全面乡村振兴背景下乡村教育政策工具的分型检视与优化路径——基于111份政策文本的量化分析.pdf

中国轻工教育 2023425全面乡村振兴背景下乡村教育政策工具的分型检视与优化路径 基于 111 份政策文本的量化分析刘小鹏(天津市教育科学研究院，天津 300191)摘要:政策工具是实现政策目标的手段和途径。以政策工具理论为基础，构建“政策工具教育发展领域”二维政策分析框架，通过对 111 份乡村教育政策文献进行量化分析发现:政策文献综合运用多种政策工具，但组合配置比较单一;权威工具使用过溢，乡村教育发展缺乏能动性;政策工具与政策目标契合性欠佳，存在“路径依赖”;能力建设工具日渐增多，需加强后期评估监测;教育发展领域逐步调整优化，但仍不均衡不科学。建议提高乡村教育政策工具配置的科学性和多元化，提高政策工具与政策问题吻合度，有效兼顾乡村教育发展的长期和短期效益，实现“工具理性”与“价值理性”的统一，妥善解决乡村教育“内卷化”问题。关键词:乡村教育;政策工具;政策文本;量化分析;内卷化中图分类号:G40 011 8Classification eview and Optimization Path of Policy Tools of ural Education Against theBackground of Comprehensive ural evitalization:Quantitative Analysis Based on111 Policy TextsLIU Xiaopeng(Tianjin Academy of Educational Science，Tianjin 300191，China)Abstract:Policy tools play an important means to achieve policy goals Based on the theory of policy tools，in thisstudy the author constructs a two-dimensional policy analysis framework of“policy tools-educational developmentfields”Through a quantitative analysis of 111 rural education policy texts，the results of the study show that multiplepolicy tools are comprehensively used，but combined configuration is relatively simple The use of authoritative tools isexcessive，resulting in the lack of initiative of the development of rural education The consistency of policy tools withpolicy goals is not good，resulting in“path dependence”The capacity-building tools are in increase，and it is howevernecessary to strengthen subsequent assessment and monitoring The field of education development is gradually adjustedand optimized，but it is still neither balanced nor scientific Based on the results of the study，it is suggested topromote the diversification and scientific allocation of policy tools，improve the consistency between policy tools andpolicy issues，effectively consider the long-term and short-term benefits of rural education development，realize theunity of“instrumental rationality”and“value rationality”，and properly solve the problem of“involution”of ruraleducationKey words:rural education;policy tools;policy texts;quantitative analysis;involution作者简介:刘小鹏(1989)，女，助理研究员，研究方向:教育政策与规划、教育管理。基金项目:天津市“十四五”教育科学规划课题青年重点课题“新时代大城市非户籍人口教育需求与政策供给研究”(DGE220018)。教育管理26中国轻工教育 20234一、问题提出党的二十大报告强调，要全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。人才振兴是乡村振兴的战略引擎，教育振兴是人才振兴的重要基础。我国是一个农业大国，乡村教育是国民教育体系的“短板”和“神经末梢”，也是教育现代化最难啃的“硬骨头”。自 20 世纪 80 年代以来，针对乡村教育，我国先后实施了“普九”“两基”“两全”“全面改薄”“营养餐计划”“乡村教师提升”“乡村教育振兴”等致力于拔乡村教育“穷根”的工程项目，对乡村教育资源的建设、师资、经费、管理等方面进行了全面系统部署，基本解决了乡村优质教育资源短缺、教育质量亟待提高、教师结构性缺编等问题，进一步破解了乡村教育发展不平衡不充分的矛盾，实现了乡村教育优质均衡发展。近年来，学者对乡村教育进行了一些卓有成效的探索，对乡村教育的历史沿革1 5、价值与发展模式6、城镇化与乡村教育发展7 8、新农村建设与乡村教育的相互作用9 10、乡村教育与精准扶贫11 12、乡村教育发展矛盾与问题13 15、乡村教育“离农”与“为农”之争16 17、内卷化18 以及乡村教育现代化19 等方面进行了系统研究。但经文献综述发现，目前从政策工具的视角对乡村教育政策进行剖析的研究还少之又少。政策执行的本质是相关行动主体通过合理组合、配置政策工具，实现政策目标的过程20。政策工具选择和运用不当，将会出现政策执行走样或无力，导致“政策悖论”。对此，早在 20 世纪 80 年代，荷兰吉尔霍德(Geelhoed)委员会就强调，各种政策失灵的根源在于对政策工具认识的不足，因此，解决政策失真的方法就是建立、发展关于政策工具的理论和学说，提高对政策工具选 择 和 运 用 的 水平 21 13。本文将基于政策工具理论的视角，通过对改革开放以来我国乡村教育政策文本的梳理、编码和量化分析，探究乡村教育政策工具运用的规律特点及存在的问题，根据乡村教育改革发展需要，有针对性地提出优化政策工具选择与运用的对策建议。二、数据基础与分析方法1 数据来源本文选取的政策文件主要来源于北大法宝、Alpha 法律智能操作系统、国务院网站、教育部网站等，按照关键词和发文单位进行搜索，初步收集到 400 余份乡村教育相关政策文献，随后按照以下标准进一步筛选和补充:一是发文单位为国务院、各部委及直属机构;二是与乡村教育发展密切相关，直接规定和体现乡村教育发展的态度、立场、措施;三是政策类型为法律、法规、条例、办法、规定、规划、方针、纲要、意见、通知、工作要点等体现政府意志的文件形式，领导讲话、标准、工作报告等不计入统计范围。笔者按照上述标准进行层层筛选，最终梳理出 111 份政策文献，如表 1所示。2 分析框架关于政策工具的概念内涵，学者们仁者见仁智者见智。萨拉蒙(Lester M Salamon)认为，政策工具是“解决公共问题的方法”22;与之相类似的，豪利特(M Howlett)和拉米什(M amesh)将政策工具作为政策执行的实际方法或策略23，林格林(ingling)的理解比较宽泛，将政策工具作为“影响社会进步的、具有共同特征的政策活动合集”21 14。如何树立科学的政策工具理念，掌握选择和运用政策工具的方法，科学评估政策工具在政策执行中的效果，如何矫正由于政策工具使用不当带来的政策执行偏差，这些问题都对乡村教育政策执行产生了至关重要的作用。每个学者对政策工具的分类都有自己的理解，具体如表2 所示。教育管理中国轻工教育 2023427表 119842020 年我国乡村教育政策文献梳理序号政策名称文本形式颁发部门颁发时间1教育部关于加强“三个课堂”应用的指导意见意见教育部20202中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见意见中共中央、国务院20203教育部 2019 年工作要点工作要点教育部20194财政部 教育部关于印发城乡义务教育补助经费管理办法 的通知(2019)办法、通知财政部、教育部20198国务院办公厅关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见意见国务院办公厅20199教育部办公厅关于开展中西部乡村中小学首席教师岗位计划试点工作的通知通知教育部201910教育部等七部门印发 关于加强和改进新时代师德师风建设的意见 的通知意见、通知教育部201984教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见意见教育部200685教育部 2005 年工作要点工作要点教育部200586国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知通知国务院2005109国家教委关于印发 全国农村教育综合改革实验区工作指导纲要(试行)的通知纲要、通知国家教委(教育部)1990110国务院办公厅转发国家教育委员会等部门关于实施 义务教育法 若干问题意见的通知意见、通知国务院办公厅国家教委1986111国务院关于筹措农村学校办学经费的通知通知国务院1984在纷繁复杂的政策工具分类理论中，被我国学者广泛引用的是施耐德、英格拉姆以及麦克唐纳尔、埃尔莫尔的政策工具分类。麦克唐纳尔和埃尔莫尔坚持问题导向，认为选择政策工具首先要考虑解决社会公共问题，将政策工具分为命令工具、激励工具、职能拓展工具、权威重组工具、劝告或劝诱工具五类;而施耐德和英格拉姆则认为公众对政策执行缺乏主动性角度，认为政策工具选择要侧重规范公众的行为，他们将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、象征和劝告工具、学习工具五类 24。在借鉴上述政策工具理论的基础上，笔者结合乡村教育发展实际，同时对促进乡村教育发展的主要领域进行细分，构建起教育政策工具与乡村教育发展领域的二维分析框架(见图1)。教育管理28中国轻工教育 20234表 2政策工具分类理论列表25 学者年份政策工具分类分类数量豪利特和拉米什2003自愿性工具、强制性工具和混合性工具3胡德1986建议、法律、补助和贷款、提供服务等8萨拉蒙2002直接提供、社会监管、补贴、直接贷款等13林德、彼得斯1989现金补贴、食物转移、贷款担保等23休斯2003供应、补贴、生产和监管4施耐德和英格拉姆1990权威、激励、能力建设、象征和劝告、学习5萨瓦斯2000政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包等10麦克唐纳尔和埃尔莫尔1987命令、激励、职能拓展、权威重组、劝告或劝诱5基尔申1964列举了 64 种政策工具，但没有做系统分类64洛伊1972分配政策、监管政策、建制政策和再分配政策4图 1我国乡村教育政策量化分析二维分析框架(1)X 维度:教育政策工具维度本文将政策工具分为权威工具、能力建设工具、激励工具、系统变革工具、象征与劝诫工具五类，它们基于不同的前提假设，各自具有不同的适用情景、表现形式、预期效果、优缺点等，在乡村教育文本中的运用领域和方式也各不相同，具体如表 3 所示。权威工具是政策制定者运用政治权威的力量对政策对象的行为进行强制性规定，具体表现形式有法律规制、命令指示、标准执行、政策制定、贯彻落实、督导评估等。本文中，该工具多用于对乡村教育政策落实、新政策制定、资源建设与经费标准执行以及对政策落实情况的督导评估等，为乡村教育政策发展提供了强有力的法律和制度保障。教育管理中国轻工教育 2023429表 3我国乡村教育政策工具划分情况表政策工具预期效果主要形式关键词适用情景优点缺点案例权威工具服从法律规制、命 令 指 示标准执行、政策制定、贯彻落实、督导评估依法、必须、禁止、要求、落实等政策 目 标 明确，利益冲突程度 较 低 的控制情境成 本 低、效 率高，便于自上而下的控制容易导致政策主体与客体之间的 矛 盾，不便于调动下级的积极性依法加强对教育费附加的征收和管理工作，农村教育费附加实行乡征、县管、乡用，并确 保 完 全 用 于教育能力建设工具提高技能以获取长期收益资源供给、培养培训、信息支持等培养和培训等有行动意向，但素 质 能 力和资 源 不 足的情境能够提 高 政 策执行力 和 参 与力，获 得 长 期收益投资和管理成本较 高，短 期收益不明显实施农村义务教育学校教师特设岗位计划和中小学教师国家级培训计划，加强农村学校薄弱学科教师队伍建设激励工具创造价值获取短期收益经费投入、政策倾斜、福利待遇、表彰奖励等工资、待遇、荣誉、奖励等激励 手 段 和预期 行 为 之间具 有 清 晰的因果关系便于调 动 行 动主体的积极性可能引起预期以外 的 行 为，监督程度较高继续实施边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设项目;探索建立农村教师特殊津贴制度系统变革工具公共服务体系的重构改革试点、体制改革、权力分配、机构变革等改革、改善、整改等执行 机 构 或人员 缺 乏 动机，对变革没有积极反应容易引 起 对 变革的重视容易引起反对和抵 制，可 能造成预期之外的结果继续做好免费提供 教 科 书 试 点工作象征与劝诫工具认同引导强调、鼓励支持、宣传教育等宣传、引导、鼓励、学习门槛低、适用范围广，不需要投 入 大 量的资源运用象 征 手 段或比喻 手 段 诉诸价值，鼓励公民依据 这 些 价值表现 自 己 的行为信息可能被误读甚至误操作做好关心农村下一代工作;鼓励和支持学校开展勤工俭学能力建设工具是通过提供教育资源、培训教育、有效信息等来增强政策目标对象的行动能力和动力，以获得长远回报，并保障政策目标的实现，具体表现形式有资源供给、培养培训、信息支持等。在本文中，该工具多用于乡村教育资源供给、乡村校长教师培养培训以及对农村学校的科研支撑等，为乡村教育政策落实提供了相对充足的资源保障和能力支撑。教育管理30中国轻工教育 20234激励工具是凭借正向或负向的反馈，调动政策目标对象的主观能动性，是一种灵活性较高、短期内能实现快速收益的政策工具，具体表现形式有经费投入、政策倾斜、福利待遇、表彰奖励等。在本文中，该工具多用于对乡村教育发展的经费支持，对随迁子女、留守儿童、贫困学生、学习困难学生等特殊群体的政策倾斜，落实乡村教师的工资待遇及荣誉表彰，等等，并在一定程度上为乡村教育政策落实提供了动力和激励保障。系统变革工具是通过组织结构的变革、机制和制度的转变、权力责任的重新分配等促进政策目标实现，具体表现形式有体制改革、改革试点、权力分配等。在本文中，该工具多用于乡村教育改革试点、经费及管理体制机制改革、课程教学评价改革以及相关部门落实政策的任务分工等，为乡村教育政策发展提供了组织基础。象征与劝诫工具是通过有目的地引导政策对象的价值观、理念、信念等，启发、诱导人们产生政策执行的觉悟和自觉，促使其采取相关行动，具体表现形式有引导强调、鼓励支持、宣传教育等。在本文中，该工具多用于对乡村教育重要性的强调，对乡村教育发展及政策倾斜的鼓励，以及对政策落实的舆论宣传和教育等，为乡村教育政策发展奠定了社会舆论基础。(2)Y 维度:乡村教育发展领域经过对乡村教育政策文献的梳理及全面理解，本文将乡村教育政策发展领域细分为立德树人、教育经费、教师队伍、教育信息化、综合改革、教育扶贫以及保障机制等 11 个方面。由此，本文建立起了“X(政策工具)Y(教育发展领域)”二维分析框架，并以政策文本中的相关条款作为基本单元，进行科学编码和内容分析。3 分析方法基于前述建立的二维研究框架，以遴选出的111 份政策文件作为分析对象，选择文件中与乡村教育密切相关的条款，按照“政策编号具体条款/章节政策编码政策领域政策工具”进行编码，依据不可细分原则，最终形成 713 条政策编码和内容分析编码表(见表 4)。在编码过程中，若某条政策编码条目涉及一个以上政策工具，只选取表现程度最高的一种政策工具。由于文章篇幅所限，该表只显示部分政策文本内容编码。为保证人工编码的信度，笔者摘取部分编码条目，邀请了一位教育学博士进行了重复编码，经对比，二者编码一致性达到 87.5%。另外，笔者邀请了教育政策与教育法专家对政策工具分类及编码情况进行了验证，得到专家学者的一致认可。三、乡村教育政策文献量化分析把筛选出的 111 份政策文件进行内容分析单元编码之后，我们依据二维研究框架进行了归类。总体来说，在 111 份政策文件中，X 轴五类政策工具、Y 轴 11 个教育发展领域均有不同程度的应用和涉及，为乡村教育发展的改革和发展提供了多维度的支持。1 政策文本形式从图 2 可以看出，1984 年以来我国中央部门发布的 111 份乡村教育政策文件中，意见(35份)、通知(25 份)和工作要点(21 份)三种占到了总数的 73%，相关法律法规较为缺乏，层次较低，权威性不够，容易导致政策执行无力、政策失真、上有政策下有对策等情况，不利于政策目标的实现。教育管理中国轻工教育 2023431表 4我国乡村教育政策工具编码示例序号政策名称内容分析单元编码政策领域政策工具类型政策工具1中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见(2020 年)重视农村学前教育，多渠道增加普惠性学前教育资源供给。加强贫困地区学前儿童普通话教育。103 9 1学前教育能力建设工具资源供给2教育部 2019 年工作要点指导督促各地制订完善农村学校布局规划和乡村小规模学校、乡镇寄宿制学校办学标准。督促各地做好全面改薄收尾工作，启动实施义务教育薄弱环节改善与能力提升工作。健全辍学高发区重点监测制度，实施精准控辍。21 3 11 1保障机制权威工具 督导评估3教育部等七部门印发 关于加强和改进新时代师德师风建设的意见 的通知有条件的地方和学校可结合实际统筹有关资源，因地制宜安排一线教师特别是长期从教教师进行疗休养，重点向符合条件的班主任和乡村教师倾斜。87 16教师队伍激励工具 福利待遇4国务院办公厅关于转发教育部等部门教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法的通知第五条部属师范大学招收公费师范生实行提前批次录取，重点考察学生的综合素质、职业倾向和从教潜质，择优选拔乐教、适教的优秀高中毕业生加入公费师范生队伍。各地、各部属师范大学要加大政策宣传和引导力度，通过发放招生简章、开展政策宣讲等多种方式，为高中毕业生报考公费师范生营造良好环境。53 5教师队伍象征与劝诫工具宣传教育5教育部办公厅关于成立教育部网络安全和信息化领导小组的通知为贯彻落实中央关于网络安全和信息化工作的战略部署，切实做好新时期的教育系统网络安全和信息化工作，经研究，决定成立教育部网络安全和信息化领导小组。80 0教育信息化系统变革工具机构变革图 219842020 年我国乡村教育政策文本形式分析2 政策颁布时间与数量“政策作为一种稀缺性资源，其文本数量和政策导向能在一定程度上体现政府的意志和偏好。”26 从我国乡村教育政策数量变化而言，从1984 年到2020 年，乡村教育政策发布数量基本呈现逐年递增趋势。以 2003 年(国务院关于进一步加强农村教育工作的决定)、2012 年(国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见)两个时间节点为界，可将政策颁布划分为普及攻坚阶段(1984教育管理32中国轻工教育 202342002 年)、政策倾斜阶段(20032011 年)和均衡发展阶段(20122020 年)三个阶段。从各阶段颁布的政策文本数量来看，第一阶段仅为17 份，第二阶段增加到29 份，第三阶段迅速增至 65 份，分别是前两个阶段的3.8 倍、2.2 倍。如图3 所示。图 319842020 年我国乡村教育政策文本数量比较3 X 轴:政策工具领域经分析，在全部政策工具中，权威工具运用频率最高，占比 30.58%，;其次是能力建设工具，占比 28.05%;排在第三位的是激励工具，占 比19.07%;象征与劝诫工具占比 13.74%，排名第四位;由于机构变革与改革的难度较大，系统变革工具占比最低，仅占 8.56%。这说明，在国家层面，主要是通过命令指示、标准执行、资源供给、培养培训等方式来促进乡村教育改革与发展。从五类政策工具的具体运用来看，受乡村教育自身特性的影响，在权威工具中，使用较多的是命令指示(34.86%)、贯彻落实(22.02%)、标准执行(16.51%)及督导评估(15.60%)，主要体现在对“普九”“两基”的推进和督导、义务教育标准化建设、对依法落实义务教育经费投入的规定、对教育乱收费的治理以及对相关政策的贯彻落实等。政策制定工具运用较少，占比 9.63%，主要是教育部制定的关于农村留守儿童、家庭经济困难学生、随迁子女、辍学儿童等特殊群体的资助政策，乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校(以下称“两类学校”)的建设意见，以及乡村教师队伍建设政策等，为乡村教育发展提供了方向和指引。法律规制层面的工具运用最少，仅占 1.38%，主要是义务教育法 农业法 中对于农村义务教育经费、师资、特殊群体资助等方面的法律规定，较为宽泛笼统。由于乡村教育资源、办学条件等方面与城区还存在较大差距，就需要发挥能力建设工具的重要作用。其中，使用最多的是资源供给，占比65.50%，主要用于建学校、改善办学条件、配置信息化设备、师资补充等，为乡村教育提供了发展的基础和前提。其次是培养培训，占比 23%，主要包括旨在提高乡村教师教育教学技能的“国培计划”“跨世纪园丁工程”“农村教师素质提高工程”“农村教师特岗计划”等，有效提高了乡村教师的综合素质。占 比 最 低 的 是 信 息 支 持 工 具，仅 占11.50%，主要包括实施网络扶智工程攻坚行动，加强农村学校远程教育，建立教研员乡村联系点制度，落实学前教育教研指导责任区制度等，为乡村教育发展提供了专业引领和实践指导。在激励工具中，运用最多的是经费投入，占比38.24%，主要涉及学生资助、“两免一补”、营养改善计划以及残疾学生就学等，为保障特殊群体的平等受教育权提供了财力保障。其次是政策倾斜，占比 22.79%，主要涉及公共教育资源配置、教师编制及职称评审、教师交流轮岗、特殊群体教育机会等方面的倾斜，体现了政府对特殊群体、特殊领域的“特殊关照”。再次是福利待遇，占比28.68%，主要涉及乡村教师生活补助、津贴、周转宿舍、社会保险待遇等方面，主要目的是吸引优秀教师到农村任教，不只要“引得来”，还要“教得好，留得住”，为乡村教育发展提供优质师资保障。在系统变革工具中，运用最多的是改革试点教育管理中国轻工教育 2023433工具(31.10%)，涉及范围较为广泛，包括课程改革、经费改革、教师特殊岗位津贴、农村艺术教育实验县、综合改革联系点等改革试点工作，先行先试，为后续改革积累经验。其次是体制改革工具(29.50%)，主要涉及义务教育管理体制、经费保障机制、人事制度、留守儿童及随迁子女就学机制等体制机制方面的改革。权力分配工具占比23.00%，主要涉及中央与地方、地方各级政府之间的责任分配，以确保乡村教育各项改革任务顺利实现。当改革进行到一定程度时，就需要进行组织机构变革(16.40%)，通过建立新的机构，专门负责推进专项改革，比如成立教育部农村义务教育工程领导小组(2008 年)、教育信息化专家组(2014 年)以及教育部网络安全和信息化领导小组(2016 年)等，这些对政策执行起到了一定的组织和推动作用。在象征与劝诫工具中，占比最高的是鼓励支持工具(71.43%)，多见于国家乡村振兴战略规划 中国教育现代化 2035 “十三五”脱贫攻坚规划 等统领性文件中对乡村教育发展提出的原则性倡导和总体性鼓励。其次是引导强调，占比16.33%，主要体现在对“两基”、优质均衡、留守儿童、乡村教师等方面重要性的强调，引起政策目标对象的重视。最后是宣传教育，占比 12.24%，主要涉及教育扶贫、公费师范生、学生资助等政策的舆论宣传和引导，加强农村学校营养教育、民族地区乡村学校双语教育，国家通用语言文字教育等，确保各类政策家喻户晓、深入人心，营造良好的发展改革环境。4 Y 轴:乡村教育政策领域由图 4 和表 5 可以看出，在 713 条政策编码中，政策工具运用最多的是教师队伍建设领域(177 条，占比 24.83%)，主要涉及对乡村教师编制、职称、待遇、津贴、表彰奖励等方面的倾斜政策，同时加强教师培养培训、教师交流轮岗等以全面提高农村教师综合素养。其次是特殊群体领域(122 条，17.11%)，主要涉及落实“两免一补”政策、营养午餐计划、控辍保学、贫困学生资助、学习困难学生帮扶、残疾学生受教育等方面，确保所有适龄儿童少年都能接受公平而有质量的教育。再次是义务教育发展领域(118 条，占比 16.55%)，主要是1986 年 义务教育法 颁布之后，从“普九”“两基”到“两全”，到义务教育基本均衡，再到义务教育优质均衡发展，反映了义务教育发展重心的政策变迁。随后是教育经费(52 条，占比 7.29%)和教育信息化(45 条，占比 6.31%)，主要涉及乡村教育经费保障、教育信息化“三通两平台”建设、农村学校远程教育等，力图改善乡村教育办学水平，缩小城乡之间教育发展差距。近年来，全面建成小康社会、教育精准脱贫等目标的提出，教育扶贫成为一个新的热点(34 条，占比4.77%)。图 419842020 年我国乡村教育各领域政策工具运用情况四、我国乡村教育政策工具运用的特征表现1 综合运用多种政策工具，但组合配置比较单一经上文分析可知，乡村教育政策工具运用比较全面，包括权威工具(30.58%)、能力建设工具(28.05%)、激励工具(19.07%)、象征与劝诫工具教育管理34中国轻工教育 20234(13.74%)以及系统变革工具(8.56%)，但政策工具之间的组合配置形式比较单一，比如，农村义务教育发展领域多为“权威工具+能力建设工具”组合，教师队伍建设领域多为“能力建设工具+激励工具”组合，组合配置相对固定。每个政策领域都有自身发展的规律、问题短板以及解决措施等，要根据不同政策工具的属性和特征，在调研基础上进行优化组合，选择和运用合适的政策工具。表 519842020 年我国乡村教育各领域政策工具运用情况政策领域权威工具能力建设工具激励工具系统变革工具象征与劝诫工具合计占比立德树人2 1 3、14 14、16 3 184 等(6 条)50 2 3 6 1、50 2 3 6 2、51 3 1(3 条)0 条16 2 13、17 4 25 等(4 条)10 2 11、1007、102 8 5(3 条)162 24%学前教育23 6 1 1、104 30 1 1(2 条)12 2 11、174 27、23 6 1 2 等(21条)24 7 3、60 4、101 10 等(5条)15 5 29 2(1 条)5 2 6 3、10 3 16、108 5 2 6 等(11条)405 61%义务教育3 7 25、5 2 6 1、104 30 1 2 等(52条)5 2 12 2、11 3 13、109 28 4 等(27条)9 3 17 1、43 3 6、48 8 等(9 条)1 4 2、24 7 2 4、71 4 8 等(7 条)4 1 2、6 2 9 2、97 3 5 3 2 等(23 条)11816 55%高中阶段教育15 5 29 4、32 5 2 4、102 11 等(6条)6 2 13、17 4 29、72 5 1 3(3 条)0 条35 3(1 条)7 3 13 3、65 6 1、97 3 5 3 3 等(7 条)172 39%特殊群体6 2 18 2、12 2 17 1、102 8 4 等(49 条)5 2 6 2、247 6 4、103 9 4 等(13条)4 6 19 3、15 5 31、70 6 4 等(34条)13 3 18 3、64 4、71 4 9(3条)11 3 12 3、20 3 15 2、70 6 2 等(23条)12217 11%教育经费2 11 1、4 617 2、66 33 等(29 条)0 条3 7 24、11 1 4 等(10 条)4 6 19 2、5 2 121 等(8 条)6 2 10 2、12 3 27 等(5条)527 29%教师队伍3 3 13、52 1、63 11 2 等(22 条)2 9 1、6 216、23 6 1等(79 条)11 7 29、174 26 1、52 3 8 等(60条)7 3 16 1、10 6 30、81 0 等(8 条)3 3 13、7 316 3、53 5等(8 条)17724 83%教育信息化8 6 32、98 40 6(2 条)5 2 11、6 212、65 27 等(37 条)93 3 2(1 条)76 2、92 2、94 4 5等(5 条)0 条456 31%综合改革3 9 31、40 4 等(12 条)10 1 4、41 4 4 等(4 条)12 3 21 1、32 5 2 1 等(4 条)1 4 3、58 13 等(13条)7 3 0、104 30 1 等(7 条)405 61%保障机制4 12 37、52 4 3 等(31条)100 19、101 28(2 条)34 30 等(3条)28 4 1、34 26 等(9条)44 13、47 44 等(7 条)527 29%教育扶贫6 2 18 1、78 3 1 等(7条)14 5 30 1、91 11 等(11条)18 5 32 2、91 5 等(10条)47 2 1、78 5 3(2条)50 2 2 2、91 12 等(4条)344 77%合计2182001366198713100%教育管理中国轻工教育 20234352 权威工具使用过溢，乡村教育发展缺乏能动性整体来看，在五种政策工具中，权威工具数量占总数的近三分之一(30.58%)，几乎在 11 个教育发展领域都有涉及。分阶段来看，如表 6 所示，21世纪初全国基本实现“两基”之前，权威工具占比为45.68%，几乎与其他四种政策工具的总和持平;到了21 世纪的前两个十年，权威工具的占比分别为29.57%、28.11%，与能力建设工具基本持平，但仍远超其他三种政策工具。这与我国社会主义集中力量办大事的制度优势有关，权威工具具有效率高、便于管理实施、成本较低等优点，运用得当能在短期内达到立竿见影的效果。但过多使用权威工具会给政策对象带来强制、被动落实政策的抵触情绪，难以调动政策执行者的工作积极性和能动性，影响政策执行的效果，不利于乡村教育的长远发展。表 6乡村教育发展三阶段政策工具运用情况阶段权威工具激励工具能力建设工具系统变革工具象征与劝诫工具编码数总占比19842002 年371261511占比45 68%14 81%7 41%18 52%13 58%20032011 年6829702241占比29 56%12 61%30 43%9 57%17 83%20122020 年113951242446占比28 11%23 63%30 85%5 97%11 44%8111 36%23032 26%40256 38%3 政策工具与政策目标契合性欠佳，存在“路径依赖”政策工具涉及资源在不同领域的合理分配，其选择和运用依据的是政策目标，而政策目标的制定主要基于政策问题。对我国乡村教育发展而言，不同发展阶段面临的形势和问题不同，发展的任务和目标不同，所选择的政策工具也会随之发生改变。19842002 年，为推进“普九”“两基”“两全”“义务教育均衡发展”等硬性任务，权威工具始终占据主导地位。从 2003 年以来的两个发展阶段来看，政府在推进乡村教育发展的过程中，政策工具尤其是权威工具、能力建设工具、系统变革工具选择变化不大，存在明显的“路径依赖”现象。但随着时代的发展变化，乡村教育的问题、目标、对策等都发生了翻天覆地的变化，政策工具的选择和配置也应该尊重教育自身发展的规律性和时代性，应随着教育改革发展的变化做出相应调整，以适应新时代教育改革发展的需要。4 能力建设工具日渐增多，需加强后期评估监测统计发现，整体来看，在 713 条政策编码中，能力建设工具数量达到 200 条，占到 总 数 的28.05%;分阶段来看，在 20032011 年(政策倾斜阶段)和 20122020 年(均衡发展阶段)两个阶段中，能力建设工具运用比例都超过了 30%，对乡村教育资源供给、教师培养培训以及信息支持等起到了至关重要的作用。但同时也要注意，一味地资源供给容易造成“等、靠、要”的惰性思想，丧失自觉主动发展的积极性。因此，需要保证资源建设的区域、数量、结构都要精准有效，把钱用到刀刃上，避免重复建设、结构不合理及资源浪费等问题。教师培养培训有什么要求、达到什么目标教育管理36中国轻工教育 20234要制定相应标准，防止教师培训“走过场”“走形式”等问题。城区学校对农村学校、优质学校对薄弱学校、骨干教师对青年教师的信息支持和教研指导等也要具有实效性、针对性，避免出现形式主义、华而不实等不良现象。5 教育发展领域逐步调整优化，但仍不均衡不科学改革开放四十多年以来，我国乡村教育改革发展逐渐走向优质均衡，公共教育服务供给能力不断增强，但对不同教育发展领域的重视程度还存在差别。比如，在 713 条政策编码中，“立德树人”这一领域仅有 16 条，占比 2.24%，比教师队伍建设领域(177 条，占比 24.83%)低 20 多个百分点。今后要加强对农村学生综合素质的培养，更加关注学生核心素养和关键能力培养，提升农村孩子热爱家乡、服务家乡、建设家乡的自信心和自豪感，全面落实新时代教育方针，培养能担当民族复兴大任的、德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。五、我国乡村教育政策工具运用的优化路径1 要促进政策工具的多样化科学化配置公共政策是关于资源在不同主体之间如何分配的权威方式，政策执行的本质就是如何合理选择和运用各种政策工具。每一种政策工具都有自身的特性、可行性和局限性。比如，权威工具实施成本低，但容易造成政策执行者的反感;能力建设工具能获取长远收益，但投资和成本较高，短期收益不明显;激励工具短期收益较明显，但可能引起预期以外的行为;系统变革工具能够推动变革，引起受众对变革的重视，但也容易引起反对和抵制;象征与劝诫工具门槛和成本低，能营造改革的舆论氛围，但信息可能被误读甚至误操作。“囊中有如此多的箭，政府就需要发展出一套方法学找出射向问题靶子的矢”27，而不是发展成为“射幸”的方式。乡村教育是一个复杂的矛盾体，大问题要细化分解成小问题，同时要分步骤、分阶段，科学、精准选择不同的政策工具组合，使政策工具与政策问题发生深度的“化合反应”，发挥互补性，打出“组合拳”，形成政策与实践的完整循环链。2 要提高政策工具与政策问题之间的契合度政策工具的选择依据的是政策目标，而政策目标的形成要以乡村教育现实问题为基础。如果教育改革没有准确把握政策问题，没有正确认识政策目标群体行为假设，在实施过程中就会出现政策偏差28。因此，在制定政策文件和选择政策工具时，要坚持问题导向、目标导向和需求导向，对政策问题进行多种形式的诊断和调研，摸清问题症结、原因所在，克服工具选择时的主观性、随意性，增强科学性和实效性，做到“因时制宜”“因地制宜”，确保政策文件和政策工具能够真正解决乡村教育的难点、热点和焦点问题。同时，政策工具涉及资源在不同领域之间的分配，在乡村教育资源有限的情况下，必须注重对政策工