“老有颐养”下养老专项规划...区养老设施布局专项规划为例_申立.pdf

P l a n n i n g S t u d i e s规划研究28城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第2期 VOL.47 NO.2 FEB.2023申 立【作者简介】申 立(1985-)，男，博士，上海市城市规划设计研究院规划一所、生态景观分院规划总监,高级工程师，。【文章编号】1002-1329(2023)02-0028-10【修改日期】2022-10-24【中图分类号】TU984.12【文献标识码】A【doi】10.11819/cpr20221625a“老有颐养”下养老专项规划实施评估及思考SHEN Li以上海及各区养老设施布局专项规划为例EVALUATION AND REFLECTION ON THE IMPLEMENTATION OF THE SPECIAL PLAN FOR ELDERLY CARE UNDER THE PRINCIPLE OF“BETTER CARE FOR THE ELDERLY”:A CASE STUDY OF THE SPECIAL PLAN FOR THE LAYOUT OF ELDERLY CARE FACILITIES IN SHANGHAI AND ITS DISTRICTS【摘要】规划实施评估对提升国土空间规划编制水平至关重要。从全过程管理视角构建“规划传导-空间落实-服务效果”的评估框架，基于“上海养老服务平台”数据对上海市及各区养老设施布局专项规划实施进行评估发现，专项规划实现了市区两级高效传导、设施规模充足保障、空间布局重点补缺、设施标准显著提升等，但在布局匹配度、服务满意度、设施使用率等方面仍有改善空间。从“老有所养”迈向“老有颐养”，专项规划编制应继承传统自上而下指标配置对保障空间底线的优势，更加突出编制精准化、公众参与和弹性适应等，以增强规划对高质量发展的应对能力。探索从规划编制、建设实施、效果评估到规划动态维护的全过程，旨在为国土空间规划改革提供助力。【关键词】养老设施布局专项规划；实施评估；规划编制；老有所养；老有颐养ABSTRACT:Planning implementation evaluation is essential to improve territorial planning.From the perspective of the whole process management,this paper develops an evaluation framework of“planning conduction,spatial implementation and service effect”.Based on the data of“Shanghai Elderly Care Service Platform”,the paper evaluates the implementation of the plan for the layout of elderly care facilities in Shanghai and its districts,finding that the plan has realized efficient transmission between the city and its districts,sufficient supply of facilities,supply of key deficiencies in the spatial layout,significant improvement of facility standards,etc.However,there is still room for improvement in layout matching,service satisfaction,utilization rate of facilities,etc.Guided by the goal from“providing access to the elderly care”to“better care for the elderly”,the plan should maintain the advantages of traditional indicator allocation to ensure the bottom line of space.In addition,more importance should be attached to targeted compilation,public participation and flexible adaptation,so as to enhance the plans response to high-quality development.Through an exploration on the whole process from planning compilation,implementation,effect evaluation to dynamic maintenance,this paper aims to provide assistance for the reform of territorial planning.KEYWORDS:plan for the layout of elderly care facilities;implementation evaluation;planning compilation;providing access to the elderly care;better care for the elderly1 概述1.1 背景意义人口老龄化是人民城市建设中的重要问题之一，上海早在2013年就启动编制上海市养老设施布局专项规划(2013-2020年)(下称“市级专项规划”)和下位17个区县养老设施布局专项规划(下称“区级专项规划”)，以解决当年“老有所养”的养老空间保障问题。近年来，随着“老有颐养”日益进入政策视野，有必要对既有市区两级专项规划的实施情况进行评估，并结合新的发展要求，探讨新时期养老专项规划的编制策略。实际上，作为近年来的代表性专项规划之一，上海市区两级养老设施布局专项规划从编制之初就确立了部门合作、纵向到底、空间保障、动态监测的总体框架。为此，本研究旨在通过评估规划编制与实际建设实施之间的差异，进一步剖析背后的深层次原因，进而对传统规划编制与引导方法进行审视和反思，力求为新时期创新国土空间规划编制及管理等提供参考。【速览】微信扫描下方二维码查看29“老有颐养”下养老专项规划实施评估及思考申 立1.2 文献综述为更好地在实施评估中发现和找准问题，确立合理的规划实施评估方法和机制是前提。近年来，相关研究已取得了诸多进展：一方面，侧重评估思路和技术方法。在评估思路上，认为规划评估既要包含对以往规划实施的检讨，即体现实效性，也要包含对城市未来发展的判断，即体现前瞻性1。应从规划编制和规划本身的评估、规划效果的评估和实施的评估3个层面开展规划评估2；在评估方法上，大数据、空间句法模型等方法已广泛应用于城市系统运行的动态监测和实施评估之中3-5。当前，随着规划实施评估转变为城市体检评估，应构建“普适+定制”体检评估指标体系等6。另一方面，侧重评估组织与结果应用。例如，以北京总规评估为例探索体检工作组织、数据信息获取、技术工作协作以及体检成果的形成、输出、应用6方面机制7；基于对武汉2020版总体规划的评估，认为应加强对城市问题和运行质量的诊断，关注实施过程，并从未来适应性出发做出趋势研判，为总体规划调整修编提供支撑8；结合珠海已批空间专项规划整体评估，提出面向“多规合一”的新型评估模式，并将结果反馈至控规、专项规划等编制与管理9。以上成果对本研究提供了参考，不过，既有评估研究主要聚焦空间落实，相对忽略规划体系的自身传导问题，对规划效果评估的实证研究也不多见，对于评估结果如何直接反馈规划编制与管理等，相关研究有待充分展开。1.3 研究方法基于以上梳理，本研究继承传统聚焦空间落实的评估方法，更突出全过程管理的特点，搭建“规划传导-空间落实-服务效果”的评估框架：一是向前端延伸，突出规划传导，着重评估市区两级专项规划在内容和指标上的传导效率等；二是向后端延伸，突出服务效果，基于行业部门数据从服务对象满意度、功能实现度、设施使用率、水平优良率搭建质量评估方法。三是向管理延伸，突出评估反馈，揭示实施评估结论所图1 研究技术路线Fig.1 Research technical route资料来源：笔者自绘。P l a n n i n g S t u d i e s规划研究30城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第2期 VOL.47 NO.2 FEB.2023反映的规划编制、建设实施、经营管理等问题，重新审视传统规划编制与引导方法，并直接反馈至后续规划编制和管理优化之中(图1)。在评估数据上，本研究基于对规划资源和民政部门相关人员调研访谈，整合空间数据和行业管理数据，将“上海市养老服务平台”(http:/ 上海及各区养老专项规划的规划传导评估2.1 编制内容传导在编制内容方面，市级专项规划编制同时，基于两个区的试点，同步制订了上海市各区(县)养老设施布局专项规划编制技术要点，为下位区级专项规划编制提供参考，使市区两级规划在规划内容、技术路线等方面“一脉相承”。具体说来，一是规划内容的“层层深化”，市级专项规划重在顶层设计和目标设定和分解，区级专项规划则重在承接相应指标要求，通过现状梳理、存量挖潜、新增选址等，将空间方案直接编制至控制性详细规划深度，推动设施空间落地。二是技术路线的“刚柔并济”，市区两级专项规划在养老设施现状分析、人口预测、需求调研、规划对象、规划原则、空间布局、配置标准、设施选址路径等技术路线和相关政策上都遵循统一要求。同时，还赋予了区级专项规划一定弹性空间：在设施总量上，鼓励超出市级专项规划所确立的各区户籍老年人口估算峰值进行配置，在空间布局上，可根据区县老年人集聚情况和需求实际，对市级专项规划所确立的优化完善、重点配置、预留配置和有限配置等4类政策区域方案进行优化10。正是由于市区两级专项规划编制体系在理念、内容、技术、规范上的衔接和统一，推动了市级专项规划自上而下的高效传导。两年内就高效地完成了市区两级专项规划的批复，为后续设施建设实施奠定了良好基础。2.2 规划指标传导在规划指标方面，市区两级专项规划基于统一的人口数据预测，明确了全市总量和各区县的设施规模底线要求。相关指标在传导过程中，各区县都予以超额完成，实现了“空间足配”的效果。一是机构养老设施。市级专项规划的床位总量为17.8万张，控制养老设施独立用地经估算约450hm2；而在区级专项规划编制中，各区再根据全市总体规划对各区人口的导向以及重大项目的影响(如大型居住社区等)，对预测的各区县老年人口及床位数考虑一定的修正，实际规划落地的养老床位达到20.5万张，实际落地的独立用地面积约499hm2。二是社区居家养老服务设施。市级专项规划明确按40m2/千人进行配置，规划总量达到96.6万m2，而区级专项规划经过优化后的规划总量合计达106.6万m2。然而，除了设施总规模这一核心指标外，部分指标的传导情况并不一致。例如，在提供老年护理床位指标的传导上，有的区将护理床位指标落实到了具体设施与空间，有些仅传导了总量要求。在社区居家养老服务设施规模指标上，有的区提出了分街镇的建筑面积指标，有的区则明确了具体设施新建和综合设置的近远期计划，有的区仅提出参照34个居委会分布新增设施的原则性要求，等等。3 上海及各区养老专项规划的空间落实评估3.1 设施规模：科学预测下的规模快速增长3.1.1 老年人口与规划预测轨迹基本相符老年人口预测是规划编制的基础，原市级专项规划预测2020年户籍老年人口将达到约531万，实际2020年底上海市户籍老年人口已达533.49万，略高于预测值，原专项规划的预测模型基本准确(图2)。3.1.2 养老床位总量达到规划要求原市级专项规划中，2020年全市应建成15.9万张养老机构床位。2020年底，实际床位已达到16.1万张，达到全市专项规划的目标值，但目前床位与专项规划远期17.8万张控制床位目标仍有较大距离(图3)。3.1.3 规划批复后的各区设施建设通过“年份”字段将养老机构分为规划实施之前(2015年前)和规划实施后(2015年后，含2015年)发现，五年内，全市各区养老床位增长了41%，有些区增幅接近一倍；而全市特别是郊区的社区居家养老服务设施建设的实施速率明显加快，五年内增长的总量均超过存量的设施数量，2020年全市社区居家养老服务设施建筑面积总量已达到111.24万m2，超过了原规划要求。不过，各区在落实各类养老设施时的进程各有侧重，有的强调日间照料中心、有的则强调助餐点(表1)。313.2 空间布局：以主城片区和郊区为重点落实3.2.1 空间布局变化从机构养老设施来看，2015年各区级专项规划实施之后，新增养老设施主要集中在中心城周边地区，新增设施床位规模相对较大，在青浦、崇明等远郊地区有大规模床位设施(500床)的建设。从社区居家养老服务设施来看，2015年之后新增的日间照料中心和助餐点的空间布局主要集中于中心城，远郊地区重点补缺；而长者照护之家和综合为老服务中心作为专项规划实施以来新增加的设施类型，主要布局在中心城，在郊区的布局相对分散(图4，图5)。3.2.2 养老设施覆盖率变化原专项规划的机构养老设施主要服务街镇户籍老人尤其是失能失智老年人，要求每街镇至少一处，目前已全部达标。而社区居家养老服务则有设施覆盖率的要求，2015年前后，上海市社区居家养老服务设施1000m半径内覆盖居住用地的比例从60%提高到了72%，其中，长者照护之家和社区综合为老服务中心作为专项规划批复以来新增的设施类型，其覆盖率也达到了23%和35%。而日间照料中心的覆盖率从29%提高到了50%，助餐点的覆盖率从39%提高到了60%(图6)。3.2.3 养老设施落地的图斑比对在机构养老设施方面，通过比较2015年后新增的养老机构设施与区级专项规划的入库文件发现，部分新增养老设施与原区级专项规划的控规入库C9或Rc6地块图斑存在出入。这是因为：一是部分区反映，原专项规划编制中的部分地块选址存在不合理，有些地块过小、有些形态不规整，实施性不强。二是尽管养老设施居民都迫切需求，但在存量地区新建养老设施仍然遭到一些周边居民的反对，因而部分规划用地难以落实建设，只能另辟其他土地。三是部分新增设施是市场化养老机构，无法选址在C9和Rc6用地上，说明公益性养老设施建设还相对滞后。在社区居家养老服务设施方面，既有社区居家养老服务设施主要与居住用地、公共服务设施用地等综合设置，专项规划起到了空间引导作用。3.3 配置标准：各类设施建设标准的全面提升在机构养老设施方面，规模结构日趋合理。首先是床均面积这一核心指标，原市级专项规划确定了中心城区25m2/床和郊区40m2/床的规划标准。2015年后，专项规划指导下的各区新增机构养老设施的床均面积均有显著增长，中心城区除黄浦以外，都超过25m2/床；但郊区除嘉定和青浦之外，其他区仍不足40m2/床。其次是单处建筑面积和床位数，这一指标直接影响养老设施的服务水平和经营效果，过大规模不仅使管理难度加大、人员投入增多，也不利于老人之间交往。2015年后，专项规划指导下新增机构养老设施的平均床位数和建筑面积也显著增长(表2)。在社区居家养老服务设施方面。原专项规划主要规划日间照料中心和助餐点等，按照40m2/千人指标配置，而2015年以来上海市民政部门逐步健全完善社区养老服务模式，新增了长者照护之家、综合为老服务中心等设施，现状人均建筑面积已达到44.73m2/千人。4 上海及各区养老专项规划的服务效果评估4.1 服务对象的满意度在服务对象上，原专项规划根据行业管理特图2 上海市2010-2020年户籍老年人口规模增长Fig.2 Growth of household registered senior population in Shanghai from 2010 to 2020资料来源：上海市民政局、上海市老龄工作委员会办公室和上海市统计局，历年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息。图3 上海市2010-2020年养老机构和养老床位增长Fig.3 Growth of elderly care institutions and beds in Shanghai from 2010 to 2020资料来源：上海市民政局、上海市老龄工作委员会办公室和上海市统计局，历年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息，2020年数值根据上海市养老服务设施布局专项规划(2021-2035年)(公示稿)进行修正。“老有颐养”下养老专项规划实施评估及思考申 立P l a n n i n g S t u d i e s规划研究32城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第2期 VOL.47 NO.2 FEB.2023点，确立机构养老设施的服务对象是户籍老年人口，社区居家养老服务设施服务对象是常住老年人口。至于外来老年人入住养老机构的需求，主要由市场化养老机构来满足；然而，2010-2020年的上海市60岁以上外来常住老年人总量增长近3倍，远超过老年人口整体增幅，这些外来常住序号区养老机构(床位)日间照料中心(托位)助餐点(处)2015年前2015年后增幅(%)2015年前2015年后增幅(%)2015年前2015年后增幅(%)1黄浦区130260146488214442717632静安区25072294926521324717363徐汇区3992176044862793245534624长宁区4007667171201501253316485虹口区363035589811325022127391446杨浦区605930215028874262519767普陀区415821795214315711021231108浦东新区196432610131143814715944759闵行区8139467557147248169434410210宝山区6660373756300445148132116211嘉定区737317462427120977176035312松江区4971228046155227146131713113青浦区3059779257411415451632014金山区3884203652824866105143323615奉贤区/8514216742460016崇明区3619218560933713994511275全市83003341284143954581104407475117表1 2015年前后上海养老床位、日间照料中心托位、助餐点增长情况Tab.1 Growth of elderly care beds,day care centers and elderly canteens in Shanghai before and after 2015注：奉贤区大部分养老机构缺失年份信息，故不显示2015年前后数据。序号区床均面积单处平均床位数单处平均建筑面积2015年前2015年后增长率(%)2015年前2015年后增长率(%)2015年前2015年后增长率(%)1黄浦区22.723.1293.0120.2291981.92768.9402静安区24.228.217139.3249.3793545.77683.31173徐汇区23.330.029128.8242.4883120.67010.01254长宁区27.825.9-7174.2133.4-235176.63402.7-345虹口区25.427.910157.8296.5884290.28085.0886杨浦区25.428.512144.3251.8753637.77007.8937普陀区23.529.023148.5167.6133715.85242.1418浦东新区29.934.114177.0200.8136115.97183.9179闵行区28.631.510246.6333.9357359.011064.35010宝山区28.533.919256.2249.1-37615.18733.21511嘉定区30.746.251368.7349.2-511582.317016.64712松江区35.035.31248.6760.02068437.235466.732013青浦区48.247.8-1203.9259.7277835.610005.02814金山区28.232.214161.8226.2404593.47833.47115奉贤区/16崇明区27.737.636139.2242.8743612.09404.9160全市28.331.913182.5253.3395508.18605.756表2 2015年前后上海机构养老设施建筑与床位指标比较Tab.2 Comparison of indicators of institutional elderly care facilities and beds in Shanghai before and after 2015注：奉贤区大部分养老机构缺失年份信息，故不显示2015年前后数据。33老年人入住养老机构需求值得重视。从既有服务对象的满意度来看，根据2020年对近6000名公众的公共服务设施满意度调查结果，养老机构的满意度为79.59分，略低于公共服务总体满意度(80.58分)，尤其是60岁以上群体对该要素的评价最低，反映出老年人群对该类公共服务设施的强烈需求。其中，缺乏该类设施、服务能力或环境品质较差成为养老机构设施满意度较低的主要原因。通过调查还发现，不仅仅是60岁以上老年人，40岁以上(承担赡养老人义务的)中年人对养老服务需求日益多样，其中，最为关注上门护理、送餐和助餐服务、陪医和助医服务、老年人日托服务、安装紧急呼叫装置等服务。4.2 服务功能的实现度在服务功能上，原规划尤其强调提升养老机构的专业化护理功能(医养结合)和社区居家养老服务设施的为老服务功能(助餐等)。就前者而言，全市养老机构内设医疗机构从2015年的35%提升到2020年的43%，与医疗机构签约80%从提升到100%；就后者而言，社区居家养老服务功能在原有日间照料、助餐的基础上日益精细化：一是长者照护之家强调“医养结合”，全市85%以上长者照护之家与医院、社区卫生服务中心(或分中心、医务室)签约并定期开展医疗卫生服务；或是与护理站合作，由护理站工作人员上门提供服务，甚至有一些设施就直接设有护理站。二是综合为老服务中心的“一站式”服务，全市7.6%的综合为老服务中心整合了长者照护、日间照料、助餐、卫生服务4类功能，有32%整合了以上3类功能，50.5%的设施整合了以上2类功能。三是日间照料中心的“结合式”设置，单处设施平均托位从2015年前的20.8个/处下降到2015年后的13个/处，主要结合其他社区养老服务设施进行设置。四是助餐点的“餐厅化”趋势，助餐点“堂吃”“外送”和“堂吃+外送”的比例从2015年前的401842转变为2015年后的461539，堂吃比例有显著上升。4.3 服务设施的使用率在设施使用率上，对全市养老机构来说，当前仍面临着中心城“一床难求”和郊区“部分空置”并存的问题。2015年后，黄浦和静安新增养老机构的床位入住率均有提高，并超过90%。其余各区使用率都不及2015年前，这既有新增养老机构的区位、价格、服务以及口碑等对老年人吸引还比不上存量养老设施的原因，也有郊区老年人本身入住养老院意愿较低的问题，一定程度上也反映了专项规划编制在设施选址、功能配置、建设时序等不足，某些需求不强烈的远郊地区一次性建成床位指标后就容易导致空置现象，中心城与郊区又未能及时建立床位统筹的机制等(表3)。对社区居家养老服务设施来说，尽管老年人日间服务机构、助餐点的月均服务人数全市总量在增加，但单图4 2015年前后上海养老机构布局(局部)Fig.4 Layout of elderly care institutions in Shanghai before and after 2015(part)注：奉贤区大部分养老机构缺失年份信息，故图中不显示。图5 2015年前后上海社区居家养老服务设施布局(局部)Fig.5 Layout of community home-based elderly care service facilities in Shanghai before and after 2015(part)注：奉贤区大部分养老机构缺失年份信息，故图中不显示。“老有颐养”下养老专项规划实施评估及思考申 立P l a n n i n g S t u d i e s规划研究34城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第2期 VOL.47 NO.2 FEB.2023个设施的月均服务人数却略有下降，一定程度上也反映了新增设施选址与实际服务人口的空间错位等问题，亟待进一步提升规划编制的精准化程度(表4)。4.4 服务水平的优良率服务水平是评价养老设施服务的重要指标，2019年起，为促进养老机构服务质量建设规范化、长效化、制度化，行业管理部门对上海全市养老机构进行了统一日常评测(正在进行大修改造的或执业未满一年的未作评测)，主要评测服务提供、服务保障、服务安全共90项指标，对养老机构日常运作服务水平进行“优秀、良好、一般、较差和未评测”五级评定，并统一对外发A、长者照护之家C、日间照料中心B、综合为老服务中心 D、助餐点图6 2015年前后上海四类社区居家养老服务设施覆盖率的变化(局部)Fig.6 Changes in the coverage of four types of community home-based elderly care service facilities in Shanghai before and after 2015(part)35布。从中发现，日常监测得分最低的是液化气钢瓶和医用氧气瓶的使用管理、应急安全措施的落实、护理员配置及当班状态、保洁工具分类使用放置等相关指标。2015年规划实施后，新增养老设施中评测为优秀和良好的设施比例总体有所增长，其中，大部分区新增养老设施中优秀+良好的比例都有所提升，只有松江、崇明、徐汇、嘉定4个区有所下降。表明专项规划一定程度上推动了新增养老机构设施规范化建设。对于社区居家养老服务水平的统一评估，目前尚未有行业数据支撑(图7)。5 基于评估的专项规划编制管理方法再思考基于上述研究可以发现，原市区两级养老专项规划的实施基本达到预期目标，实现了市区两级高效传导、设施规模充足保障、空间布局重点补缺、设施标准显著提升等，但在布局匹配度、服务满意度、设施使用率等方面还有待提高。究其原因，一是，原专项规划主要为了快速实现“老有所养”的目标，解决养老床位供给的显著缺口，所以，机构养老设施的空间落地是当时规划的重点，对社区居家养老服务设施的考量相对不足。二是，原专项规划中的部分地块选址不合理引发周边居民反对，因而相关用地难以有效实施，只能另辟其他土地。三是，部分街镇、企业或民非组织对养老设施专项规划知晓度不足，在养老设施选址布局时难以遵照专项规划来更好地布局和高品质服务。四是，郊区农村养老意识和购买力相对较低，使得郊区养老机构容易出现空置现象，等等。实际上，上述市区两级养老专项规划评估中所展现出规划编制预期与实际建设情况的偏差，为进一步探讨高质量发展下专项规划编制和引导方法提供了参考。为此，从“老有所养”迈向“老有颐养”，新一轮养老设施布局专项规划编制应继承传统自上而下指标配置对保障空间底线的优势，向更高质量养老服务下的空间治理优化转变，从而增强规划对市场变化的适应能力。一是要更强调技术方法的精准化，应结合精细化的人口、设施、需求等数据，对相关指标和设施布局等进行精准优化。例如，养老市场化日益成熟催生了养老服务的多样化，应将服务对象进一步细分，区分独居、空巢、失能、失智、低龄、高龄老人等需求，探索床位总量向结构性床位转变的规划技术方法，明确认知症改善床位、设施指标2015年2016年2017年2018年2019年2020年日间服务机构机构总数(处)407488560641720758月均服务总人数(万人)1.312.032.302.502.701.5单处机构月均服务人数(人/处)32.241.641.139.037.519.8助餐点机构总数(处)634 633707 815 10201232 月均服务总人数(万人)7.277.60 8.10 8.90 10.1012 单处机构月均服务人数(人/处)114.67120.06114.57109.2099.0297.40表4 2015年后上海市社区居家养老服务设施服务人口变化Tab.4 Changes in population served by community home-based elderly care service facilities in Shanghai after 2015资料来源：上海市民政局、上海市老龄工作委员会办公室和上海市统计局，历年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息；其中，月均服务人数指的是全市日间服务机构、助餐点每月提供服务的对象数，目前未统计服务的人次。序号区床位入住率(%)2015年前2015年后增长率(%)1黄浦区899122静安区859483徐汇区8857-314长宁区8481-45虹口区8952-366杨浦区8954-367普陀区9361-318浦东新区8446-379闵行区7955-2410宝山区8567-1811嘉定区8446-3812松江区7551-2313青浦区6133-2914金山区7171015奉贤区5416崇明区7442-32全市8258-24表3 2015年前后上海机构养老设施建筑与床位入住率比较Tab.3 Comparison of the occupancy rate of institutional elderly care facilities and beds in Shanghai before and after 2015注：奉贤区大部分养老机构缺失年份信息，故表现总 体入住率信息。“老有颐养”下养老专项规划实施评估及思考申 立P l a n n i n g S t u d i e s规划研究36城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第2期 VOL.47 NO.2 FEB.2023家庭照护床位等，细化相应配置标准；又如，基于细化的“七普”人口数据，从聚焦户籍老人分布转向聚焦常住老年人分布，将数据精度深化至村居单元，将全市进一步划分为深度老龄化社区、初期老龄化社区等进行分类配置等，使得设施布局在老年人需求最迫切的区域。二是要更强调编制方式的自下而上，结合上海国土空间规划体系和行政管理体系，规划的重心应下沉至最贴近老年人实际需求的社区层面，并鼓励街镇作为主体参与编制详细规划层面的专项规划或行动计划，做细做实社区生活圈养老设施规划和服务。应在梳理既有规划、土地和物业等信息基础上，厘清社区内各类养老设施空间落实的路径和政策机制；应更加突出编制过程的公众参与，将公众意见作为判断方案合理性的重要标准，提高设施建设与需求区域的匹配度，促进社区民意与养老服务资源供给、社区适老化改造等的无缝对接。三是要更强调规划管理的弹性适应，在当前上海市单元层面相关规划、控制性详细规划基本全覆盖的基础上，应结合“一张图”管理，及时建立养老设施“监测-评估-调整”机制，鼓励根据人口结构变化对养老设施布局进行动态优化调整和功能置换，如老龄化程度较高的社区应鼓励幼儿园等社区设施向为老服务设施功能转换；应在规划编制中考虑建设时序问题，若养老设施的现实服务需求尚未显现，为避免设施闲置浪费，应允许养老设施分期建设；此外，应对各类突发事件，应在规划编制中预留设施“平战结合”空间，在“平时”驻地服务和“战时”上门居家服务中灵活调整等。四是要更强调与行业管理的有效结合。规划编制方法创新应当紧密结合行业管理的创新，伴随着外来常住老年人口快速增长，应把握养老服务从户籍老年人向常住老年人延伸等趋势，考虑规划编制在总量预测等技术方法和空间预控方式等创新；应结合上海中心城与郊区床位资源统筹机制试点改革等，在规划编制中对养老设施城乡布局体系、服务资源联动等进行统筹考虑。6 结论与讨论通过审视近年来上海市区两级养老设施布局专项规划从规划编制、建设实施和效果评估的全过程，可以发现，上述专项规划的良好实施得益于始终坚持两局合作、上下联动的组织方式，坚持市级顶层设计与指标分解、区级指标落实与空间落地的编制方法等，尽管仍有瑕疵，但也达到了预期目标。然而，放开来看，这样一种自上而下的规划指标配置方法，在本世纪以来却引起规划领域的广泛反思，往往认为它具有典型的计划色彩，弱化了市场化力量和市场发展规律，在当下并不利于空间资源的最优化配置，不利于空间发展潜力的充分释放，容易造成空间资源错配和浪费等。那么，我们又该如何看待既有和未来上海市区两级养老设施专项规划编制方法的科学性？显然，本研究所展现的市区两级规划养老设施专项规划编制和后续实施过程，可以帮助我们更加辩证地看待这一问题。对于养老设施这一底线保障性设施来说，指标配置的方式总体效率是较高的，在“老有所养”目标之下，这一方法有助于快速解决养老空间缺口、统筹各区共同行动、体现政府底线保障的责任。尽管在建设实施过程中存在一些不足，但也高效地解决了不少老年人的迫切需求，实现了大部分的既定目标，这本身就体现了专项规划编制方法的科学性。随着“老有颐养”阶段养老规划任务和重点的变化，对规划精细化、科学性要求更高，需要更加强新的规划编制与治理方法创新。过于强调公众参与和市场化，也可能会导致规划编制时间拉长，设施建设滞后等问题，反而会削弱规划编制方法的科学性。事实上，规划编制方法科学性的探讨离不开国土空间规划作为公共政策的前提，更需要准确把握公共政策对象的特点，对于以保障底线为主旨的民生设施，自上而下的指标配置方法依然具有高效率，而提供高品质需求的市场化设施，则更需要重视市场配置的力量。为此，迈向“老有颐养”，养老设施规划更要发挥市场化机制的优势，但也不能完全摒弃既有土地指标配置的做法，这也是“使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用”的题中之义。(致谢：在此特别感谢研究中给予指导和帮助的领导、专家和同事；感谢审稿专家提供的宝贵建议。)图7 2015年前后上海机构养老设施日常监测水平比较Fig.7 Comparison of daily monitoring level of institutional elderly care facilities in Shanghai before and after 2015注：扣除未评测的养老机构数据，其中2015年前未评测养老机构占7%，2015 年后未评测养老机构占21%。37注释(Notes)中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议明确提出“基本实现幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”的发展目标，尽管“老有颐养”并没有统一定义，但与“老有所养”的主要区别为：在满足基本养老服务需求的基础上，进一步建立高质量和高标准的服务体系。数据来源：上海市养老服务设施布局专项规划(2021-2035年)(公示稿)。根据上海市统计局“六普”“七普”公开发布数据，“六普”上海市外来常住老年人口为23.41万人，“七普”上海市外来常住老年人口为62.82万人。资料来源：上海市城市规划设计研究院、上海零点市场调查有限公司，“上海2035”实施公众满意度调查项目报告，20