黄河流域省际协同立法的现实要求与实效提升.pdf

作者简介:黄铖君()女湖北十堰人中南财经政法大学国际法学专业 级硕士研究生黄河流域省际协同立法的现实要求与实效提升黄铖君(中南财经政法大学 法学院湖北 武汉)摘要:内容精细化是提升黄河流域省际协同立法实效的关键 黄河流域相较其他流域具有整体性的显著特征生态问题彼此嵌套影响既有的条块分割机制难以满足黄河流域整体性保护与治理要求同时当前省级地方立法也有表面化与割裂化问题立法供给不足 为满足黄河流域治理的实际需要需更好提升省际协同立法的实际效果在梳理立法现实需求及现存阻碍的基础之上可以从细化跨省生态补偿制度、完善省际沟通协调机制、明确各省治理责任以及强化跨省协同监管四方面切入提升黄河流域协同立法的治理实效关键词:黄河流域生态保护高质量发展省际协同立法黄河保护法黄河作为中华文明最重要的发源地是我国第二长河 黄河流域横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原以及黄淮海平原四个地貌不仅是重要的生态屏障也是重要的经济发展纽带辐射沿黄九省区 相较长江黄河年径流量严重不足且泥沙堆积加上后天保护力度不足及长期的工农业污染黄河流域的生态环境遭到严重破坏 基于黄河流域的迫切治理需求我国决策层高度重视并亲自谋划将黄河流域生态保护以及高质量发展上升为国家战略 年 月习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调要走生态优先绿色发展的现代化道路将大保护作为关键任务中华人民共和国黄河保护法(以下简称黄河保护法)已于 年 月 日通过虽然规定内容较为完整但考虑到黄河流域的复杂性仅有中央立法难以有效回应地方差异情况 正如栗战书委员长在黄河保护立法座谈会指出为更好地落实习近平总书记提出的“共同抓好大保护协同推进大治理”的要求应立足沿黄九省区差异化的生态环境及经济发展状况因地制宜地制定并实施差异化的管控要求以立法促进黄河流域生态保护与高质量发展稳健推进尽管沿黄各省区在积极开展黄河保护立法但立法质量较低且省际协同匮乏治理实效较差亟待提升一、黄河流域的生态问题解析与立法现状梳理黄河流域横跨九省区各地生态环境差异巨大且部分地区的生态系统结构相对简单抵抗外来干扰的能力较弱一旦被破坏很难恢复 相较于长江流域黄河流域的水土流失更为严重生态脆弱水土关系极不协调土地沙化、石漠化十分严重 其中最关键的问题在于水资源的过度开发 黄河总量不足长江的 但开发利用率却达到在枯水期甚至超过了远超一般流域开发 的警戒线局部断流问题严重 同时沿黄各省区过高的重工业聚集度也对黄河流域产生了极大污染 在全面依法治国背景下以法治驱动黄河流域生态保护与高质量发展也是应有之义 除国家层面的黄河保护法外沿黄各省也从本地实践出发推动立法完善以更好破除黄河流域保护与发展过程中的体制机制障碍然而立法中存在较严重的表面化与割裂化问题不能有效回应实践需求(一)黄河流域的生态问题解析 中南财经政法大学研究生论丛 年第 期新中国建立后我国耗费大量资源进行黄河治理并取得了重要成果但由于其本身独特的地貌特征以及不当开发的历史黄河流域存在因水资源匮乏、水土流失、保护不足而导致的生态功能退化以及地质灾害频发等严重的生态问题给黄河流域生态保护和高质量发展带来了很大挑战 一方面水是黄河流域生态保护的核心但是由于耕地浇灌以及工业用水量的不断增加生产生活用水逐步挤压生态环境用水已经逐步超过了黄河的承载极限供需矛盾愈发突出且污染愈发严重 有学者预测到 年黄河流域的缺水量将达到 亿立方米相当于.个西湖同时黄河流域部分河段以 的流量承载了 的污染特别是在流域上游根据全国地表水监测结果劣 类占比为.是全国平均水平.的近两倍水体污染严重另一方面由于黄河中游为黄土高原地带土质疏松、植被稀少水土流失问题严重进而导致地形被切割以及交通被阻断生物多样性也遭到破坏并进一步导致黄河流域生态功能的退化以及地质灾害频发 综合来看黄河流域所面临的生态问题并非彼此独立而是相互影响的系统性问题仅凭单一省份的治理和保护难以满足实际需求 黄河流域水资源的匮乏导致生态退化生态环境的恶化又引发了水土流失问题并进而导致频发的地质灾害叠加沿黄省区不断发展的经济需求而导致污染加剧水资源更为匮乏由此形成了一个环环相扣的死循环 因此为了切实推进黄河流域生态保护和高质量发展需要从顶层设计出发从流域的整体保护切入进行省际协同治理(二)国家层面立法的碎片化黄河流域的生态保护不仅涉及污染治理更涵盖水资源的调配与利用、生态保护、灾害防控等方面 在黄河保护法尚未通过之前仅有黄河水量调度条例以及黄河河口管理办法等行政法规及部门规章效力层级较低且年代久远时效性较差 此外既有的国家层面立法则较为分散以中华人民共和国环境保护法(以下简称环境保护法)、中华人民共和国水法(以下简称水法)、中华人民共和国水污染防治法(以下简称水污染防治法)、中华人民共和国水土保持法(以下简称水土保持法)等法律以及配套实施条例的流域管理体系虽然具有很强的专业性及针对性但更多是针对特定的环境要素或者具体事务并不能很好涵摄黄河流域的所有事务 虽然当前黄河保护法已经通过但是涉及省际协同治理的规定并不细致 有学者指出黄河保护法在弥补现行法律碎片化缺陷、填补制度空白以及进行体制创新的同时应当避免因为立法内容的重复、框架的空洞以及责任轻软而沦为政策性的宣示文件难以有效回应黄河流域保护与发展的需求由于国家层面的立法时间有先后彼此间并不完全协调并且对于黄河流域而言缺乏针对性和可操作性针对前者比如水污染防治法第 条规定的重点水污染物总量排放控制制度和水法第 条规定的水域排污总量控制制度缺乏必要协调不能很好适用于黄河流域的污染防控中针对后者虽然水法等国家层面的立法能够直接适用于黄河流域但是黄河流域面临着水资源匮乏、水土流失、生态功能退化及地质灾害频发等问题且彼此嵌套既有法规的原则性条款更多是提供指导性作用针对性不强(三)地方立法的表面化与割裂化伴随着黄河流域生态保护与高质量发展上升为国家战略沿黄各省区在既有环境保护法规基础上纷纷结合本地实践制定专门的地方性法规比如 年实施的宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例 年实施的河南省人民代表大会常务委员会关于促进黄河流域生态保护和高质量发展的决定及兰州市黄河风情线大景区保护管理条例郑州市黄河风景名胜区管理办法等 此外需注意到的一点是现行有效的地方立法中有 份地方规范性文件、份地方工作文件但是仅有 份地方性法规及 份地方政府规章 由此可见各地方关于黄河流域的地方立法效力层级较低更多是通过规范性文件和工作文件进行规制地方性法规和政府规章占比畸低 同时内蒙古、河南、陕西、山东颁布了 份以上地方性法规而河北、青海、四川、甘肃、宁夏以及内蒙古均不足 份地域差异极大虽然以规范性文件和工作文件为代表的软法具有立法成本低、灵活及效率高的优势但是其效力层级较低且在执行中也面临标准不一的问题并不能很好地满足实践需要 同时由于部门本位以及地方利益的制约与 年第 期 法学与政治影响黄河流域地方立法存在较多问题其中最典型的就是缺乏有力的统筹机构 依托各地方立法而建设的各省流域管理机构和既有环境保护部门之间存在较大的职能交叉甚至是彼此冲突管理机制也并没有充分体现出水资源和环境耦合管理的科学认知对于各方利益诉求无法有效协调此外在黄河流域地方立法中也存在措施表面化以及缺乏宏观配合的问题不能很好满足流域保护的整体性和针对性的需求二、省际协同立法的现实要求与制度阻碍黄河保护法作为一部统筹性法律对于促进黄河流域生态高质量保护具有重要的推动作用 但黄河流域的特殊性以及各段的差异性意味着并不能仅依靠这一部综合性法律我国此前国家立法及地方立法的规范供给也不足 为保障黄河流域各段治理的针对性、可操作性以及整体性更好满足黄河流域治理的实际需要有必要通过省际协同立法推动跨区域协同治理机制的构建以满足黄河流域进行整体性治理的需求解决当前黄河治理区域分割及黄河流域跨区域的协同治理实效过低等问题进而推动黄河流域生态保护与高质量发展从浅层次“协作”到深层次“协同”的法治转变更好满足流域治理的系统性以及针对性要求 但是也需注意到在既有的各省区地方立法实践中黄河流域省际协同立法有些流于表面并未关注到各省的利益冲突生态补偿机制也不到位存在沟通协商不足、治理责任不明确以及协同监管不到位等重点问题(一)黄河流域省际协同立法的现实要求黄河流域不仅是我国重要的生态保护屏障也是主要的农业产区及重化工业聚集地生态要素与经济要素紧密结合相较其他流域具有更强的整体性 考虑到黄河流域九省区的生态环境以及经济发展水平存在较大的差异无法希冀一部黄河保护法进行细致地规定同时污染的跨区域性也就意味着难以仅靠单一省份来完成污染治理的任务 为此在黄河保护法中也明确提出要“因地制宜、分类施策、统筹谋划、协同推进”总的来看黄河流域的水资源调配、污染治理以及生态防护具有整体性仅凭单一省份难以进行全面落实因此需要上中下游的各省区进行协同但当前并未形成稳定机制在既有的跨省协同立法与治理中实效也是较差的 例如位于黄河流域上游的甘肃、青海以及宁夏三省区订立了黄河上游生态保护战略合作协议主要涉及联合开展基础地质调查、水资源和水循环调查以及地质科技创新等六项内容通过分析可发现协议中关于生态保护的协同治理内容较少合作的力度并不强同时该协议也仅涉及三省区并不能涵摄整个黄河流域 在具体司法层面四川省阿坝藏族羌族自治州等三地的司法机关也订立了黄河上游川甘青水源涵养区生态环境保护司法协作框架协议主要聚焦在信息协作层面比如协议中重点提及的联席会议、信息通报共享、新闻宣传协作、共同培训等方面 然而更进一步的调查协作、统一起诉标准以及跨省起诉等内容却并未被细化此外黄河流域各省区基于地方保护主义而各自为政亟待协同立法来清扫制度障碍提升跨区域的协同治理能力 沿黄九省区的部分产业高度重叠特别是农业以及重化工业对于水资源的需求以及污染是很大的各省出于经济发展的需要出台了大量促进本地发展的地方性法规以及政策性文件彼此并不协调甚至由此形成贸易壁垒形成对各省协作治理的现实制约 进一步看黄河流域生态保护以及高质量发展被确定为国家战略后沿黄各省区的建设积极性被激发 为了促进本地经济发展以及生态保护纷纷向中央争取项目和“帽子”虽然形成了良好竞争局面但由于缺乏总体协调相互攀比及重复建设问题更加严重 虽然我国专门设置了黄河水利委员会但其作为水利部门的分支机构并不具备独立管理职能在一定程度上被虚化难以聚合各省区政府的治理资源形成对黄河流域的有效管理当前关于黄河流域的政策越来越多层级也越来越高但仅有政策调整是不充分的过分倚重不断增加的政策不利于依法治国要求的落实也不能有效清除地方保护主义为此应重视立法带来的资源整合及法律约束作用通过省际协同立法来促进黄河流域的依法高效治理(二)黄河流域省际协同立法的制度阻碍黄河流域的整体性以及生态问题的嵌套关系对各省区管理能力提出了更高的要求 传统的行政权力是经行政区划以及部门职能分割后而形成的有序运行状态但这和流域的空间属性存在明显的不协调流域内生态保护、利用及管理具有明显的外部性和科层制管理存在天然的冲突这时就需要进行管理体制的创新虽 中南财经政法大学研究生论丛 年第 期然我国黄河流域的管理体制进行了多次调整但始终都没有走出“多头管理”的怪圈为强化黄河流域的整体管理需要通过省际协同立法来强化职能分配与责任约束 而这在既有实践中面临着较大阻碍不仅存在生态补偿机制不到位等机制障碍也存在治理责任不明确等责权配置障碍亟待回应.生态补偿机制不到位基于我国西高东低的地势以及沿黄各省区的产业分布上游省份更倾向于对黄河进行开发利用而这将直接导致中下游省份对黄河水资源利用成本的上升也不利于全流域的协同治理以及发展 而黄河中游省份所主要面临的是水土流失以及由此引发的生态问题虽然中游省份能通过修建水坝对湍急河段进行限流或者截断来减缓黄河的流动速度以改善水土流失问题但这将导致水流量的减少并对下游民众生产及生活造成影响 黄河下游省份是全流域中收益较大的一方水流量大且本地经济发展基础更好但面临着较为严重的泥沙淤积以及污染治理问题如果要从末端进行环境修复将耗费更多的成本且水体经过处理后也会有沙渍无法根治水土流失问题为充分调动上中下游各省区治理积极性需要进一步落实跨区补偿制度 年 月山东和河南共同订立了黄河流域(豫鲁段)横向生态保护补偿协议也是一个对赌协议以两省间的黄河断面水质监测结果为依据如果在全年均值达到 类标准基础上上升一级山东支付给河南 万反之河南支付山东 万 年 月 日结果正式出炉水质全年均在 类以上山东支付给河南.亿元 但是正如薛涛院长所指出的那样水质提升所需的资金远大于补偿资金且存在反复问题 这一协议作为黄河流域首个跨省横向补偿协议具有重要标志价值但也反映出了一些问题比如黄河流域跨省补偿实践少补偿方式单一且标准过低难以全面覆盖上中游省份的治理费用等 同时需注意到黄河流域各省区的经济发展程度较低财税收入的来源也较为单一更多是依靠中央拨款这也就决定了生态补偿的资金规模较小而且在这过程中企业的参与是较为消极的并未积极发动社会力量 当前所存在的这些问题亟待协同立法加以回应.缺乏有效的沟通协商机制实现“全面覆盖、权责对等以及共建共享”的流域综合治理目标需要各省的密切参与但在既有法律框架下黄河流域按照行政区域由不同行政部门管理不同事务不仅存在区域的隔离也存在职能割裂缺乏高效的沟通协商机制黄河流域的综合治理实效难以提升 特别需要注意到的是由于水体的流动性产生污染和承受后果的主体并不同一当缺乏有效的沟通协商机制时黄河中下游民众对污染的不满就可能逐步转化为不稳定因素特别是上游污染的累积会对中下游黄河流域的各类要素利用造成很大的阻碍将污染治理成本转嫁到了中下游省份高效的沟通协商是执法监管及冲突调和的基础当既有机制无法满足预期时就需要通过沿黄各省区的协同立法来重新调整 此外需明确的一点是虽然设置了专门的水利部黄河水利委员会但是地方政府在黄河流域的治理和发展中依旧拥有较集中的权力黄河水利委员会的权力受限治理协调效果较差污染治理和资源开发的决定权依旧归属于各省区的政府导致协调机构的权力被稀释再叠加较低的法制化程度就会出现较为严重的资源浪费对于黄河流域的污染治理和绿色发展造成较大的挑战.治理责任不明确明确的责任能够倒逼治理措施的全面落实 年 月由中央深化改革小组通过的环境保护督查法案(试行)明确提出要建立环保督查机制严格落实环境保护主体的责任 以黄河保护法为代表的国家层面立法也规定了沿黄各省区的治理责任沿黄各省区在既有的地方性立法中也进行了确定但通过分析法律文本可发现其中的治理责任规定存在泛化的趋势并不具体 比如黄河保护法第六条第三款规定:“黄河流域相关地方根据需要在地方性法规和地方政府规章制定、规划编制、监督执法等方面加强协作协同推进黄河流域生态保护和高质量发展”但如何加强协作以进行协同推进并未进行明确的规定 同时黄河流域的污染治理和资源开发涉及不同地域的较多部门囿于水利部黄河水利委员会较低的层级并未对相应责权进行统一配置在操作过程中就出现了很典型的职责划分问题特别是地方政府间的职责模糊 虽然环境保护法规定由地方各级政府对本区域的环境质量承担治理责任但在具体实践中承担治理责任的主要是环境保护部门 年第 期 法学与政治而这给地方政府以规避责任的制度空间不能直接追责地方政府以及具体负责人导致责任的落实不到位进一步细究可发现治理责任不明确的深层次原因在于地方立法的规定并不明确.协同监管不到位黄河流域的综合治理并不能脱离监管而单独推进跨行政区域的监管职能分割易导致监管标准以及力度的差异更容易落入地方保护主义的窠臼且会使地方政府对流域生态综合治理存在较大的缺憾各省区在涉及污染治理时并不会主动承担相应责任而是会互相推诿不利于黄河流域整体发展要求的贯彻 年国务院颁布的关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见提出要建立联防联控机制在这样的背景下沿黄各省区纷纷通过签署合作协议或发布红头文件等方式来明确跨流域的协同监管 但文件并没有完全明确各省区具体的治理权限、责任内容及监管机制无法形成监管合力落实流域整体利益的综合治理观念也逐渐被淡化究其原因黄河流域跨省监管机制的规定不够具体缺乏明确的法律约束三、黄河流域省际协同立法的实效提升路径黄河保护法的制定对于促进黄河流域生态保护和高质量发展具有重要的价值但是并不能完全满足黄河各段的差异化治理需要 而省际协同立法能够提供更具有针对性的立法保障将原本的政策先行转入依法治理的轨道并且能更好调适不同省区之间的利益冲突和制度差异保障国家法律及政策的高效落实在把握黄河流域的差异性及系统性的基础上实现治理效益的最大化 为提升省际协同立法的实效需要针对性解决既有问题进行细致规定以提升可操作性 此外在黄河流域的保护和发展中除环境治理外应当落实绿色发展原则对自然资源的利用进行必要的限制考虑到黄河流域的整体性特征仅凭单一省区难以进行有效落实需加强协调与沟通机制的建设并通过立法来加以确定(一)细化黄河流域跨省生态补偿制度权利义务的错配需要用利益的分配来加以调整并且通过立法来进行确认 细致、具有可操作性及充分的跨区生态补偿制度能够更好协调沿黄各省区的利益诉求推动污染治理力度的提升 特别是要进一步推进以沿黄各省区政府为主导的流域利益协调机制避免上游在发展经济时将污染治理成本不当地转嫁到下游省份通过治理责任的优化配置及充分补偿更好促进流域内各省区的和谐稳定 具体而言可采取如下措施:第一要结合黄河流域的具体实践科学确定参与跨省生态补偿的主体、客体以及标准完善黄河流域省际补偿机制 以黄河流域交界各省为参与主体或者以上、中、下游为主体划分标准将跨省的黄河断面水质监测结果作为补偿客体结合当地实践确定水质的总体控制目标及、氨氮、总磷等不同污染物指数百分点若未完成目标则由上游补偿下游省份反之亦然且可通过科学测算使补偿更明确 第二可考虑将生态补偿实效作为一项指标纳入各省政府的绩效考核内容倒逼各省政府承担应尽的责任为生态补偿决策、管理及实施提供更高质量的保障 第三设置专门的黄河流域生态补偿专项基金进一步推动跨省生态补偿的市场化以及多元化更好解决治理成本与补偿资金差距过大的问题 同时可以整合黄河流域既有的生态保护、修复和建设等专项资金并将水资源费、煤矿可持续发展基金以及排污费等纳入其中设立专门的生态补偿基金 此外可以鼓励社会资金的进入特别是推动商业银行和投资基金的进入以增加资金的供给更好地提升上游省份的治理积极性但这些措施不能简单适用需沿黄各省区进行充分的协商以及论证通过省际协同立法来加以落实以更具有强制力的法律来调整各省区的利益冲突(二)完善黄河流域省际协调沟通机制绿色发展原则的落实需要黄河流域各省区基于充分沟通的协调行动应率先在立法层面加以完善 针对黄河流域地方立法的表面化与割裂化应当建立立法协调机制具体可以在黄河保护法第四条构建的生态保护和高质量发展统筹协调机制之下完善立法协调机制以解决各省区立法所存在的冲突 同时在立法后的落实层面协同沟通机制的完善落实能更好解决管理机制冲突的问题考虑到黄河流域生态保护以及高质量发展的复杂性仅依托单一的黄河水利委员会是不充分的而且一味授权单一机构将可能导致行政垄断 依照行 中南财经政法大学研究生论丛 年第 期政区划以及职能划分而进行的管辖依旧是未来黄河流域治理的主流但是省际协调沟通机制的构建能够更好统筹各管理机构的职能履行有效避免多重管辖及重复建设的问题在省际协同立法的过程中也要强化协调沟通机制的建设在立法计划的阶段就应当进行充分的协调以及论证通过提供较为充分的财政以及技术支持降低沟通的成本以提升立法效率 比如可以构建数字化平台对黄河流域内的治理情况进行实时展示并线上沟通立法问题为各省立法提供更细致数据支撑的同时也为协同立法提供方便提升决策的科学性这也契合黄河保护法中建立健全信息共享系统以及智慧黄河信息共享平台的要求 同时也有学者指出可以依据河段划分分别构建黄河上游、中游以及中下游协调机制来更好回应特定黄河流域的实际问题就协调沟通的指向内容而言可以进一步划分为“显性利益协调”以及“隐形利益协调”两类显性利益协调机制具体是指就黄河流域的资源产权进行沟通明确水源、矿藏等资源的确认为了保障黄河流域最核心的水资源得到高效的配置可进一步完善水权交易机制实施过程中针对黄河不同时期(枯水期与丰水期)、不断流段的水资源配置及价格等问题进行协商 隐形利益协调机制主要指就黄河流域的生态环境效益进行沟通由于黄河治理的外部性特征下游地区是享受中上游省份环境治理带来的生态效益理应进行补偿这时可通过高效协商来更好落实保障各省区利益的协调(三)明确黄河流域各省区的治理责任黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要中明确提出:在生态保护优先的前提下要以法律形式界定各方权责边界明确保护治理制度体系规范对于黄河治理产生影响的各类行为一方面通过省际协同立法来明确责任及权限保证责任条款有具体的指向主体以及可操作性对不同层级地方政府的责任进行逐项配置避免责任的同一以及混淆 同时要做到责任与权限的匹配特别是黄河流域的整体治理无法由单一政府机关来完成需要不同省份及不同职能的部门进行有效协作依权定责明确流域管理机关和各省区政府在水量配置、污染治理、生态修复及生物多样性保护等方面的分工而后确定对应的责任 特别是应考虑到黄河流域的整体性和绿色发展要求需结合黄河流域各省区的功能定位明确各自的责任强化各级政府的主体责任共同推进黄河流域的高质量发展另一方面要明确责任的承担主体并规制治理责任的过度下移问题将责任落实到位不能仅依靠下属环保部门来承担治理责任 可参考行政职能的配置在省际协同立法中不仅要明确责任的承担类型还要明确各省承担责任的主体特别是要强化各省区政府的责任承担 同时可构建针对地方政府及具体负责人的追责机制避免治理责任的形式化 此外需注意到黄河流域生态环境恶化的根本原因在于人类活动的强度超过了生态承载能力 因此为从根本上解决黄河流域的生态问题应当贯彻落实生态保护与高质量发展的一体化策略通过责任的明确和细化来落实绿色发展原则特别是要通过地方立法鼓励当地政府之外的企业、社会组织以及个人等多元主体积极参与到流域治理一方面能够纾解治理权力过度集中而带来的顾此失彼问题另一方面也能够积极推动民众参与到生态治理中压实个体所应承担的环境治理责任促进多元主体的合力提升治理实效(四)强化黄河流域的跨省协同监管黄河的跨界流动使得传统的属地管理模式难以完全适用跨省协同监管成为黄河流域管理的现实需求自然环境的治理与监管往往会涉及不同机构之间的多元互动当互动缺乏规则就会使得机构监管出现偏差进而对环境治理产生挑战因此需要通过省际协同立法来更好消解黄河流域治理过程中监管职能的分割问题第一沿黄九省区可以在协同立法的基础之上构建跨行政区域的专门监管机构统一各省不同的黄河监管标准并整合监管资源以有效解决过去为经济发展而采取的地方保护主义问题同时能更为科学地解决因为行政区域隔离而导致的“九龙治水”问题 这里需要理顺该专门监管机构与黄河水利委员会的关系 黄河水利委员会主要负责流域内水资源的管理与监督指导流域内的水土流失防治工作以及查处水事违法行为等具有独立的监管职责但其监管主要是限于黄河流域之内的管理且属于副部级单位对于沿黄各省区的监管标准以及监管职能配置等问题难以统一管理范围较狭窄并不能适应当前黄河流域生态保护与高质量发展的要 年第 期 法学与政治求 需明确专门监管机构与黄河水利委员会之间并非存在职能重合而是相互补充的关系共同推进各省区监管效果的提升 第二协同监管的基础是信息充分共享特别是针对不同河段不同类型污染物的实时监测数据、企业生产经营状况以及排污状况、水资源的时空分布等通过协同立法确立针对性的信息披露制度确保建立的专门监管机构以及不同省区的环境部门能够实现实时的监管 同时基于既有数据划定黄河岸线保护范围并以此制定黄河岸线保护规划以及修复规范通过高效监管倒逼规划的落实 第三若囿于现实制约难以构建专门的跨省监管机构可以通过协同立法健全沿黄省区横向监管联席会议机制确定由各省区主管环境的副省长出席以立法形式将联席会议讨论的目标、方案、召开程序等进行确定通过定期会议促进跨省协同监管的高效推进四、结语生态文明建设是关系到人民福祉、中华民族永续发展的千年大计黄河流域生态保护与高质量发展当前已上升为国家战略特别是随着 年黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要的实施地方立法也逐步进入快车道 在这个过程中强化省际协同治理是关键但仅凭跨省合作协议和红头文件是不充分的难以构建稳定的协同治理机制来解决黄河流域彼此嵌套的环境问题也不能满足黄河流域治理的整体性要求为此需要通过协同立法来强化约束并清扫制度障碍去除过去各自为政的地方保护主义 考虑到黄河流域的协同治理中由于存在多元利益主体为强化省际协同立法的可操作性需要进一步细化黄河流域跨省生态补偿制度以更好协调沿黄各省区的利益诉求完善协调沟通机制建设以避免多重管辖及重复建设的问题同时要明确责任的承担主体并规制治理责任的过度下移问题从而将责任落实到位 此外要强化跨省协同监管来更好统一各省不同的黄河监管标准及整合监管资源 通过省际协同立法将黄河流域生态保护与高质量发展战略有效落实到各省区以更好提升立法实效在法律层面保障沿黄各省区协同治理机制的构建和高效运转确保黄河岁岁安澜长久惠泽沿岸人民参考文献:习近平主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会.党建().栗战书.在黄河保护立法座谈会上的讲话.中国人大().姚文广.黄河法立法必要性研究.人民黄河().牛玉国张金鹏.对黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的几点思考.人民黄河().郜国明田世民曹永涛等.黄河流域生态保护问题与对策探讨.人民黄河().薛澜杨越陈玲等.黄河流域生态保护和高质量发展战略立法的策略.中国人口资源与环境().何艳梅.黄河法中生态保护制度的构建.中国环境管理().廖建凯杜群.黄河流域协同治理:现实要求、实现路径与立法保障.中国人口资源与环境().李奇伟.流域综合管理法治的历史逻辑与现实启示.华侨大学学报(哲学社会科学版)().王灿发王雨彤.论黄河法的生成逻辑与路径展开 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