基于政策工具类别的长期护理保险政策扩散特征分析.pdf

卫生政策分析基于政策工具类别的长期护理保险政策扩散特征分析段培新 贾海彦 刘锦如 王佳艺山东财经大学公共管理学院 山东济南【摘 要】目的:基于量化视角挖掘试点政策内容探求长期护理保险政策扩散特征及扩散规律 方法:基于政策工具对长期护理保险政策进行量化分析将两批试点地区分为均衡型、高需求型、高供给型、高环境型并分析其政策扩散特征 结论:长期护理保险环境型政策工具使用偏好明显需求型政策工具最少两批试点政策由高供给型向均衡型和高环境型转变政策扩散呈现空间邻近与社会邻近交互的邻近扩散效应、垂直扩散与水平扩散交织的层级扩散效应以及自下而上与自上而下的“吸收辐射”互动效应 建议:应注重政策工具的使用与政策扩散的多重效应的紧密联系完善政策工具结构中央鼓励、支持、引导地方自主政策创新学习邻近经验与本土创新相结合【关键词】长期护理保险政策 政策工具 政策扩散 政策试点中图分类号:文献标识码:/【】:().:.:.“”.【】截至 年末我国 岁及以上人口占总人口.已处于深度老龄化社会失能半失能老人数量不断增加据测算 年我国失能老年人将达到 万以上庞大的失能老年群体对长期护理的需求越来越高建立长期护理保险制度是世界各国应对人口老龄化的共识也是我国实施积极应基金项目:国 家社会 科学基 金项 目()国 家自 然科学 基金 项 目()山 东 省 重 点 研 发 计 划(软 科 学 项 目)()作者简介:段培新(年)女博士副教授主要研究方向为政策评估、政策创新:通讯作者:贾海彦:中国卫生政策研究 年 月第 卷第 期对人口老龄化国家战略的必然选择 年我国开始在青岛、长春等 个城市开展长期护理保险试点工作 年又将试点城市扩大到 个 当前长期护理保险政策大概经历了 个阶段:先行试点阶段、局部试点阶段和扩大试点阶段长期护理保险政策试点的扩散仍处于“进行时”因此总结两批政策试点的扩散特征和经验对于“十四五”时期“稳步建立长期护理保险制度构建长期护理保险制度政策框架”目标的实现意义重大当前对于长期护理保险政策扩散的研究主要从时间、空间和制度社会网络层面以及政策过程等方面展开多集中在定性层面只是通过各地政策数量和内容概况梳理长期护理保险扩散未能从量化视角深入挖掘两批试点地区政策内容及扩散机理 基于此本文从政策工具视角对两批长期护理保险试点地区政策内容进行量化分析并将两批试点城市分为均衡型、高需求型、高供给型、高环境型四大类挖掘基于四种类型的长期护理保险政策扩散特征探求长期护理保险政策扩散的中国路径与中国经验 资料与方法 资料来源本文通过北大法宝网、各地方政府官网以及中国长期护理保险试点政策数据库()对国家及各试点地区长期护理保险政策进行系统搜集 文中所指的政策是政府官方发布的、与长期护理保险内容直接相关的政策 截至 年 月共搜集 篇长期护理保险政策文件包括国家级政策 项人社厅发 号文件中指定的 个试点城市和 个重点联系省份发布的 项政策医保发 号文件指定的政策 个试点城市 项 分析框架为进一步从量化角度挖掘长期护理保险政策扩散的特征和规律本文通过对两批长期护理保险试点政策工具进行量化分析探讨不同城市长期护理保险政策工具特征并将两批试点城市分为均衡型、高需求型、高供给型、高环境型四大类构建长期护理保险政策扩散分析框架以研究长期护理、保险政策扩散(图)图 长期护理保险政策扩散分析框架政策工具是把政府治理目标转换为具体行动的途径和机制的统称是将政策意图转化为行动的关键能否合理选择应用政策工具关乎政策目标的实现 综合运用不同政策工具组合使长期护理保险政策发挥最大效应是成功应对人口老龄化的关键之一 政策工具按照标准的不同可分为不同类型根据国家干预程度划分为自愿型、混合型(复合型)和强制型基于行为假设分为命令型、激励型、能力建设型、劝说型和学习型或依据对行为活动的影响分为供给型、环境型和需求型 与其他类型相比供给型、环境型和需求型划分应用更为广泛也与长期护理保险政策客观情况更加契合因此本文借鉴 和 的政策工具分类将长期护理保险政策工具分为供给型、需求型和环境型三大类对国家两批试点的 个试点城市及 个试点省份发布的政策进行分析供给型政策工具是政府针对长期护理保险制度建设所需的资金、基础设施、人才、技术等进行投入对长期护理保险起着推动作用需求型政策工具是充分调动和激发参保人的需求通过服务采购和外包、市场管制、激励机制和海外交流等方式拉动长期护理保险的发展环境型政策工具是政府为长期护理保险健康发展提供良好的外部环境和条件通过目标规划、税收优惠和策略性措施等促进政策落实推进间接推动其发展本文只选择了国家试点城市试点省份中的城市未选择 此外本文运用沃德离差平方和法根据三种政策工具的使用情况对两批试点城市分别进行聚类分析将试点城市分为四类:均衡型、高需求型、高供给型、高环境型 其中高需求型是指需求型政策工具的使用较之同一批试点城市明显偏多即在供给型与环境型工具的使用与平均水平相对一致时需求型工具明显超出同一批试点地区高供给型与高环境型判别标准亦然 均衡型是指该城市三种政策工具的使用比例相当 政策文本编码本文利用 软件按照“城市编号一级标题二级标题三级标题”的方式对 个试点城市或省份文件进行节点建立和文本编码 限于篇幅本文仅以山东省人民政府办公厅关于试行职工长期护理保险制度的意见(以下简称意见)进行编码展示(表)再分别将编码后的政策文本依据对应的政策工具归入需求型、供给型和环境型三大类型中并形成政策工具分布表表 长期护理保险政策文本编码示例政策指标具体项目内容分析单元编码工具名称一、总体要求解决失去生活自理能力的人员长期护理保障问题为重点以基层医疗机构和老年护理机构为依托建立长期护理保险制度目标规划二、基本原则坚持以人为本基本保障筹资渠道多元化坚持因地制宜坚持机制创新目标规划六、组织实施组织实施各地高度重视切实加强领导做好组织实施工作目标规划人力资源社会保障部门要发挥统筹协调作用策略性措施将职工长期护理保险财政补助资金和福彩公益金纳入年度预算资金支持各有关部门要通力配合、密切协作研究工作中出现的新问题、新情况不断完善方案设计 要建立宣传机制加强正面宣传策略性措施 长期护理保险政策工具特征分析 长期护理保险两批试点的政策工具分析结果在上述编码基础上我国两批长期护理保险试点地区的政策工具使用偏向如表 所示 环境型政策工具的占比最大其中主要以策略性措施和法治规制为主反映了各地政府对于间接引导和规范长期护理保险发育发展的重视通过加强市场监管、规范市场行为和建立配套措施为长期护理保险构建良好外部环境而供给型政策工具占比次之其作为政策对长期护理保险的直接推动力反映了政府在资金、人才队伍、基础设施和技术建设上的直接支持长护险政策在资金支持方面使用较多可见政府当前主要通过加大财政等投入来刺激长期护理保险的发展需求型政策工具占比最少以市场管制和服务外包为主政府采购及激励机制出现次数极少可见当前政府主要通过需求型政策工具加强对长期护理保险市场的培育在激发参保人需求活力上仍有较大提升空间比较第一批和第二批试点地区的政策工具使用发现两批试点中均是环境型政策工具占比最高且第二批试点地区的环境型政策工具占比()整体略高于第一批试点地区()第一批试点地区政策中的需求型政策工具()和供给型政策工具()的占比整体略高于第二批试点地区需求型()和供给型()政策工具的比例 相比于第一批第二批试点地区更重视对环境型政策工具的使用综合比较各地的长期护理保险政策工具使用程度和结构存在明显差异 比如重庆市的需求型政策工具占比仅有 但环境型政策工具占比高达 浙江省宁波市的需求型政策工具占 环境型工具比例为 两者间相差甚少 整体而言经济较发达、市场禀赋较高的地区(如上海、江苏省苏州市)以及最先试点的地区(如山东、吉林)其供给型与需求型政策工具使用程度相对较高与环境型政策工具的使用程度差距小于平均水平经济相对欠发达地区以及第二批试点地区更加依赖于环境型政策工具使用中国卫生政策研究 年 月第 卷第 期表 两批试点城市长期护理保险政策工具分布情况()地区需求型供给型环境型第一批 山东省 吉林省 江苏省苏州市 浙江省宁波市 湖北省荆门市 广东省广州市 上海市 山东省青岛市 江苏省南通市 新疆维吾尔自治区石河子市 四川省成都市 黑龙江省齐齐哈尔市 吉林省长春市 安徽省安庆市 河北省承德市 江西省上饶市 重庆市 均值 第二批 陕西省汉中市 广西壮族自治区南宁市 天津市 云南省昆明市 新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市 贵州省黔西南布依族苗族自治州 北京市石景山区 湖南省湘潭市 辽宁省盘锦市 内蒙古自治区呼和浩特市 山西省晋城市 河南省开封市 福建省福州市 均值 长期护理保险试点地区政策工具类别分析在对政策工具分析基础上通过沃德离差平方和法对两批试点地区进行聚类分析划分为四种类型(表)在第一批试点的 个地区中均衡型共 个高环境型 个高需求型 个高供给型 个在第二批试点地区中均衡型共 个高环境型 个高需求型仅昆明市 个高供给型也仅呼和浩特市 个从两批试点地区的四种类型的比例来看第一批试点在四种类型的分布上相对均衡高供给型占比略高高需求型地区占比略低均衡型和环境型所占比例相同而第二批明显集中于均衡型和高环境型表 两批试点地区的政策工具类别政策工具类型地区占所在批次的比例()均衡型第一批:荆门市、广州市、青岛市、山东省 第二批:汉中市、南宁市、天津市、乌鲁木齐市、黔西南布依族苗族自治区 高环境型第一批:长春市、重庆市、承德市、上饶市 第二批:北京石景山区、湘潭市、晋城市、开封市、盘锦市、福州市 高需求型第一批:宁波市、成都市、安庆市 第二批:昆明市 高供给型第一批:苏州市、南通市、齐齐哈尔市、石河子、上海市、吉林省 第二批:呼和浩特市 四种类型中高供给型占比由第一批的 下降到第二批的 变化幅度最大且变化最为显著说明在两批试点地区的政策扩散中直接通过资金投入等方式推动长期护理保险发展的政策工具方式减弱高环境型的变化也较为明显由第一批的 增长到第二批的 说明长期护理保险政策在第二批试点中进一步加强了环境型政策工具的使用目标规划和法规管制等手段更强均衡型由第一批的 上升到第二批的 说明第二批政策相对更倾向于三种政策工具的均衡使用高需求型的比重变化相对较小在两批试点中保持比重最低且占比的水平由 下降至 总体而言两批试点地区呈现出长期护理保险由倾斜于供给型的单维度政策工具分配向均衡型和环境型的多维度政策工具分配转变需求型政策一直偏低的扩散特征 政策工具类别视角下长期护理保险政策扩散特征我国长期护理保险政策是地方自主试验活力与中央扩大试点的推力共同作用的结果两批试点地区的政策扩散在行政指令推行、地方自主学习模仿的机制下呈现区域的空间邻近与社会邻近交互的邻近扩散效应、路径的垂直扩散与水平扩散交织的层级扩散效应以及内容的自下而上与自上而下的“吸收辐射”互动效应 空间邻近与社会邻近交互的邻近扩散效应政策扩散的邻近效应一般用来描述几个地方基 于与对方某些方面存在的相似性而相互学习最终在各地政策的内容上产生一定相似性 如果一个地方政策试点取得较理想效果那么其邻近地市往往会为了取得相近的政策预期效果向其进行有选择地学习或跟风化模仿 邻近效应是中国公共政策空间扩散的主要效应新的问题出现时地方政府不仅会基于自身过去的经验同时也会吸取其他城市经验尤其是在空间上距离较近的城市表 的政策类别显示空间邻近的地区呈现出共同的政策工具特征类别 如:长春市、盘锦市、北京市石景山区与承德市成片表现为高环境型苏州市、上海市和南通市集中表现为高供给型 当第一批的长春市、承德市在本地试点长期护理保险政策取得成功经验后周边地市(盘锦市、北京市)借鉴其政策工具使用情况最终形成类似的政策工具特征说明我国长期护理保险政策在扩散中呈现空间邻近效应在空间邻近效应基础上由于经济发展水平、人民生活水平等社会发展程度的相近而产生的邻近效应例如虽然地理位置相距甚远但经济发展水平较靠前的成都与宁波均重视长期护理保险需求型政策工具的使用表现为高需求型城市 再比如长春市、开封市和福州市三个城市虽然分别位于东北地区、中部地区和沿海地区但在政策工具的使用上均表现为对环境型政策工具的重视说明长期护理保险扩散中同时呈现社会邻近效应 垂直扩散与水平扩散交织的层级扩散效应政策扩散中除了邻近效应还由于一定的势能差呈现由高到低、由上到下的扩散即政策扩散的层级效应 这种势能差可以是中央对地方的行政强制力亦可是地市之间、地区之间的政策影响力 长期护理保险政策在我国的扩散既表现出中央政府对地方政府的顶层引导力也体现了东部地区对中西部的影响力首先基于两批试点的政策工具使用在 年中央出台指导意见之后从第二批试点城市高需求型、高供给型、高环境型和均衡型的比重来看高需求型和高供给型城市明显减少高环境型与均衡型城市明显增多 关于开展长期护理保险制度试点的指导意见从内容上对环境型政策工具使用多于供给型和需求型这对第二批试点城市的政策工具使用产生了较大的导向作用第二批试点城市中高环境型的增加凸显出上级政府对下级政府的层级效应其次地市之间的层级效应突出表现为一些地市先于中央文件跟随其他地市进行政策试点 年青岛率先探索长期护理保险实践之后南通在 年开创“南通模式”年长春也启动试点工作 同时地区之间的层级效应体现在政策由扩散势能高的地区向扩散势能低的地区不断延伸 青岛、长春、南通等最先进行政策试验的城市所属的山东、吉林、江苏是最早进行长期护理保险政策试点的地区经济发展水平领先的同时老年人的照护需求也十分突出因而具有向外扩散长期护理保险政策的巨大势能 自下而上与自上而下的“吸纳辐射”互动效应政策扩散的“吸纳”过程是指地方政府在中央政府尚未提出一项政策具体指令时先行在局部地区自主试验此时中央的政策文件多为纲领性的倡导推动客观上为地方政府因地制宜提供了较大的政策创新空间 这一阶段的政策因各地的创新而表现出多样性和差异性为中央政府在个性中归纳共性制定全国层面的专项文件提供支撑 中央对地方政策试验、政策创新的吸取和采纳即自下而上的“吸纳”年青岛市就已经进入人口老龄化阶段这在全国也是较早的因其面临老年人对长期照护的巨大诉求青岛市同时也是全国最早探索长期护理保险制度的城市有着丰富的试点经验 青岛市在其长护险政策中对政策工具的使用分配为我国长护险政策工具的使用提供了重要的经验 青岛市 年发布的长期护理保险政策为均衡型山东省 年发布的意见中也表现为均衡型 从次级政策工具的使用来看山东省和青岛市的长护险政策中所使用的次级政策工具基本一致山东省增加了对“基础设施建设”的使用 从两地区对政策工具的分配可以看出山东省对青岛市长期护理保险政策工具分配上的显著吸纳行为政策扩散的“辐射”过程是指中央政府总结归纳“吸纳”阶段的政策成果生成国家层面的行政指令并强制向下级政府推行实施的过程 年关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见发布前第一批城市需求型、供给型和环境型政策工具使用比例均值为 、和 而 年文件的使用比例为 、和 第二批试点政策工具使用比例为 、和 环境型政策工具使用力度的加大对需求型和供给型的相对减少体现出指导意见对地方试点的“辐射”效应 除此之外在四种类型的分布中高环境型城市由第一批的 增大到第二批的 也可以印证中央对地方在政策扩散上表现出的“辐射”效应中国卫生政策研究 年 月第 卷第 期从 年青岛等地的长期护理保险自主实验到 年人社部指定 个第一批试点城市再到 年中央扩大试点范围长期护理保险政策在我国的扩散过程表现出明显的“吸纳辐射”模式特色扩散已经历了两个完整的“吸纳辐射”周期我国的长期护理保险政策在“吸纳辐射”的模式下表现出地方政府不断接收中央“辐射”与中央政府不断“吸纳”地方政策的交互过程 其中环境型政策工具的使用程度变化是“吸纳辐射”机制的实践结果又反过来印证了我国长护险的政策扩散特征“吸纳”与“辐射”相互转化、互相依托在循环往复中推动政策理论创新与政策实践创新的良性互动 结论作为社会保障体系的政策创新我国的长期护理保险政策试点已取得阶段性成果总结两批政策试点中的扩散特征和传导路径对于“十四五”长期护理保险政策框架目标的建立尤为必要 本文基于政策工具视角在对两批长期护理保险试点政策内容量化分析基础上进一步将两批试点分为均衡型、高需求型、高供给型、高环境型四类从而挖掘长期护理保险政策的扩散特征与经验并得出以下结论 环境型政策工具使用偏好明显城市间政策工具使用程度差异显著长期护理保险对环境型政策工具的使用比例超过 其次是供给型政策工具()需求型政策工具使用最少(约)比较两批试点政策第二批试点地区的环境型政策工具使用比例高于第一批地区 城市间政策工具使用程度有明显差异经济较发达、市场禀赋较高的地区(如上海、苏州)以及最先试点的地区(如山东、吉林)其政策工具使用比例相对均衡环境型政策工具的使用比例较其他城市低 两批试点政策由高供给型向均衡型和高环境型转变根据两批试点城市政策工具使用情况分为均衡型、高需求型、高供给型、高环境型四种类型其中第一批试点地区在四种类型分布上相对均匀高供给型地区占比略高高需求型地区略低 而第二批城市分布明显集中于均衡型和高环境型 两批试点地区呈现出由倾斜于供给型的单维度政策工具分配向均衡型和环境型的多维度政策工具分配转变的特征 两批试点政策扩散呈现区域的邻近扩散、路径的层级扩散以及内容的“吸收辐射”扩散特征根据政策工具类别下两批试点地区特征分析长期护理保险政策区域邻近效应明显 相邻地区政策类型更为相近凸显了空间邻近效应同时经济发展水平、人民生活水平等社会发展程度相近的地区政策类型较为一致产生社会邻近效应在路径方面层级扩散效应明显既表现出中央政府对地方政府顶层引导力的垂直扩散也明显体现了东部地区对中西部地区影响力的水平扩散两批政策试点的政策工具类型发现长期护理保险政策在我国的扩散已经历了两个完整的“吸纳辐射”周期形成“吸纳辐射”的模式下地方政府不断接收中央“辐射”与中央政府不断“吸纳”地方政策的交互过程 建议 注重政策工具使用应与政策扩散的多重效应紧密联系优化政策工具结构布局增加均衡型政策比例各试点地区在国家给予的创新空间下积极探索并推动着长期护理保险政策的发展长期护理保险政策不断落地取得了丰厚的政策实践成果 政策扩散影响着政策主体对政策工具的分配政策工具又印证着政策扩散的不同效应试点地区对政策工具使用的调整应与政策扩散的多重效应联系紧密相互嵌入当前两批试点的长期护理保险政策主要偏好于环境型政策工具需求型政策工具使用偏低不合理运用政策工具会对政策的效果产生较大负向影响未来政策应优化各类政策工具结构在环境和外部条件成熟之后逐步减少环境型政策工具的运用增加需求型和供给型政策工具实现三大类政策工具的合理配置 两批试点长期护理保险政策工具呈现高供给型向均衡型和环境型的多维度转变的特征第二批试点政策的高供给型和高需求型占比较少在增加供给型和需求型政策工具基础上进一步增加均衡型政策比例发挥长期护理保险政策的整体效能 中央鼓励、支持、引导地方进行自主政策创新学习邻近经验与本土创新相结合长期护理保险政策试点的扩散仍处于“进行时”两批政策试点的扩散经验对于“十四五”时期长期护理保险制度构建目标的实现意义重大 长期护理保险在两批政策试点扩散过程中中央政府越过 省级政府这个层级直接与地方政府进行互动极大地避免了信息在传递过程中的失真有效地加速了制度扩散中央政府应该鼓励、支持、引导地方政府进行政策创新并给予地方政府一定程度的自主创新空间 中央政府需要“吸纳”该地区成功的政策经验对原有的政策方案进行修正和整合再基于中央政府权威性的行政指令向下“辐射”同时应发挥势能高地区对势能低地区的引导作用发挥东部地区对中西部影响力积极吸纳邻近地区的先进经验学习模仿与本土化创新相结合 加快对长期护理保险政策的经验总结以进一步推动长期护理保险在全国的扩散作者声明本文无实际或潜在的利益冲突参 考 文 献 中华人民共和国民政部.年民政事业发展统计公报/.:/.():.():罗遐 王容 我国长期护理保险政策试点发展的路径:基于政策扩散理论的分析.卫生软科学 ():吴光芸 刘潞 李嘉薇 政策创新扩散视阈下长期护理保险制度的时空演进.江西社会科学 ():曾雅翎 我国长期护理保险制度的时空演进机理研究:基于政策扩散视角.海峡科技与产业 ():贾海彦 长期护理保险制度试点的政策网络特征及推广路径优化:基于典型试点城市的政策文本分析.重庆工商大学学报(社会科学版)():王俊 白杨 刘怡均 政策工具视角下中国长期护理保险政策的发展脉络与演进逻辑:基于 篇政策文本的内容分析().中国卫生政策研究():党生翠 慈善组织信息公开的新特征:政策研究的视角.中国行政管理():周建青 张世政 政策工具“理性”回归:突发公共卫生事件应对的逻辑进路与效用检视.求实():.():.():.吴杨 大数据政策文本与现实的偏差及完善路径研究.公共管理学报 ():李放 饶丹 沈苏燕.“工具主题属性”框架下家庭养老支持政策量化评价研究.人口与发展 ():.李运华姜腊.地方长期护理保险试点政策分析:基于政策工具视角.云南民族大学学报(哲学社会科学版)():.郑伟 姚奕 刘子宁 等 长期护理保险制度的评估框架及应用:基于三个案例的分析.保险研究():收稿日期:修回日期:(编辑 刘博)