基于EOD理念的“市场 ”矿山生态修复治理模式研究——以安徽省为例.pdf

64 2023 年第 4 期 中国非金属矿工业导刊 总第 160 期【绿色矿山】基于 EOD 理念的“市场+”矿山生态修复治理模式研究以安徽省为例陈震1,2，岳正波1(1.合肥工业大学 资源与环境工程学院，安徽 合肥230009；2.滁州市全椒县自然资源和规划局，安徽 滁州239500)【摘要】激发矿山生态修复过程中的市场活力，是解决财政资金缺口、推进生态文明建设的重要举措。本文在介绍我国市场化推进矿山修复政策的基础上，结合 EOD 模式特点和运行机制，以安徽省为例，总结梳理了市场化推进矿山生态修复治理模式。当前的治理模式可以归结为生态导向的政府和社会资本合作(PPP+EOD)模式、自然资源再利用模式和“生态修复+”产业模式。针对当前市场化推进矿山生态修复面临的突出问题，认为应加强政策法规建设，做好过程监管和风险防控，并完善配套支持措施优化基础环境。【关键词】矿山生态修复；市场化方式；安徽省【中图分类号】X144 【文献标识码】A【文章编号】1007-9386(2023)04-0064-05Research on Market-oriented Mode of Mine Ecological Restoration Based on EOD Concept-a Case Study of Anhui ProvinceCHEN Zhen1,2,YUE Zheng-bo1(1.School of Environment and Resources,Heifei University of Technology,Hefei 230009,China;2.Natural Resources and Planning Bureau of Quanjiao,Chuzhou 239500,China)Abstract:Developing market dynamics as part of the process of mine ecological restoration is an important step toward bridging the financial fund gap and advancing the development of ecological civilizations.Based on the introduction of Chinese market-oriented mine restoration policy andthe characteristics and operating mechanism of EOD mode,the main modes of market-oriented mine ecological restoration were summarized with Anhui province as the example.The current restoration modes could be divided as three modes of Ecology-Oriented Development based Public-Private Partnership Natural Resource Reuse and Ecological Restoration Industrial.In view of the outstanding problems faced by the current market-oriented promotion of mine ecological restoration,it is proposed that the local government should strengthen the construction of policies and regulations,process supervision and risk prevention and control,and improve supporting measures to optimize the basic environment.Key words:mine ecological restoration;market-oriented mode;Anhui province党的二十大报告中明确指出：“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。”矿山生态修复是生态文明建设的一项重要内容，近年来，国家围绕矿山生态恢复和综合治理，出台了一系列政策及措施，各地因地制宜、一矿一策，逐步构建起了政府主导、多主体共同参与的矿山生态修复长效机制1。因历史遗留原因，安徽省废弃矿山生态修复数量多，任务重。据统计，自 2016 年至 2020 年底，全省已完成矿山治理 2516 个，累计投入资金 52.12 亿元，其中社会资本投入 11.5 亿元，占比 22.1%2。目前全省仍有 944个废弃矿山待修复治理，面积达 1.30 万公顷，按平【作者简介】陈震(1996-)，女，助理工程师，研究领域：自然资源开发利用和管理，E-mail:。【引文格式】陈震,岳正波.基于 EOD 理念的“市场+”矿山生态修复治理模式研究 以安徽省为例 J.中国非金属矿工业导刊,2023(4):64-68.均 2.5 万元/亩治理费用估算，治理资金需约 50亿元3。矿山生态修复任务艰巨，单纯依靠财政资金投入压力较大，因此，激发社会资本参与，对化解政府在矿山生态修复过程中财政资金投入不足的问题，具有十分重要的意义。从实践中看，目前安徽省淮北市、芜湖市等地在探索引入市场化推进矿山生态修复上，形成了较好的示范作用。本文基于 EOD 理念，通过对安徽省已开展的利用市场化开展矿山生态修复治理案例进行分析，梳理目前已实施项目的典型模式、特点和问题，在此基础上就如何更好地推进市场主体介入矿山生态修复提出建议。651市场化推进矿山生态修复政策及 EOD 模式理念1.1“市场+”矿山生态修复政策党的十九大曾提出，“要构建政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。”2019年 12 月自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见提出，采取市场化运作模式实现科学化治理，为矿山生态修复带来新的机遇。此后，国务院办公厅、财政部等部委进一步从政策、机制等方面出台相应的制度文件，对社会资本参与生态保护修复予以支持4-6。为做好政策衔接，更好推进市场化推进矿山修复工作，安徽省先后出台一系列政策，对市场化方式开展废弃矿山生态修复的实施路径、支持政策和激励措施做出规定。在 2022 年 5 月发布的安徽省国土空间生态修复规划(2021-2035 年)中，再一次强调要求构建“谁投资、谁受益”“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场化机制7-9。1.2 EOD 模式的定义与特性生态环境导向的开发模式(Ecology-Oriented Development,EOD)是指以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，通过采取产业链延伸、联合经营或组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，以提升项目收益10。现阶段我国生态环境治理重点由政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式逐步转变为 EOD 模式，治理方向也逐步转向以生态修复、碳达峰、碳中和等为主的人与自然和谐共生11。在EOD 模式下，生态保护和开发利用相互融合相互促进，为区域可持续发展提供保障和基础，实现环保投融资的机制创新(表 1)12。根据生态环境部开展的首批 36 个及第二批 58 个 EOD 试点项目名单，共有 8 个项目涉及矿山生态修复，其中包括安徽省马鞍山市向山地区生态环境综合治理项目。2022 年 8月公布的安徽省首批 5 个省级 EOD 模式项目中，萧县孤山片区生态环境导向开发(EOD)矿山生态修复类项目位列其中13-15。表 1国内典型废弃矿山修复 EOD 模式案例项目名称宁城县蚂蚁山生态环境治理建设项目阜新市百年国际赛道城废弃矿区综合治理项目马鞍山市向山地区生态环境导向的开发项目辽源市北部采煤沉陷区生态环境导向的开发项目南京金牛湖周边地区生态环境导向的开发项目修复模式地质环境恢复治理+郊野公园产业开发+康养产业园区“以产业植入带动生态修复”的“生长式”废弃矿山综合治理模式形成“矿山治理+特种经济林一二三产融合”模式创新实施“农光互补+沉陷区治理”模式采用资产 运营相对分离模式，引进社会资本及专业管理团队入驻运营特色产业康养产业主题公园农业产品光伏发电主题公园主要成效新增绿化面积 1486 公顷，造林工程含果树经济林6000 余亩，每年可增加收入约 600 万元。康养产业园项目能够容纳养老 200 余人，康养 400 余人，增加稳定就业岗位 300 余个。建成阜新百年国际赛道城，通过赛事拉动吸引汽车后市场、赛车工业双向聚集。种植元宝枫、山桐子、杜仲三种树木 3400 棵，同时发展林下经济。产能将达到500公斤籽，产油200公斤。利用采煤沉陷坑塘水面，建设占地面积 765 亩的鹿鸣湖公园，建成辽矿集团配售电公司 1 万千瓦采煤沉陷区农光互补电站项目，开工建设辽矿集团配售电公司5 万千瓦采煤沉陷区农光互补电站项目。建成长三角地区最大的野生动物园，直接吸纳周边800 多人、间接带动周边 2000 多人就业。2市场化推进矿山生态修复主要模式安徽省采取市场化方式开展矿山生态修复时间比较早16，部分地区在探索实施生态修复项目过程中，会通过 EOD 模式关联产业，发挥修复后矿山生态产品价值，从而实现市场化。据统计，目前安徽省生态产品价值主要通过生态资源指标及产权交易、生态修复及价值提升、生态产业化经营及生态补偿等方式实现17。据此，安徽省社会资本参与矿山生态修复模式如果从生态产品价值实现角度划分，可归纳为生态导向的政府和社会资本合作(PPP+EOD)模式、自然资源再利用模式和“生态修复+”产业模式。2.1 PPP+EOD 模式通过 PPP 模式引入社会资本开展矿山生态修复项目，运营模式主要为政府与社会资本共同注册成立项目公司进行建设及运营，回报模式一般有政府付费、可行性缺口补助和使用者付费18，此种模式可缓解矿山生态修复中的财政资金缺口。例如由安徽建工集团投资建设的淮北绿金湖矿山地质环境治理项目，竣工运营四年累计收回政府购买服务费 13亿元。2.2 自然资源利用模式2.2.1 建设用地指标流转根据现行土地政策，对历史遗留矿山废弃建设陈震等：基于 EOD 理念的“市场+”矿山生态修复治理模式研究以安徽省为例66用地所腾退的建设用地指标，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用，通过调整利用复垦节余的建设用地指标，实现耕地“占补平衡”以延伸土地价值，从而盘活矿山存量建设用地资源。如芜湖市繁昌县峨山头等废弃矿山地质环境治理项目完成 33 座废弃矿山治理，获得建设用地1200 多亩、复垦耕地 300 多亩；淮北市绿金湖采煤塌陷地治理项目完成后形成可利用土地约 2.45 万亩，其中沿湖周边可出让建设用地约八千亩，据测算，土地出让金收益可达 300 多亿元。2.2.2 土地资源再利用修复过程中可同步推进矿山生态修复治理与土地复垦工作，通过土地综合整治充分挖掘矿区土地再利用潜力，将原有矿区废弃用地变为耕地、园地、林地等以恢复土地属性，复垦之后可进行农林牧渔业综合利用，实现土地资源的增值，也能带动周边村庄因地制宜发展特色农业产业，实现价值外溢 19。如：黄山市歙县通过对大牛山鲤鱼塘废弃矿山进行填埋整治，复垦面积将近 200 亩，实现种养结合；淮南市寿县八公山乡对原矿山修复后，大力发展林果产业，提高山体植被覆盖率。2.2.3 土石料资源再利用模式矿山生态修复过程中因消除地质灾害隐患、削坡减荷等修复工程，新产生或原地遗留的土石料可用于本修复工程，剩余土石料可以由地方政府纳入公共资源交易平台对外销售，销售收益可全部用于本地国土空间生态修复，从而补齐治理资金缺口。例如，滁州市全椒县公开拍卖马塘湖整合矿区建筑石料用灰岩矿外围废弃老宕口地质环境治理结余废弃土石料 67 万吨，获得收益 2041 万元；淮北市烈山区对泉山采石宕口治理产生的废弃土石料进行公开拍卖，将 2.3 亿元收益反哺生态修复，有效解决资金不足难题。2.3“生态修复+”产业模式很多待修复矿山因其独有的特色风貌及文化背景、地理位置，可在进行矿山生态修复治理同时，结合待修复矿山本身的自然及人文特点，引入社会资本因地制宜进行项目总体规划设计，在修复利用的过程中能够衍生相关产业，带动旅游、文化等多种业态共同发展，通过增加产品附加值反哺项目，实现科学修复。2.3.1“生态修复+”文旅对于基础地质和生态环境条件符合开发需求，矿区面积较大、开发利用价值大，且在地理位置上交通便利、人流量较大的待修复矿山，可注重打造自然生态景观，植入历史和人文元素，进一步发展地方旅游，实现产业转型。如铜陵市“铜官山 1978”文创园项目、安徽黄山“新安大好山水”景观项目等；通过综合产业模式也能够推进资源集约节约利用和生态价值实现，如总投资 7.3 亿元的马鞍山市当涂县大青山项目，通过采用“生态修复+”治理模式，建成了集生态修复、休闲娱乐、动物科普等于一体的生态旅游景点，废弃矿山治理开发项目为园区增加游客量 30%以上，矿山景点收入约 4900 万元，实现了生态效益、经济效益和社会效益有机统一。2.3.2“生态修复+”建筑垃圾消纳部分矿坑需填埋深度大，填埋代价高，而废弃的建筑渣土因透水性好，是较为理想的矿坑填埋、山体恢复的回填材料，在此基础上可建立有偿消纳建设渣土市场化机制，将建筑垃圾、尾矿碎石处理与矿山生态修复相结合，既解决建筑垃圾无处堆放的难题，也能够在修复过程中取得收益。如马鞍山市雨山区向山镇大王山丁山矿生态修复项目，治理后可恢复生态用地约 429 亩，可收纳城市建筑渣土约 800 万立方米，预计产生 1.4 亿元收益。2.3.3“生态修复+”光伏光伏电站通常需要大规模的场地，而废弃的露天矿山可以为光伏电池板提供合适的建设场地，铺设光伏板也可以帮助地面减少日照辐射和水分蒸发。同时光伏电池板需要清洗，可在板下种植喜荫植物，对于清洗时喷洒的水分，可以反过来促进下层的植被生长，有利于改善区域生态。实践发现，通过在废弃的露天矿山修建光伏发电站，对建设单位可实现稳定、持续的收入，同时能够给地方政府增加税收，此种模式具有较好的可持续性20。例如，滁州市定远县永康镇通过对当地的废弃矿坑整治后，建成了全省最大的废弃矿山光伏发电站，该光伏发电站占地面积约 1100 亩，装机总量为 34.74 兆瓦，每年可向国家电网输电4235万千瓦时，减二氧化碳排量4.22万吨。3存在的问题(1)制度保障不完善。虽然安徽省已从省级层面出台关于市场化推进矿山生态修复的指导意见，也明确了社会资本参与矿山生态修复的方式渠道，但是相关的制度保障尚不够完善。一方面，在矿山生态修复工程中，具体 2023 年第 4 期 中国非金属矿工业导刊 总第 160 期67实施工作更多依赖于县级人民政府，但目前尚未发现有县级政府出台相应的配套实施办法，各地以市场化方式推进矿山生态修复的项目样本数量少。根据实际情况来看，项目修复后如果想要综合利用，在规划、用地等方面往往缺少政策支持；另一方面，鉴于实施主体、资金来源、工程类型的种类多，对于原有遗留矿山资源使用和修复过程中产生的新资源，可能会产生合理修复和非法开采及违法占地之间边界不清、权责不明等问题；与此同时，以 EOD模式运作与投融资实务方面，也需要综合考虑法律法规、政策制度、操作指南，需要形成完整的制度体系为市场化推进矿山生态修复项目有序运作提供操作依据。(2)社会资本参与度不高。很多社会资本在对矿山生态修复项目进行考察洽谈后持观望态度，主要原因一是目前安徽省废弃矿山生态修复大部分以年度任务形式下达，基层政府无法在较短的时间内对项目进行长效谋划，市场化的投资主体在治理投资契合点上需要多角度考量，加上矿山生态修复项目投入资金大、投资周期长，以及资本的流转和灵活度不高，容易造成企业缺乏信心，投资吸引力减弱；二是鉴于每个地方的区域位置、需要修复的矿山可开发利用程度等情况各有不同，有的废弃矿山不仅交通区位差、商业开发价值低，而且政府资金投入也不高，对于社会资本不具备吸引力，能够采取市场化推进的可行性不高；三是在主体选择上，EOD 模式需要能够综合生态建设、生态环境治理、产业开发三者相统一的平台，目前各地 EOD 模式实施以“股权合作社会资本”为主要方式，民营企业融资成本高、参与较难，地方国有企业承担主要管理，此种模式容易限制社会资本的组织能动性。(3)关联产业的市场收益机制不健全。如何在推动产业绿色发展转型过程中，建立投资回报机制，实现长效化运营，减少政府在项目实施过程中的财政资金投入，是市场化推进矿山生态修复需解决的主要问题。目前已实施的市场化推进的矿山生态修复项目，相关联的附加产业有很多是近年新发展的事物，相关产业的发展前景不明确、机制不完善。比如，如果项目依托的附加产业是特色经济作物及旅游产业，那么关联产业的发展情况及地方旅游特色性将决定了这一类项目的前景；如果是依托光伏发电收益的矿山生态修复项目，那么针对此类清洁能源产业配套市场发展情况，决定了此类矿山生态修复项目的可持续性。4相关工作建议4.1 健全工作制度一是完善顶层架构。省、市级政府围绕市场化推进矿山生态修复，需细化对协调机制、技术标准、专项规划、奖惩制度等方面的研究，不断提升系统治理思维、创新修复技术路径、完善配套政策支持。二是明确实施细则。县级政府要结合上级出台的政策，在充分考虑本地自然资源特征、社会经济发展条件等基础上，制定更详实可行的市场化推进矿山生态修复实施方案。在平台搭建、产权收益等问题多做尝试，针对自然资源所有权和使用权、流转机制、容错机制等问题进行明确，同时健全矿山生态修复回报机制成效评价体系和制度体系，充分激发投资主体活力和创造力。三是强化系统谋划。社会资本需从项目属性、政策支撑、实施路径等方面做好充分的可行性论证，推动矿山生态修复产生的资源能够高效有序地向资产转化。4.2 强化监督管理一是要加强事前评估。地方政府要加强待修复矿山调查评价工作，为矿山修复提供数据基础，通过明确生态环境治理、产业开发目标，从而确立建设目标。可邀请第三方提前介入予以评估和规划，在满足国土空间规划管控要求下，统筹规划综合考虑适合当地发展的关联产业，在实施前要明确矿产等资源管理的主体责任，对以获取剩余矿产资源出让收益为主要目的治理修复行为予以限制，确保资源利用权益的合规获得。二是加强项目过程监管。针对以 EOD 模式运营的不同类型市场化推进矿山生态修复项目，探索适用的运作方式、交易结构、投融资模式等，引导和规范项目实施与管理，防范土壤污染风险和盗采矿产资源等违法行为。三是做好后续跟踪监管。对修复前后自然资源和生态系统质量进行评价，落实好生态修复项目与关联产业的一体化实施，确保治理成效。4.3 探索创新举措一是搭建合作平台。政府要提高依法行政的能力和水平，按照“市场逻辑、资本力量、平台思维、资源整合”的要求，把搭建和建立市场化运作平台机制作为目标任务，充分评估风险和收益，为市场陈震等：基于 EOD 理念的“市场+”矿山生态修复治理模式研究以安徽省为例68化推进的矿山生态修复项目合理配置资源，为社会资本提供具体且实在的项目机会。二是落实激励措施。结合地方实际，深化市场化推进矿山生态修复项目关于土地、财政、金融、税收等方面的政策研究，将政策中的各项激励措施落实到位，推动建立 EOD模式下市场化推进矿山生态修复项目生态产品价值实现的绩效考核机制，实现优化生态价值与经济价值的相互转化。【参考文献】1 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18599-2020S.北京:中国环境出版集团,2020.6 曹春昱.我国造纸工业固体废弃物处理及应用 C.造纸工业固废物处理处置技术高级研修班,2013:21.7 陈建欣.对碳酸钙与硫酸反应的探讨 J.常州教育学院学报(综合版),1995,41(3):68-69,71.8 朱本国,王丽娟,胡艳燕,等.不同土壤改良材料对碱性土壤 pH 值的影响试验 J.南方农业,2021,15(25):4.9SHI J,LONG T,ZHENG L,et al.Neutralization of Industrial Alkali-Contaminated Soil by Different Agents:Effects and Environmental ImpactJ.Sustainability,2022,14.10 周航,曾敏,曾维爱,等.硫酸亚铁对偏碱烟田土壤及烟草养分吸收的影响 J.土壤通报,2014,45(4):947-952.11 黎成厚,刘元生,何腾兵,等 土壤 pH 与烤烟钾素营养关系的研究 J.土壤学报,1999(2):276-282.12王鑫.亚铁盐对固废/土壤中重金属的稳定化作用及机理研究D.武汉:华中科技大学,2018.【收稿日期】2023-03-17ggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggg 2023 年第 4 期 中国非金属矿工业导刊 总第 160 期