核损害赔偿财务保证制度研究.pdf

收稿日期:作者简介:刘兆星(),男,山西原平人,高级经济师,硕士,研究方向:法律、风险、合规、内控(E m a i l q q 敭 c o m).核损害赔偿财务保证制度研究刘兆星(中国核工业集团有限公司,北京 )摘要:多层次、多主体的核损害赔偿财务保证机制是应对重大核事故损害赔偿的有效机制,国际核责任公约体系和美国、日本等核能利用大国均建立了核损害赔偿资金保障机制.我国目前的核损害赔偿财务保证制度存在效力层级低、责任限额少、可操作性不强等问题.本文通过调查和比较分析国际公约和主要有核国家的资金保障机制,借鉴日本福岛核事故损害赔偿实践做法,提出完善我国核损害赔偿财务保证制度的建议:由核工业行业主管部门牵头加快核损害赔偿立法进程,推动构建核设施营运者提供必要财务保证、建立核电行业互助基金、国家承担补偿责任的财务保证体系,并在条件具备时加入 核损害补充赔偿公约,从而在发生严重核事故时获得国际补充基金救济.关键词:核损害;核损害赔偿;财务保证中图分类号:D 文献标志码:A文章编号:()S t u d yo nt h eF i n a n c i a lG u a r a n t e eS y s t e mf o rN u c l e a rD a m a g eC o m p e n s a t i o nL I UZ h a o x i n g(C h i n aN a t i o n a lN u c l e a rC o r p o r a t i o n,B e i j i n g ,C h i n a)A b s t r a c t:A m u l t i l e v e l a n dm u l t i a g e n t f i n a n c i a lg u a r a n t e em e c h a n i s mf o rn u c l e a rd a m a g ec o m p e n s a t i o ni sa ne f f e c t i v em e c h a n i s mt od e a lw i t hd a m a g e c o m p e n s a t i o n f o rm a j o rn u c l e a r a c c i d e n t s T h e i n t e r n a t i o n a l n u c l e a r l i a b i l i t yc o n v e n t i o ns y s t e ma n dm a j o r n u c l e a r e n e r g yu t i l i z a t i o nc o u n t r i e s s u c ha s t h eU n i t e dS t a t e s a n d J a p a nh a v ee s t a b l i s h e df i n a n c i a lg u a r a n t e e m e c h a n i s m sf o rn u c l e a rd a m a g ec o m p e n s a t i o n S o m ep r o b l e m se x i s ti nt h ec u r r e n t f i n a n c i a l g u a r a n t e e s y s t e mo f n u c l e a r d a m a g e c o m p e n s a t i o n i nC h i n a,s u c ha s l o we f f e c t i v e n e s s,l e s s l i a b i l i t y l i m i t s a n dp o o r o p e r a b i l i t y T h r o u g h t h e i n v e s t i g a t i o na n d c o m p a r a t i v e a n a l y s i s o f i n t e r n a t i o n a l c o n v e n t i o n sa n d t h e f u n dg u a r a n t e em e c h a n i s mo fm a j o rn u c l e a r p o w e r c o u n t r i e s,t h i sp a p e r d r a w s o n t h ep r a c t i c eo f d a m a g ec o m p e n s a t i o no fF u k u s h i m an u c l e a ra c c i d e n t i nJ a p a n,a n dp r o p o s e st o i m p r o v et h ec o n s t r u c t i o no fC h i n a sf i n a n c i a lg u a r a n t e es y s t e mf o rn u c l e a rd a m a g ec o m p e n s a t i o n:T h ec o m p e t e n ta u t h o r i t i e so f t h en u c l e a r i n d u s t r ys h o u l ds p e e du pr e l e v a n t l e g i s l a t i v ep r o c e s s,p r o m o t e t h ec o n s t r u c t i o no faf i n a n c i a lg u a r a n t e es y s t e mi nw h i c ht h eo p e r a t o r so fn u c l e a r f a c i l i t i e sp r o v i d en e c e s s a r y f i n a n c i a l g u a r a n t e e s,e s t a b l i s ham u t u a l f u n d f o r t h en u c l e a rp o w e r i n d u s t r y,a n da s s u m e t h es u p p l e m e n t a r yc o m p e n s a t i o nb yt h eS t a t e I na d d i t i o n,i t i ss u g g e s t e dt oj o i nt h eC o n v e n t i o no nS u p p l e m e n t a r yC o m p e n s a t i o n f o rN u c l e a rD a m a g ew h e nc o n d i t i o n s p e r m i t,s o a s t oo b t a i n i n t e r n a t i o n a l s u p p l e m e n t a r yf u n dr e l i e f i nt h ee v e n to f s e r i o u sn u c l e a ra c c i d e n t s K e yw o r d s:n u c l e a rd a m a g e;n u c l e a rd a m a g ec o m p e n s a t i o n;f i n a n c i a l g u a r a n t e eC L Cn u m b e r:D A r t i c l e c h a r a c t e r:AA r t i c l e I D:()前言核损害赔偿财务保证制度有助于为受害人提供保护,夯实核能行业可持续发展基础.目前 巴黎公约 维也纳公约和 核损害补充赔偿公约三大国际公约体系普遍建立了二级或三级赔偿资金体系,涉及民用核电行业的美欧、亚洲相关国家也建立了资金保障机制.随着经济社会的发展变化,相关国际公约关于财务保证限额经历了由少到多几次调整,财务保证责任主体也逐步向多元化发展,部分核能利用大国逐步建立核损害赔偿资金保障机制,美国、日本等越来越多的国家加入国际公约体系.我国主要根据国函 号文 国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复,建立了核损害赔偿资金保证规则,但存在资金保证水平相对较低、未明确具体赔偿程序等问题.我国 核安全法明确了核损害赔偿财务保证原则,要求核设施营运者提供财务保证安排,但对核损害赔偿财务保证的限额、实施方式等内容均未予以明确.本文采用比较分析、调查研究、历史考察、统计分析和查阅文献资料等方法,将三大国际核责任公约和美国、日本等国家的核损害财务保证制度进行比较,考察国际公约和相关核能大国立法中关于核损害赔偿财务保证制度的产生背景和演变情况,对核设施营运者、核电行业、政府在财务保证中承担的责任进行梳理分析,学习借鉴日本福岛核事故损害赔偿的组织实施、资金筹措等实践经验,分析我国目前财务保证机制相关立法和政策面临的挑战,理论联系实际,提出我国加快核损害赔偿立法进程,构建核设施营运者、核电全行业、政府共同参与的核损害赔偿财务保证制度的建议.核损害赔偿财务保证制度概述核事故发生概率极低,然而一旦发生可能引发巨大的损害,因此国际公约和部分国家立法建立了资金保障机制,确保发生核事件造成核损害特别是赔偿金额远大于赔偿责任人的支付能力时,能够对受害人提供有效和及时的救助.美 国、日 本 的 核 损 害 赔 偿 财 务 保 证制度()美国财务保证制度 年,美国 普莱斯安德森法建立了商业保险政府担保的两级财务保证机制,由核设施营运者通过购买保险形成第一级财务保证,由美国政府提供担保作为第二级财务保证.随着核电行业发展,财务保证机制发生重大调整,将政府的赔偿负担逐步转移到核电行业,形成保险核电行业延迟支付保费计划政府担保三级财务保证制度.截至目前,政府担保已经完全被核电行业追溯保费所取代,美国的核损害赔偿完全由核设施营运者承担,形成了两级核损害财务保证制度,第一级由核设施营运单位强制购买核责任保险,第二级由核电企业联合组建行业延迟支付保费计划.当核事故赔偿超出企业所购保险限额时,每个营运者需提供资金支持,直到满足赔偿需求或达到基金总额.如果赔偿额超过了上述第一级和第二级的赔偿总额,国会将介入,采取一切必要的措施来实现对公众快速和充分的赔偿.()日本财务保证制度日本通过 核损害赔偿法等国内立法,构建了“责任保险合同政府补偿合同”的两级核损害赔偿财务保证模式.第一级由核设施营运者购买保险,额度为 亿日元,但保险不赔偿地震、海啸等引发的核事故损害,这种特殊情形下,由政府根据其与核设施营运者签订的补偿合同,承担 亿日元补偿金.当赔偿数额超过 亿日元后,启动第二级资金保障机制,由核设施营运者向政府请求援助,政府提供必要的支持.当发生异常、巨大的天灾社会动乱等,核设施营运者依法可以免除赔偿责任,政府需要采取必要措施救济受害人和防止损害扩散.福岛事故发生后,预计核损害赔偿金额将远远超出核设施营运者的财务保证金额,日本政府紧急制定了 原子能损害赔偿支援机构法,组织成立了赔偿支援机构,规定核设施营运者承担的赔偿金额超出 亿日元的,可以向支援机构申请援助,政府通过发行国债向支援机构提供资金支持.为了填补支援机构的业务费用,通过建立涉及全行业的负担金政策来为政府提供的国债支持提供补偿,全日本范围的电力公司共同支付一般负担金,引发事故的电力公司支付特别负担金,支援机构确定一般负担金和特别负担金比例和金额.基于前述法律规定,日本形成了核事故责任主体、核电行业、政府三方分工配合的综合性财务保证制度体系.国际核责任公约相关规定()巴黎公约体系 年,经济合作与发展组织(O E C D)组织订立了核损害责任领域首个国际公约 关于核能领域中第三方责任的公约(简称 巴黎公约),随后于 年制定了 关于核能领域中第三方责任的 年巴黎公约的布鲁塞尔补充公约(简称 布鲁塞尔补充公约),两个公约都经历了 年、年和 年三次修订,逐步形成了一套由核设施运营者、核设施所在缔约国及公约所有缔约国在内的多层次多主体的财务保证体系:由核设施营运者通过购买保险或其他方式提供第一级至少亿欧元资金保障;由核装置国设立亿欧元的公共基金作为第二级资金保障;由缔约国按照各自核电总装机容量,分摊亿欧元公共基金作为第三级资金保障.()维也纳公约体系 年,国际原子能机构(I A E A)主持制定了 关于核损害民事责任的维也纳公约(简称 维也纳公约),并于 年进行了修订.维也纳公约要求核设施营运者应当通过保险或其他方式为核损害赔偿责任提供财务保证,核设施国在核损害赔偿数额超出营运者的财务保证范围时,提供必要的支持.年维也纳公约规定营运者的赔偿限额为不少于 亿至亿特别提款权(S D R),甚至可以规定为不少于 万S D R的 限 额,当 赔 偿 额 超 出 亿S D R或 万S D R时,核装置国对超出部分到亿S D R之间的差额提供公共基金支持.()核损害补充赔偿公约 年,I A E A主持制定了 核损害补充赔偿公约,建立了类似于 布鲁塞尔公约的二级赔偿财务保证机制.第一级由核装置所在国提供亿S D R的责任金额,这个责任金额可以由缔约国通过国内法立法形式交由核设施营运者承担或者核设施营运者与政府共同承担;第二级由各缔约国按公约规定的方式分摊形成补充基金,当所需赔偿超出第一级数额时,才可启动第二级赔偿.各缔约国的分摊额是不固定的,取决于核事故发生时的具体情况,并随着各国核装机容量、占联合国会费比例的变化而变化.核损害补充赔偿公约没有建立管理补充基金的机构,也不要求缔约国平时就为补充基金拨出款项.一旦发生核事故,赔偿数额超过核装置国提供的第一级责任限额时,各缔约国在接到通知后应当按照公约规定的计算方式提供资金援助.构建我国核损害赔偿财务保证制度的建议核损害赔偿财务保证模式主要包括核设施营运者财务保证、行业互助基金、政府援助和国际公约缔约国基金救助等模式.我国目前没有对核损害赔偿进行专门立法,也没有加入国际核责任公约,我国 民法典 核安全法和国务院 批复关于核损害赔偿相关规定存在与社会经济发展水平不相匹配等问题,我国核损害财务保证制度仍需进一步完善.我国核损害赔偿财务保证体系及其面临的挑战我国主要根据国函 号文和国函 号文构建了现有的核损害赔偿财务保证体系,其中国函 号文规定核设施营运单位赔偿责任限额为亿元人民币,超出赔偿限额至亿元人民币由政府承担,超过亿元人民币的,由国务院另行研究确定.核安全法也对核损害财务保证作出了原则性安排,要求核设施营运单位为核损害赔偿提供财务保证安排.尽管我国已有核损害赔偿财务保证相关制度,但不 够 具 体,操 作 性 较 差.国 函 号文效力层级低,忽略了核损害赔偿的复杂性和可操作性,无法应对核损害赔偿造成的社会冲击,成为国家立法体系中的短板.核安全法 民法典等有关核损害赔偿的规则过于原则和简略,可操作性不强,没有为处理核损害赔偿提供足够制度依据.建议我国参考国际公约和核能利用大国的实践经验,构建符合我国国情的多层次、多主体的核损害财务保证机制,妥善解决核事故损害赔偿的资金来源.对我国建立多样化核损害赔偿财务保证机制的建议我国 核安全法、国务院 批复等为核损害赔偿财务保证机制提供了法律依据,多年的核电建设、运行和出口经验为构建核损害赔偿财务保证机制奠定了实践基础.因此,构建一个由核设施营运者、核电全行业、政府共同参与的核损害赔偿财务保证体系是现实可行的.建议由核工业主管部门牵头加快核损害赔偿专门立法进度,将核损害赔偿财务保证制度等内容予以细化明确.核设施营运者提供必要的财务保证由核设施营运者承担核损害赔偿财务保证体系第一级的资金支持是国际社会和核能利用大国的通常做法,体现核设施营运者应对核安全承担首要责任的理念.我国 民法典确立了核设施营运单位对核损害承担侵权责任的原则.因此,核损害赔偿的第一级财务保证应当由核设施营运者来承担,当核设施营运者的保证限额不足以支付赔偿金额后,才启动其他层级的保证资金.由核设施营运者承担第一级财务保证,可以体现公平性原则.有学者早期就提出类似观点,认为核损害赔偿财务保证就是指核设施营运者提供一定数额的资金保障,专门用于核损害赔偿.由于核损害赔偿影响大、时间紧,需要核设施营运者提前准备可靠的财务保证,以便能够及时、足额进行赔偿,而核设施营运者的财务保证能力有限,因此核设施营运者需要通过购买核责任保险,将风险一定程度上向保险公司转移,从而较好满足第一层财务保证的安全性和独立性要求,同时使核设施营运者不用过分担心事故之后的资金负担,从而保证其日常经营活动不会受到很大影响.核责任保险可以较好地为核设施营运者提供资金保障,美国、日本、德国、英国等国家均规定了核设施营运者应当购买核责任保险.建议综合考虑我国社会经济发展状况、国内核电发展现状、核安全形势、核电“走出去”战略、与国际公约接轨等因素,提升国务院 批复中核设施营运者的责任限额,针对核电厂和乏燃料后处理设施营运单位、其他核设施营运单位和乏燃料运输托运人(或者承运人)、核材料、低放射性废物运输托运人(或者承运人)等主体设置不同层次的责任限额,并定期进行评估和调整.核设施营运单位和核运输托运人(或者承运人)应当通过购买责任保险或者采用核工业主管部门认可的其他方式,对其依法承担的赔偿责任限额提供财务保证.建立核电行业互助基金建立行业互助基金是在国家促进核能事业发展的背景下,由核能行业承担相应社会责任和进行行业自救的体现.行业互助模式是在核损害赔偿数额超出第一级财务保证额度后,由核设施营运者互助承担赔偿责任的模式.各核设施营运者根据各自的反应堆功率或者利润等基础提供财务保证形成行业互助基金,互助基金可以交由特定的保管人管理,也可以实行承诺机制,先确定各核设施营运者承担的比例和数额,在核事故发生后,由各核设施营运者按照既定要求进行分摊.由行业互助基金承担第二级财务保证,主要作用是超出核责任保险限额后能够继续承担赔偿责任,行业互助构建核损害赔偿资金机制可以集合整个行业的实力,大幅提升财务保证能力.建议我国参考美国、日本等国家由核设施营运者分摊提供行业公共基金相关经验,由核工业主管部门会同财政、能源等部门组织建立核电行业互助基金,作为核损害赔偿财务保证体系第二级的资金来源,当核电厂发生核事故造成的赔偿金额超过第一级赔偿责任限额时,所有核电厂营运单位共同为核电厂所造成的核损害赔偿提供资金援助.在确定各核电厂承担的资金额度时,应以不影响核电行业可持续发展和安全运行为前提,并充分考虑不同核电厂的装机容量、上网电价、净利润率、社会责任等因素.国家承担补偿责任大规模侵权事件发生后,由政府主导救济是最经济、最有效的救济模式.在特别重大核事故发生后,核损害造成的损失可能难以估量,在核设施营运者、核电行业无力承担充分赔偿责任时,政府援助对于促进核能行业发展和保护国民的健康、财产和生态环境具有非常重要的意义.政府介入是上述两级财务保障耗尽后的第三级财务保障,偏重于政府的社会管理职能,是事故损害赔偿资金的终极兜底.国际上各核电国家普遍采用政府援助的形式,政府在核能的开发利用过程中起决定性作用,是由政府代表公众作出的风险决策,当发生核事故造成损害时,国家应当介入,采取补偿等措施保障受害人.考虑到国家对核损害承担补偿责任,最终会将资金负担转移至全社会承担,因此虽然以救助受害人为主要目的,但国家介入承担援助责任仍需慎重决策.建议我国在专门核损害赔偿立法中对国家责任进行明确,推进核损害赔偿国家责任法律化,同时明确国家责任的性质是后置、补充性的.提高核损害赔偿中国家责任适用门槛,强化核损害赔偿中国家责任前置缓冲机制,缓解核损害赔偿对国 家 财 政 带 来 的 风 险 和 压 力,减 轻 国 家 负担.完善国家补充责任的审批程序,建议申请国家提供资金补偿的,补偿数额由国务院评估后,提 请 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 进 行审定.考虑加入核责任国际公约获得国际基金救助国际核责任公约关于核损害责任和赔偿的相关规则比较成熟,能够为潜在受害者提供更加周全和充分的救济和保障,保证受害者获得更为充分、合理的赔偿,也能有效减轻核设施营运者的运营风险,为核能和平利用提供制度保障.核损害补充赔偿公约与 巴黎公约 维也纳公约具有较好的兼容和继承关系,特别是通过公约附件的相关规定,吸收了国际核损害赔偿制度中成熟和共通的规则,是目前最有希望建立起全球统一核责任机制的一个公约,选择加入 核损害补充赔偿公约更具有现实性,较之于其他公约也 能 够 享 受 到 更 多 的 利 益.年 美 国 向I A E A办公室交存了 核损害补充赔偿公约的批准书,首次成 为 国 际 核 责 任 机 制 中 的 一 员.年福岛事故后,日本国内赔偿问题凸显,日本政府 于 年 加 入 核 损 害 补 充 赔 偿 公约.获取补充基金保障是美、日两个大国加入国际公约的重要考量因素之一,建议我国在条件成熟后可适时加入 核损害补充赔偿公约,从而在发生严重核事故后,可以从公约获得补充基金救 济,保 证 受 害 人 能 够 获 得 足 额 的 核 损 害赔偿.结论O E C D、I A E A组织制定了三大核责任国际公约体系,美国、日本等核能利用大国也根据各自国情颁布了核损害赔偿法律,普遍建立了二级或三级核损害赔偿财务保证制度,主要包括核设施营运者资金保证、行业互助基金、政府援助和国际公约缔约国基金救助等模式.我国目前尚未加入国际核责任公约体系,正在积极推进原子能法出台,开展核损害赔偿立法研究论证.核安全法、国务院 批复等原则性地规定了核损害赔偿财务保证要求,包括核设施营运者应当作出适当财务保证安排、非常核事故损害赔偿政府介入等内容,但规定过于原则和简略,可操作性不强,没有为处理核损害赔偿提供足够制度依据.建议我国参照国际公约和核能利用大国的核损害赔偿立法和实践,构建由核设施营运者、核电全行业、政府共同参与的核损害赔偿财务保证体系,并在条件具备时加入 核损害补充赔偿公约,利用国际公约基金进行补充救济,同时积极推进国内核损害赔偿专门立法,对核损害赔偿财务保证体系在法律层面予以确定,为民用核能产业持续健康发展提供坚实的制度保障.参考文献:徐原,陈刚世界原子能法律解析与编译M北京:法律出版社,王蓓核损害赔偿中的财务保证方式探讨J中国核工业,():M i c h a e lG(比利时)F a u r e,T o m V a n d e nB o r r e(比利时),谢丹核损害赔偿美国机制与国际机制的比较经济分析J私法,():能见善久(日本),姜雪莲核事故的赔偿问题J科技与法律,():郭娜娜核设施营运者的核损害赔偿责任与费用承担以福岛核电站事故之相关讨论为中心J日本法研究,():胡光达日本核损害赔偿法律制度与实践研究D哈尔滨:哈尔滨工程大学,傅济熙核损害的民事责任与赔偿M北京:原子能出版社,陈刚国际原子能法汇编M北京:中国原子能出版社,刘久,娄世超核损害责任国际公约演进与中国选择J学术交流,():陈刚,李光磊论我国核损害责任制度的建立与构架J学术交流,():蔡 先 凤核 损 害 民 事 责 任 研 究 D武 汉:武 汉 大学,王利明民法侵权行为法M北京:中国人民大学出版社,尹颖舜核事故损害赔偿中的国家补偿责任问题研究D武汉:武汉大学,马春婷核损害赔偿财务制度研究D武汉:华中科技大学,蔡先凤我国核损害赔偿立法的完善J中国地质大学学报(社会科学版),():冉丹,郭红欣,李无梦国家核损害补偿责任浅议J研究与探讨,():赵爽,王中政核损害中的国家补偿责任研究J华北电力大学学报(社会科学版),():王素梅核损害赔偿中的国家责任研究D武汉:华中科技大学,