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107法制论坛中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期社会组织提起行政公益诉讼的路径探索韩旭摘要：行政公益诉讼制度自建立以来，治理效果明显，但检察机关单独提起行政公益诉讼仍存在不足。检察机关资源有限，一元主体限制了社会主体意愿的表达，检察机关对公益保护的视野受限，作为国家机关，体制内监督的局限不可避免。引入社会主体可以弥补单一主体的缺陷，弥补资源的不足。对比公民与社会组织，社会组织是适宜的社会主体代表，其专业性和数量可以补充检察机关的疏漏，有序开展体制外的监督。应首先在环境公益诉讼领域进行试点，探明社会组织提起诉讼的资格条件，理清其与检察机关在诉讼中的关系，逐步确立社会组织的诉讼资格。关键词：行政公益诉讼 行政公益诉讼原告资格 社会组织一、问题的提出自 2017 年行政诉讼法修订以来，检察机关被单独赋予了行政公益诉讼的原告资格。但自制度建立以来，关于诉讼提起主体的争论一直存在，其中涉及公民、法人、社会组织、社会团体、行政机关、检察机关等能否成为行政公益诉讼提起主体的问题上，存在不同的主张。1随着实践的发展，检察机关开展行政公益诉讼工作初见成效，学界对此认可度增加。然而，对于诉讼提起主体单一的争议仍然存在。有学者指出，将公益诉讼的主体限定在国家机关及半官方的组织会导致公益诉讼的“国家化”，使国家责任过重，社会责任过轻，陷入“社会事务，国家担责”的怪圈。2检察机关作为一元的行政公益诉讼原告，加重了国家责任，不利于制度建设。本文通过分析检察机关单独提起行政公益诉讼的不足之处，明确主体单一需要改变的必要性，研究社会组织的优势，并确认其是适格的社会主体，探索其加入行政公益诉讼的路径。二、检察机关单独提起行政公益诉讼的不足（一）检察机关资源有限相较于传统诉讼，公益诉讼不局限于解决纠纷，也是贯彻国家政策的过程。检察机关通过行政公益诉讼监督行政机关依法行政，推动特定领域的公益保护，落实国家政策。例如，河北省张家口市检察院为聚焦绿色冬奥（2022 年冬奥会），营造山清水秀的自然环境，借助检察公益诉讼办理了一系列案件，达到了营造冬奥所需环境的目标。这个过程能够有效推动某领域公益的维护。然而，检察机关的精力有限，在落实国家政策、推动某一领域专项保护时，难免对其他领域有所忽视。此外，检察机关办理行政公益诉讼案件，涉及诸多领域，除了需要法律知识外，还需要掌握各领域的基础专业知识，在这种背景下，检察机关也难免会出错。例如，广西桂林市全州县检察院为履行未成年人监察、公益诉讼监察职能，联合多个部门对小学教材、少儿读本进行专项检查，在检查中认定新华字典具有不当内容，并进行了下架处理，引起了社会舆论的广泛关注。随后，桂林市责令全州县进行整改。检察机关与行政机关不同，其人员的专业背景众多，随着办案领域的扩展，涉及事务的复杂性和专业性将会不断提升，对检察人员的压力也越来越大。行政公益诉讼的发展对检察机关提出了更高的要求。国家固然可以通过加强检察人员的专业素质和增加财政投入来保障行政公益诉讼的效果，但多年来“全能国家”的实践导致了管理危机、服务危机、财政危机和公信力危机。3上述改良措施会加重国家财政支出的负担，同时也要求国家承担更多的责任。引入社会化力量来协助检察机关，则可以缓解其工作压力，推动行政公益诉讼更好地发挥效果。（二）主体一元限制社会主体表达主张实践中大量公益受损现象是由行政机关不作为导致的，这些不作为的背后是地方行政机关对公益事业关注的缺失。以福建省晋江市人民检察院督促保护安平桥文物和文化遗产行政公益诉讼案为例，检察机关通过圆桌会议与检察建议督促各方主体，推动晋江市投入 2000 余万元资金用于相关公益保护工作。该案蕴含着国家治理的一大难题，地方政府108法制论坛中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期精力和资金有限，对公益的忽视难以避免。地方政府在实际治理过程中，会面临上级下达的目标以及社会运行暴露出的问题，对多种目标和问题，其存在着解决上的次序。而公益服务事业需要长期细致的投入，但又无益于短期的经济增长，这些项目在官员考评体系中并不重要，因为经济发展被牺牲。4公益除了与其他利益比较，其内部亦有竞争。公共利益作为不确定的法律概念，涉及内容丰富，并不限于社会普遍享有的社会利益，某些隔离性团体成员达到多数，其利益也是公共利益，如未成年人权益。然而政府精力有限，难以兼顾。公共利益包含着社会基本价值观的冲突，纠纷的解决也超越了“案结事了”的层次，最终的裁判不仅要定纷止争，还要针对权利的意义和效果作出价值判断。5案涉利益是否足够引起政府的更多关注以及得到更多保护，经过法院的裁判被明确，这一过程已经超出了监督法律正确实施，而是一种主张的发出。在现有的制度框架下，社会主体无法自行提起诉讼，只能期望检察机关代其主张。这既增加了检察机关的责任，又影响了社会主体自身意愿的表达。（三）检察机关感知公益保护视野受限自行政公益诉讼试点伊始，办案线索一直是各地检察机关的困扰。试点期间，案件线索来源被限定于“人民检察院履行职责”这一抽象方式。在实践中，这一方式被概括为检察机关履行刑事相关职责中发现、特定领域治理需要开展的专项活动发现、“两法衔接”等信息共享平台与重点领域行政执法信息的摸排中发现、群众反映、新闻媒体报道，其中第一种占多数。6从上述数据可以看出，检察机关在案件办理中的视野受到限制，主要集中在自身相关领域。即使在制度正式建立后，这个问题仍然存在。为了获取线索，地方检察院采取奖励的方式进行刺激。最高检需要推动建立专门的“益心为公”检察云平台，以吸收多领域的案件线索。这些手段在一定程度上缓解了线索不足的问题，但问题仍然存在。奖励方式扩大了国家投入，而检察云平台仍然是以检察机关为中心搭建的。实际上，根据对最高检 2023 年 1 月 9 月发布的公益诉讼典型案例统计，共发布了 13 批次典型案例，总共 113 件案件，其中行政公益诉讼案件为 76 件，有 6 件来自民众举报，5 件来自志愿者。检察机关案件线索的来源仍然以刑事移交、专项行动和自身履职为主。检察机关能够有效办理行政公益诉讼案件，维护公益，但由于线索来源受限，其视野也受到了限制。这种视野受限也导致行政公益诉讼的预防功能难以发挥。与私益不同，公共利益一旦受损，修复成本极高，甚至无法事后弥补。尤其是环境公共利益，生态环境一旦受损，修复成本高昂，程序复杂，且很容易造成不可逆的损害。行政公益诉讼可以在损害尚未严重或存在风险之时对行政机关进行监督，但在检察机关有限的视野下，线索被发掘相对困难。（四）体制内监督存在局限性作为行政诉讼的一种，行政公益诉讼仍然是依托行政诉讼的框架进行，其目的之一是监督行政机关依法行政。检察机关作为专门的法律监督机关在这方面确实有优势，但检察监督仍然受到体制内监督的限制，因此需要通过社会组织的体制外监督来实现平衡和互补。7公益诉讼试点期间，检察机关在办理公益诉讼中存在明显的行政化倾向，几乎将办理公益诉讼案件视为一项任务来完成。各省人大常委会陆续出台了加强检察公益诉讼工作的决议，决议通常明确要求行政机关配合检察院开展行政公益诉讼工作。试点地区只要得到当地党政机关的大力支持和法院的通力配合，公益诉讼工作的力度就会大，普遍效果也较好。6此外，相对于传统诉讼，行政公益诉讼胜诉率极高。2018 年 2022 年，检察机关依法提起的公益诉讼案件达到 4 万件，其中99.8%获裁判支持。高胜诉率一方面是因为存在诉前程序，另一方面也是因为检察机关办案的严谨，只有在调查充分的情况下才会进入诉讼程序。然而，高胜诉率的影响下，使得这种严谨无法持续下去的风险大大增加。检察机关过高的胜诉率也会给法院审判带来压力，使得法院不得不谨慎行事，不敢轻易否定其诉求。事实上，在实践中仍然存在许多行政机关已经依法履职，可因受损公益尚未恢复或未获充分救济而仍被起诉并败诉的案件。7三、引入社会主体弥补主体一元的缺陷（一）社会主体能够弥补资源的不足检察机关面临的资源不足在国家治理中并不是新问题，在政府行政过程中早有反映。随着社会经济的发展，行政管理涉及的事项逐渐增多，内容逐渐复杂，仍由政府一力承当并不现实。改变过去政府一元化管理模式，转变为各类社会主体多元化协同治理的解决方式，在行政公益诉讼领域同样适合，赋予社会主体原告资格，能够有效缓解检察机关办案压力，减轻国家责任。事实上，在制度尚未建立之时，社会主体便有提起行政公益诉讼的实例。1998 年“王某忠状告税务局不履行法定职责案”便宣告着行政公益诉讼在我国的出现。此后，严某学状告椒江区文体局行政不作为案、乔某祥诉铁道部春运期间火车票涨价案等都是由公民为提起主体的109法制论坛中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期行政公益诉讼；北京市丰台区源头爱好者环境研究所诉福建省林业厅案，则是以社会组织为提起主体的行政公益诉讼。但当时，因为行政公益诉讼制度尚未建立，法院并未受理这些案件。在制度初创阶段，检察机关作为国家机关，是制度实践的最佳探索者，单独赋予其起诉资格可以保障制度探索的成功。而现在，行政公益诉讼制度已经建立，应该在总结司法实践和立法经验的基础上，弥补现有制度的缺漏。行政公益诉讼制度需要进一步发展，检察机关资源缺失需要弥补，应当赋予社会主体行政公益诉讼原告资格，打造行政公益诉讼主体多元的新局面。（二）社会组织是适宜的社会主体代表社会主体参与行政公益诉讼能够推动制度的进一步发展，但这种参与应当是逐步实现的。应当先将行政公益起诉资格赋予社会公益组织，待时机成熟后再扩大至公民、法人等其他社会主体。8其理由在于，社会组织是当前制度背景下最适宜的公益代表。首先，公民虽是公共利益的直接关系人，但诉讼本身具有“一事不再理”“禁止重复起诉”等原则的规制，公民个人诉讼能力的不足可能会使公益无法得到及时、有效的救济；其次，直接赋予公民原告资格，恶诉与滥诉风险亦会大大增加；最后，在个案中对具体公民的原告资格认定也存在困难，其范围难以确定。相对于个体公民而言，社会组织本身是一类公民的聚合体，具有清晰的界限与明确的目标。非政府组织在参与社会治理、提供公共服务、反映民众诉求、化解社会矛盾等方面具有独特的优势，可以成为政府的帮手、公益事业的补充，在社会转型的稳定和发展之间起到良好的缓冲作用。9社会组织适宜充当某种公共利益的代表，代表多数人的意志表达公益保护的意愿。而公民直接参与行政公益诉讼的风险，在社会组织这里大大降低。首先，社会组织专业性和诉讼能力相对较强。社会组织由公民自愿组成，成立之初便具有自己的章程，并依据章程开展特定业务，法律要求其成立登记之时便具有与其业务活动相适应的专职工作人员，并要求其具有合法的资产和经费来源以保障自身活动。其次，社会组织设立之后，仍需经历定期的检查与评估。各级民政机关会对经本机关批准登记的社会组织进行年度审查，并开展定期评估。这意味着，一旦社会组织滥用行政公益诉讼制度，便会影响自身资格的存续。最后，社会组织的宗旨和业务范围在章程中明确规定，法律亦要求其在章程规定内从事活动，对社会组织在具体案件中的资格也有所认定。因此，社会组织是当前社会主体中最适宜的公益代表，赋予社会主体行政公益诉讼资格应当从社会组织开始。（三）社会组织可以弥补检察机关感知的疏漏检察机关虽然办案能力强，但视野受限，难以发挥行政公益诉讼的预防性。相对而言，社会组织在领域内从事专职工作，其建立的目的就是发展和维护公益。其可以利用自身的专业性，主动发掘领域内的公益受损现象，弥补检察机关感知疏漏，发挥行政公益诉讼的预防性。在实践中，社会组织提起的环境民事公益诉讼，已对其有所体现。最高人民法院发布的第 174 号指导案例中，雅砻江流域水电开发有限公司计划修建的牙根梯级水电站可能导致某珍稀植物种群灭绝的风险，中国生物多样性保护与绿色发展基金会及时提起了民事公益诉讼，法院判决雅砻江公司应将该珍稀植物种群的生存作为项目可研阶段环境评价工作的重要内容。本次诉讼在危害尚未发生之时，就从源头上遏制了对公益的危害，如果没有社会组织专门从事环境保护工作，很难找到这一线索。此外，社会组织数量多，覆盖广泛，也可以保障对公益受损被及时感知。我国的社会组织包括社会团体、基金会和民办非企业单位三类。根据民政机关的登记提供情况，社会组织分为国家、省、市、县四个级别。根据 2022 年民政部的统计数据，我国注册的各级社会组织已达到 89.1万个。社会组织扎根于社会生活的各个领域，代表各个层级，专业性和数量决定了社会组织拥有更开阔的视野，能够辅助检察机关，发挥行政公益诉讼的预防作用。（四）通过社会组织可以有序开展体制外监督赋予社会组织行政公益诉讼原告资格，是对群众监督的一大增强，是群众监督与司法监督的有力结合。社会组织的参与充分发挥了行政公益诉讼作为行政诉讼本身的监督功能，使群众监督更加有序。尽管检察机关与行政机关在具体利益上可能存在分歧，但总体目标上仍有相当程度的一致性。社会组织的加入引入了新的主题，发挥了社会监督的优势，提供了与体制内部监督不同的视角，同时，社会组织具有稳定的组织架构、完善的运营方式以及严格的规则和审核机制的约束，这也保障了社会监督的有序进行。四、赋予社会组织行政公益诉讼原告资格的立法路径（一）在环境行政公益诉讼领域先赋予社会组织原告资格行政公益诉讼处于不断发展的阶段，涉及领域110法制论坛中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期不断增多，相关规则在不断完善，原告资格需要扩展，但需要有序可控。相比之下，环境公益诉讼诞生时间长，发展较为完善，更适合在该领域进行试点。1.环境公益诉讼的发展是必要的。生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，党的十九届四中全会提出“要完善生态环境公益诉讼制度”。10作为自试点开始就存在的公益诉讼领域，环境公益诉讼一直是公益诉讼研究的重点领域，迫切需要进一步完善制度并发挥更好的效果。2.社会组织通过行政公益诉讼保护环境利益比民事手段更为优越。政府是维护国家和社会环境公益的主要责任主体，这是 宪法 赋予政府的责任，环境保护法也对政府对环境保护的监督管理职责作了明确规定。在环境民事公益诉讼中，社会组织借助审判机关的审判权对损害环境公益的行为进行纠正，实际上是绕过了行政机关，利用政府具备的专业人员和强制力，督促其依法履职，对社会组织来说，成本更低，更便于操作。3.在环境公益诉讼领域进行试点具有实践基础。环境民事公益诉讼制度将社会组织作为提起诉讼的优先主体，环境保护法明确规定了适格参与民事公益诉讼的社会组织范围，并且已经有较多的实例，这为环境行政公益诉讼提供了借鉴价值。因此，赋予社会组织行政公益诉讼资格，可以先在环境公益诉讼领域率先开展。（二）社会组织提起行政公益诉讼的资格限定社会组织提起行政公益诉讼的资格限定，可以参考现有的环境公益诉讼。根据环境保护法第五十八条的分析，对社会组织提起环境民事公益诉讼的限制包括登记部门、从事活动时间以及有无违法记录三个方面。这一规定确保了提起诉讼的社会组织具备与诉讼能力相匹配的规模和足够的专业技能、丰富的实践经验，以及稳定的组织和适宜的能力来维护公益。相对于民事公益诉讼存在的举证难和高诉讼成本等问题，行政公益诉讼相对容易。社会组织只需提供初步证据证明行政机关存在违法行政或不作为的情况，合法性证明责任在于行政机关，对于社会组织的要求相对较低。以民事公益诉讼规定为基础，对社会组织提起行政公益诉讼也进行这三个方面的限定是合适的。此外，行政机关作出的行政行为具有地域性，社会组织应在其主要活动范围内提起诉讼，这一范围可以根据社会组织登记部门所在地域和级别以及其过往的活动范围来确认。（三）社会组织与检察机关在行政公益诉讼中的关系起诉主体扩宽后，存在着提起诉讼主体顺位的问题，而检察机关应当享有优先权。检察机关享有法律监督权，可以通过诉前程序直接发出检察建议对行政机关产生影响，依靠诉前程序，大量公益受损问题被解决，其督促执行力强不可否认。赋予社会组织原告资格弥补检察机关的不足，不是取代，社会组织应当轮后提起诉讼，但也需保障其诉讼中的主体地位。具体来说，发现公益受损或面临风险，社会组织应穷尽行政救济程序，这是政府公益第一责任人的身份决定的。行政机关不作为或违法行政的，社会组织应当向检察机关提供线索，要求其立案处理并发出检察建议。检察机关决定不发出或限定期间不发出检察建议的，社会组织可以提起诉讼。人民法院受理后，应当公告案件受理情况，检察院可以依据情况，以支持起诉人的身份加入。（四）社会组织提起行政公益诉讼的制度设置赋予社会组织原告资格应按照以下步骤进行。首先，在环境行政公益诉讼领域通过政策试点的方式进行制度尝试，赋予依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续 5 年以上且无违法记录的社会组织，在活动范围内对行政机关提起行政公益诉讼的权利。其次，根据实践效果，探索对社会组织限制的适宜条件，修订行政诉讼法以作出概括性授权，修订环境保护法以作出具体授权。最后，通过单行法授权的方式逐步在其他领域赋予社会组织原告资格。参考文献1 练育强.争论与共识：中国行政公益诉讼本土化探索 J.政治与法律，2019（07）：136-149.2 陈杭平，周晗隽.公益诉讼“国家化”的反思 J.北方法学，2019，13（06）：70-79.3 马庆钰，贾西津.中国社会组织的发展方向与未来趋势 J.国家行政学院学报，2015（04）：62-67.4 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究 J.经济研究，2007（07）：36-50.5 王福华.公益诉讼的法理基础 J.法制与社会发展，2022，28（02）：59-81.6 覃慧.检察机关提起行政公益诉讼的实证考察 J.行政法学研究，2019（03）：87-100.7 巩固.公益诉讼的属性及立法完善 J.国家检察官学院学报，2021，29（06）：55-71.8 高志宏.行政公益诉讼制度优化的三个转向 J.政法论丛，2022（01）：127-138.9 于江，魏崇辉.多元主体协同治理：国家治理现代化之逻辑理路 J.求实，2015（04）：63-69.10.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定 N.人民日报，2019-11-06（001）.（作者单位：安徽大学法学院）