坊公所进行裁撤后袁北平市的基层行政组织体系基本上建立起来袁 在城区是野市要区冶两级制袁在郊区是野市要区要乡镇村冶三级制遥三尧北平市基层行政制度调整所呈现的央地关系北平市的地方政治势力比较强大袁 各权力主体之间以及权力主体内部政治斗争激烈遥 中原大战之后袁北平被张学良势力接管袁趋于受南京国民政府控制遥 1930 年 10 月袁与张学良关系密切的王韬被任命为北平市市长袁其后胡若愚短暂担任市长袁1931 年 7月袁 张学良的部属周大文担任市长袁1933 年 6 月袁黄郛一系的袁良被任命为市长遥 有研究者指出袁 袁良野在政治上代表在华北扩展力量的南京中央袁具体而言是代表蒋尧汪合作的中央袁而他在具体的政治层面袁尤其在地方自治问题上袁倾向于执行蒋当时在江西和湖南等地出于耶剿共爷需要而实行的保甲制度冶咱4暂130遥当北平主要受地方政治势力控制时袁 其地方自治和基层行政制度建构进展一般比较顺利袁 基层行政机构的自主权较大遥 随着北平受南京国民政府控制的程度日益加深袁其基层行政机构的自主权显著缩小袁地方自治权上移袁 这种情况不可避免地受到北平地方政治势力的反对袁 从而使北平基层政治呈现出复杂的斗争局面袁 这一点从前文所述北平市政府与北平市参议会围绕区坊改组问题的争论可窥一斑遥虽然北平市参议会是院辖市级别的袁 但是市参议员是由选民选举产生的袁并且总数为 37 人的市参议员中有 21 人为自治区的自治筹备员或区公所常务委员遥 地方自治势力的代表人物朱清华时任北平市筹备自治委员会主任袁也当选为市参议员遥 此外袁像市参议员吕均尧 白常文和郭岳昆等人也均为地方势力重要代表人物咱4暂67-75遥 这些人之间的关系比较复杂袁他们也有利益冲突袁不过袁由于其政治根基主要在北平地方上袁在处理涉及央地关系的问题时袁均倾向于维护地方利益遥北平各自治区区长与区民代表会主席曾经召开联席会议袁对市参议员享有北平市参议会出席费一事提出反对意见遥 他们提出袁野参议员等原为无给职袁根本不应支领任何费用袁否则袁各区坊长主席等均为自治人员袁自应与参议员受同等待遇冶袁并决定野一致反对冶市参议员享有此项费用咱12暂遥虽然这些人提出反对意见有对自身利益的考虑袁 但这也反映了当时北平市的基层行政机构敢于发声袁积极行使参政议政的权利遥北平市第十区区民代表会尧 第十区公所和该区的 22 个坊公所曾经联名致电北平市参议会袁要求北平市参议会主持公道袁 彻查第十区区长梁家义暴死一案袁并恳请南京国民政府将市长袁良撤职查办遥 该案的情况大体如下院 第十区区长梁家义被控告吸食鸦片袁虽受 3 名区民代表联保袁仍被北平市公安局强制要求前往外城官医院检验遥 梁家义于 1933 年 9 月11 日接受检验袁 检验结果显示其并无吸食鸦片之嗜好遥 袁良在与记者的谈话中披露了这一情况遥 然而袁梁家义一直未被准许离开医院遥9 月 19 日袁梁家义暴死遥 第十区区民代表会尧第十区公所和该区的 22 个坊公所提出袁野北平市长袁良自到任以来袁 首以摧残自治为能事冶袁野该市长不谅各区坊之困难袁 遇事苛新乡学院学报50窑窑求袁必使已完成之区坊自动瓦解而后快冶袁野当此自治萌芽之时袁若听此摧残自治蹂躏人权之市长留北平袁则自治前途何堪设想冶咱13暂遥 1934 年 6 月袁国民政府以袁良没有滥用职权的嫌疑为由袁 拒绝对其进行制裁处分咱14暂遥各方势力围绕梁家义暴死一案的博弈表明袁北平市政府与北平地方政治势力之间的矛盾冲突比较激烈袁 代表南京国民政府的北平市政府未能对基层社会实施全面有力的控制袁 地方政治势力借助自治机构可以在一定程度上对抗上级行政力量袁 从而减轻国家权力向基层社会渗透带来的压力遥四尧结语对照南京国民政府训政时期的要求来看袁北平地方自治和基层行政制度建构更倾向于依赖北平地方政治势力袁而不是国民党党组织遥 1928 年之后国民党的训政体制要求野以党治国冶袁即由国民党党组织通过各级政府进行训政建设袁以实现地方自治遥在北平袁虽然各项地方自治和基层行政制度建构必须由市政府议决袁 但是具体的实施工作主要依靠地方政治势力袁在这方面袁朱清华起到了至为关键的作用遥 国民党党组织在北平地方自治和基层行政制度建构中作用发挥受限主要与以下两个因素有关院其一袁1927 年野清党冶后北平国民党党组织孱弱袁党组织不健全遥 其二袁在袁良主政北平之前袁 北平虽名义上被国民政府统辖袁实则由国民党各派系控制遥 只有在袁良主政北平之后袁蒋介石主导的国民政府才得以以更为强势的姿态在北平贯彻其政治意图遥 经过 1934 年的调整之后袁北平的区及以下自治机构被裁撤袁市政府的主导权得到加强遥 1935 年袁郊区开始编组保甲遥 由此袁北平基层行政制度的建构与运作进入了另一个阶段遥注释院淤杨荣的 叶北京市基层管理体制的历史变迁曳渊叶北京社会科学曳袁2004 年第 1 期冤尧潘鸣的叶北平市政府研究渊1928要1937 年冤曳渊首都师范大学博士学位论文袁2014 年冤尧王岗的叶北京政治史曳渊人民出版社袁2008 年冤尧李二苓的叶从自治到保甲要要要近代北京郊区的乡村政治曳渊叶北京社会科学曳袁2016 年第 6 期冤尧张印举的叶南京国民政府初期北平筹备街村自治述论曳渊叶城市史研究曳袁2019 年第 1 期冤袁 或是从基层制度变迁的角度袁或是从北平市政府施政的角度袁或是从农村基层自治的角度袁或是从街村自治的角度对南京国民政府时期北平基层政权建设问题进行了研究遥 然而袁目前鲜有研究者从 1934 年北平基层行政制度调整的角度袁对北平地方政治力量与代表国民党中央的北平市政府的关系进行探析遥参考文献院咱1暂 民国时期北平地方自治史料选咱J暂.北京档案史料袁1998渊5冤院14.咱2暂 王常昭.论过去地方自治失败之五大症结及其自治与保甲之关系咱J暂.县乡自治袁1934渊9冤院19.咱3暂 改进地方自治原则要点之解释咱J暂.浙江省地方自治专修学校校刊袁1934渊14冤院35-36.咱4暂 肖守贸.党意与民意院北平市参议会研究渊1928要1948冤咱M暂.北京院社会科学文献出版社袁2017院130.咱5暂 北平市自治之过程及将来咱B暂.北京市档案馆袁档号院J001要007要01798.咱6暂 北平市政府自治事务监理处组织规则咱G暂/张妍袁孙燕京.民国史料丛刊院第 43 册院政治窑法律法规院北平市市政法规汇编院二.郑州院大象出版社袁2009.咱7暂 市政府咨为合组第一至第十一区合组坊公所咨请查照由咱G暂/北平市参议会.北平市参议会第二期常会汇刊袁1934院95-96.咱8暂 市政府咨遵照改进地方自治原则拟定过渡办法三项通令自本年五月一日起实行请查照由咱G暂/北平市参议会北平市参议会第二期常会汇刊袁1934院97.咱9暂 市政府咨复过渡办法三项早经通令实行无法收回成命由咱G暂/北平市参议会.北平市参议会第二期常会汇刊袁1934院98.咱10暂 北平市政府自治事务监理处尧北平市各区公所关于组织成立启用印信官员就职的公函咱B暂.北京市档案馆袁档号院J002要001要00143.咱11暂 市政府咨坊公所应于七月一日起一律裁撤袁所有各坊经办事项应一并移交各本管区公所接收咨达查照由咱G暂/北平市参议会.北平市参议会第二期常会汇刊袁1934院102.咱12暂 各自治区区长等反对参议员出席费咱G暂/北平反对违法自治选举市民团.如此完成的北平地方自治袁1934院76.咱13暂 北平市第十区区民代表会第十区公所等为市长摧残自治玩忽人命致令本区区长梁家义暴死医院请主张公道一致声援代电咱G暂/北平市参议会.北平市参议会第一期常会汇刊袁1933院46-47.咱14暂 潘鸣.北平市政府研究渊1928要1937 年冤咱D暂.北京院首都师范大学袁2014院252.【责任编辑王素】张印举院1934 年北平基层行政制度调整及央地关系研究51窑窑