坚持和发展民主集中制原则推进新时代中国刑事诉讼制度现代化.pdf

Feb.10,2024Zheng Fa Lun Cong政法论竺No.1第1 期2024年2 月第【文章编号】1 0 0 2 6 2 7 4(2 0 2 4)0 1 0 3 7 1 6坚持和发展民主集中制原则推进新时代中国刑事诉讼制度现代化*洪浩（武汉大学法学院，湖北武汉4 3 0 0 7 2）【内容摘要】全国人大已将刑事诉讼法的修改列入本届人大的工作规划之中。作为规范刑事诉讼程序、约束诉讼主体行为的基本法律，应该明确刑事诉讼中公权力机关之间职能分工的工作原则。民主集中制是我国宪法规定的国家机构组织和活动原则，同时也是我国现行刑事诉讼确立的公权力机关之间职能分工的指导原则，具体表现为公检法等机关在刑事诉讼中“分工负责、互相配合、互相制约”的工作原则。民主集中制决定了我国刑事诉讼中权力的集中本位及其分工的相对性。新时代应该发展刑事诉讼中的民主集中制原则，顺应权力本位向权利本位转变的时代潮流，以实现民主集中制原则与刑事诉讼制度的根本自洽，推进刑事诉讼现代化。【关键词】刑事诉讼权力分工权力本位权利本位立司法民主【中图分类号】DF73【文献标识码】A我国宪法规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”（第三条）。同时规定，在刑事诉讼中“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”（宪法第一百四十条）。不难看出，与实体内容相联系，在程序上也必须贯彻民主集中制。1 1 宪法确立的民主集中制原则是我国公检法机关执行刑事诉讼的权力来源（刑事诉讼法第七条）。但是，在刑事诉讼中如何贯彻和执行民主集中制？民主集中制与刑事诉讼中的诉讼目的、权力分工、程序运行等之间存在什么样的逻辑关系？公检法等权力机关之间及其内部职权应当如何分工、制约？这些问题涉及依宪执政理念，也关涉宪法原则的解释，2 但其均未能在现行法律中得到进一步释明。申言之,现行法律未能全面、准确地阐明“分工负责、互相配合、互相制约”的工作原则与民主集中制之间的关系。在刑事诉讼法即将迎来第四次修改的背景下，本文以民主集中制原则在我国刑事诉讼中的实现为视角，聚焦我国现行刑事诉讼的制度基础、制度特征、制度白、制度发展等问题，以期推进我国刑事诉讼制度的现代化。一、制度基础：民主集中制从词源3 、具体制度与运行现状等方面考察，民主集中制并非“民主”4 与“集中”的并列结构，二者是属性与实体的关系，即民主的集中制。列宁率先将萌芽于马克思恩格斯时期党内关系的基本思想，凝练为“民主集中制”。【5 1 其后，1 9 4 8 年9 月在西柏坡召开的中共中央政治局会议上，毛泽东首次明确提出“建立民主集中制的各级人民代表会议制度”6 P135-136 亲新中国成立以后，民主集中制由党的组织和活动原则上升到国家政治制度层面，成为执政党确立权力分工、实现国家治理的指导原则。在我国，“议行合一”并不反对国家权力之间的适当分工，它主张的只是权力机关的“全权性”及其在整个国家权力体系中的优越地位，其背后隐含着人民主权不可分割的宪法原理。7 而民主集中制表现为“议行合一”背景下的权力分工形式，国家权力之间存在治理*基金项目：本文系国家社科基金后期资助重点项目检察制度发展研究”（1 9 FFXA001）、湖北省社科基金重点项目暨政法专项“政法工作现代化的湖北实现路径”（2 0 2 3 ZF001）、新疆政法学院委托项目“涉疆反恐维稳工作法制化常态化研究”（2 0 2 3 1 0 0 5 1）的阶段性研究成果。作者简介：洪浩（1 9 6 7-）,男，湖北黄梅人，法学博士，武汉大学诉讼制度与司法改革研究中心主任，武汉大学法学院教授、博士生导师，研究方向为诉讼法。2024年政法论丛38目标的一致性与权力分工的相对性。应该说，民主集中制原则中“民主”与“集中”之间的关系奠定了我国政治、经济、社会、文化等具体制度的基础。相应地，权力集中本位的价值取向及其逻辑形式决定了包括刑事诉讼权力结构在内的国家权力架构的基本样态，并与文化、传统等因素一起形成了刑事诉讼制度的中国特色，确立了刑事诉讼中民主集中制之范式，具体体现在诉讼目的、诉讼模式与现实效果等层面。（一）社会治理目标：集体利益优先，突出秩序维护，以确立国家整体安全观受传统治理文化等因素影响，集体主义成为我国主流价值观。其同时伴生着对权力的信任与依赖：“在中华民族发展的过程中，在我们民族的思想深处，人们自觉或不自觉地用以解决社会重大问题的思想方法”。8 尤其在利益博奔时，个人让位集体、少数服从多数成为应然逻辑；牺牲精神被宣传弘扬，个体权利被合理淡化，国家安全、秩序维护、整体控制等成为应有之义。当下“传统的集体主义与社会主义的集体主义”相互融合，为了国家整体利益，本能地“从克服个人来获得统一性”。【8 在现行刑事诉讼法中，集体利益优先与国家整体安全观直接表现为其立法目的（第一条）与立法任务（第二条），即国家整体安全与社会秩序稳定是我国解决刑事纠纷时必须首先考量的立法价值取向。同时，其立法目的与立法任务相应地决定了我国刑事诉讼模式与公检法等之间的权力分工样态。从诉讼模式来看，我国在打击、控制犯罪层面更强调公权力机关追诉犯罪的主动性，表现出职权主义的制度特色。从权力分工上看，公（监）检法等机关对侦查（调查）、检察、审判等职责的承担表现为立案、侦查、起诉、审判等相对独立且递进统一的诉讼阶段。与域外的法院不同，人民法院并不是超然、独立的第三方权力承担者。简言之，我国刑事诉讼中各权力主体之间目标的一致性决定了其职能分工的相对性。（二)社会治理模式：凸显权力本位，以实现社会秩序稳定之价值在我国社会治理中，国家公共权力掌握着主流的话语权。较之其他公共领域,刑事诉讼中权力与权利的紧张关系可能更为典型，被追诉人地位客体化的情形仍然时有发生。在社会治理主体方面，我国确立了公权力主导的刑事诉讼职权主义模式。一方面，集中高效打击犯罪是主要目的，依靠权力成为其制度本能，而权力信奉“合则强、分则弱”的集中法则。故相关的制度安排符合“权力型的诉讼经济”构造：“同一司法主体同时承担多种诉讼职能”，“以节约国家权力的运行成本，提高权力运行收益为基本着力点”。9 P5另一方面，权利生存与发挥的空间被限缩。被害人的独立诉讼地位被国家机关的代表行为所替代，被追诉人因普遍的庭前羁押等限制而难以武装自身以对抗公权力，辩护人的诉讼职能受限。随着刑事诉讼法的三次修改，作为控辩对抗一方的被追诉人、辩护人的地位与作用逐渐得到强化，对被害人的权利救济亦有所加强。但我国权力主导的刑事诉讼样态未有本质变化。从社会治理方式上看，我国刑事诉讼中强调实体真实的证明方法。“原则上讲，一个社会中的权力越集中，刑事诉讼法的功能（目的）就越偏重于“发现真实”在“冲突-解决”的诉讼模式中,对抗的双方当庭所争议的主要事实，只不过是冲突解决的手段，而不是目的。”1 0 1 P46-47对于实体真实,存在目的与方法两个层面的解读。1 IP-其一，目的层面。我国刑事诉讼法规定“公安机关提请批准逮捕书、人民检察院起诉书、人民法院判决书，必须忠实于事实真相”（第五十三条）。不难看出，刑事诉讼制度中的证明要求是寻求案件事实真相，以解决刑事纠纷进而实现恢复性司法之目的。实际上，受大陆法系传统影响的国家均注重对案件实体真相的发现，原因在于其社会治理方式与权力集中的社会现实更为契合。恰如日本学者所总结，“正因为日本的刑事裁判尊重客观事实才获得日本国民的理解，以体育竞赛式的拙劣的诉讼技巧进行刑事裁判是无法满足国民要求的”。1 2 P9而“日本和中国都非常注重事实或者真实，这是客观的实在”。1 3 JP97其二，方法层面。实体真实是指“法院自行对犯罪事实加以调查（主动指挥调查之），不受诉讼参与人之声请或陈述之拘束”1 4 P114,在强职权主义制度下，法官对事实的发现可以不受侦查、控诉范围的限制，具有发现案件真实的主导权。现行刑事诉讼法虽然强调控辩对抗、法官居中裁判，但我国法院（法官）依然可以不受控方指控的案件性质、证据范围等限制，对于程序性事实具有直接调查的权能。应该说，我国法官所具有的积极权能正是实体真实目的之具体展开，符合民主洪第1 期39浩：坚持和发展民主集中制原则推进新时代中国刑事诉讼制度现代化集中制原则的直接要求。因此，发现案件真实的共同义务决定了公检法等机关诉讼行为的合目的性，且贯穿于立案、侦查、批捕、起诉、审判等各环节，涵盖刑事诉讼整个程序。相应地,其也加剧了刑事诉讼中各项公权力职能的混同（三）社会治理效果：权力分工有限，权利保障不足基于民主集中制的要求，我国确立了公检法机关在执行刑事诉讼中“分工负责、互相配合、互相制约”的工作原则。但是，在制度实践中易产生制约不足、配合失当的情形：一方面，民主集中制强调“集中”“合力”，权力制衡并非其制度内核。集权容易导致制度实践中分工的相对性和机械性。诉讼阶段之间的程序安排呈现出重复筛查、反复比对的特征，侦查卷证在其中起着串联作用，证据审查以印证比对为主要方式。另一方面，在制度实施过程中同位权力主体之间也表现出制约的有限性。民主集中制“在权力的制约上呈现出典型的单向制约特点，即人民监督代表机关，代表机关监督行政司法机关，反之，则不能”。1 5 P27即强调权力机关对下位权力的监督，但不重视同级权力之间的制约。分工负责视角下的诉讼线型结构在打击、控制犯罪时表现出及时、高效的诉讼价值，但在考验其制度张力的极端场合，权力制约不足的缺点依然较为明显。相应地,在保障诉讼主体权利层面的制度安排之不足。综上，刑事诉讼法以打击犯罪、保护无辜为主要任务，以保障国家安全、经济发展与社会进步。改革开放以来，以民主集中制为指导原则建立的刑事诉讼制度总体上实现了其立法目的与基本任务。这一权力配置模式以权力集中为导向，以权力分工、配合与制约为基础，自洽于以民主集中制为基础的国家治理体系，表现出其鲜明的制度特征。二、制度特征：权力分工的相对性与程序配置的合目的性民主集中制是处理权力体系中个人与集体、部分与整体、上级与下级等各种权力之间关系的基本原则。在我国,刑事诉讼以权力集中为本位，其权力分工在权力之间、权力内部等各个层面呈现出相对性，并体现在主体、程序与执法根据等制度安排中（一)权力机关内部司法权能与管理、监督权能之混同与域外诉讼体制不同，民主集中制是中国国家机关的普遍组织原则。1 6 我国公检法机关在执行诉讼职能的同时，还兼担机关内部制度运行的管理职能和监督职能。公安、检察机关分别以首长负责制、“上命下从”为制度基础，其权力运行相应地较契合民主集中制的权力集中本位。作为国家的审判机关，法院守护着国家司法正义的最后一道防线，审判权的行使更加强调被动、中立、独立等属性以服务于公正优先价值。相应地，民主集中制确立的“个人服从组织、下级服从上级、少数服从多数”的制度逻辑在审判实践中难以与审判权的运行方式完全耦合。因为，法院的审判职能和管理、监督职能之间的边界模糊,加剧了司法责任制与民主集中制在审判制度实践中的紧张关系。故而，法院系统内部各种权力之间的张力关系较之检警机关更为突出不难看出，在权力本位为导向的民主集中制背景下，以行政体制建构司法机关内部权力关系，叠加以对司法权运行规律认识不足等问题，1 7 导致了当下司法权能与管理、监督权能在几经改革之后依然存在相互混同的情形。这一情形在审判机关的司法过程中表现得尤为突出。其一，主体繁多。根据最高人民法院关于新时期进一步加强人民法院审判管理工作的若干意见（2 0 1 4），“人民法院开展审判管理的主体包括审判委员会、院长、庭长、审判长、审判人员以及专门审判管理机构”。除审判管理机构外，其他组织与个人一一包括审判委员会、院长、副院长、庭长、副庭长、合议庭、独任法官一一皆享有审判权。主体重叠的另一表现是审判委员会、院党组、法官考评委员会的成员高度重合。作为权力混同的制度基础，主体身份的重叠是贯彻以权力为本位的民主集中制的必然结果。其二,权力重叠。审判监督权与审判权部分重叠，职能交叉。在程序方面，依据最高人民法院关于适用 中华人民共和国刑事诉讼法的解释之规定，对被告人采取、撤销或者变更强制措施，拘传被告人，强制证人出庭等，应当由院长决定。在员额制改革背景下，此类关键诉讼权力依然未作修改。在实体方面，审判委员会是重大、复杂案件的裁决者。审判委员会、院长行使审判监督权的同时，亦分享审判权。同时，司法解释界分了不同权力的效力边界。司法责任制改革以来,基本取消了院庭长对一般案件的签发权。但审判监督权即上位的审判权依然在效2024年政法论丛40力上优先于下位的审判权。例如，最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见（2 0 1 5）规定的“四类案件”等审判中，合议庭应当主动汇报，庭长、院长亦有干预权限。而对于审判委员会的决定，合议庭必须执行。其三，责任连带。“在我国，能够对裁判全面负责的是法院而不是法官，法官承担不了司法裁判在中国社会中的政治责任、社会责任乃至法律责任。”1 8 最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见（2 0 1 8）指出，“院长、庭长应当履行监督管理职责而不履行或怠于履行的，应当追究监督管理责任”。同时，基于政法机关的权力属性，院庭长同时肩负地方维稳、党风廉政等政治责任。在多种责任倒逼下，审判监督的案件范围可能扩大，审判责任与管理、监督责任的边界出现重合。在经审委会讨论的案件中，事实本身是法律适用的基础，二者不可能截然分开，这决定了责任的连带性。例如，河南王桂荣玩忽职守案就较为典型。对于未经审委会讨论的案件，如果发生群体性纠纷、法官受贿渎职或无罪结果，院庭长则更有可能承担监管不力等领导责任。责任连带从根本上决定了审判权、管理权与监督权的混同（二）国家专门机关之间诉讼职能的混同与诉讼程序的阶段化在刑事诉讼中，“根据诉讼职能区分的一般理论，诉讼主体不得承担本应由其他主体承担的诉讼职能，也不得实施任何与其诉讼职能不符或有碍其诉讼目标实现的诉讼行为”。1 9 P236因为，不同性质的职权有不同的运行规律，如把不同性质的职权搅在一起，就会违反权力运行规律，还会造成不同权力间的相互干扰。2 0 1 现行刑事诉讼法虽对法检公的权能有所界分，但其制度实践中依然存在权力边界的模糊情形和诉讼职能的混同局面。我国公检法司等公权力机关之间权力边界不清决定了其诉讼职能的混同。其具体表现为：其一，侦查（调查)机关兼具裁决权与执行权。在我国，公安机关肩负着刑事犯罪侦查、社会治安管理与公共事务服务等多重职能。在刑事诉讼中，公安机关具有对刑事拘留、取保候审、（指定居所）监视居住等强制措施及搜查、查封、扣押、冻结等强制性措施、技术侦查措施自行审批决定的权力。公安机关对强制（性）措施的自行决定和自行执行的权能表现出其强大的追诉能力。同样地，国家监察委员会对于职务违纪、犯罪案件的系列权力亦具有同类性质。其二，检察机关兼具行政权和司法权。我国宪法规定（第三十七条），检察机关具有审查批捕权。现行刑事诉讼法规定（第三条），检察机关在执行刑事诉讼中行使检察、起诉、审查逮捕等权力；同时，检察机关对于司法机关工作人员涉嫌滥用职务犯罪具有侦查权。不难看出，检察院侦查职能、公诉职能与诉讼监督职能形成了制度上的混同。2 0 1 9 年初，最高人民检察院全面推进的内设机构“捕诉合一”模式改革更是强化了两种诉讼职能、两种性质权力的混同。历史地看，检察院有提前介人公安机关某些侦查活动的制度实践。这一做法契合了检察院作为公诉机关的追诉本能。同时，部分检察院在审查批准逮捕中尝试公开的听审式,其中包括举证、质证、辩论等类庭审环节。2 1 此类改革又彰显了审查批捕权作为司法权的制度尝试。其三，审判机关兼具司法权、执行权。与域外法院不同，我国法院作为审判机关具有部分执行权及其他诸多主动性甚至追诉性的权力，包括补充逮捕权、潜在的补充侦查决定权、庭外调查权、二审全面审查权、再审决定权等,其职能超出被动、中立、独立的判断权范畴。无疑，我国审判权的运行状态更为积极主动。其四,刑罚执行机关兼具侦查权和司法执行权。我国监狱是主要的司法执行机关，担负着除死刑案件和缓刑等案件以外的生效裁判的执行权能。同时,对于在执行期间发现的“漏罪”“余罪”，我国监狱担负着立案和侦查的责任。可见，“中国的和合性文化在诉讼制度和庭审方式改革中表现出无所不在”2 2】,立法层面没有彻底实现“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”同时，权力边界的模糊和诉讼职能的混同决定了刑事诉讼程序的阶段化。其表现为一种“国家权力活跃，程序自控，即各管一段，同时继受配合的多中心式诉讼作业方式”；“加之刑事司法理念仍然是以打击犯罪和维稳为压倒一切的任务，由此产生“侦查中心主义的需求”。2 3 其一，诉讼各阶段相对独立，彼此之间衔接不畅、制约不足，容易导致程序倒流。从立法层面看，公检法之间存在一定的分工与制衡关系。比如，检察机关可以通过审查批捕、侦查监督、补充侦查、不起诉等措施约束侦查行为，也可以通过诉审同一、抗诉等制度牵制审判；同时，审判机关可洪第1 期浩：坚持和发展民主集中制原则推进新时代中国刑事诉讼制度现代化41以通过司法裁判规制侦查、公诉行为。然而，在各阶段都会出现诸多关键的权力、程序不受制约或者制约措施滞后、虚置。退回补充侦查、变更起诉等逆程序情形时有发生。其二，诉讼阶段化呈现出对案件层层把关、第次筛查，最终有损于庭审实质化。一方面，以重复审查案件证据、反复检验的方式控制案件质量，通过质效考核、追责等机制使得办案的直接目标异化成为寻求后一诉讼阶段的权力支持。司法审查的诉讼功能可能受限。另一方面,立案、侦查、预审、审查批捕、审查起诉、二审等阶段逐步淘汰、减少案件，以使整个程序的压力均衡化。最终可能不利于“以审判为中心”的诉讼制度的实现。（三)裁判根据中法律条文的简约性与司法解释的扩张性在“议行合一”的权力架构背景下，我国立法机关与司法机关之间是监督与被监督的关系，通常表现为：其一，司法机关以年度和专门的方式向立法机关报告工作，接受立法机关的评议和审查。其二，司法机关接受立法机关的委托或授权，在具体应用法律时对法律进行解释（表现为司法解释），以统一法律适用。“由于人民概念的模糊性和泛化，代表机关的权威和至上地位未真正树立和确立，因此，代表机关对行政机关、司法机关的监督制约作用未得到充分发挥。”1 5 司法解释制度作为法律解释制度的中国化，是具有普世性的法律解释文明现象与我国司法制度的实践相结合的产物2 4 ，既是民主集中制下立法权与司法权分工相对性的集中体现，也因应了我国“议行合一”模式下权力运行的内在需求。毕竟，“解释法律与制定法律是两种不同的机制，制定法律是集中反映民意的过程，它需要的是民主的程序和工作方法。法律解释则是在确定的法律条文之下,理解和阐明法律含义的过程，它需要法律知识和专家的智慧。解释法律最好是由有丰富法律知识的专家来做”。2 5 P6S但是，在我国刑事诉讼中，由于法律条文的简约性与司法解释的扩张性,立法机关与司法机关之间的分工相对性表现得更为复杂,这甚至影响到司法机关对裁判根据的选择和适用。我国司法解释体系庞杂且条文丰富。“两高”（即最高人民法院和最高人民检察院，下同)均可发布司法解释。从其解释类型看，有“两高联合解释和独立解释，也有全国人大常委会牵头“两高”和相关部委的解释，以及“两高”联合公安、司法行政机关的解释；从解释形式看,有解释、规则、通知、批复等；从解释频率看，最高人民法院网站“司法解释”栏目项下自2 0 1 0 年1 月2 9 日至2 0 1 9 年1 月3 日共有254项，最高人民检察院网站“司法解释”栏目项下自2010年6 月1 3 日至2 0 1 8 年1 1 月2 8 日共有5 4 项。二者虽有交叉，但不难看出司法解释数量之巨。据不完全统计，最高人民法院于2 0 1 2 年至2 0 1 8 年之间更新、颁布的司法解释件数分别为2 4、2 8、1 5、2 4、3 0、2 3和2 2,远高于同期立法、修法的频率。在独立发布的司法解释中,最高人民检察院以其2 0 1 9 4 号发布的人民检察院刑事诉讼规则最为典型。该规则共1 7章计6 8 4 条，较之于现行刑事诉讼法3 0 8 条，其扩张性更为明显。同时，司法解释的造法性特色鲜明。司法解释的主要功能在于因应办案机关具体应用法律之需要，以推进法律的统一适用。而立法是一个利益衡量的过程，法律制度是立法者对社会上各种现存利益和将来可能产生的利益加以综合平衡的结果，但因为其经过了相关利益主体依特定程序的博奔，所以制度构建中包含着一定社会整体对公平和正义的具体理解和诉求。2 6 实践中，现行部分司法解释具有较为典型的造法性。比如，最高人民法院、司法部联合发布的关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法（2 0 1 7），该办法未经全国人大的授权直接扩大了刑事诉讼法（2 0 1 2）关于法律援助案件适用的范围。又如，“两高”联合发布的关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释，对于一些具有争议、法律尚未明确的问题，该解释直接作出了规定。再如，一些地方检察机关和审判机关发布的“地方性规定或内部指导意见”，虽不以司法解释名称出现，但其造法性则更加明显：为了及时解决一些实体或程序上产生的新问题，各地中院、高院在调研的基础上推送规范性内部文件。应该说，“造法性司法解释”存在一定的“先行先试”的指引功能，但作为对法律、司法解释的“应激性创造”，其衍生的问题更为复杂，不利于法律的统一适用。司法解释庞大的数量和频繁的更新印证了其在实践中被需要的程度。从裁判根据看，由于我国对司法解释的援引没有强制、规范的要求，加之受“有限说理”等传统的影响，笔者难以利用公开的裁判文书2024.年政法论丛42全面、客观地收集个案中司法解释适用的数据，也无从总结司法解释（包括“地方性司法解释”）的应用状况及其实际效果。毋庸讳言的是，司法解释以其庞大的体系、细致的内容具有同相关法律一样的诉讼地位，且发挥着定纷止争的作用和社会指引功能。三、制度案日：权力分工的失范和诉讼功能的衰减民主集中制确立了我国权力集中本位的制度导向，2 7 相应地决定了刑事诉讼中专门机关权力分工的相对性,表现为我国刑事诉讼的制度特色。然而，综观改革开放四十余年的诉讼实践样态，民主集中制与刑事诉讼制度难以完全耦合。究其原因包括但不限于以下几个方面：其一，权力集中本位受刑事政策、个体意志等因素影响而“模糊”了公检法等权力机关之间分工的边界，侵蚀了有限的权力分工。在当下表现为刑事诉讼中“分工负责，互相配合，互相制约”原则与推进“以审判为中心”诉讼制度改革之矛盾。其二，权力集中本位无法妥善解决刑事诉讼中权力机关内部、尤其是审判机关内部的分工问题。“少数服从多数”等简单化的民主形式难以契合司法逻辑，内部分工的相对性可能有损权力之间的规范性秩序。典型表现为司法责任制背景下审判权与审判监督权之背离。其三，民主集中制确立的权力集中本位决定了其更关注权力之间、权力内部的制度运行，2 8 诉讼权力运行空间受限。尤其在法律适用中，专门机关呈现出权力运行的闭合性和对司法解释的路径依赖性，导致了造法性司法解释之日益增多与流弊尽显。申言之，集中权力本位可能导致权力分工的失范，进而影响诉讼主体权利的实现。同时，也不利于纠纷的有效解决，进而导致诉讼功能的衰减（一）刑事诉讼中“分工负责，互相配合，互相制约”原则与“以审判为中心”诉讼制度之不适应性“分工负责，互相配合，互相制约”原则是民主集中制在刑事诉讼中的本质体现，也是我国刑事诉讼法规范公检法机关权力分工的基本原则。“分工负责”是指，公安、检察、审判等机关分别承担立案、侦查、起诉、审判等权力，各负其责。“互相配合”则强调在公安、检察、审判等机关执行各自权力时还应注意诉讼阶段的连续性，以保证诉讼的顺利进行。“互相制约”则要求公安、检察、审判等机关在办理案件时注重对案件证据、法律适用的审查，以逐步接近案件事实。应该说，刑事诉讼法（1 9 7 9）确立的“分工负责,互相配合,互相制约”原则因应了时代需要，较好地实现了公检法三机关的诉讼权能，对打击犯罪（包括“严打”）、保障国家安全和社会秩序、为改革开放提供稳定、有序的发展环境具有积极的社会意义。但是，随着国家经济的发展和社会进步，社会各阶层权利意识逐渐增强，刑事诉讼法（1 9 9 6 和2012)的立法任务和诉讼模式等也相应作了调整：立法任务中规定了“尊重和保障人权”条款，确立了控辩平等、法官中立等对抗制诉讼制度。不难看出，“分工负责，互相配合，互相制约”原则与新时代刑事诉讼制度、尤其与“以审判为中心”的诉讼制度之间存在一定程度的不适应性。客观地讲，“分工负责”要求公安机关通过刑事立案审查以分流行政案件和刑事案件，检察机关通过审查逮捕、审查起诉以决定羁押和公诉，审判机关通过定罪、量刑以确定刑事责任等规定，都表现出通过繁简分流、逐步减少案件方式以合理配置司法资源的制度价值。然而，在长期司法实践中，尤其在“运动式”的司法专项斗争中相关部门对公检法“分工负责，互相配合，互相制约”工作原则的认识就可能发生偏差，审判中心的理念被抛却、控辩对抗成了形式。“配合失当、制约不足”的情形则屡屡发生。其在司法实践中表现为，包括但不限于统一的强制措施审查机制缺失、诉讼程序倒流情形严重、诉讼主体权利受限等。最终导致审判中心地位的偏离和审判纠错功能的衰减。“以审判为中心”,取决于以庭审为中心、以证据为中心、以裁判为中心。审判机关作为诉讼程序的终局机关担负着守护司法正义的最后一道防线的责任。因此,其在刑事诉讼中应当居于中立、中心的诉讼地位。“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革正是为了确立审判机关的中心地位以实现庭审实质化（二)司法责任制背景下审判权与审判监督权之背离为了推进“以审判为中心”诉讼制度的落实,中央要求“两高”配套进行司法责任制、司法员额制等制度改革。司法责任制提出“让审理者裁判、让裁判者负责，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责”2 9 ，司法员额制则要求确立员额制法官、检察官在办理具体案件的独立权力。其目的在于改变传统的科层式审判结构，治理“审者不判、判者不审”的瘤疾。然而，受民主集中制权力本位之影响，刑事诉讼中权力的自治与监督关系紧张。典型表现为审判权洪第1 期43浩：坚持和发展民主集中制原则推进新时代中国刑事诉讼制度现代化与监督管理权艰难博奔：一方面，为了落实法官独立审判权，院庭长分案的权力被机选取代，其裁判文书签发权被取消。相应地，员额法官的地位凸显、职业保障有所加强。另一方面，在民主集中制度背景下，又产生了员额制改革可能导致对权力失控的担忧。如何做到“放权不放任”？司法责任制则要求审判监督权的落实,强调院庭长诉讼中的监督、管理责任。在审判权和审判监督权之间边界不清晰的情形下，如何界分法院（审判委员会）、庭处长、员额法官的司法责任？如何保障审判权的独立行使同时不被滥用？如何确认院庭长审判监督权行使的正当性？尊重司法规律和确立审判权的主体性地位是其制度前提。一定意义上讲,员额法官的主体性地位在当下未能得到有效承认,其独立审判权实施的空间也有限，在一些可能关涉社会稳定、重大社会影响、新型案件的审判中更为明显。基于“二八定律”，这种对审判权限缩的影响不在于案件数量之多寡，而在于关键少数案件中审判独立之限度及其社会价值导向。可能限缩审判权的因素包括但不限于审委会、院庭长的业务监督权及非法的过问干预等情形。首先，审判委员会、院庭长审判监督权实施中的逻辑悖论。如前所述，基于责任的连带性，审判委员会、院庭长必须积极履行对重大、敏感案件的业务监督职责。毋容置疑，审判委员会是贯彻民主集中制最典型的审判组织形式之一。然而，审判委员会制度存在自身白：一方面,难以保障诉讼公正。审裁分离的制度设计虚置了法官法定、审判公开、直接言词、控辩对抗等基本原则与回避等具体制度。同时,审判委员会委员并未参与庭审，其讨论表决案件主要依赖案件审理报告，观点可能受到报告者立场的影响。3 0 1 另一方面，难以获得诉讼效率。审判委员会制度虽然限定了重大、敏感案件的范围，但其抽象表述方式会因司法政策、司法问责等因素的影响而导致重大、敏感案件范围的扩张。同时，审判委员会以“少数服从多数”的方式表决案件，院长意志和多数意见冲突时可能引发“内审请示机制”，相应会加剧诉讼的不效率。其次，院庭长对案件的依法监督行为和非法的过问、干预行为难以界分。如何防范审判权可能被滥用？权力制约和审判监督都具有其制度价值。困难在于院庭长合法监督行为和非法的过问、干预行为之界限及其认定问题。【3 1 在司法实践中借审判监督之名行非法的过问、干预之实的“人情案”“关系案”“权力案”屡有发生，发现不易，认定更难。因为，有时审判监督与过问干预可能表现为一体两面。在院庭长的文书签发权被基本废止之后,对于案件的干涉反而不留痕迹、难以追查。同时，尽管最高人民法院发布了领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定（2 0 1 5）和司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定（2 0 1 5），对司法人员对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，应当全面、如实记录，以防止过问干预案件等，但是，其价值有限。再次，主审法官会议制度可能加剧审判权自治与监督之间的紧张关系。最高人民法院发布了关于健全完善人民法院主审法官会议的指导意见（试行）（2 0 1 8），主审法官会议成为规范员额制法官自由裁量权的应急手段。作为最高人民法院指导意见确立的工作机制，主审法官会议不属于我国人民法院组织法规定的审判组织形式。从规定看，主审法官会议的制度缺陷亦较明显，其对会议参与人、案件汇报人并无实质性约束。一方面，会议参与人没有追责风险，案件讨论结论亦仅供汇报人参考，难以倒逼其充分准备、参与讨论。另一方面,参与人的懈怠可能传导给汇报人，使这一机制能否继续推进产生实效堪忧。不难看出主审法官会议机制又步人审判委员会的议事白，且其结论之正当性、可参考性存疑。其结果进一步延迟了审判过程,导致诉讼的不效率。最后，权力对比失衡、转移风险的内在需求等因素也可能影响审判权自治与监督的良性关系。受传统法律文化的影响，我国公民的规则意识较弱。【3 2 在纠纷解决中，各种力量会有通过案外因素干扰办案的路径依赖。同时，在各种司法政策的主导下，司法裁判的结果与地方政府的治安水平、维稳任务、绩效考核等因素紧密相关，地方党委、政府亦难抑制其干预的本能。一方面，审判委员会、院庭长与党组、考评委员会、党组成员身份重叠，手握考核、晋升、调动等“生杀大权”。面对这些可能的干预，员额法官审判权自治的能力有限。另一方面,基于重大、敏感案件的办理要求，“内审”“请示”等机制严重影响了上下级法院之间的审判监督关系。更为重要的是，在权力本位导向下，员额法官个体难以独立承担办案以外的“不能承受之重”，与审判委员会、院庭长共担可能的2024年政法论丛44责任风险成为其内生之需要。相应地，回应审判监督权之扩张，审判权主动向各种（监督）干预形式作出妥协也就成为可能（三）造法性司法解释之滥筋与流弊在民主集中制权力本位主导下，我国权力机关与立法机关身份合一，立法与司法的分工呈现出相对性。同时，受立法思想与方法的保守化之累，全国人大“授权立法”“委托立法”情形时有发生。立法条文的简约性相应催生出司法解释的丰富性。可以说,立法、司法分工的相对性模糊了其权能边界的同时，在统一法律适用中衍生出种种问题,其中以造法性司法解释的滥筋及其流弊较为典型。首先，解释主体多元、多级化。我国疆域辽阔，人口众多，历史悠久。尤其当下处于社会转型时期，社会各个阶层矛盾较多、利益关系盘根错节，与其他国家相比，我国政府面临着可能更为复杂的社会治理形势。3 3 因此，在我国，法律体系的多元多极化成为依法治国目标下的应然选择，也相应决定了造法性司法解释多元、多极的样态：以“两高”为主导的多元司法解释主体形式，以及承认各级包括基层司法机关内部“通知”“规定”的实然功能。如果说“两高”通过司法解释造法，容易将部门利益带入法律体系，影响法律体系价值的统一、制度之公平，那么造法性司法解释的多级化则可能使地方司法机关权力扩张：基于地方利益之考量，具体应用法律时在法律、司法解释、内部文件或会议纪要之中作出不当选择。最终违背了司法权作为中央事权的属性，导致了司法的地方化。其次，解释制定程序失范。现行立法法规定司法解释的条款较为简约，即要求“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意”（第一百一十九条）。相应地，作为司法解释主体，“两高”发布的关于司法解释工作的规定，表现出其自我克制：从决定立项、研究起草、征求意见、论证修改、审核审议、讨论决议等层面规范司法解释形成的过程。但是，由于司法解释形成过程中司法权力的主导性和过程的封闭性，使得其他权力(利)主体难以有效参与司法解释的制定。其制定程序的权力本位和部门利益化可能有损司法解释的科学性、民主性，因为“创制规范的价值是民主，它需要越多的人参与越好”2 5 司法解释虽然在位阶上低于法律，但其以具体应用法律为导向，似更应关注具体诉讼程序设计的公平性和实效性。再次，解释范围不当扩张。由于司法解释制定程序缺少权利主体的有效参与,导致一些解释可能突破了现行法律的目的、原则和原意，溢出了其解释范围，表现出司法解释的造法性特征。以“两高”关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释（2 0 1 6)为例,其对贪污贿赂等刑事案件定罪、量刑数额标准的调整就相应突破了现行刑法的立法目的和原则，导致了其具体应用中的新问题：一方面,现行贪污、贿赂等职务类犯罪与抢劫、盗窃等侵财类犯罪在数额标准上的不平衡可能有损于法律平等保护的基本要求。另一方面,其中立案标准和量刑数额的上调是否具有实证数据支撑且不论，至少其在全国适用标准的统一性未能兼顾我国东中西部发展的不均衡性和职业收入的差异性亦是事实。不难看出,该解释既可能不利于刑事司法的统一适用,又可能有悖于一般国民对法律适用的朴素认知。毫无疑问，此类解释范围的扩张既源于司法机关公权力的天然冲动，又因应于立法者对其“造法”的放任。最终，使其解释范围溢出合理边界综上，在我国刑事诉讼中，民主集中制的权力本位决定了公检法机关之间的职能分工和工作原则,其与“以审判为中心”的诉讼制度、司法责任制等改革要求之间具有不适应性，一定意义上加剧了审判权与审判监督权之间的紧张关系，以及造法性司法解释之滥筋，从而导致权力分工失范和诉讼功能衰减。四、制度发展：权力集中本位向权利保障本位的历史转变新时代我们如何解决刑事诉讼中权力分工的失范和诉讼功能的衰减等问题？笔者以为，应当依照宪法的相关规定，在我国刑事诉讼中坚持和发展民主集中制，实现诉讼制度的价值导向从权力集中本位向权利保障本位的历史转变。在人类社会发展过程中,如何有效解决人与自然、人与人之间的冲突和矛盾问题？列宁指出：“民主集中制原则是现在公认一致的原则”。【3 4 作为我国宪法规定的国家机构组织和活动原则，民主集中制确立了我国国家治理的体系、基础和方法：其决定了国家治理中权力之间的科学分工,以及权力与权利之间的处理程序和方式。洪45浩：坚持和发展民主集中制原则推进新时代中国刑事诉讼制度现代化第1 期相应地，为了解决社会矛盾和刑事纠纷，在刑事诉讼中坚持民主集中制，确立公检法的权力分工和诉讼职能、诉讼程序等，以实现司法民主也就成为我国刑事诉讼制度的应有之义。但是，在制度实践中，民主集中制以权力集中为本位的价值导向和以效率为目标往往表现出其治理模式的路径依赖，即权力对社会秩序、市场经济过度干预，社会秩序、市场经济对权力过度依赖。相应地，其可能抑制权利主体的参与性和积极性,导致社会整体活力不足。本质地看，其背离了权力来自权利、权力属于人民、权力是手段3 5 P1468的的社会规律，不利于司法民主的制度建设。在现行刑事诉讼中，民主集中制表现出公检法机关之间“分工相对、配合有余、制约不足”的实践样态：诉讼制度运行中更强调权力主体的合目的性,对权利主体的要求关注度不够。随着我国经济的发展和社会转型，新时代各个生产要素及相应权利主体阶层逐渐形成和壮大。因应其对我国制度建设提出的诉求和目标，我国传统治理模