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近代我国师范教育学费制度嬗变的内在逻辑及特征探析（下）

　　二、近代师范教育学费制度嬗变的本体特征

　　作为师范教育制度的重要组成部分，师范教育学费制度的嬗变随近代我国师范教育的变迁亦步亦趋，表现出很大程度的一致性，师范教育学费制度无法脱离其母体，一荣俱荣，一损俱损。但作为学费制度本身，其发展还彰显出鲜明的本体特征。

　　1.学费制度的框架体系日趋明晰

　　我国师范教育学费制度自近代产生的半个世纪，从无到有，由模糊的轮廓逐渐形成了明晰的体系结构。

　　戊戌之前，师范教育学费制度并未形成框架。在《总理衙门奏筹办京师大学堂章程并拟学堂章程折》中的个别条款是关于在学费用的规定，但基本是针对大学堂全体学生的，对师范生的学费并未专门规定。盛宣怀创办了南洋公学师范院，但《南洋公学章程》中同样缺乏相应规定。“新政”时期，师范教育学费制度体系初步形成，包括了师范生入学选拔、师范生在学费用、毕业奖励、毕业效力四个部分，散见于《初级师范学堂章程》、《优级师范学堂章程》及学部的一些奏折和通行各省执行的一些条文中，后又专门颁布《各学堂奖励章程》和《师范毕业义务章程》对师范生毕业考核奖励和服务进行强调，其中在学费用是主体，其余三个部分是其配套措施。在学费用是最能反映学费制度本体含义的部分；入学选拔明确了在学费用针对的对象；毕业效力与在学费用互为契约；给师范生毕业奖励出身则是在学费用的延伸，带有明显的官本位色彩，是封建时代的特殊产物，但也表现出清政府对师范教育重要性的体认和对师范生的厚爱，通过考核给奖的方法同样值得借鉴。优厚待遇并非人人都能享受，要经过入学前的严格选拔，毕业后还要服务一定年限，反映出一个明显的特点：名器不予轻授。这时的学费制度，虽大致形成了框架，但各组成部分没有细化，具体内容也有待充实。

　　民国成立后，教育界的仁人志士开始探索适应民主共和政体的师范教育制度，颁布壬子癸丑学制，一系列改革师范教育的法令、规程中的有关规定架构了这一时期师范教育学费制度的框架体系。此时的学费制度主要包括入学资格、在学费用、在校待遇、毕业服务四方面。适应政体转变的需要，毕业奖励出身的规定不复存在。相对初建期，学费制度框架体系化程度提高，各级各类师范学校规程中对这四方面有了专章或专节阐释。各项内容也不断细化，具体实施时有章可循，有据可查。章程中“酌情”由各“行政长官核定”之类的字眼很多，一方面体现了学费制度的人性化，具有一定灵活性，另一方面也反映出当时对各种特殊情况的考虑还不够周全，让一些人钻了空子，成为制度本身被人诟病之处。既是探索，就会走弯路。壬戌学制中，师范教育制度遭到破坏，作为其组成部分的师范教育学费制度自然难逃噩运，壬子癸丑学制中建立起来的学费制度框架体系轰然倒塌。

　　南京国民政府成立后，开始对师范教育学费制度进行重建，并不断调整，学费制度的框架体系又逐渐明晰起来。纵向看，包括了中等和高等师范教育学费制度；横向看，包括了师范生入学选拔、在学费用、毕业服务三方面。无论是横向还是纵向，都不仅是对以往学费制度的简单恢复，而是吸取其合理内核并进行创新的产物。纵向方面，中等师范学费制度把边远区域师范学校纳入其中，作为有益补充，高师教育也囊括了专修科、第二部、教育研究所，形成了从专科到研究生层次的，包括独立师范学院、大学师范学院、大学文理学院的多元化教师培养模式，并由此发展了相应的学费制度。横向方面，建立了师范生保送入学，并经过体检、笔试、面试、复试、签约等一套规范化程序的新型入学选拔制度；实行了完全公费制，并发展了师范生奖助学金制度；师范毕业服务制度也趋于完善定型，除了不断修订的《师范学院规程》和《师范学校规程》外，还专门颁布了《师范学校毕业生服务规程》，并出台一系列提高教员待遇的措施，为师范生安心服务提供保障。这样，纵横交错架构起一个较为明晰的师范教育学费制度体系。

　　2.免收学费的政策贯穿始终

　　纵观整个近代师范教育学费制度的发展，虽然各阶段免费的范围和额度不同，但对师范生免收一定费用的政策一直存在，读师范免费成为人们的共识。

　　近代师范教育诞生之前，就孕育了师范生免费的种子，在梁启超代拟的《总理衙门筹办大学堂章程并拟学堂章程折》中，京师大学堂设师范斋，不向学生征收学费，还根据学生功课的优劣，发放不同的膏火银，每月还有三两银作伙食费，功课书、纸张及墨水洋笔的费用和奖赏也一概由学堂承担，这些都在经费一章中明确规定。南洋公学师范院也不向学生征收学费。食宿杂费均由学校供给，还按“层格”发放津贴。经过理论和实践上的准备，师范教育学费制度在清末的“新政”中初步形成。由于师范学堂是官办，膳费、宿费都由官费支给，并由学堂提供饭食、制服、书籍、笔墨等，各省对本省选送的师范生还给予数额不等的津贴。虽然随着癸卯学制颁布，近代教育收费制度形成，师范学堂也出现了自费生，但仅限于优级师范学堂中不由分类科毕业者和极少量初级师范学堂学生，且要经过学堂监督或地方官长特许。对师范教育来说，收费并非主流。这时的师范教育制度虽系初创，却奠定了免费的基调。

　　民国成立后建立的师范教育学费制度虽有公费自费之分，但均不需交纳学费。1912年颁布《师范教育令》明确规定师范学校、高等师范学校学生免纳学费，并由本学校酌给校内必要费用，征收的保证金在毕业时会发还。自费生交纳的也仅仅是膳费，且其招收受到严格限制，要经过主管的最高教育长官同意，高等师范学校自费生人数和费额经校长酌定后呈报给教育总长认可，中等师范学校则由省行政长官核定。虽然存在着可以收取学费的私立师范学校，但几乎是凤毛麟角。因此，这一时期的免费政策覆盖面极广。壬戌学制中未对师范教育学费进行具体规定，很多省市相继取消了师范生的免费待遇，师范生免学费的政策未能实施，但此前的制度尚未废除，为后来学费制度的重建提供了框架基础。

　　壬戌学制对师范教育学费制度的破坏性影响，特别是免费待遇取消后，师范生锐减的严重后果，让各界人士认识到免费政策在当时是符合国情的。南京国民政府成立后重建的中等师范教育学费制度及时恢复了免收学费的政策。1932年《师范学校法》以法令的形式规定师范学校及其特别师范科，幼稚师范科，均不征收学费。各省市还根据本省的情形免收学生膳费之全部或—部分，入学时交纳的保证金毕业时原数发还，图书及体育等费用也由学校提供。条件好的学校还提供学生所用的书籍、制服和一切工艺材料费。加上国民政府加强对教育的控制，禁止私立师范学校，中等师范教育领域的免费政策全面铺开。高师教育学费制度虽处在徘徊中，但是国民党四届三中全会通过了《确定教育目标与改革教育制度案》，强调师范大学概不收学费，仅存的北平师范大学和独立出来的不少教育学院也制定和执行了免学费的政策。

　　抗战期间。师范教育学费制度得以修正和改进，师范生公费制度建立并具体化。1944年的《全国师范学校学生公费待遇实施办法》要求对各级各类师范生实行完全公费待遇，“师范生除保证金外免缴学费、宿费，及图书、体育、医药卫生等杂费”；“膳食（包括主食费副食费）全部由学校供给，但主食费得依照规定数量拨发公粮”；“所用各科教科书由学校供给”，有条件的地方“制服由学校供给，每三年每生发单制服二套，棉制服一套”，“第三年依照规定外出参观，用费由学校供给”，“劳作、美术、理化、生物等科实习材料费由学校供给或酌予补助”。抗战胜利后到1949年师范教育学费制度恢复拓展期间，免费政策和抗战期间相比并未发生变化。虽然因国民政府发动内战缺乏良好的实施环境，但免学费的政策一直存在。

　　近代师范教育的不同发展阶段，各界政府无一例外地采取了免收学费的政策。虽然他们代表的利益不同，阶级属性不同，发展师范教育也是为各自培养人才，但我们评价一项政策要看其对于当时的教育是否有促进作用。我国师范教育萌生之初就实行了免收学费的政策，并在整个清末贯彻下来。这固然受官学免收学费传统的影响，同时也与当时学习日本的整体氛围分不开，体现出政策厘定者的国际视野和本土情怀。癸卯学制仿日本学制而定，但在免费政策上也充分考虑了中国国情。面对内忧外患，朝廷上下对师范教育的地位和作用有了清醒而一致的认识，对师范生实行几乎完全的公费制，在中央财政吃紧、地方相对宽松的情况下，除京师设一所优级师范学堂之外，把办学自主权交给地方，考虑到地区差异，由地方决定自费生的额数。在地方的鼎力支持下，师范教育获得良好的发展。随后各界政府一直执行了这样的政策，虽然远不能满足实际需要。但师范生的人数稳步增长。壬戌学制后，师范生人数骤减，而这正是师范教育独立性取消后，学费制度遭到破坏，免学费政策执行被弱化的时期。另外，各界政府也把免学费的政策作为一种宏观调控的手段，吸引优秀青年从事教育事业。民初教育改革之后，法政教育、实业教育、普通教育获得较大发展。1912年，专科学校中法政类学校就占到60%，学生数更是占了78%。这一方面体现了教育结构布局不合理，另一方面也反映出师范教育地位不高，在自费情况下，法政是学生首选。当时学生“以境遇财力不足以升入大学，而故人高师者多数”，很多师范生都是清寒子弟。试想，如果师范生免费政策被取消，选择师范的人将更少。壬戌学制后，免费政策弱化带来师范生人数锐减，待实行公费制后才又回升，更以铁的事实证明了这一假设。再次，免费政策的厘定与政府的财政支付能力并无必然关系，它折射出政府对师范教育的认识和重视程度。从清末师范教育学费制度萌生到新中国成立前，基本上处于战争和混乱时期，各界政府的财政负担都非常沉重，抗战期间更蒙受巨大的经济损失，免学费的政策却基本上贯穿始终，不管其初衷如何，但都体现了政府对师范教育作用的重视。

　　3.法治化进程举步维艰

　　近代我国师范教育学费制度历经尝试和探索，法治化进程举步维艰，在曲折中前进。主要表现为以下几个方面。

　　第一，总体来看，主要以立法为主，执法相对无力，司法和监督机制相对缺失，跟进缓慢。先是立法，“无法可依”的情况得到改变后，“有法不依，执法不严”的问题凸现，才不得不回避法律的运行机制问题，然而学费制度的执法、司法、监督机制一直没有很好地建立。从清末新政到新中国成立前，近代师范教育学费制度从无到有，逐渐形成了较为明晰的框架体系，但受多种复杂因素影响，在相当长的时期都难有效执行。比如，清末对师范生毕业奖励的规定实际上成为空头支票；再比如免学费需要大量的教育经费支撑，而教育经费的不足一直困扰我国师范教育的发展。近代师范教育学费制度产生后的半个世纪。中国的经济实力本来就低，财政收入不足，再加上军阀混战、日寇入侵、反共内战，政治腐败，吞噬着本已有限的教育经费，“神圣之教育事业。竟飘摇荡映于此卑鄙龌龊之政治、军事之漩涡之中”，免费政策自然无法落实。清末《师范毕业生义务章程》规定，师范生有效力全国教育职事的义务，不得规避，但对违约毕业生并无司法机构给予处罚。独立司法机构的缺失直到新中国成立前也未能得到改观。另外，健全、民主的监督机制也没有建立起来。直到1933年的《师范学校规程》中始见端倪，各校成立“经费稽核委员会”，由专任教员公推三至五人组成。委员轮流充当主席，负责审核收支账目及单据，每月开会一次，但其职能只是局限在师范学校内部，严格说并不能算是正式的监督机构。司法、监督机制的缺失成为制约师范教育学费制度法治化的重要因素。

　　第二，在立法上，“人治”色彩的淡化是一个渐进过程。这一特点首先体现在师范教育学费制度的内容上。清末学费制度初建时，各项具体事务大都由主管的教育长官或地方行政长官负责，“府、厅、州县地方官”、“学堂监督长”等词汇频现于各项章程规定。当然，在封建专制政体下，权力至上、权大于法也不足为奇。民初的学费制度中，“经校长认可”、“省行政长官允许”、“教育总长酌情”等也随处可见，固然与几千年来专制思想的强大惯性密不可分，也呈现出观念的变革没能跟上制度层面的转变而留下的印迹。民主是构成法治的前提和基础，随着新文化运动的发展，民主观念深入人心，这一情形才有所改观，出现了专门的职能机构。在立法程序上。由政府推进逐渐转化为由社会推动。清末师范教育学费制度基本上是由学部上奏折，再由最高统治者钦定颁布全国，统治者的意志起决定作用。民初的师范教育学费制度依然是由政府推进、自上而下的。政府推进可解决动力不足的问题，但不可避免带来政治权力的扩张。伴随着五四新文化运动才为之一新，实现了自下而上的转变。首先是壬戌学制后持续数年的师范教育地位的论争，到1928年全国第一次教育会议，许多代表要求改革师范教育，议决《整顿师范教育制度案》，1932年由国民政府形成法律条文，公布据此制定的《师范学校法》，又相继颁布《师范学校规程》和一系列相关法令，这一时期的师范教育学费制度才得以确立。

　　第三，执法主体缺失与多元。以师范生毕业服务为例来说明。1907年《师范毕业生义务章程》中规定，优级师范毕业生经学部或本省督抚、提学使司指派教育职事，初级师范生、简易科师范生由京师督学局、各省提学使司及府、厅、州、县地方官指派教育职事。除毕业分配，对服务期的察核和例外情形的处理也存在相应的问题，执法主体模糊，最后到底由谁具体负责，并未明确说明。民初的《师范学校规程》和《高等师范学校规程》中，也仅表明特殊情形由省行政长官或教育总长负责，对负责具体事宜的责任者没有说明，极易导致有法不依的现象。根据1942年的《师范学校毕业生服务章程》，师范生毕业服务主要由最高教育行政机关（教育部或省教育厅）、地方主管教育行政机关（省市立师范学校为省市教育行政机关，县立为县级教育行政机关）和师范学校专门组织的师范生指导委员会负责。最高行政机关主要负责对下级教育行政部门和主管学校办理毕业生服务事宜的统筹和考核、地方教育行政机关请示的核准等程式性事务，以及例外情况的处理，如暂缓服务、特许免除服务期、减免处罚等；地方教育行政机关主要负责对师范生安排学校、日常考核等，并通过服务期满认定、毕业证书控管等方式督促师范生服务；师范生指导委员会负责处理师范生中途转学、休学、退学以及毕业分配、指导服务等事宜，时间跨度长，从师范生入学开始到毕业服务期满为止。三方共同管理中存在职责模糊、权力交叉、互相推诿等缺陷，在执行时常因最高教育行政部门的特许导致地方行政的失效、最高教育行政机构的程式化处理导致疏于对地方监督；同时，地方教育行政部门和学校之间也存在着权力交叉、职责不明、人浮于事的问题。“师范毕业生，有不服小学职务，而为官吏者，而为教育以外之事业之外者，政令不禁也，学校不问也”。由此，师范教育学费制度在执行效果上不可能尽如人意。

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