环境执法中的案件移送制度研究.pdf

法制论坛62中国价格监管与反垄断2024 年第 3 期环境执法中的案件移送制度研究安诗凤摘要：我国环境保护领域案件移送制度在实施过程中存在案件移送标准模糊、监督乏力等问题。究其原因主要在于：法律规范庞杂和案件移送环节相对封闭。本文立足于我国环境保护行刑衔接制度法律规范和实践需要，认为应当通过统一案件移送标准，确立构成行政违法、严重污染环境、致使公私财产遭受较大损失或者严重危害人身健康的新标准；建立案件评估制度，推进联席会议制度功能转化，并建立检察机关和监察机关联合监督的方式来贯彻落实案件移送制度，进一步完善环境保护行刑衔接机制，切实提升生态环境领域行政执法与刑事司法衔接工作效能。关键词：生态法治 行政执法 刑事司法 移送机制一、环境保护行刑衔接中案件移送制度存在的问题自党的十八大提出推进生态文明建设的内涵和目标任务以来，我国环境保护的行政执法与刑事司法衔接机制日益完善。其中，案件移送制度作为双向的制度成为沟通行政执法与刑事司法的桥梁。在案件移送制度中，最为常见的是由环保行政执法机关向公安司法机关的移送。这种移送制度有效遏制了生态环境领域违法行为向犯罪行为发展的恶化趋势，对打击环境犯罪行为、促进生态文明建设具有重要作用。但是这种移送制度在实践中也常常出现力有不逮的情况，有些环境犯罪案件的处理止步于行政执法环节，“以罚代刑、有案不移、有罪不究”等问题突出，1作为行刑衔接首要环节的移送制度的实施效果明显没有达到制度设计的目标要求。（一）案件移送标准模糊我国法律中关于行政执法机关何时应当移送涉嫌污染环境犯罪的案件的标准仅有两项规定：“实施行政执法的主体与程序合法”和“有合法证据证明有涉嫌环境犯罪的事实发生”。2其中第一项是对移送主体与程序的合法性要求，第二项才是实质上的关于应当移送的案件标准的规定。根据该项规定，生态环境部门在决定是否移送案件时需要重点考虑的内容就是“违法事实是否涉嫌犯罪”，然而对于违法事实在哪些方面到达何种程度才可能涉嫌犯罪，法律中没有明确规定。在各地方政府的规范性文件中，有关移送标准的规定大多只是法律的简单重复，没有形成全国统一、严格的案件移送标准。3这就有可能导致同案不同罚的情形出现。且由于生态环境部门调查的方式和手段有限，其所认定的“涉嫌犯罪”的标准与公安机关认为的“是否具有犯罪事实”的标准存在差异。因此，实践中常常出现生态环境部门移送案件后被公安机关以证据不足的理由退回补充调查的情形，导致案件办理成本累加。4尽管在 2020 年修订的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定中，强调了行政执法机关在决定是否移送案件时要根据违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等因素综合考量案件是否需要受到追诉，5但是相较于环境违法犯罪案件的复杂性，这种对于案件移送标准方面的法律规定比较原则，只是大致为环保行政执法机关指明了应当考虑的方向，实质上还是赋予了环保行政执法机关较大的自由裁量权。（二）案件移送监督不足严格的监督制度是促使环境保护领域行刑衔接案件移送顺利进行的保障。完备的监督体系应该是系统内部监督和外面监督并行，共同发挥作用。我国现行立法对于环境保护领域案件移送的内部监督方面确立了本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关对行政执法机关移送案件的监督职责，并在实践过程中生态环境部门建立了行政机关内部风险控制机制，即由生态环境部门内设立合规部门去审查生态环境部门关于是否移送案件的决定是否符合法律规定。这种合规部门的存在可以有效地制止执法人员在办理案件过程中过度发挥主观任意性、有案不移的情形。6但要充分发挥监督的作用仅靠内部监督仍不足够，要实现监督的内外联动机制有效运行。我国对于办理破坏环境类案件的外部监督主要集中在社会监督以及检察监督两个方面。在社会监督中，一方面，新闻媒体等舆论监督虽然能够通过大量的社会关注度去督促和提高生态环境部门办理案件的效率，但其具有滞后性，能够引起社会广泛关注的环保案件往往是已经造成严重后果的案件。并且在大数据时代，舆论对监督行政执法行为效果褒奖的同时，还法制论坛63中国价格监管与反垄断2024 年第 3 期需要警惕社会舆论对于依法执法的反作用，即过分依靠社会舆论监督可能会滋养执法人员的侥幸心理，也可能会使舆论影响公正执法，造成“多数人的暴政”。另一方面，社会环保组织监督能力有待进一步提升。社会环保组织对环境污染案件处理的监督有两条途径：一种是直接提起公益诉讼，另一种是对生态环境部门办案过程进行社会监督。然而在实践中，即使法律赋予了部分具有资格的环保组织提起公益诉讼的职权，但囿于诉讼立案难、取证难、费用高等问题，环保组织提起公益诉讼的数量并不多。同时，在对生态环境部门办案过程的监督中，社会环保组织仅能从执法部门公开的文件中获取信息，即使部分社会环保组织会受到执法部门委托，承接相关案件的污染程度认定工作，接触到案件中的关键材料，但其主要作用还是参与案件中污染程度的认定，对案件是否移送的监督作用并不明显。检察监督是督促环境保护领域案件依法移送的主要手段。我国法律也对检察机关在行刑衔接过程中的职责进行了比较细致的规定。目前环境保护行刑衔接中的检察监督主要有立案监督和移送监督两种方式，7其中移送监督是针对案件移送过程的专门性监督。但对于生态环境部门是否移送案件，检察机关只能提出检察意见，并且检察意见不具有强制执行力，采纳与否取决于生态环境部门，对于生态环境部门的约束力不强。所以在我国环境保护行刑衔接案件移送过程中，内部监督尚且能发挥作用，外部监督则存在力不从心的状况，内外监督机制无法协调运转，导致对于案件移送的监督不足。综上所述，我国环境保护行刑衔接制度在案件移送环节存在没有统一的案件移送标准、外部监督力度不足的问题，致使环境污染案件处理过程中行刑衔接不畅通，制度的实施无法达到预期的效果。二、环境保护行刑衔接中案件移送制度出现问题的原因（一）有关法律规范庞杂纵览我国关于移送制度的现行法律规定，从2001 年 4 月，国务院出台关于整顿和规范市场经济秩序的决定，首次提出了“两法”协调联动的制度构想开始，20 多年来，为回应环境保护的现实需要，提高人民对生态文明建设成果的获得感和幸福感，我国一直未停止关于环境保护领域的立法。相关的法律规范越来越多，环境保护领域的“两法”衔接机制的活力和创造力也日益凸显。如今，我国基本上形成了以一部行政法规为指引、部门规章为主体、各地制定具体的地方性法规相结合的环境保护行刑衔接法律规范体系。在现行法律体系中，环境污染案件移送制度的实施主要依据的法律规范是 2020 年行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定和 2017 年环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法。而这两部法律规范中，关于移送制度以程序性的规定为主，对于同等重要的案件移送的实体规定，例如案件移送标准等多为原则性规定。同时，在环境保护行刑衔接相关的地方性法规中对案件移送实体内容有规定的也比较少，即便有规定也存在地域差异，导致许多案件同案不同判。环境保护行刑衔接的移送制度的实体性和程序性相辅相成，缺一不可。关于实体性案件移送机制的立法规范内容的不明确只会给移送制度的实施带来不便和混乱，从而导致环境违法犯罪案件行政处理多、移送追究刑事责任案件少的局面。（二）移送环节相对封闭从生态环境部门移送涉嫌环境犯罪案件的流程8可知，案件移送环节的重心集中在生态环境部门的调查和决定过程。案件移送的决定是在生态环境部门内部进行，移送环节只涉及到生态环境部门和公安机关，且公安机关在此过程中一般只是对移送结果的简单承接，其对于案件移送的参与集中在后半部分，所以在整个案件移送环节中，生态环境部门是掌握主动权的。同时，由于移送的决定是在生态环境部门内部进行，所以整个案件移送的关键环节相对封闭，前述对于移送环节的社会监督和检察监督能发挥作用的空间较少。再加上环境保护行刑衔接部分的法律规定庞杂，关于案件移送标准的法律规范模糊，这既不利于实现“权力在阳光下运行”的美好愿景，也不利于法治政府、法治社会、法治国家一体化建设。三、环境保护行刑衔接中案件移送制度的完善环境保护行刑衔接中案件移送制度的完善与我国生态文明法治建设息息相关。因此，更需要切实解决移送标准模糊和案件移送监督不足的问题。（一）明确案件移送标准1.统一案件移送标准。我国目前法律上确立的环境保护行刑衔接案件移送标准是要求执法人员在调查过程中“简单的开始怀疑”，即在有事实依据的情况下，依照一般的刑事侦查经验觉得案件可能涉嫌犯罪即可。9这种移送标准如前所述过于模糊。作为环境保护行刑衔接案件移送制度中的关键组成部分，案件移送标准不明确始终会对生态环境部门在执法过程中依法正确移送环境污染案件造成阻碍。法制论坛64中国价格监管与反垄断2024 年第 3 期同时，在我国还存在全国各地环保执法部门移送犯罪案件标准不一致的情形，所以当务之急是确立明确统一的案件移送标准。考虑到目前我国现行的环境保护行刑衔接法律规范体系中最高位阶的法律是行政法规，所以为了保持法律规范的一致性、节约立法资源以及综合考量启动全国人大立法程序的必要性，不宜由最高国家权力机关去包揽明确案件移送标准的工作。环境犯罪案件移送办理主要涉及到检察院、生态环境部门和公安机关，由实施机关参与标准制定无疑能更贴切地回应现实需要。所以建议由最高人民检察院主导，会同生态环境部门、公安机关根据中华人民共和国刑法行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定等相关规范梳理明确环境犯罪案件的移送标准，再由三部门联合发布，要求全国各地生态环境部门在办案过程中一致遵守。统一的环境犯罪案件移送标准可确定为：构成行政违法、严重污染环境、致使公私财产遭受较大损失或者严重危害人身健康。我国在法律制定过程中一向秉持宽严相济的原则。首先，考虑到生态环境部门在对环境污染犯罪案件的调查过程中所能采取的调查措施有限，其对犯罪人主观意志的调查难度大，但对环境违法犯罪行为的认定确实属于生态环境部门的专业领域。所以为了扬长避短，在设定案件移送标准时，不要求生态环境部门对环境违法犯罪行为人主观上有何种过错进行区分辨别，移送标准的设定重心集中在案件客观事实的认定上。故要求应该移送的案件中的环境犯罪行为最初应构成行政违法，即要求行为人主观上有过错，客观上的确实施了环境违法犯罪行为即可。其次，为了使生态环境部门移送的案件确实存在犯罪的嫌疑，所以该标准对应该移送的环境违法犯罪案件有了进一步的限制，即要求移送的案件在危害程度上不仅是应该受到行政处罚的案件，还要达到刑事立案标准，即在危害结果上具有严重污染环境、致使公私财产遭受较大损失或者严重危害人身健康三种情形之一即可。破坏环境资源保护罪的所要保护的法益主要有三种，生态环境、公私财产安全以及公民人身健康，因此以这三种法益被侵害的结果作为移送标准不仅与刑法规定相衔接，而且更加客观明确，能够降低生态环境部门在衡量案件是否应当移送过程中的不确定性和难度。同时，需要申明的是，对于危害结果的判断，并不要求生态环境部门在调查时需要作到公安机关初查的程度，有合法证据证明即可。这样既能保证生态环境部门与公安机关各司其职，又能与案件后续的处理程序相衔接。2.发布指导案例提供参考。法律的生命在于实施，单纯写在纸上的法律条文无法让执法人员切实感受到条文的实际意义。并且实践中环境犯罪案件比刑法条文中规定的更要复杂多样，统一的案件移送标准只能为生态环境部门负责人在判断案件是否应该移送时提供基础的依据。在涉及到具体的环境违法犯罪行为时，案件是否应该移送很大程度上考验执法人员对法律条文的掌握应用程度。因此，为更好地帮助环保行政执法机关决定何种环境违法犯罪案件应该移送，规范生态环境部门切实履行案件移送职能，可以由最高人民法院和最高人民检察院定期发布相关的指导性案例，10通过具体案例去明确在何种案件情形下生态环境部门应该移送案件，作为案件移送标准的补充，行政机关在衡量案件是否符合案件移送标准时可以参照执行。（二）构建案件评估机制，实现检察机关和监察机关合力监督1.确立联席会议牵头部门，建立案件评估机制。联席会议是环境保护行刑衔接长效机制的重要组成部分，其主要功能是沟通联络环境保护行政执法机关与司法机关，解决联动工作中的重点、难点问题。11作为环境保护执法工作中沟通协调的桥梁，联席会议制度的多部门联动执法功能对推动案件正确移送具有关键作用。我国环境保护行刑衔接法律规范体系中规定了环保行政执法机关和司法机关要建立健全联席会议制度，但并未明确联席会议的牵头部门，这在实践中对双方沟通和案件处理造成妨碍，致使联席会议无法最大程度地发挥效用。因此，如何对联席会议制度进行完善并使其对案件移送制度发挥作用，也是健全环境保护行刑衔接制度的题中应有之义。考虑到环境保护行刑衔接涉及到的主要国家机关是生态环境部门、公安机关和检察院，其中生态环境部门掌握主动权，检察院处于中立位置，对二者进行监督。所以可以由生态环境部门和检察院作为联席会议的牵头部门。因为生态环境部门作为环境保护行刑衔接制度的实施主体之一，且在案件移送中承担主要职责，其对行刑衔接过程中出现的问题当然具有别的机关无法比拟的切身感受，所以将其作为牵头部门主要负责联席会议的启动具有合理性。同时，为了防止生态环境部门在执法过程中怠于履职，为省事应该由联席会议讨论的问题而不召集联席会议，所以将检察院同样作为联席会议的牵头部门，在联席会议启动上与生态环境部门有同等位置，以便于检察院对生态环境部门案件移送乃至整个行刑衔接过程的监督。此外，生态环境部门还可以联合检察院构建案法制论坛65中国价格监管与反垄断2024 年第 3 期件评估机制，推动联席会议的功能升级。使联席会议的功能不再局限于讨论案件重点、难点问题，而是可以进一步对存在移送疑问的案件进行评估，促使案件正确移送，提高执法和司法效率。在具体案件发生后，生态环境部门可以联合检察院对案件进入审判程序的结果进行预演，生态环境部门对案件出具报告，指明案件如果只停留在行政执法阶段可能会受到什么样的行政处罚，同样检察院也对案件是否应当进入审查起诉阶段以及进入刑事审判阶段以后应当以何种罪名控诉进行预测，然后双方对案件进行评估，在综合考虑案件的社会危害性、社会影响程度等因素后，再由生态环境部门决定对于环境保护案件是否需要移送公安部门，并向社会公开评估报告，保证移送环节公开公正透明。2.监察机关参与监督。目前我国对于环境保护行刑衔接制度的监督以检察监督为主。如前所述，虽然我国法律规定了检察机关对于环境保护行刑衔接具有监督权，但是这种监督主要集中在对公安机关立案监督上，对于案件移送监督力度弱。对于这个问题，可以在检察机关全程监督的基础上，将监察机关也纳入监督主体，形成检察机关和监察机关联合监督模式。生态环境部门对环境犯罪案件移送不力的原因中不可否认也包括执法人员权力不当行使的问题。而监察机关作为行使国家监察职能的机关，依法享有对所有行使国家公权力的公职人员进行监察的权力，这种侧重于对人的监督恰好可以督促环保执法人员依法履行职能，与检察机关侧重于对案件实体的监督形成互补。且与检察机关监督过程中被动接受案件材料不同，监察机关可以派遣工作人员到生态环境部门，12或者通过派遣人员列席联席会议的方式加强对案件是否移送的决定过程进行监督。这种进入内部主动监督的形式可以更好地实现对环境犯罪案件的监督，进而有效减少环境保护行刑衔接中有案不移、以罚代刑的情形。参考文献1 蒋云飞.生态环境保护行政执法与刑事司法衔接机制实证研究 J.中南林业科技大学学报（社会科学版），2021，15（02）：53-62.2环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法第 5 条。3 侯艳芳，陈望舒.生态环境领域行政执法权的配置对行刑衔接的影响及其应对 J.山东社会科学，2021，（09）：110-117.4 张泽涛.初查的行政执法化改革及其配套机制以公安机关“行刑衔接”为视角 J.法学研究，2021，43（02）：107-122.5行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定（2020 年修订）第 3 条。6 孙杰.环境执法中的“以罚代刑”现象及其规制 J.山东社会科学，2017（03）：177-184.7 胡肖华，吴彬彬.检察机关在行刑衔接程序中的功能定位 J.湖南社会科学，2017（01）：61-67.8行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第 5 条，第 6 条。9 周长军.环境犯罪的行刑衔接 J.山东法官培训学院学报，2021，37（03）：1-14.10 吕忠梅，焦艳鹏.中国环境司法的基本形态、当前样态与未来发展对中国环境司法发展报告（20152017）的解读 J.环境保护，2017，45（18）：7-12.11 郭武.论环境行政与环境司法联动的中国模式 J.法学评论，2017，35（02）：183-196.12 冷枫，朱贺.国家监察体制改革对行刑衔接监督机制的影响与启示 J.河南财经政法大学学报，2019，34（02）：105-115.（作者单位：安徽大学法学院）山东省持续清理规范涉企收费加强民生领域价格监管2023 年以来，山东省市场监管局积极服务经济社会发展大局，按照落实护航优化营商环境专项监督和主题教育工作要求，牢牢扭住服务经济社会发展和解决民生热点问题两条主线，持续清理规范涉企收费、加强民生领域价格监管，价费整治取得积极成效。一是坚持突出重点，扎实抓好涉企收费检查工作，全省共立案 149 件，切实做到“违法行为坚决查处、违规行为立即整改、不合理收费行为有效规范”，维护企业合法权益。二是坚持人民至上，民生价费整治取得积极成效，全省查处违规乱收费案 142件；常态化抓好涉粮领域市场秩序监管执法，联合省粮食局对日照等 4 个市粮食企业开展现场检查，全省查处 106 件。三是坚持执法联动和指导，提升价费监管执法水平，开展全省政府部门、银行、水电气暖等领域价费监管八方来鸿业务培训，对 90 余名基层执法人员进行现场培训和指导。分领域下发检查执法手册，细化处罚依据、取证方略、定性原则等，统一规范全省执法,采取三级联动指导开展对公用事业、金融等领域的案件查处工作,提升基层查处实务能力。组织检查骨干参与水电气暖、教育领域跨省交叉检查。（信息来源：山东省市场监督管理局）