社区照顾与中国社会福利制度的改革样本.doc

小区照料和中国社会福利制度改革一、小区照料及其目标和标准在社会工作理念里，小区照料是指小区中各方面组员家人、亲戚、好友、邻居、志愿者和小区领袖、小区主动分子等组成非正式网络，和多种正式社会服务机构医院、养老院、福利院、精神病院及多种康复中心等政府和非政府机构相配合，在小区内对需要照料人提供服务过程。在完整意义上，小区照料是“小区内照料”(careinthecommunity)和“由小区来照料”(carebythecommuni-ty)两方面结合。它既包含由政府、小区甚至市场化企业等多种非营利和营利社会服务机构提供专业服务，也包含由小区内居民提供非正式服务。所谓“小区内照料”，就是指为了避免过去大型照料机构那种冷漠、没有些人情味和和世隔绝程式化专业照料带来负面效应，（注：台湾学者黄源协说：“机构几乎被视为即是建筑物(buildings)同义词，比如，精神病医院、儿童之家、监狱等；机构化(institutionalisati-on)则往往被视为是一个令人感到不快过程，且包含部分负面现象，比如，冷漠、退缩、缺乏动机和无助感，这关键是因为对其收容者之概括式处遇(blocktreatment)、例行性，和角色剥夺。”）由政府及非政府服务机构在小区里建立小型、专业服务机构，发展以小区为基础诊疗和服务设施、技术和计划，使所提供服务更贴近大家正常生活，如建立小区活动中心、老人之家、青少年之家、日间照料中心等，为老人、残疾人、不需住院诊疗精神病、慢性病患者、有越轨行为青少年及父母无法照料儿童提供照料、诊疗和教育等方面服务。而“由小区来照料”则是指由家庭组员、好友、邻居和小区内志愿人员所提供照料。它即使是非正式或说是非专业、民间自我照料方法，不过却能填补机构照料不足，甚至替换机构照料很多功效。小区照料目标是改善社会服务质量，给个人更多符合其需要照料服务，解除受照料者生活困难，以确保其基础生活正常进行。同时，它又克服了“机构照料”缺点，所以，它既表现了社会工作“助人自助”价值观和福利理想，也作为一个社会服务模式被大力推广，而且形成了一系列落实这种理想实践标准。依据相关文件和国外小区照料实践经验，我们把这些标准概括以下：(1)向社会进行广泛宣传教育，让公众认识全控机构（注：即大型专业服务机构。）照料不足和小区照料意义，了解危机人群处境和需求；让主流社会更多地倾听弱势群体声音，关注小区中失能者（注：包含身体和智力残疾、疾病等，也包含那些心理和行为发生偏差人。）及其家庭困难；说服权力部门及决议人士利用国家立法手段制订相关政策，引导社会支持和参与小区照料。(2)合理分配社会资源，立足于小区中有困难而得不到照料大多数人需要，避免机构照料造成资源浪费和受益面小缺点。(3)充足发挥小区非正式网络作用，配合正规社会服务，建立以小区为基础有效照料网络；区分不一样网络所含有功效，为小区居民提供不一样种类服务和支持，使受助者困难真正能够在小区内得四处理。(4)提倡自助和互助精神，培养小区居民独立自主意识，使受照料者在小区照料过程中降低依靠性，克服因接收照料而机能退化消极倾向，不停提升自我价值，不停得到增能，也使小区更具凝聚力。(5)从受助者实际出发，依据她们实际需要确定照料方案，使计划切实可行；计划既要发挥非正式照料专长，又不能排斥机构照料必需性，而应使照料能有效满足受助者需要。(6)发扬民主精神，激励小区居民为小区照料服务计划制订提供意见，参与服务管理过程并监督服务实施，以确保服务质量，使服务更含有便民、利民和从受照料者需要出发小区特点。综合上述标准，小区照料根本宗旨就在于经过发展非正式照料，来填补或矫正正式照料缺点和偏差，在合理分配资源或资源重新分配基础上，依靠小区本身力量，发挥小区网络作用，以民主和参与精神发展小区照料事业，使受照料者权利和尊严得到表现，需要得到满足，价值和人格得到尊重。不过，从国外小区照料经验来看，要落实小区照料理想不是一件轻易事情。其中，现有价值观和权力关系冲突，也存在实际操作上困难。而这些问题，不仅引发相关小区照料政治上争论，也在实践中受到大家批评。比如，在福利国家，相关小区照料中价值观和权力关系冲突，大家出于不一样政治立场和对社会福利道德考虑，常常会做出相互对立解释。政治上左派认为，小区照料只是一个二流社会服务雅称，是政府逃避对人民福利责任最好策略；而右派则对小区照料政策持普遍欢迎态度，因为它能够使更多人负担起照料自己责任，政府也能够从沉重福利财政负担中解脱出来。对于女权主义者来说，小区照料则是家庭责任不平等正当化，“女性除了照料家庭而没有选择，男性却能够经过妻子和姐妹们劳动而免去自己对家庭责任。这一不平等模式经过政府舆论而得以强化。”所以，“照料活动限制了女性进入公共领域中有价值社会性角色机会，从而强化了其第二等级社会地位。”对于这种混乱和冲突，有些人做了这么概括：对政治家而言，“小区照料”是一个有用修辞学片语；对社会学家而言，它则是一个鞭策机构式照料棒刺；对公务人员而言，它是个机构式照料廉价选择，这类工作可交由地方当局实施或根本不采取行动；对幻想家而言，它是一个新社会梦想，在此新社会中，大家相互均相互照料；对社会服务部门而言，它则是一个提升公众期望，但又无足够资源去满足此期望攀魇。从实践情况来看，小区照料也存在很多需要处理实际困难。比如说经费问题，小区照料也需要一定经费投入，而且伴随照料范围扩大、服务水准提升，经费也会增加。这就需要有一个稳定经费起源确保。所以，经费问题几乎是各国开展小区照料头等制约原因。基于上述问题，有些人认为，“小区照料是一个理想，但实际上做不到”，因为小区照料原动力来自地方当局，不过，地方当局往往把它看作最不关键事情而不去做。这么看来，对那些需要照料人来说，把她们“留在小区中而不闻不问，反而是更残酷、更漠视事”。从成本效益来看，“良好小区照料比良好机构照料，其成本要来得更为昂贵，因为它代表稀有技能及资源分散，而非技能及资源之集中”。对小区照料种种批评说明，小区照料仍然是一个有待完善服务模式。二、中国传统福利思想和社会照料模式分析在中国，小区照料是一个既新鲜又似曾相识事物。我们说它是一个新鲜事物，是因为它所使用专业方法、组织形式和工作理念，对我们刚刚开始社会工作来说，是全新、需要认真学习掌握理论和技巧。而我们说它似曾相识，则是因为邻里相伴、守望相助传统在中国已经有数千年历史；而以家庭为关键福利保障和服务制度，又使中国从一开始就有了以家庭照料为基础小区照料雏形。而这一切，在中国传统思想里，全部有过较系统叙述。比如，在儒家思想里，以“民本”思想为关键社会福利思想，把“保息养民”作为统治者责任，主张政府主动介入人民福利和提倡民间互助互济相结合（注：参见唐均：“中国社会福利概念”，载王思斌、唐均、梁宝霖、莫泰基主编：中国社会福利，香港中华书局，1998年版。），来实现“仁政”政治理想和“大同”社会理想。礼记礼运篇就说：“大道之行也，天下为公故人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养。”而孟子梁惠王中则说：“乡田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦。”这些传统福利思想对中国社会福利发展产生了深远影响。自汉以来，中国社会福利照料，就形成了以“国”为主导政府福利照料和以“家”为基础民间自助互助福利体系。在“天下为公”和施“仁政”政治理念支配下，从汉朝起，统治者就以国家名义建立起了以储粮度荒为目标“常平仓”、“义仓”等仓储制度，兴办济贫、养老和抚幼慈善事业。如南北朝六疾馆和孤独园，唐宋年间“福田院”、“居养院”，元代广为设置医疗救助机构“惠民药局”等（注：参见唐均：“中国社会福利概念”，载王思斌、唐均、梁宝霖、莫泰基主编：中国社会福利，香港中华书局，1998年版。），就是这种福利思想实践。民间以“守望相助，疾病相扶持”理念为生活准则，形成了以家庭自我照料和邻里互助互济为基础福利照料网络。正是在这个意义上，我们说中国自古以来就有小区照料传统。不过，这种传统和现代小区照料却有质不一样。首先，社会基础不一样，中国传统照料方法是适应自然经济和专制封建集权统治控制社会需要，而现代小区照料是建立在工业经济和个人角色充足社会化、市民社会充足发育基础上。其次，目标和要求不一样，中国传统照料是为了强化“国”或“家”纽带，而现代小区照料是维系社会生活、保护个人权利和幸福要求。第三，手段和理念不一样，传统照料表现是父权主义家长式仁慈，而现代照料追求是平等和人尊严；前者以权威和自发性来推行照料，以后者靠理性和自觉来确保照料系统性和科学性。总而言之，传统照料更多地表现了封建社会民本主义追求，现代照料则是在保障公民权利前提下，追求社会公正要求使然。那么，传统照料模式有哪些是合理，哪些是和现代社会不相适应呢？传统照料模式采取是政府干预和民间自助和互助相结合方法，以确保人民基础生活安全，为老弱病残和鳏寡孤独提供必需照料，其基础是家庭和邻里照料网络。正是这种照料方法，形成了中国特有家庭照料制度（注：费孝通在养老模式和养老问题一书中，把中国家庭照料模式概括为“反馈模式”，以区分于西方“接力模式”。中国家庭是父母负担养育儿女责任，而儿女也要负担赡养父母责任；西方家庭父母要负担养育儿女责任，但儿女却无负担赡养父母责任。见中国老龄问题全国委员会政策研究室编关心老年发展老年事业，科学出版社，1988年版。）和以地域性小区（村庄、邻里）或家庭（家族）为单位自助式基础福利供给和生活安全保障制度。这种互济互助传统，为我们今天开展小区照料奠定了文化和社会历史基础。不过，我们也应清醒地看到，这种照料模式是封建专制主义和小农自然经济相结合产物。封建制国家是一个“以家为本位社会”，“国”是“家”延伸和扩大，“家”是“国”基础。“国”和“家”相互联结，共为一体，组成所谓“天下”。这个“天下”是“家国”结构天下，是以私人关系（家庭关系）建构天下。所以，在中国传统文化里，没有公共意识和社会观念、公和私分别，只是相对于“朝廷”和“家庭”而言。“国”为公，“家”为私。由此，林语堂说：“中国人是一个个人主义民族，她们心系于各自家庭而不知有社会。”1因为排斥了公共领域，和个人相对应不是社会而是国家，决定了人和人之间关系不是社会关系，而是刚性“家”和“国”政治伦理关系。所以，在人际交往中，大家往往以家庭亲缘关系定亲疏，形成“亲亲”“疏疏”人际关系圈，费孝通称之为人际关系和责任“差序格局”。在这种人际关系定位下，小区照料只能达及“圈内”亲友、熟人，而不要能给互不相识陌生人。由此而产生出来福利和照料行为，表示是父权主义“权威”和“仁慈”，而绝非社会福利或公共服务。它和现代小区照料基于公民权利福利思想和政治理念追求是完全不相适应。所以，在继承传统文化过程中，这些封建专制主义和小农经济意识影响，必需引发我们重视。三、目前中国福利制度改革和发展小区照料探索自新中国建立以后，中国长久实施计划经济，社会福利资源均由国家控制并进行统一分配，形成了一个高度集中福利供给模式。在城市，公民福利基础上由单位或民政部门所包揽，每个人生老病死全部有基础保障。这么福利模式对社会安全和保障人民基础生活需要起了关键作用。不过，这种福利供给体制也存在重大弊端。一是政府和企业包揽福利供给，造成巨大财政和经济成本负担，不利于政府发挥宏观调控作用，也不利于企业经营和发展；二是政府和单位包揽职员福利责任，造成了个人对国家和单位依靠性，和平均主义思想流行，不利于调动个人工作主动性；更关键是，因为福利资源高度垄断和供给模式单一化，抑制了社会和多种社会中介组织发育，也抑制了人多种社会需要发展，使中国社会长久处于市民社会发展幼稚阶段，直接影响了现代化进程。伴随计划经济体制向市场经济体制转轨，单一福利供给体制弊病不停暴露出来，社会福利社会化作为适应市场经济肯定要求也提了出来。正如民政部相关在全国推进城市小区建设意见指出那样：“伴随国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离社会职能和政府转移出来服务职能，大部分要由城市小区来承接。建立一个独立于企业机关之外社会保障体系和社会化服务网络，也需要城市小区发挥作用。同时，伴随人民群众生活水平不停提升和住房、医疗、养老、就业等各项制度改革深入，城市居民和所在小区关系愈来愈亲密推进小区建设，拓展小区服务，提升生活质量，已成为广大城市居民迫切要求。”而在其中，发展小区照料来负担企业剥离出来福利职能和政府分离出来服务职能，对于“建立独立于企业机关之外社会保障体系和社会化服务网络”，就显得尤其有意义。不过，发展小区照料需要有广泛社会力量参与，尤其需要非政府和非营利社会服务中介组织介入。然而，因为计划经济造成政府权力过分膨胀，公共领域，尤其是公共服务领域严重萎缩，作为服务载体小区，其功效也严重退化，这使得中介性社会服务组织极难有发展空间。所以，意在恢复和健全小区功效、使其担当起社会福利保障和社会服务职责小区建设，对于发展小区照料就含有极大迫切性。从近几年中国小区建设情况看，经过推广小区服务发展小区照料，开始形成了部分符合中国国情经验。下面，我们以上海浦东罗山市民会馆和广州文昌地域慈善会个案为例，探讨在中国小区建设中，发展小区照料方法。罗山市民会馆是浦东新区社会发展局探讨社会福利社会化产物。在小区建设中，怎样引进市场机制，将国家投资公共服务设施委托给非政府组织经营，使之发挥更大作用，以满足小区居民社会服务需求，是浦东新区在小区建设中改革和发展关键目标。所以，当罗山街道小区于1995年建成时，社会发展局提出了一个新社会服务体制改革思绪，把闲置公共配套设施改建成一个含有综合小区服务功效市民休闲中心。她们把这个中心命名为罗山市民会馆，并选择委托上海基督教青年会进行经营管理。基督教青年会是一个含有100多年社会服务传统和经验非营利民间组织。她们将会馆4000平方米占地面积和2260平方米使用面积建成20多个室内外设施，开发出包含文化娱乐、康体、小区教育、小区卫生和小区照料等在内50多个常常性项目，为小区居民提供服务。政府对会馆基础没有日常运行成本补助，财政负担需要青年会自行处理。为此，她们将所开发项目分为微利、持平、差额补助和全额补助四类，严格管理。其中，属于公共福利服务、需要全额补助项目，占项目总数32.78%。从1996年到1999年，三年时间达成财政收支基础平衡。罗山会馆经验对于怎样经过制度创新使小区服务成为非政府操作独立事业，含有重大意义。“将罗山会馆和现在由街道承接小区服务中心作比较，能够清楚地看到政府角色重大改变。街道承接小区服务中心，其全部权、运行权和管理权统统由街道办事处垄断。而街道办事处是城市区级政府派出机构，代行政府职能。在这种体制下，小区服务中心不可能成为独立社会主体，而和政府处于一个联体状态。首先政府能够直接干预机构生产经营和内部管理，其次政府也可能陷入对机构负担无限责任境地。在机构内部，管理者能够在一定范围内追求本身利益。政府在监督机构管理者上成本是很大，机构管理者能够利用机构资源，以牺牲政府目标为代价来增加个人或小团体需求满足。而罗山会馆却冲破了这种旧体制，形成了一整套新组织关系和组织形式。政府只保留全部者权利，而将生产经营权交由一家体制外社团独立执掌，这就避免了上述弊端。”2假如说罗山会馆个案，使我们看到了经过制度创新来推进小区照料可能性，那么，文昌地域慈善会个案，则能够使我们看到，经过小区自己建立独立小区服务机构、向小区募集资源来组织小区照料、实现福利小区化成功案例。广州文昌慈善会是由逢源街道办事处干部提议并领导、以小区服务为导向非营利组织。逢源街道是一个人口密度高、中低收入者居多且民政服务对象百分比较高老城区，60岁以上老人占总人口17%左右。不过，这里可开发利用经济资源却很稀缺。街道辖区内没有一家大企业，也没有闲置土地可供商业性开发。在经济快速发展形势下，依靠退休金或民政救助人群生活很困难，保障小区中弱势群体基础生活，为那些有社会服务需求老弱病残提供照料服务，成为居民迫切要求。而政府又无法提供足够财政支持来满足小区需求。在这么情况下，街道办事处借鉴国际经验，决定成立含有社会独立法人资格慈善会，组织动员社会力量，向各界人士募集资金，兴办小区福利事业。慈善会关键做法是：(1)组织慈善捐款捐物，为开展小区照料筹集资源，从1996年到4年间，共获捐款捐物折合人民币150万元。(2)明确小区需求，针对小区突出问题开展福利服务和公共服务。在小区照料方面，建立了小区敬老院，组织志愿服务队为居家老人提供服务，对孤老、残疾、特困和孤儿提供援助服务，组织小区开展助养、认养老人活动，和情绪教导和抚慰等精神照料服务；在公共服务方面，创办了小区文化康乐、小区教育、卫生保健、法律和再就业等服务。(3)修建公共设施，改善小区环境，为小区居民提供医疗、康复条件。(4)组织志愿者队伍，开展邻里互助，使之制度化，建构起了源于传统、又含有时代特征小区照料和服务社会支持网络。文昌地域慈善会经验对开展小区照料意义是：在一个行政资源和经济资源相对短缺、福利供给严重不足小区，经过建立独立于政府行政体制小区中介服务组织，以多元化方法组织民间福利资源，为小区弱势群体提供福利服务，是一个观念创新，也是一个组织创新、制度创新。它对于中国现在小区建设，因为体制限制和资源短缺而无法深入发展，无法走出原有以政府出资、甚至包办形式开展小区服务老路子困境，是一个极好启示。不仅如此，文昌慈善会经验还告诉我们，中华民族传统邻里互助和家庭照料模式，在现代条件下，仍然是我们发展中国现代小区照料关键道德资源和文化资源。逢源街道在组织志愿者队伍、募集资金过程中，关键依靠本小区力量，发掘民间福利资源，有钱出钱，有力出力，有物出物。提倡一方有难、八方支援小区互助精神，使传统民风民俗和现代社会意识在服务和被服务互动中，整合在一起，形成了小区协力；也使这个福利资源相对稀缺小区，拥有了较高水平小区照料，既解除了政府后顾之忧，也满足了居民基础福利需求。小区照料是小区服务关键内容。小区服务假如不落实到小区照料上，至多只是部分初级便民利民服务。而从中国小区建设经验来看，小区便民利民服务常常会走样，变成以营利为目标商业行为。所以，在过去，小区服务常常出现这么两种情况：一是把小区服务变成一些机构、个人或政府部门设租、寻租手段；二是因为缺乏资源和小区群众参与，小区服务以轰轰烈烈开始，以冷冷清清告终。小区照料使小区服务提升到以公众利益为归依高度。它提倡发掘民间福利资源，动员居民参与，经过非营利中介服务机构工作，使福利服务更贴近大众，更能满足群众基础福利需求。所以能够说，小区照料是表现小区服务福利性、自主性、大众性和自助互助精神本质内容，是社会福利社会化关键表现形式之一。发展小区照料是小区服务关键目标，是表现小区服务福利性关键内容。所以，在小区建设中，经过引进非政府福利机构，或依靠小区本身力量，在政府组织支持下，建立政府体制之外民间福利机构，为小区居民提供福利服务和公共服务，应该成为中国发展小区服务，建立小区照料制度努力方向。当然，我们在提倡发展小区服务同时，也应该强调政府支持和介入。因为中国是社会主义国家，社会主义宗旨就是要不停地改善人民物质生活条件和满足精神生活要求，而政府又是多种资源最大拥有者，没有政府支持，仅靠民间力量，极难证小区服务水平。总而言之，主动吸收和借鉴国外小区照料经验，发掘中国传统文化中福利思想和实践经验，经过政府和民间力量结合来发展小区照料，将对中国社会福利发展，起到主动促进作用