惠台福利可及性的社会工作协助模式探究——地方为本的整体性服务视角.pdf

年第 期台湾研究集刊.(总第 期).惠台福利可及性的社会工作协助模式探究 地方为本的整体性服务视角魏爱棠王晓坚(厦门大学 社会与人类学院福建 厦门)摘 要:运用行动研究方法借用整体性服务概念用以探讨惠台福利可及性的社会工作协助模式 行动研究案例实践表明惠台福利输送需要聚焦跨文化障碍所造成的服务“适切性”问题该问题影响惠台福利输送的可及性 通过搭建“一站式”社区台胞综合服务平台、构建需求导向的台胞服务整体性治理结构、发展服务系统的支援性导航服务、培育支持性的台胞服务社区伙伴有助于解决该问题从而改善福利输送可及性 在此基础上惠台福利可及性的社会工作协助模式应注重发展嵌入性治理结构下目标一致的职能管理结构与公共部门协同提供地方为本的整体性社会服务关键词:惠台福利服务可及性社会工作协助模式中图分类号:.文献标识码:文章编号:()近年来提升公共服务的可及性已经成为我国完善基本公共服务体系的重大命题 诸多研究表明公共服务的可及性问题会直接影响服务使用者的公平感体验、外来人口对流入地的居住意愿甚至影响政治信任 目前学界对公共服务可作者简介:魏爱棠女厦门大学社会与人类学院教授王晓坚男厦门大学社会与人类学院 研究生麻宝斌、杜平:医疗卫生服务可及性如何影响民众的公共医疗公平感 基于七省市问卷调查数据的分析甘肃行政学院学报 年第 期张静雅、汪海琴、侯志远:城市公共服务可及性对流动人口居住意愿的影响医学与社会 年第 期于洋航、陈志霞:公共服务可达性对政治信任的影响及其作用机制华中科技大学学报(社会科学版)年第 期及性的研究已经涵盖养老服务、社会救助、儿童福利等多元福利服务领域讨论议题涉及可及性的概念内涵、问题成因、影响因素以及制度构建等多方面提升公共服务可及性的最新研究逐步超越体系结构焦点开始更多地关注服务输送系统的运作过程提出基本公共服务可及性的“整体性体系”和“分布式供给模式”等概念 并且研究焦点不再局限于供给视角的资源配置而开始重视立足于“需求”视角建立一套有利于精准识别差异化服务需求和实现供需精准对接匹配的多元主体协作机制就台胞服务而言目前已经基本形成了一套完整的台胞服务政策体系确保了台胞在大陆能够享受均等化的公共服务 然而由于两岸社会文化与生活方式存在差异台胞虽然属于中国公民却在相当程度上具有跨境迁移族群属性台胞登陆后往往因不了解大陆生活、就业、法规、政策和办事流程等信息而限制了理解和把握政策的能力在惠台政策落实过程中由于大陆社会服务缺失涉台服务执行落实专业性不足直接影响了台胞社会融合的效果与融入体验造成台胞对惠台政策的感知率和认可度偏低使台湾青年对大陆社会存在明显的“实用主义过客”心态因此近年来学者提出应重视惠台政策的落 台湾研究集刊 年第 期陈洁、吴健平、郭珮珺、姚申君:“保基”原则下上海市养老机构服务可达性评价华东师范大学学报(自然科学版)年第 期白维军:区块链社会救助服务:创新前景、核心问题与推进方略社会科学辑刊 年第 期金红磊:困境儿童福利可及性:内涵界定与制度构建江西社会科学 年第 期任梅、刘银喜、赵子昕:基本公共服务可及性体系构建与实现机制 整体性治理视角的分析中国行政管理 年第 期苏曦凌、毛果:公共服务的可及性是如何提升的?基于广州市老年教育服务改革(年)的研究中国行政管理 年第 期张宝蓉、王贞威:在大陆的台湾青年社会适应性与满意度分析台湾研究集刊年第 期蒋依娴、王秉安:基于 的福建台胞社会融合影响因素与路径关系研究台湾研究集刊 年第 期王艺桦、张文生:台湾青年来闽就业创业的路径、困境及应对策略青年探索 年第 期肖日葵:两岸经济社会融合发展与政策深化路径简析台湾研究 年第 期陈超、蔡一村、张遂新:“实用主义的过客”:台湾青年在大陆社会融入的指标建构与现状评估台湾研究集刊 年第 期实过程和福利输送效果建立机制化的协同制度提高政策福利输送的专业性由此可见对惠台政策的研究需要超越“福利资源配置”议题而转向重视“福利服务”探索精细化的对台公共服务可及性实践路径已经成为改善惠台福利输送效果迫在眉睫的挑战从世界范围来看专业化的社会工作一直被视为帮助新移民获得公共服务和促进社会融入的有效途径和方法 和 认为由于移民的认知和行为模式是在迁出地的社会福利环境中养成的不同地区社会福利制度的差异会影响他们接触迁入地公共服务的使用心理与习惯社会工作在移民服务领域的功能主要体现在帮助迁入地社会建立具有文化敏感性和文化服务能力的外来移民服务系统以改善移民使用公共服务的可及性效果 社会工作在移民服务领域提供的服务包括及时发现和反映移民群体差异化的服务需求、推动移民建立与迁入地的社会联系、协调多元服务提供者的资源、建立移民可利用的服务网络及协助相关服务部门创新更具文化包容性的服务模式等等因此本文试图将惠台政策福利可及性与社会福利输送理论相联系探索提升大陆惠台福利可及性的社会工作协助模式 对于可及性概念目前学术界普遍认可 和 的界定即目标人群与服务系统之间的适配程度其中包括“可获得性”()、“空间可达性”()、“可负担性”()、“适切性”()和“可接受性”()五个维度本文对可及性的概念定义主要讨论适切性即服务的组织与输送适合于服务对象群体的心理和行为特征 具体包括两个问题:()如何增强现有台胞服务的文化适切性使之更符合台胞的公共服务使用行为模式()如何在现有台胞服务资源的基础上发展一个有助于提升惠台政策福利可及性的行动结构魏爱棠等:惠台福利可及性的社会工作协助模式探究唐桦、韦肖佳祺:在陆台青就业创业社会支持系统优化路径研究闽台关系研究 年第 期 “:”().:.“:”.一、研究视角与研究方法(一)研究视角大陆惠台福利涉及就业、教育、居住、健康诸多服务领域反映了台胞的公共服务需求呈现出多元性和复杂性特征 因此本文借用针对弱势群体社会服务使用者多重需求发展出来的“整体性服务”()概念作为本研究的设计理论框架 整体性服务指的是为了提高服务效率和使用者的服务获得感而形成的一种“联合式”社会服务概念旨在通过建立跨部门联系和协作提升服务效率与效果从而更好地回应使用者多元复杂的服务需求 整体性服务包括了纵向和横向两方面的服务整合 纵向的垂直整合指的是汇集多个不同层次而形成的整体性治理结构以确保服务资源供给的连续性 横向的水平整合则是指在区域或一线服务输送的层面上将碎片化的服务机构、专业和组织整合起来 整体性服务的操作内涵强调以集成化形式减少服务漏洞避免重复低层次服务增强服务系统为具有多重困境和复杂需求的服务使用者提供服务的能力整体性服务的核心是提升服务的可及性准确定位服务使用者在接触服务中遭遇的独特障碍找到各种办法来促进服务改善 整体性服务可以通过 种不同整合策略提升服务可及性 最低层次的整合是搭配()指的是将不同服务机构或同一服务机构相关联的多种类型服务安置在同一个地方使服务使用者更容易同时获得多种服务降低他们利用服务的路程和时间成本比搭配更高层次的整合是协同()指的是各服务机构通过分享信息知识和建立协同服务机构网络来提高服务的转介流程 最高程度的服务整合是合作()合作被定义为来自多个机构的专业人员就一个具体服务案例进行沟通和合作 台湾研究集刊 年第 期 .:.:.“”:().“:”().(二)研究方法概述本文采取行动研究()的方法 行动的实践场景是 社区居委会购买、厦门市 区致和社工服务中心承接的“筑梦鹭岛 社区台青创业就业社会工作服务项目”(以下简称“筑梦鹭岛”项目)该项目实施地点在厦门市台青创业基地所在 社区该社区青创基地聚集了 位台青 社区居委会是厦门市 区惠台政策申请的主要窗口之一 此外该社区也是台资企业重点参与建设和台胞文化交流的示范单位“筑梦鹭岛”项目始于 年 月项目周期 年 行动研究的参与者同时也是研究者 研究者在本项目中担任社工项目督导及主管的角色其他参与者包括该项目团队的 名一线社工 本研究的资料来源主要包括项目服务计划、项目评估报告、项目过程中的服务记录、针对服务使用者和服务合作相关方的访谈资料、相关政策文件以及项目社工行动反思日志 行动研究经历了 个周期的探索历程每个周期都包含评估、计划、行动、反思各环节 第一个行动研究周期主要评估分析惠台政策福利输送的可及性障碍并围绕搭建需求导向的台胞综合服务平台展开探索 第二个行动研究周期主要聚焦探索发展公共服务系统的支援性导航服务 第三个行动研究周期的研究重点是发展需求导向的社区台胞服务多元伙伴关系 在每个周期中研究者都会与研究参与者共同讨论、反思和确定下一步行动焦点从而形成行动研究的周期循环二、特征事实:台胞服务中的“文化识盲”与福利可及性障碍大陆惠台政策已经形成一套完整政策体系福利范围涵盖登陆台胞就业、定居(包括身份认证、居住、出行等)、教育、健康等多个方面 虽然各级政府部门都专设台湾事务办公室(以下简称“台办”)负责涉台事务政策协调但由于台办缺乏直接面向台胞的窗口服务惠台福利输送主要仍依靠其他相关部门的基层服务窗口 大量一线服务记录和台胞访谈都反映了一个共同的事实即台胞对大陆社会福利制度与公共服务的知识理解和使用存在明显的文化障碍而传统对台服务体系缺乏足够的文化能力来应对这一特殊挑战 一线服务的咨询记录呈现出服务使用者对惠台福利政策操作和服务流程普遍存在迷茫心态到了重庆入住酒店时酒店服务人员让我去开出入境证明说是之前在厦门的证明不能用 等我到公安局办理时公安局又说这个证明是有效的魏爱棠等:惠台福利可及性的社会工作协助模式探究我很迷惑不知道为什么都是在大陆一张证明会有这样(不同)的结果(咨询台胞)台胞在服务使用中的不知所措一定程度上反映出他们对大陆公共服务体系条块分割、政策信息碎片化、政策执行单位模糊的情境现实存在适应困难“筑梦鹭岛”项目前期需求调研报告显示的台青明确表达期待能够得到专门服务机构的专业协助除少数专门的对台综合实验区涉台业务在基层行政机构日常工作中只占较少比重 一般基层行政人员未必能够充分解释和准确理解涉台政策的内容所以常在处理涉台业务时出现专业性缺乏的现象每当台胞遇到问题或者我们自己对某项政策把握度不高时我们会先去找街道 但很多时候他们都不知道该怎么办对于某些具体的政策规定也不是特别清楚(督导会议记录)由于缺乏必要的文化敏感性基层行政人员常常不大能理解台胞反复咨询相同问题的行为甚至导致他们出现厌烦情绪从而影响一线服务的质量申请政策前就跟他们(台胞)说了所有材料都要用简体字结果有些人的申请表还是会出现繁体字真不知道他们有没有认真看要求 而且明明解释过很多次了(台胞)却总是要来询问同一个问题真的很无语(督导会议记录)这类“文化识盲”现象是涉台服务中常见的问题 它指的是服务提供者以自身的文化视角来理解服务对象的价值观念与行为习惯从而陷入认知盲区或文化陷阱台胞服务中“文化识盲”现象的表现不仅体现在一线工作人员对台胞文化不适行为的无感也体现在对台胞语言使用、认知习惯和求助心理等方面的差异化需求敏感性不足 比如公共部门的网络平台普遍缺乏繁体中文版本语言支持使不熟悉简体字的新登陆台胞(以下统称“新驻台胞”)在获取政策和服务信息上较易遭遇阅读障碍 大陆发布政策资讯往往言简意赅而台胞的阅 台湾研究集刊 年第 期厦门市 区致和社工服务中心 年项目需求调研报告古学斌、张和清、杨锡聪:专业限制与文化识盲:农村社会工作实践中的文化问题社会学研究 年第 期本文根据迁移时间将台胞分为两类:“新驻台胞”与“落脚台胞”前者指在台湾成长、新迁到大陆生活未满一年的台胞后者指迁移时间一年以上并在大陆安居就业的台胞读习惯则倾向详尽解释重视信息的导引功能 此外大陆目前对台服务主要依赖台办系统由于受当前两岸关系紧张的影响不少台胞虽认同大陆惠台政策却又担心与大陆的政府部门过多接触而导致返台后遭打击 因此不少台胞在登陆后刻意回避与政府部门发生直接联系在利用惠台福利资源上呈现出明显的“政冷经热”心态台青的服务反馈也表明由于大陆公共服务系统对新驻台胞文化心理融入需求的回应缺乏清晰的技术路线与服务安排新驻台胞容易对大陆社会文化表现出不适应从而导致其对大陆社会出现片面性认知大陆给新登陆的台胞支持并不够台胞证在大陆生活与出行方面存在各种限制加之两岸资讯并不通畅导致台青对于大陆的认知往往趋于片面(台胞会议发言)本质上说“文化识盲”是福利输送系统对福利接受者独特文化需求回应能力不足的反映 它表明服务系统需要重视完善服务缺失消除福利接受者因文化差异而造成的资源利用障碍 对于新驻台胞来说他们首先接触的就是输送惠台福利的公共服务系统 服务系统的友善程度直接影响他们社会融入体验因此评估新驻台胞在接触大陆公共服务过程中存在的由两岸制度文化差异而导致的使用困难就成为提升惠台福利可及性的必要条件 本文将这类使用困难统称为“福利可及性障碍”综上分析目前惠台福利可及性较明显的障碍包括三个方面:其一新驻台胞缺乏有关大陆社会文化的导航性服务支持导致他们在利用社区各类服务资源过程中经常遭遇困难其二地方上与新驻台胞就业安顿相关的多元服务主体间缺乏服务信息的相互交流与协同服务转介机制使新驻台胞在使用大陆正式服务时经常难以获得完整信息其三两岸曾经的社会隔离导致的误解和非理性认知使新驻台胞在接触求助大陆公共部门过程中存在一定的疑虑和恐惧心理三、案例实践及讨论:需求导向的台胞综合服务输送系统搭建围绕台胞服务中“文化识盲”与福利可及性障碍问题本研究团队尝试以增魏爱棠等:惠台福利可及性的社会工作协助模式探究谭建军:台湾青年深度融入大陆的问题及对策研究 基于在粤台湾青年学习、生活、工作的实证分析现代台湾研究 年第 期强现有台胞服务文化适切性为目标探索建立一个更贴合台胞公共服务使用心理与习惯的台胞社会服务模式并寄望在此基础上发展出有助于提升惠台政策福利可及性的台胞福利治理结构(一)搭建“一站式”社区台胞综合服务平台构建需求导向的台胞服务整体性治理结构.专业社会服务与行政服务相互搭配构建公共服务共享空间台湾的社会福利制度受欧美影响较深 专业的社会工作者(以下称“社工”)在社会福利输送体系中扮演着主要的直接服务提供者角色协助福利接受者接触利用社会福利资源满足其个性化需求 相比之下大陆的社会福利输送主要依靠行政体系 社区居委会虽也扮演福利直接提供者角色但其行政性的服务方式并不能在社会福利输送过程发挥与公共部门互补的服务功能 因此社区通过购买社工服务来弥补一线福利输送专业性不足的缺失 这一做法有效解决了社工嵌入传统行政性公共服务体系的合法性问题使专业社会服务得以成为公共服务输送系统的有机组成部分“筑梦鹭岛”项目是由街道出资、社区购买的涉台社会服务项目旨在发展专业社会服务来增强台胞公共服务的功能 该项目的首要目标是搭建“筑梦鹭岛”台青创业就业综合服务平台增强与台青创业就业相关的公共部门回应台青个性化需求的服务能力 这一综合服务平台通过“一站式”综合服务提供的方式构建需求导向的台胞服务整体性治理结构为登陆台青提供接触大陆公共服务体系的协助性服务 对于后生的专业社会服务来说社工缺乏合法的身份来参与涉台服务、接触需要帮助的台胞 而 社区居委会作为涉台公共服务的窗口单位承担了接收所在街道台青惠台福利申请和审核的行政任务 因此社工与社区居委会商定建立共享的台胞服务空间 “台达小筑”台青在“台达小筑”申请社区居委会代理的涉台行政服务的同时可以接触使用专业社会服务并借助社工服务更方便地接触和使用其他的公共服务资源本案例实践表明运用行政服务与专业社会服务搭配的策略建立共享公共服务入口成功解决了社工嵌入涉台服务体系的问题 通过这个服务窗口社工可以接触到需要帮助的台青及其各类个性化的服务需求同时也使台青更容易获得服务节约了他们的经济和时间成本在大陆遇到了很多困难不仅是酒店住宿还有出行受限生活创业遇 台湾研究集刊 年第 期王思斌:中国社会工作的嵌入性发展社会科学战线 年第 期到困难时也没人给予解决在大陆摸索了很长一段时间后经朋友推荐找到了“筑梦鹭岛”但之前浪费了很多金钱与时间(个案服务).构建需求导向的跨部门协同联动机制尽管目前精细化治理被认为是提升公共服务可及性的一个重要策略但是科层制政府本身所具有的多数性、标准化、机械服从和缺乏弹性的局限使公共部门在面对具有多元复杂服务需求的特殊群体社会福利输送时仍表现出差异化服务供给能力的不足 因此社工在参与涉台服务时充分发挥了需求导向工作方式所具有的独特优势通过实时接触和回应新驻台胞生活需求致力于扮演协调者和中介者的功能角色补足公共服务体系条块分割的短板 如前所述台胞在申请惠台福利中最为困扰的是惠台福利实施同时涉及多个部门的服务台办仅提供惠台政策咨询而不负责具体办理而在具体办理中往往又会涉及多个其他部门的具体规定 这种多部门各自为政的服务提供方式导致台胞获得的政策咨询信息碎片化不得不花费大量时间和精力周旋于多个部门 因此社工决定以惠台政策咨询和台胞需求回应作为行动切入点推动构建需求导向的跨部门协同联动机制把台青创业就业综合服务平台打造成为跨部门资源联动的媒介一方面社工建立“跨部门惠台政策法规答疑会”促进涉台服务相关部门在“提升政策咨询效率”的共识基础上成为社工提供政策咨询服务的专业伙伴 社工在服务数据结果分析和台青需求评估的基础上对新驻台青与落脚台青采取分类服务 针对不同类别的服务咨询需求定期联动对台服务社区、边检站、市台办、人民法院、人力资源和社会保障局、税务局为台青提供面对面的跨部门涉台政策答疑 这类跨部门协同政策咨询服务所涉及的议题涵括了台青登陆后创业就业所关注的出入境、人才、税务、法律等一系列问题 实践证明这种创新性的跨部门政策咨询服务方式有效提升了政策咨询效率增强了台青与多部门、台商及社区的联系丰富了他们对惠台政策的理解得到台青广泛好评另一方面“筑梦鹭岛”台青综合服务平台还与团市委合作举办了“台青创业就业服务需求调研座谈会”此举旨在协助建立台胞服务需求的直接反映渠魏爱棠等:惠台福利可及性的社会工作协助模式探究 “”:.道增加涉台相关部门协同合作的机会 但是实践表明相关涉台部门对这类服务的参与积极性并不高服务可持续性不足 这一服务的失败经验说明服务转介与合作创新的发展需要参与协同相关方能够更多地共享与学习彼此机构的服务知识 尤其是作为协同中介的社工需要熟悉各相关部门的工作框架与运作机制理解不同合作伙伴参与跨部门协同的内在动力(二)发展服务系统的支援性导航服务.发展公共服务系统导航服务社工在直接服务中发现新驻台青在使用惠台福利资源时经常出现两个问题:一是对政策福利的可获取时间和空间范围认知不足常常因此造成对大陆政策实施公信力的误解二是新驻台青在使用咨询服务后由于对大陆政策表述语言存在理解障碍在实际办理中经常没有能力应对申请的行政程序 究其原因除了两岸语言使用习惯的差异也与新驻台青不了解大陆社会福利的资源整合模式有关台青对不同地方的惠台福利资源可利用的时间和空间范围缺乏确定性的认知理解因此“筑梦鹭岛”台青综合服务平台提供了两类支援性导航服务:一是根据台青生活的地方整理并形成繁体字版当地惠台政策汇编开展政策解释宣导服务帮助台青理解和认识惠台政策时空限制与差异二是通过“筑梦鹭岛”微信公众号定期发布惠台政策、政策解读、来陆注意事项等信息建立服务清单和在线问答为台青提供即时政策信息导航服务 对于存在行政程序办理困难的台青平台还招募具有大陆生活经验的台胞社工与大陆社工共组个案服务团队为遭遇困难的新驻台青提供直接的专业服务 平台还招募培训志愿者提供行政服务申请的咨询与协助等这类个性化的支援性导航服务较好地协助新驻台青跨越因两岸语言表述差异或公共服务制度差异所造成的福利可及性障碍增强了他们对大陆公共服务体系的信心 被服务的台青反馈:“看到梳理的材料表格之后对要提交什么材料清楚了很多也知道一些材料要去哪里获取”(服务反馈记录)项目第三方评估也报告:“服务对象评价项目能够很好地促进营商环境(优化)让很多台胞少走弯路、避免被骗感到很温暖”(年中期评估报告).促进合作开发社区服务指南在提供政府公共服务支援性导航服务的过程中社工发现两岸使用的 存在较大差异导致就业创业等生活资讯无法畅通 许多台青希望提升资讯平 台湾研究集刊 年第 期台服务水平方便在陆台胞向在台湾的朋友宣传推广(调研活动反馈)因此社工进一步尝试以台胞落脚的社区为基础促进多元台胞服务主体合作开发“登鹭包”为新驻台胞提供前置性的生活服务导航以减轻其适应压力社工以台青咨询最多的生活、适应问题为基础确定“登鹭包”应包含台青登鹭导引手册(以下称“手册”)、惠台政策汇编、交通卡、生活小物品等内容 手册分为事前准备、大陆常用、生活及交通、实地走访、各类附件等部分为台胞提供前置性的生活服务导航 社工与相关部门共享服务资源信息将台办、台联、对台服务社区、协会、交流群等的联系渠道与相关服务资讯纳入手册使台青能够借助手册迅速了解和熟悉大陆公共服务体系资源和服务方式此外为了满足台胞阅读习惯在“登鹭包”开发过程中社工尤为重视台青的主体性参与使落脚台青成为手册内容制作的主角尽可能使导引手册贴近台胞阅读习惯(三)培育支持性的台胞服务社区伙伴已有研究表明外来人口在流入地一般会形成“跨越边界的社区”这类社区一般会以同乡社团或非正式社交网络的形式存在 这类正式或非正式的社交网络往往会成为协助新来者找到就业、居住、健康、教育等公共服务资源的主要社会支持来源因此社工把培育支持性的台胞服务社区伙伴作为协助台胞突破惠台政策福利可及性障碍的发展策略“筑梦鹭岛”台青综合服务平台围绕台青的创业需求盘点社区内外台青发展资源发挥资源中介功能链接多元主体发展台青创业伙伴网络 比如开辟“创业台青共享空间”为小微创业台青提供临时性公益共享空间组织建立台青创业智囊团提供创业就业、财务、法律、生活适应等方面的指导 同时联合社区台胞主任助理、台商协会、青创基地及各类对台企业从台青最关注的创业场地、台商资源入手定期举办各类创业导师见面会台青与台商协会、青创基地见面会和对台企业服务说明会促进台青与这些涉台相关社区服务单位之间的联系与交流 社工还举办银企合作交流会帮助台青了解银行对台青创业的优惠政策解答台青在金融优惠政策资源利用上的困惑 这些服务帮助台青很快融魏爱棠等:惠台福利可及性的社会工作协助模式探究项飙:跨越边界的社区:北京“浙江村”的生活史北京:生活读书新知三联书店、生活书店出版有限公司 年 “:”:.入创业伙伴网络有效激发了社区相关服务机构的参与积极性促进资源和经验的共享此外社工依托街道和社区居委会协同社区台胞联谊会和社区台胞助理等群体利用传统节假日举办各种台胞联谊、沙龙、交流分享会鼓励和支持台胞与本地居民共同参与社区活动 这些活动帮助台青拓展了在地社交网络使他们在利用当地社会服务资源时能够得到更多的同伴支持在此基础上“筑梦鹭岛”台青综合服务平台进一步与涉台服务相关单位和组织共同开发台胞登陆先导性信息推广渠道 通过梳理台青登陆使用大陆社会生活服务的优先次序构建了社工公共部门及相关机构(如台办、出入境管理局、对台服务社区、青创基地)、社工台胞社团网络(如台商协会、两岸联谊会、台胞联谊会、妈祖慈善会及各类联谊微信群等)和社工社区服务机构(如社区居委会、隔离酒店、银行、衣食住行商家)三个维度的信息推广渠道初步打通了台青登陆接触社会服务资源的求助渠道 这种合作性的服务开发较好地调动了相关服务单位的资源优势与参与热情在一定程度上改善了服务的可获得性四、惠台政策福利可及性的社会工作协助模式上述案例实践表明专业社会服务确实有效地回应了台青在使用大陆公共服务与社区服务过程中的个性化需求增强了台胞服务多元提供主体的文化服务能力在相当程度上消解了惠台福利可及性障碍 当然值得注意的是政府购买的涉台社会服务本质上是社会福利制度的一种安排并不是民间慈善公益的社会服务行为 因此探讨大陆惠台政策福利可及性的社会工作协助模式必须将社会工作重新置于国家的福利治理结构中去理解其功能与定位(一)发展嵌入性治理结构下目标一致的职能管理结构如前所述提升公共服务可及性的关键在于建立能增进公共利益的整体性治理结构 通过合理划定纵向层级的职能关系和建构更具黏合性的横向联结机制达到服务供给与需求满足之间的平衡 整体性服务作为破解福利可及性问题的概念理论强调纵向与横向双维度的服务整合以促进服务更适合于福利服务使用者多元复杂的需求 从这个意义上说讨论社会工作涉及惠台福利输送的问题需要优先将其置于涉台公共服务的整体性治理结构中去理解 众所周 台湾研究集刊 年第 期知社工提供的专业社会服务是以购买服务的发展样态与主流的行政服务体系对接从而形成“嵌入性”的治理结构 虽然这种治理性结构的本质是国家与社会关系但是从整体性服务理论的角度来看更值得关注的是在这种“嵌入性”治理结构下多主体间的垂直整合关系是如何对福利输送过程发生影响的就本案例而言购买服务是社会工作参与涉台服务的基本情境 惠台福利输送基础性治理结构的主体是市台办区台办街道社区居委会社区居委会扮演着一线服务输送者的角色市台办和区台办则分别在市、区两级政府层面承担公共部门涉台事务横向整合中枢的职能 本案例中街道出资而由社区居委会作为购买主体意味着政府将惠台福利输送的治理责任转介给公共行政的基层代理机构由此形成了一种特殊的职能结构 对于政府治理结构来说社区居委会被认定为涉台公共服务系统唯一承认的一线服务平台 而在实际的公共服务输送中社区居委会既是一线行政代理又扮演着福利治理主体的角色而社工则成为福利输送一线代理的“代理”这种购买关系所形成的职能结构造成社工在涉台公共服务输送系统中职能定位的模糊化在相当程度上影响了社工在台胞综合服务平台中服务整合功能的发挥譬如在跨部门协调时只要在社区居委会服务空间以外的场合举办活动社区居委会常常不允许社工以独立的服务主体身份与其他单位合作 这造成参与协作的各相关主体难以定义社工在台胞服务体系中的职能增加了社工获得协作伙伴信任的困难 基地说可以一起办政策宣讲活动社区又说主场不在“筑梦鹭岛”我们能去参加但最好别用项目的名义这不是自相矛盾吗?你不配合别人当需要时别人怎么会配合你?(督导记录)同时服务协同的相关公共服务部门也会由于担心社会服务的可持续性而降低参与服务整合的动力 一线社工反映“我们跟这些部门打交道就台办来说对于政策申请部分他们是愿意给以指导与支持可一旦说要一起办活动台办总是以各种理由回避之前听说是因为他们觉得社工项目延续性太弱存在合作风险所以不愿意合作”(督导记录)此外由于社区居委会兼具行政任务执行与社会福利输送双重角色功能其在社会福利输送方面的职能发挥容易受阶段性行政任务重心转向的影响 因魏爱棠等:惠台福利可及性的社会工作协助模式探究此社区居委会的购买目标及其对社工参与涉台服务的职能定位常常呈现出摇摆不定甚至偏移初衷的倾向 尤其是在行政任务阶段性重点发生变化的时候社区居委会不断尝试重新协商项目目标试图将台胞服务转化为获取新政策利益的工具 这种行为倾向常常造成一线社工难以专注服务目标甚至直接影响了服务的可持续性 项目社工经常抱怨社区居委会短视多变的目标期待使他们之前的合作关系充满不确定性 社工在督导中表示:“我们理解社区的想法也知道搭建平台的重要性 但时间太短了更别说还是以社区层面构建大型的服务平台!而且当初制订的计划是通过服务台胞打造筑梦鹭岛的口碑然后以此构建平台结果还没做两个月社区就觉得没成效但明明台胞都觉得服务不错啊!”(督导记录)本案例实践表明街道下沉惠台福利申请的行政服务到社区与专业社会服务形成搭配服务的垂直整合方式能够有效提升惠台福利可及性 然而社区居委会作为购买主体所形成的治理结构造成治理责任错位特别是一线服务主体功能重叠与相互竞争从而影响了惠台福利输送的成本效益 相应地惠台福利输送纵向主体间通过垂直整合建立具有明确一致治理目标的职能管理关系将更有利于形成较清晰的服务输送路径从而提升惠台福利可及性 从这个意义上说涉台职能部门作为涉台社会服务的购买主体配合行政服务下沉到社区联合办公会更有利于形成优势互补且治理边界清晰的职能关系结构(二)与公共部门协同提供地方为本的整体性服务移民服务经验早已证明社会工作整体性视角以及跨越了个人与家庭的生活领域、阶段、经验的干预方式是更有效回应服务使用者需求的最佳方法 移民适应过程的任何问题都不是孤立发生的无论是落脚、适应、融合都是一个整体的过程移民适应中的各个方面会相互影响任何一个系统的障碍都会影响整体的适应融合过程 本案例已显示即便是使用惠台创业福利服务的台青在实际的安顿发展过程中其需求满足往往关联到多个部门的服务提供和台青本身的资源能力 因此只有台青接触的特定服务系统与惠台福利输送各关联服务系统的协同联动以及台青生活系统中各个部分的共同参与才能真正有效地回应台青的服务需求和实现惠台福利的政策效益 这就决定了以促进两岸社 台湾研究集刊 年第 期 .“:”().会融合为目标的台胞服务必然是一个提供广泛性服务的组织过程而不仅仅是特定部门单一性的资源传递台胞服务应该是一种地方为本的整体性服务 这种整体性服务包括两个方面的含义:第一层含义指的是服务输送的内容应超越单一部门的行政执行立足于服务使用者的需求关注其能否便捷地接触、使用在地服务 移民研究表明移民社会融合所遭遇的问题涵括居住、就业、经济、健康、教育、法律身份等多个方面这些需求是相互关联的 应将任何单一部门所提供的台胞行政服务都视为涉台服务体系动员、帮助台胞解决问题和融入大陆社会的机会 本案例服务经验说明政府部门与社工机构之间应建立紧密对接的个案转介机制使台胞能借助社工的协助更好地利用大陆公共服务体系的资源第二层含义指的是服务输送的层次应贯穿微观、中观与宏观三个层面 通过整合微观层面个人需求满足、中观层面正式或非正式服务网络搭建、宏观层面对政策及服务问题的研究与发展构建一个台胞融入当地生活的社会支持系统本研究的案例实践表明台胞服务的内容包括了微观层次如针对个体的信息咨询、制作提供信息指南、情绪辅导、陪同协助业务办理中观层次如协同各相关服务单位举办政策法律咨询会、需求调研会、与创业就业相关的信息说明会、同业交流会促进资源共享与合作以及举办文化、教育、娱乐活动帮助台青融入社区社交网络宏观层次如研究推广台胞社会工作服务经验、参与惠台政策研究等 台胞服务应致力于关注台胞生活所在地正式与非正式服务资源的梳理、整合、组织与维系使其能够形成强有力的支持网络促进台胞真正融入当地社会生活不同于一般移民社会工作整体性服务模式在参与惠台福利输送过程中大陆社会工作的服务整合倾向于呈现出两个明显的特点 首先台胞社会工作服务更重视平台网络建设同时平台网络建设的服务成效高于个案服务 这一特点一方面与社区购买目标倾向于以社会影响效应作为成效衡量标准有关另一方面也是由于大陆专业社会服务与行政服务对接的一线服务入口是较小区域的社区居委会并且这一涉台服务入口所提供的服务也仅是创业就业的福利申请 相对于台胞在一个中国内部海峡两岸间的流动国际移民社会工作服务较多与移民入境管理局建立直接对接服务入口并在涉及移民福利输送的职能部门专设移民服务办公室提供直接服务从而构成一个完整的移民服务体系 我国专业社会服务的接入模式决定了这一服务入口的使用者数量有限目前社会魏爱棠等:惠台福利可及性的社会工作协助模式探究工作在涉台服务治理结构上所处的边缘性位置也导致社会工作与公共部门之间的个案转介较多局限在社工的单向转介上社工与公共部门之间缺乏针对服务与政策的研究合作从事涉台服务的社工对公共部门政策咨询的参与严重不足 因此台胞社会工作服务在中观层面的成效明显优于微观和宏观层面的服务其次较之国际移民服务中非政府组织发挥的资源中心作用中国大陆的公共部门仍扮演着社区资源中枢的角色 并且社工与公共部门之间垂直整合的成效在相当程度上也决定了水平整合的效果 从横向服务整合的逻辑来看台胞服务的案例显示大陆社会工作在惠台福利输送中的水平整合常常伴随着同步的垂直整合甚至可以说垂直整合产生的服务效应成为水平整合的基本动力 如在“筑梦鹭岛”台青综合服务平台推动台青创业伙伴网络建设过程中社工首先需要与团委建立紧密的服务伙伴关系再借助团委的服务网络整合调动台胞青年委员、社区台胞助理、青创基地以及在地青年创业导师等多个社区的正式或非正式社会支持网络资源 团委的参与在相当程度上增强了这些社区服务伙伴参与的积极性 由此可见在大陆社会福利制度处境中社会服务机构与公共部门之间的垂直整合和社会服务机构与其他社区伙伴之间的水平整合并不是一个相互分离的过程而是一个交互影响的过程 因此社工参与惠台福利输送应该把福利治理结构发展与人群需求满足放在同等重要的位置重视宏观层面干预行动的价值五、结 语党的二十大报告提出要“完善增进台湾同胞福祉的制度和政策”“促进两岸同胞心灵契合”改善惠台福利输送的可及性不仅与治理能力现代化、增强基本公共服务的均衡性与可及性相联系更是对台胞大陆生活的获得感、公平感、安全感和幸福感的有效提升 专业社会服务应该在台胞个人与祖国之间担当联结的桥梁一方面社工发挥地方为本整体性社会服务优势协助台胞建立与正式公共服务系统的联系使其便捷接触和利用公共及社区服务系统的资源 台湾研究集刊 年第 期习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告北京:人民出版社 年第 页另一方面社工依靠嵌入性治理结构下的职能结构创新弥补多元服务系统间的服务漏洞协助政府消除两岸制度差异造成的台胞适应障碍更快更好地促进台胞融入大陆社会生活(责任编辑:肖日葵):.“”.“”.:魏爱棠等:惠台福利可及性的社会工作协助模式探究