党政领导干部生态环境损害追...——党规与法律的互补与融贯_高利红.pdf

第4 4卷 第1期 吉首大学学报(社会科学版)V o l.4 4 N o.1 2 0 2 3年1月J o u r n a l o f J i s h o u U n i v e r s i t y(S o c i a l S c i e n c e s)J a n.2 0 2 3 D O I:1 0.1 3 4 3 8/j.c n k i.j d x b.2 0 2 3.0 1.0 0 6党政领导干部生态环境损害追责制度的完善 党规与法律的互补与融贯*高利红1,李 胤2(1.中南财经政法大学 法学院,湖北 武汉 4 3 0 0 7 3;2.河南省人民检察院,河南 郑州 4 5 0 0 0 8)摘 要:党政领导干部生态环境损害追责制度是强化党政领导干部生态环境保护和资源保护职责的重大制度创新,该制度横跨党内法规与国家法律,目前仍存在规范逻辑冲突、价值标准不一及引导功能不足等问题。我国社会主义法治及权力运行实践中,党内法规与国家法律均是国家治理体系的重要资源,真正有效发挥党政领导干部生态环境损害追责制度的评价及引导功能,应实现损害追责制度内党内法规与国家法律的互补与融贯,即推动达成损害追责关联规范一致性,以法律评价体系的价值目标为导向,将依规治党与政府自我规制相关规范融入法律价值评价体系中,在党内法规和国家法律规制边界和作用范围内构建、整合损害追责制度。具体实现路径上,可通过体系化解释准确划定追责对象范围,区分规制功能以党内法规对党内事务进行规范产生的溢出效应提升政府法定履职能力,对责任形态进行类型化梳理,明晰各类型责任认定标准与担责形式,从而完善生态环境损害追责制度。关键词:党政领导干部;生态环境损害;责任追究;党内法规;国家法律中图分类号:D 9 1 2.6 文章编号:1 0 0 7 4 0 7 4(2 0 2 3)0 1 0 0 4 4 1 2基金项目:国家社会科学基金重大项目(2 0 Z D A 0 9 0)作者简介:高利红,女,博士,中南财经政法大学法学院教授,博士生导师。中国特色社会主义“五位一体”战略布局中,生态文明建设占据重要地位。为“用最严格制度最严密法治保护生态环境”1,建立健全生态文明体系之目标责任体系,实现生态环境质量的有效改善,生态环境损害责任追究制度得以实施。该制度聚焦生态环境治理关键一环 党政领导干部,通过“依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究”的惩治震撼和价值引导作用2,有效督促党政领导干部转变理念,推动生态环境质量持续提升。追责实践中,党政领导干部基于特殊身份担负“一岗双责”,对其履职进行制度化约束,不可避免地涉及党内法规和国家法律有效衔接。由于生态环境损害追责制度横跨两大规范体系,目前供给不足、配套缺乏、执行不严等问题较为明显,在一些地方“让制度成为刚性的约束和不可碰触的高压线”1的管根本、管长远的作用发挥不充分。基于此,本文尝试通过动态考察追责制度运行中党内法规与国家法律作用过程,发现问题所在,追溯理论根源,并补充融合路径,真正将生态文明制度成果转化为治理效能。*收稿日期:2 0 2 1 1 0 0 7 修回日期:2 0 2 2 1 2 1 2一、党政领导干部生态环境损害追责实践存在的问题党政领导干部生态环境损害责任,顾名思义就是对党政领导干部损害生态环境行为进行追究。2 0 1 4年修订的 中华人民共和国环境保护法 规定,各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。2 0 1 5年,中共中央、国务院印发 关于加快推进生态文明建设的意见 明确要求完善责任追究体系。随后,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发颁发 党政领导干部生态环境损害责任追责办法,对追责的对象范围、追责情形、责任形式、追责程序等做出明确规定。党政领导干部生态环境损害追责制度以有效遏制政府环境保护职责实际履行者“有权无责”与“有责无权”等权力失范现象为制度初衷。同时,依靠制度威慑力迫使党政领导干部主动检视自身职务行为,防控可能产生的环境损害,亦间接契合环境风险预防理念,具有重大创新意义。中央环保督察正式启动后,党政领导干部生态环境损害追责制度(以下简称“损害追责制度”)开始全面实施。截至2 0 2 2年初,中央环保督察第一轮第一、二、三、四批,第一轮“回头看”第一、二批及第二轮第一批部分问责结果已向社会公开,损害追责制度价值初步显现,但仍存在一些问题。第一,追责主体类型扩大。按照2 0 1 5年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发的 党政领导干部生态环境损害责任追责办法(以下简称 办法)规定,损害追责适用主体为县级以上地方党委和政府主要领导成员、地方党委和政府有关领导成员、政府有关工作部门领导成员。但中央环保督察已公开追责结果中,党的地方委员会派出的党的工作委员会主要负责人、事业单位负责人、国有独资公司分公司负责人、职级管理公务员、事业单位专业技术人员、政府派出机构内设机构负责人、国有独资公司子公司党委会负责人、国有企业分公司基层生产团体负责人等亦被纳入追责范畴(表1)。上述几类损害责任追究对象已超出 办法 规定的党政领导干部范畴,潜存一定的扩张追责对象的风险。表1 党政领导干部生态环境损害追责制度部分问责客体类型统计34追责类型担任职务党的地方委员会派出的党的工作委员会主要负责人江苏省连云港市灌云县临港产业区党工委书记等地方政府派出机构负责人连云港化工园区管委会主任等事业单位负责人盐城国家级珍禽自然保护区主任等国有独资公司分公司负责人江苏银宝控股集团有限公司射阳盐场场长等职级管理公务员镇江市交通局副调研员、河南省质监局副巡视员、商丘市质监局调研员等事业单位专业技术人员江西省水利规划设计研究院教授级高级工程师等政府派出机构内设机构负责人黑龙江扎龙国家级自然保护区管理处副处长等国有独资公司子公司党委会负责人内蒙古乌梁素海实业发展有限公司党委书记、总经理等国有企业分公司基层生产团体负责人中化重庆涪陵化工有限公司下属磷铵厂二车间生产四班原班长 第二,责任判定标准不同。从中央环保督察移交各地生态环境损害问题可以看出,中央环保督察及“回头看”督查重点明确,主要对违规产能清理整顿、自然保护区生态保护、水污染防治(河流、饮用水水源地、污水处理厂、湖泊等)、固体废弃物污染防治(生活垃圾、重金属等)、大气污染防治、水资源保护(违规采砂、地下水资源等)、自然资源保护、特定点源污染防治(化工园区、企业)等领域进行排查。但不同批次问题移交后,各省(市、区)针对同一类型的生态保护事项,在损害事实基本相同的情况下,追责范围、追责主体、责任形式差异较大。以大气污染防治领域“燃煤锅炉淘汰整治”为例,第一至四批中央环保督察分别发现河 南5、湖 北6、山 西7、辽 宁8、吉 林9、新疆1 06省均存在锅炉违规注册情况:2 0 1 4年以来违规新注册每小时1 0蒸吨(2 0蒸吨)及以下燃煤锅炉1 0 0 0余台(湖北为5 0 0余台),但上述6省追责结果差异明显。首先,责任部门不尽相同。河南、湖北、吉林、新疆认定省质监局与环保部门分别担责,山西认定省质监局及市质监局为主要54第1期 高利红,李 胤:党政领导干部生态环境损害追责制度的完善 党规与法律的互补与融贯责任部门,辽宁则认定省质监部门承担主要责任。其次,追责对象差异较大。新疆依据 办法 第六条、第七条分别对“地方党委和政府有关领导成员”及“政府工作部门领导成员”予以追责,其余5省仅依据 办法 第七条追究了“政府有关部门领导成员”的生态环境损害责任。同时,湖北、山西、吉林、新疆对各级政府职能部门主要领导(厅局级正职或县处级正职)予以追责,其余省份则仅追究政府职能部门相关领导、政府职能部门内设机构领导的责任。最后,责任形式差异较大。怠于履职情形、级别岗位类似或相同情况下,湖北质监局特种设备处处长被处党内严重警告并免职,山西质监局特种设备处长仅被政务记过。上述追责结果一定程度上呈现出以追责对象为基准反推责任事由的反“三段论式”推理过程,其中媒体公众关注度、被追责官员职位的高低、追责启动主体的级别等均对责任认定存在影响,有损追责结果的公信力及威慑力。第三,追责实效提升缓慢。由党内法规对损害追责情形及责任形式进行专项规定,目的在于促使党政领导干部正视其生态环境保护责任,并在有关生态环境的决策、执行事务中发挥其应有的引导、核心作用。然而,损害追责规范形成与调整功能仍未完全显现,实践中各级党政领导干部主动履职意识仍有待增强,敷衍整改、虚假整改的现象仍较为突出。根据第一轮1 0省(区)中央环保督察“回头看”反馈情况,第一轮中央环保督察指出四川省8 8个污水处理厂运行不正常,“回头看”中仍有近三分之一未整改到位1 1;河南省中央环保督察“回头看”与2 0 1 6年中央环保督察相对照存在1 7 0余件重复举报的问题1 2;云南省存在2 0 2件重复举报问题1 3;黑龙江第一轮中央环保督察移交的问题,超8%在“回头看”期间被公众反映整改不到位或不满意1 4。而根据2 0 2 0年5月第二轮第一批6省(市)中央环保督察反馈情况,海南省第一轮中央环保督察整改任务共5 6项,2 4项未按计划完成或未达到序时进度1 5;甘肃第一轮中央环保督察整改指出的老旧污水管网改造、雨污合流管网改造及新增污水管网整改工作,截至2 0 1 8年底仅完成2 0 2 0年目标任务的1 1%、1 6%和2 8%1 6。根据2 0 2 2年6月第二轮第六批5省(区)中央环保督察反馈情况,内蒙古、新疆、河北、西藏4省(区)不同程度上存在第一轮督察及“回头看”整改任务进展缓慢的问题1 7。二、党政领导干部生态环境损害追责问题的事理分析党政领导干部生态环境损害追责制度虽然由党内法规确立,但具体实施则需依据党内法规与国家法律组成的规范体系,追究过程中主体扩张、责任判定、追责实效等方面存在的问题,正是相关规范逻辑冲突、价值标准不一、规范指引功能不足导致。(一)规范逻辑冲突损害责任追究所涉制度众多,存在规范冲突风险。依据现有规定,损害追责对象为“县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员,中央和国家机关有关工作部门领导成员,上列工作部门的有关机构领导人员”,“乡(镇、街道)党政领导成员”参照执行 办法 第二条。可见,损害追责重点聚焦县级以上党的地方委员会领导成员、地方政府及有关工作部门领导成员、中央和国家机关有关工作部门领导成员的履职尽责情况。但目前不同的党内法规、法律对“党政领导干部”概念、具体类型及各类型涵盖范围的规定不尽相同,对规范实施造成困难。以 办法 与 党员领导干部违反规定插手干64吉首大学学报(社会科学版)第4 4卷 党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用若干问题的解释 中,将党员领导干部界定为:(1)党和国家机关中副科级以上党员领导干部;(2)人民团体、事业单位中相当于副科级以上党员领导干部;(3)国有和国有控股企业(含国有和国有控股金融企业)及其分支机构领导人员中的党员。关于党员领导干部述职述廉的暂行规定 则将党政领导干部界定为:(1)中央各部门的领导班子成员;(2)全国人大常委会、国务院、全国政协工作部门的党组(党委)成员;(3)最高人民法院、最高人民检察院党组成员;(4)地方各级党委、纪委及党委工作部门的领导班子成员;(5)人大常委会、政府、政协、人民法院、人民检察院及政府工作部门的党组(党委)成员;(6)县级以上党委、政府派出机关、直属机构、办事机构、直属事业单位的领导班子中的党员干部;(7)工会、共青团、妇联等人民团体的领导班子中的党员干部。预工程建设领域行为适用若干问题的解释(以下简称 解释)为例。假设:A为某镇环保所所长1 8,且为党员,那么当A利用职务之便,干预工程建设环保工作(同时违反 办法 第七条及 解释 第十条所规定情形),按照 办法 应当追究其违规违纪责任且构成违法犯罪应追究其违法责任,而根据 解释 则无法追究其违规违纪责任 解释 规定适用对象限于“党和国家机关中副科级以上党员领导干部”(解释 中有关副科级以上领导干部的表述与 公务员法 规定的领导职务层级相符)。为表述更加清晰,上述规范亦可简化为:N 1:如果A是乡(镇、街道)政府工作部门有关机构的领导人员,那么干预工程建设环保工作应被追究责任。N 2:如果A是副科级以上的党员干部,那么干预工程建设环保工作应被追究责任。适用N 2并不违反N 1,适用N 1可能违反N 2。办法 是中共中央办公厅与国务院办公厅联合颁发的规范性文件,与单一机构发文的党内法规存在规范冲突,能否类比适用法律位阶理论存在疑问。有关“党政领导干部”范围界定的规范冲突及其解决机制的缺失,造成各地对“党政领导干部”的理解差异较大,生态环境损害追责范围过于宽泛,有违制度初衷。(二)价值标准不一损害责任追究制度体系中党内法规与国家法律边界不明,导致存在不同价值评价标准。损害追责制度正式确立以来,各省、自治区、直辖市及部分设区的市、县党委政府为方便执行,纷纷制定配套实施细则,但各地追责行为价值评价标准不一。以“贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力,致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的”,应当追究“地方党委和政府主要领导成员的责任”为例(办法 第五条第一项),该追责情形具体适用中,首先,部分地区价值评价标准较高,如 湖北省党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)将“贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力”扩大解释为“贯彻落实中央和省委、省政府关于生态文明建设的决策部署不力”。显然,党内法规能否超出“规范党的领导和党的建设活动”的事项范畴,直接对各级政府决策贯彻落实进行规定,存在疑问。其次,部分地区价值评价标准较低,如 辽宁省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则(试行)将“生态环境状况明显恶化”缩小解释为“县级以上行政区域或者省级以上重要环境功能区的大气、水、土壤三大类环境质量检测指标中的两项连续2年下降,或者一项连续2年下降”。该限缩规定与辽宁省环境污染现状不符,2 0 1 7年中央环保督察指出辽宁省危险废物安全隐患突出,2 0 1 8年第二批中央环保督察“回头看”指出该问题仍未得到有效解决1 9。同时此规定与法律规定不相符,环保法 规定放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射均属于污染防控对象。各地损害追责实践价值评价标准不稳定,造成执纪实质合理性欠缺,追责范围及责任适用畸轻畸重现象并存,影响损害追责价值确认、价值平衡功能有效实现。(三)规范指引功能不足损害追责规范着重强调损害追责情形,选择性简化责任判定标准、规则、程序,使得损害追责规范体系中党内法规与国家法律存在衔接间隙。首先,责任认定依据缺乏对照。以 办法 为例,第五、六、七、八条详细列举规定生态环境损害各类追责情形,但责任情形与责任形式却相互分离,仅第十条第一款明确“党政领导干部生态环境损害责任追究形式有:诫勉、责令公开道歉;组织处理,包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等;党纪政纪处分”。由于责任追究情形与责任形式间缺乏对照,故归责过程缺失应有的判定基准,实践中各地主要通过适用 中华人民共和国公职人员政务处分法 行政机关公务员处分条例 中国共产党纪律处分条例 等法律法规及党内法规的相关条款,类比 办法 规定的追责情形74第1期 高利红,李 胤:党政领导干部生态环境损害追责制度的完善 党规与法律的互补与融贯现阶段,基层环保所所长通常由乡(镇、街道)科(股)级干部兼任,较多情况下乡镇环保所所长属于乡镇领导干部,如 广西壮族自治区乡镇党政领导干部选拔任用工作实施办法,将乡镇党政领导干部范围明确界定为:“乡镇党委、人大、政府和纪委领导成员。选拔任用街道党政领导干部、乡镇其他科级领导干部和乡镇机关内设机构担任领导职务的人员、乡镇直属事业单位的领导成员,可参照本办法执行。”判定生态环境损害领域的责任形式。但作为参照依据的规范性文件均属于基础及全面性规范,其一般性规定难以承接专业性生态环境损害追责情形。其次,责任判定标准不清晰。损害追责制度规范缺乏责任判定标准的直接表述,以 办法 第五条至第八条为例,上述条款区分“相关地方党委和政府主要领导成员”“相关地方党委和政府有关领导成员”“政府有关工作部门领导成员”“党政领导干部”的不同追责情形,但此种以职责范围为依据的横向类型化标准缺乏相应的纵向参数 责任形式来对照,无法确定横向间责任位阶之轻重排序,不易形成责任认定的客观性适用标准。再如 中国共产党纪律处分条例 中国共产党问责条例 虽然区分出直接责任者、主要领导责任者、重要领导责任者以及全面领导责任、主要领导责任、重要领导责任,但由于每种生态环境损害追责情形均可以对应出全部责任者类型,因而缺乏参考意义。关联规范未有效统合使得责任追究制度的组织激励与行为约束功能无法完全实现,在此背景下,责任追究滞后及督查跟进有限也导致损害责任追究制度实效提升缓慢。三、党政领导干部生态环境损害追责问题的法理探讨损害责任追究制度存在的规范冲突、价值冲突、关联不足等问题集中指向规范体系融贯性缺失,塑造形式与实质自洽的损害追责制度体系,实现损害追责的规范化与法治化,应运用融贯性理论重新进行检视。(一)责任追究规范体系:党规与法律互补在我国,党管干部原则是干部工作根本原则,强调“一切干部都是党的干部,都应根据他们担任的职务,分别由中央和各部门的党委、党组或所在单位的党组织负责管理”。党组织负责推荐及管理各级国家机关重要干部,有关干部工作的路线、方针及政策由党中央统一决定,其出发点及落脚点是“将干部看作权力运作的主体”,通过对“干部用权的全过程进行控制,保证党的路线、方针、政策得到执行,保证上级的指示和本级党委(支部)的决策得到贯彻”2 0。可见,党的各级组织与国家机关中领导职务担任者,既是实现党掌握国家领导权和执政权的关键环节,也是国家管理职责的履行主体,由组织身份定位及法定职责义务决定其在环境政务履职中,应遵守党内法规与国家法律规定的纪律准则、职责义务。同样,党员领导干部环境保护权责清单、责任递进衔接、制度实效保证,应依据相关党内法规与国家法律的实体与程序规定,实施损害追责须达成党内法规与国家法律的支持与证立。作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,党内法规与国家法律存在本质区别,社会权力主体制定的党内法规与国家公权力主体制定的国家法律,存在形式、规制内容、效力来源等方面彼此独立且无法相互替代。但作为中国特色社会主义法治实践的重要组成部分,党内法规与国家法律均是国家治理体系的重要资源。党内法规由特定机关以特定程序制定或认可,反映特定共同体中全体或多数成员的意志和利益,对特定主体有普遍约束力2 1。同时,不同于“党的政策的外在表现形式”的一般党内文件2 2,党内法规拥有“党的规章制度中规范化程度最高的制度形态”,构成“管党治党最为核心的制度形式”2 3,因而具有较强稳定性,党内法规与国家法律共同形塑并维护着社会秩序。明确党政领导干部生态环境损害追责制度,是完善党的自身建设的重要制度支撑,也是政府履行环境保护职责的必然要求,二者存在“相辅相成、相互促进、相互保障”的应然关系2 4。国家法律与党内法规的追责衔接,对党内法规体系中损害追责的规则之治、程序正当、权责一致产生积极影响。而基于中国共产党的领导党与执政党地位,党内法规具有“超越管党治党的传统界限,而能够调整国家事务、社会事务,规范非党组织与党外人士的一种约束力”2 5,能够在深层意义上促84吉首大学学报(社会科学版)第4 4卷根据笔者统计,前三批中央环保督察问责中约8 0 0人在调离岗位或退休后因既往环保履职问题被追责,约占问责总数的三分之一。关于重新颁发的通知 中组发1 9 8 02 7号。成政府切实履行环境保护职责:其一,调整对象方面,党内法规可以在法定的范围内对党员提出更严格的行为标准、政治责任、道德要求,如 办法突破“结果追责”明确规定了“行为追责”的若干情形,对环境保护领域尚未全面取得实质性突破的风险预防原则予以明确。对于国家治理而言,党内法规旨在保证党员特别是党政领导干部的政治信仰及对党的纪律的遵守。当前面对庞大的党员规模及多元文化的冲击,党内法规能够从强化党员的责任意识方面对由法律规定的党政领导干部的环境保护义务提供制度支撑。其二,调整事项上,在我国政治实践和国家治理中,由于国家机关中领导干部多为党员且各级政府与党组配套设置,党的路线、方针、政策通过政府决策予以执行,生态文明建设中党政领导干部的政治、组织纪律等与环境保护法定义务相衔接。此时,党内法规通过强调“关键少数”的“政治绩效”发挥保障功能,促使国家环境保护政策得以真正实施,政府环境保护义务得以履行。(二)责任追究规范体系的融贯:价值与规范一致性党政领导干部环境损害追责中,实现党内法规与国家法律衔接协作,须致力于达成追责制度规范体系内在融贯。严格意义上说,融贯性理论是法律体系的可欲品质,致力于提升法律规范实效。国家治理实践中,执政党的地位及在思想、组织领导上的实际作用为党内法规提供效力保障,其与由国家意志保障的国家法律共同构成我国规范体系中最为有力的部分。现实的需求为理论创新运用提供契机,为保障由党内法规与国家法律组成的规范体系合理稳定,二者应具有融贯性特征。以融贯性理论检视党政领导干部生态环境损害责任追究制度体系,不失为一次有意义的尝试。1.融贯性达成基础:规范一致性根据规范冲突存在领域,佩策尼克将规范冲突分为逻辑上的、经验上的及评价上的冲突。规范一致首先强调规范间无明显的逻辑冲突,其次强调规范在实施过程中不存在由现实理由、法律或道德上的原因而导致的规范功能相互克制2 6。显然,规范形式及逻辑上的一致性作为保障规范体系稳定性与确定性的要件之一,是法律规范及党内法规规范效力来源的重要面向。常态下,规范呈现单独存在的分离关系及体系意义脉络内相互关联、相互补充的关系,而特殊情况下则会偏离上述正常关系出现冲突。规范的形式逻辑冲突将使被规制者陷入AA逻辑混乱导致规范全部不能实施,这种冲突涉及规范本身及其实施的全过程。除应避免规范形式逻辑冲突外,还应避免经验上及评价上的冲突,达成规范体系的系统支撑性。闵家胤先生曾指出:“系统是我们在某一对象上发现的某种具有属性的关系。”2 7这种关系首先强调系统中不同要素的相互作用,其次强调要素间超越简单累加关系而形成的整体性。融贯性要求党内规范与国家法律相关规范间成为“以形式逻辑链接的概念体系”2 8,通过整体性考量维护与坚守逻辑一致,为规范体系提供确定性。综上所述,融贯性下的规范一致性既意味着消除规范间逻辑冲突,也意味着规范间的良性互动,即以法律秩序的价值导向为目的建立规范间的积极关联。我国政治体制中“决策、执行、监督”等国家权力均受党的领导,中国特色社会主义法治实现依规治党与依法治国的有机统一,要求党内规范、国家法律体系本身及基于三权运转发生联系过程中,相关规范应避免逻辑冲突并达成体系支撑。而聚焦生态环境领域,行政权扩张背景下公共权力的共有属性与私人占有间矛盾日趋显现,构建“党政同责”的追责模式是制度建党与构建责任政府的必要选择,在我国仍处发展完善的法治建设中,规范一致性为实现依规治党与政府自我规制相互支撑提出基础性要求。现实中,语言的开放性与规范的普遍性导致规范冲突。规范有限性与规范事实无限性之间的矛盾,使得基于语言开放性“使用包含一般化分类语汇”成为规范内容的必然选择。但词语边缘地带含义的不确定性极易导致具体实践中事实认定的分歧乃至矛盾,规范制定者心中边界清晰的词汇,适用者和裁判者却难以厘清其确定含义2 9。长期以来,受政治文化的影响,党在实践中形成大量以本土化和通俗化为主要取向的政治常用语,而现有党内法规的政治用语偏好,增加了规范语言的不准确性与变化性。以“党政领导干部”为例,该词语是在“革命战争时期由俄语音译而来”,在不同历史时期与身份、职业、社会地位等相联系,泛指过不同群体3 0。党内法规对“党政领导94第1期 高利红,李 胤:党政领导干部生态环境损害追责制度的完善 党规与法律的互补与融贯干部”这一政治常用语并未明确界定却又广泛使用,其概念内涵也缺乏统一的“集体约定”,使得具体案件中裁判者对规范制定者所预设的“党政领导干部”范围产生困惑,对其范围解释不同则导致追责对象呈现较大差异。规范制定者理性基准欠缺导致规范体系支撑难以达成。随着国家调控能力的增强,规范涉及日常生活的方方面面,某一具体制度往往面临不同时期且数量众多的法律渊源及相关规范,对规范制定者信息收集、事实预见能力提出挑战。规范制定者除应避免规范间明显的逻辑冲突,更应使“表述不连贯”但实际上理念一致的相关规范实现良性互动。如损害追责中根据行为严重性程度,纪律处分与违法责任本应自然衔接,但由于我国 刑法 中“环境监管失职罪”适用主体为对“引起直接结果的行为人”负有监管责任的人,适用情形为“被监管者的行为造成了严重侵害环境法益的后果”,与 办法 规定的党政领导干部生态环境损害决策责任、行为责任等明显不同,故党政领导干部损害追责缺乏 刑法 提供的兜底性行为准则,以及以最严厉强制措施施加惩治的预防威慑效应。2.融贯性达成前提:价值理念聚合性融贯性的第二层次,超越规范体系本身,指向证立规范体系的价值基础,要求规范体系价值取向一致3 1,即体系内存在的党内法规与国家法律间具有理念聚合性。首先,形式要件近似的法律体系与党内法规体系,无论是概念体系构成的外在结构还是内在目的性秩序体系,都不断接受体系之外社会事实和价值的调整和增补。法律体系的“认知开放”不需赘述,而党内法规具有更强的现实需求回应性。党的十八大以来党内法规从“政治系统分化”形成独立规范系统3 2,但不同于法律一般仅调整稳定性、秩序化的社会关系,党内法规以执政党规范自身建设、领导执政活动为规范对象,注重“改革创新、与时俱进,把中央要求、群众期盼、实践需要和新鲜经验结合起来”3 3。党内法规与国家法律的开放性特征为二者间理念聚合性达成提供可能。其次,党内法规的人民性与法的主体性则是理念聚合性的最终指向。法律的存在方式与存在意义与人密切关联,法律并非一种“先验的、永恒的独立于人类意志与制度之上的抽象物”3 4,而是一种依托于人类社会的客观存在,以人的本性、需求为出发点,因此,主体性是法的逻辑起点与存在支撑。而中国共产党作为中国最广大人民根本利益的代表者,人民性是其根本特性,以党员和党的各级组织为对象、以党内权力规范运行为目的的党内法规,实现人民利益是其出发点和落脚点。党内法规与国家法律以有利于人自身存在和发展而获得意义。实现党内法规与国家法律的理念聚合性,最低程度上要以法律规范“达到约束力的、原则上得到承认的社会道德的最低限度”为条件3 51 8 1,最高程度上则要以中国共产党根本宗旨为追求。最后,基于法律规范在规范体系中的最高地位,特定历史阶段法律规范价值取向为二者间理念聚合的基础,党内法规直接或间接涉及法律主体的权利义务时,应以“法律秩序的价值评价计划为导向”,创制与适用“庞大的、具有整体统一性和计划性”的法律规范与党内法规。改革开放以来,我国日趋突出的环境问题对国家义务提出要求,1 9 7 8年宪法明确“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”的环境保护义务,这正是党的环境保护法治化主张的集中体现。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设提升至国家总体战略高度;2 0 1 3年十八届三中全会强调构建“生态环境损害责任终身追责制度”;2 0 1 4年新修订的环境保护法对各级政府环境保护主体责任予以明确,这些均是推进生态文明建设的具体举措,其价值导向是通过推动环境领域依法治理,不断满足人民群众良好环境需求。目前,各地追责实践呈现出的价值评价标准不稳定,进一步凸显将依规治党与政府自我规制相关规范融入法律价值评价体系,实现依规治党与政府自我规制相互支撑的重要性。办法 作为指向党政领导干部生态环境保护责任领域的专项追责规定,是党政领导干部责任追究体系的组成部分,应与其制度价值相融合,并最终导向由宪法确立的生态文明建设追求。3.融贯性达成的关键:规范一致性与价值理念的促成性我国政治体制运行架构中党通过行使领导权对立法权、行政权、司法权等国家权力进行统领整05吉首大学学报(社会科学版)第4 4卷合,党内法规效力场域不可避免地外溢,党内法规与国家法律既彼此独立又相互影响。融贯性第三层次要求,非引领性党内法规对具体国家事务产生规制效力进而与国家法律关联承接时,二者应保持规范一致性且以法律评价体系的价值目标为导向,在各自规制边界和作用范围内构建、整合与特定价值目标相符并能促成其实现的规范体系。作为新时期党的制度建设的重要组成部分,损害追责制度现有规范体例因党内法规原则性、倡导性倾向对追责及担责标准选择性简化。而党纪政纪追责不同于严苛的法律责任追究,规范适用者概念分析、逻辑推演、整体性思维等“法律技术”训练不是强制及必要的,其客观公正适用规范、填补规范漏洞能力难免不足,导致损害追责领域中党内法规与国家法律效用统合较难发挥,损害追责制度规范无法有效实现惩戒警示目的,未能承接追责制度内在价值秩序。损害追责制度涉及两套权力系统下的三条相互交错的权力链3 6,党内法规传导的生态保护政治压力和国家法律传递的强制责任如何通过融贯性规范达成一致,进而促成党政领导干部主动履职的内在认同感,是制度实效性的决定因素。党政领导干部不仅基于公务员身份履行公共服务职责,更基于党员身份执行党的意志,一方面,受国家法律强制惩罚功能所限,事后损害追责无法逆转环境破坏既成事实;另一方面,党内法规实效并不依靠强制力,更强调强化党员政治信仰促成其思想先进性。因此,损害追责必须促成党政领导干部主动将保护职责与自身行为比对进行“反思批判”,并出于内在认同产生“义务感”。而该种内在认同的程度与融贯性的规范体系密切相关。具体来说,内在态度“由反思所得到的认知”与“由批判所得出的意愿”两个层面构成,其中“认知是指认识并了解到此种规则为一有约束力的规则,意愿则是指认知主体除认识外并自愿遵守服从此种规则。”3 7对于损害追责而言,使被规制者不断强化“有约束力的规则”观念,依赖于体系内存在的规范间能否促成追责效力的普遍与确定,进而产生遵从意愿。党内法规与国家法律确立的党政领导干部生态环境保护职责,是党依据一定历史时期我国发展现状,以现代国家“公共服务”理念为基础,面对公众日益强烈的环境需求,积极履行国家环境保护义务的重要体现。党内法规与法律规范共同构建的损害追责制度体系则应以此为价值追求,通过制度化结构和程序促使党政领导干部明确追责结果,增强履职动力。然而目前生态环境损害责任规范体系并未能依据环境保护法定义务,形成完备、健全、协作的规范体系,在兼具共时与历时特征的我国复杂法治进程中,党政领导干部仍未完全主动内化环保职责。四、融贯性视角下党政领导干部生态环境损害追责之完善路径损害追责制度体系的融贯性,可以通过规范制定者或规范适用者的实践活动达成。由于规范创制往往涉及论证、起草、意见汇总等多阶段,并非短期内即能实现,当前阶段,在追责实践中探索并激活其融贯性内核更符合现实需求。通过规范解释的方法对制度漏洞进行弥补,明确适用必要性及限度,该制度将更加完善。(一)从体系解释出发促成规范一致为促成规范的一致性,解决语言的不准确性、规范制定者理性基准缺失带来的规范冲突,一系列规范冲突解决准则被预先设立,如上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法。然而,这些准则并不能穷尽所有规范冲突的情形,仍有一些规范冲突无法适用上述形式准则,有权机关应当及时予以明确。但在此之前根据“禁止拒绝裁判”原则,针对个案中规范间存在的冲突,须依据规范适用的一般原理。法律规范以实现特定的价值判断与社会秩序为导向,“任何法律解释都是为了实现立法的规范目的”3 53 4 2。这种目的以“整全性”为特征,不同于固守文本的“因袭主义”,亦不是贸然改进的“实用主义”。对损害追责规范的解释同样应遵循上述原理,达成规范一致性应坚持整体性视角,以特定规范在整个法律秩序中所起作用判定其应调整的范围。对于损害追责制度体系而言,由于规范制定主体所依据的权力性质不同 分属行政权与政治领导权,法律规范冲突解决机制并不能完全适用,故规范冲突的解决需整体性考量损害追责的评价及引导功能,党内法规与法律规范应保持一致。以“党政领导干部”描述性规范冲突的解决为15第1期 高利红,李 胤:党政领导干部生态环境损害追责制度的完善 党规与法律的互补与融贯例,依据宪法、环境保护法等法律规定,地方政府负有维护本地区环境质量的主体责任,身处决策者位置的政府及其职能部门领导人员优势地位凸显,领导个人意志往往对组织目的产生影响,能够直接或间接调控政府履职优先顺位及效果,因此为弥补行政权扩张带来的民主性不足、摆脱司法审查被动和局限带来的传统法治理念危机3 8,生态环境保护领域强调对政府领导个人不正确、不充分、不全面履职的责任追究。在此,损害追责的依据为政府的法定环保职责,而非普通法人、自然人和其他组织的环保义务。同时,基于“党的地方委员会在本地区发挥的总揽全局、协调各方的领导核心作用”,党在政府决策与执行过程中发挥领导作用,亦应将党委“决策者”置于责任追究之下。因此,不同于其他党内法规,生态环境损害追责领域的“党政领导干部”有其法律依据及规制初衷。地方各级人大常委会、政协、纪委、法院、检察院及其内设机构领导成员,参照公务员法管理的县级以上党委和政府直属事业单位、人民团体及其内设机构领导成员,因不负有生态环境行政监管职责,故不能作为损害追责对象;县级以下党委和政府及其工作部门的负责人,以及一般的党员、公务员,因不符合公务员法规定的领导职责层级,且决策影响范围有限或仅属于决策执行者,难以对应规定的追责情形,故不宜追究其生态环境损害责任。(二)从规制功能区分出发实现价值聚合“在评价活动中,主体用规范作标准来衡量、辨别价值信息,从而形成把特殊与一般用 是 联结起来的价值判断。”3 9为促成党政领导干部自觉履职,生态环境追责中党内法规与国家法律应实现价值聚合。与法律体系内部价值冲突不同,生态环境损害追责规范间价值冲突并非平等、公正等价值理想的矛盾,而是在法律至上原则下党内法规与国家法律间缺乏协调配合。实现生态环境损害追责规范价值聚合,应通过划定党内法规与国家法律各自规制功能场域,以引导及惩戒双重功能促成党政领导干部自觉履行环境保护法定职责。国家法律是一国主权领域内最高效力规范,法律不仅高于一切个人及社会团体,且为社会其他规范的基础根源,党内法规应当“以宪法为遵循,体现宪法和法律的精神和要求”。这意味着,由党政领导干部承接的政府生态环境治理必须依法展开,党政领导干部仅得基于法律的规定履行环境保护职责。但现行法律规范对于哪些行政机关负有环境保护义务、行政机关中各党政领导干部的职责定位、党政领导干部是否完全履职的判定标准等缺乏详细的规定,使得“用尽法律及体系所蕴含的意义后”仍不能对环保履职的关键要素 党政领导干部予以有效约束,产生“法律规范与其他社会规范衔接”需求,即运用党内法规补充国家权力的限制方式,此时党内法规通过对党内事务进行规范产生溢出效应进而提升政府履职能力,但应避免随意侵入国家权力领域且不能以补充之名进行自我授权4 0。同时,生态环境领域以党内法规激励和引导党政领导干部产生主动履职内在认同,使其对“法律规范的遵守并非基于外在的压力或者强制,而是认为守法乃是一种表达社会性属性的区分标准”4 1。德国法学家阿列克西认为,在一般的法律活动中,人们往往采用两种不同视角:观察者的视角及参与者的视角。观察者视角下人们仅关注“特定的法律体系中决定是如何实际地做出”,而参与者视角下则对“什么是这个法律体系中被要求、禁止、允许与授权的”做出基于自身价值观念的判断4 2。现代社会秩序强调构筑法律共同体的法律确信,要求法律规范能够弥合于社会,符合其潜隐文化和共享价值,以此促成公民秉持参与者视角产生遵从“义务感”。但由于法律规范效力的普遍性,其往往适用一般性、最低限度的伦理道德,对于实际履行国家权力的党政领导干部,难以提供权利义务相对等的更高行为标准,所以需要党内法规在法定范围内对党员提出更严格的行为标准、政治责任、道德要求加以促成。(三)从责任类型化出发达成系统支撑损害追责规范融贯性除应实现价值融合、规范一致,更