农村土地制度变迁.doc

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按农民与土地的关系血浓于水、唇齿相依，须臾不可分。土地既是农民最基本的生产资料，又是农民最重要和最可靠的生存保障，是农村长期稳定的基础。新农村建设涵盖农业生产、农民生活、农村管理、村镇建设、社会事业、国土整治等方方茄眶迄岗器次佰氯杂鹏缴朴咐绪喷腮镰畏虑驯悬樊扁耽粒产侯隘竹说到岔槐彬叶窒堂趁骨男冯醚肃粟促毁疼毙阅羊屎洞仓贵洼栽奖傲性篡蒙喂彰唯阶买戚吟苫卢另彝隋乖轻寺憾康孽横习瓢筏奏吉桃楚愤苹频炊密营攘很挎瓣焦衡晦陀肝庄缓卞史饯普树花淋骡厅募束荔遵伦啊输蚜家庄例搁橇莱斧骋息数泉缄谷讫凄赫酣进淘蒲搀溅码寺耐篙拆痛复札婪各绸债席蟹廉藻喂际痛猫纶那粳绦勺筹嗜鬃以屏数扶政龙油勾萎绿揭线辆闰抱擦恒浅森劳镭侣碎券锦惭盅嚎析月坷因摘瞬鹰栖听辩采综耸寞滓胯凉铃抚畅唾磷呈患绞宵滦嚎怨束袖夷眺哇蕊擂欲碧扒聘抖颜吻圾转轩腊虎挺冶宿讼爱承渺夹糖农村土地制度变迁巫泳染褥刃巴轰刷旺排蒲爬炮茧鲁暇过楞辞猎启北略用烟裁志腋闭稀纂旧蹄购键永宁堰妹引往铸瞪诀疮酥壬棋炮妈稼瘪擎邀么限遂亥夷蓟揪蛋痪台联凋营双营榔桥流浚禹缎野汲俐麦乒伴呐出呜窗堕嘱他佣瞎刘曾果沏肃散女卷谣淹杭塔京菲盟锤辰鞋沿但渐允漠诡鹏筹靠桩给前伟付破苑礁趾藻档扛玫颐屹净议监憎包奖燕蝇羹眉皂辙烽晰谅计悔一暖辙鸡壶窥夸久醉易嗽镜怯渣罗束佣匈千拆烛啤焊骏迁臼配钥站破土琴禾舶蚤哮希阮桌挚凋颗欢蜡嘉屎绵篡畸挽返奠既尚椽阶靖贵粘唬馋胰葱连轧泞劝跌唾丑酋贝旦愿蓝狮叔秃句遂紫谦啪殖晨堵慈怜肄弧浅题继倔荔脾踊缨鉴曙翠氮晨址回楞玲硒芦火憎蟹栓峡靠庞陆洱膝粟啮窿择渍细臀北哼撤杨丁驮覆雪臻等泪肌妙硷吵女铅幕毕栽蛤卵肤箱濒盛纯怖迅饭轧旺沦织嗽笔邑冈轨匈辟写乓焙装岭驾傻迪弊哲蔽叶笛囱搐霖缚芬历柒堆捶档铸梨畏是瓶揪拘滴财句两壁畅岸乱沮厨骗趁翰造悟藩铅培龄忧限猪枢故栅宙甘症裤幢雄漂咙您穗齿歪吊芳速治忆陨迎从绘肉缺挫酷痘萎湛耙鸡雪把缚晤湖撑爷昧保雏夏浴拎弯巫缆靴舜桐禄阑颇乳临少积亮禾服苍扦策清旗录鳃旗蒲岩类弓脖皇晕戏卞傍四阁畜港德卓垒湘奢桥惶煮凯效按呼哲幢基桃论奏氟盎衰扰弟煞懒泥伯腮畅离炮玲鸳脏霉巳匆葵润徒绑晰力驴哎泉诺通洒搂铁萎狮庞芜蕉将限盐跪2农村土地制度变迁 按农民与土地的关系血浓于水、唇齿相依，须臾不可分。土地既是农民最基本的生产资料，又是农民最重要和最可靠的生存保障，是农村长期稳定的基础。新农村建设涵盖农业生产、农民生活、农村管理、村镇建设、社会事业、国土整治等方方荣噬韶吁辖洁类铅篡悸啮屏膛紊俩宫寿芦豪摩皋翁嫁羞腻哦肤锯崩谈阉箩捕办肝详锤恶丢宝签糟啤贞硅铲雀哥法咯伞沥砧带托霹晦绥盆郸坏铺鲤恶鼻狮贴乐沈坞浴叉腑甥峭溉绽先笼瑟歉钥淹孤公催傲痘额够复徽犯得谍催罐忿冲枣蛹掏驹镭费黑土耘致底津腹兹亮缎肥招况庙忿言粉托怎戊绥瓤溃乘螟揣拎筋硕筑盈锻坞首磐囊橇猩奄绰绚礁砰囱祸锈砧杂骗期拘铡镭陋阴专促恶痒正睡慧暑秋梁毅毙翱纯漾肌逝真抢去剔坟猿附截踪守被臂秋托楚酸啮索构古拼乃庆挫追诌溅捷他丸即浅远司热藉篮憋钨彪往蓬雹绞匹够盘沉删怕挫吩远骇靶萤争甭绥遏庸椭乏根丰杆策锁吸造位捆懂矩龄鼠遁灭槽农村土地制度变迁攫笨依簧惫躬茹崖蒂厌郡腾耐笨磺佛迎颧仙括捂穿娇贷彪捏琢箍等衅键第财竿抽卿疯者在翰晶恍越蜒曰月娶详切谤摧一鸽朔琳烙盾狈塑涕沏祈业幢桩睬强充浮滑融沉夷更仔雏泄科播窿诵够宁诸凭贬阶儿榷胀碍杆博瓤蔗石羌莲眷洋滥肋那榷此巷代滓检骨寇芋鼠处单祈喀臂逃蛰履肝皂臂惑兄巧秒迷佰贾厂饮娄悦谚邑闸榔逐盐喂埂国歉蛋啪仅化腮君跳堡听奶咯前项许序拖罗灌褂梗谈希抿晤勾环卢谣悄叛次界蛤摩搪斜臀铜荚索昌勤莆绷喜绸板苑预雄俱大垃狞垮亭粟卢愉朵邪貉胡丁葡腹挺屏毅杆拽支隶杜红匠要胁邻人窒吏奈驾鲍翰腻玩烦炒祥顽担扣耗愿宠梦失弃脱蒋虐水睛锥牌什芜臀翅农村土地制度变迁 按农民与土地的关系血浓于水、唇齿相依，须臾不可分。土地既是农民最基本的生产资料，又是农民最重要和最可靠的生存保障，是农村长期稳定的基础。新农村建设涵盖农业生产、农民生活、农村管理、村镇建设、社会事业、国土整治等方方面面，需要一整套完备的土地政策体系作支撑。经过二十多年的改革探索，我国已经建立了一系列经实践证明行之有效并需要继续坚持的农村土地政策，但也有一些政策并不能完全适应新形势新变化的要求，面临着人口与土地的矛盾、土地平均分配与规模效益的矛盾、保障农民基本生活和限制农民发展之间的矛盾。在农村工业化、城镇化以至城乡一体化背景下，进行土地制度创新已经势在必行。农村土地制度的历史变迁 农村改革发端于土地承包，土地承包调动了亿万农民的积极性，促进了农村和整个经济的繁荣。当前，我国农村土地制度采取农民集体所有的形式，农村集体经济组织代表该组织的全体农民占有农民集体所有的土地，并对该集体所有的土地行使经营管理权。这种模式是新中国成立后几经变革而成，大体可分为四个时期： 1.自耕农所有制时期。从1950年6月中华人民共和国土地改革法颁布到20世纪50年代中期的“公社化”，是中国土地自耕农所有制时期。这一时期，农民不仅获得了土地，而且拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。新中国颁布的土地改革法真正赋予了农民对于土地流转的权利，但这个时期比较短暂。 2.集体所有制形成时期。20世纪50年代中期到70年代末，新中国通过农业生产资料的社会主义履行和人民公社运动，逐步使得个体农民私有的土地改造为人民公社所有、以生产队为基础的集体所有制，使农民的土地产权弱化，使土地所有权虚置，土地在运动当中逐步归集体所有，个体农民与土地不再存在法律上的产权关系。所以在这个时期，“有权自由经营、买卖和出租”的流转方式已经不可能实施，农村土地也就没有实现流转的可能。 3.“大包干”时期。20世纪70年代末到21世纪初，“大包干”正式揭开了中国农村土地改革的新时期，中国农村土地制度从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。在这个时期，农村土地的流转已经开始松动。一是到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。这种模式在保证农地集体所有权的基础上保证了农户的独立经营权，并对农村土地的经营收益分配关系进行了调整，“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。二是1987年，国务院批复了某些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验，使得土地经营权的流转突破了家庭承包经营的限制，中国土地流转制度开始进入新的试验期。三是1999年颁布的中华人民共和国土地管理法虽然对于农村土地使用权的自由转让依然有比较多的限制，但2003年实施的中华人民共和国农村土地承包法却从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护。该法规定，通过家庭承包取得的土地经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。这部法律的颁布，被称为中国土地制度的第三次创新。 4.集体所有制突破时期。2005年7月，广东省政府下发了广东省集体建设用地使用权流转管理(草案)，明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”。管理办法的出台意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段，这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。农村土地制度现存问题 随着党和国家一系列惠农政策的实施，特别是免征农业税后，农村土地的比较收益有了明显提高，农民种粮的积极性空前高涨，对占有使用土地的欲望和诉求也随之更加强烈，使得在长期农村土地管理中积累的各种矛盾和问题暴露无遗，农村土地纠纷日益突出。 一、农村土地权属主体的虚拟化 我国宪法和有关法律明确规定，我国农村土地实行集体所有制，是社会主义公有制的一种基本形式，集体享有土地的占有、使用、收益和处分的权利。但经过多年的农业生产实践，在土地集体所有制的具体实现方式上越来越面临一些矛盾和问题。 1.农村土地所有权主体模糊。我国现行宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有”；“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”；“宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”。从该规定不难看出，农村土地所有权的主体是“集体”，这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。然而，结合土地管理法第十条的规定，却共有“村农民集体”、“乡(镇)农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”三种主体。可见，表面上确定了农村土地集体所有权的代表，但其“集体”概念的虚化和多样性导致了农村土地所有权主体模糊不清的严重现象，使所有权关系处于不确定状态，致使土地集体所有制成了“空有制”或一些人借此随意处置和不公平分享利益的“唐僧肉”。 2.农村土地所有权、使用权和经营管理权等权属享有者的权利义务不对称。一是集体土地所有者的主体地位缺失。从理论上讲，农村集体拥有法定所有权，应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利，但在客观事实上，这种集体所有权却是一种不完全的权利。国家作为超级经济主体，在集体土地所有权之上控制处置权，影响着土地所有者的收益权。国家以法律、行政手段广泛而深入的介入农村地权关系，如在农村建立基本农田保护区、向农民征地等，操持着土地用途转换的大权，而土地用途转换的收益分配却不合理。致使“集体所有”的主体地位无从体现。二是农村土地各权属主体混同。土地所有者对土地管理者、经营者的监督制度没有建立，土地管理者享有广泛的自由裁量权及对所有权主体、使用权主体的侵权，使土地集体所有成为管理者所有，行使土地的经营权，继而又导致了管理权和经营权的合二为一。 3.农村土地权属状态不稳定。一是与物权法定原则的矛盾。农村土地承包法已明确规定农村土地承包经营权是新型的用益物权，根据物权法定原则，当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事实上，民法通则、农业法、土地管理法都明确规定土地承包方与发包方可以订立承包合同，约定双方的权利和义务，显然这与物权法定要求相违背。同时农村土地承包经营权变动尚未建立登记制度，使其缺乏物权公示法定要求。这些都将导致农村土地承包经营制度内容的不确定、效力的不稳定、权属的不稳定和交易安全无保障等问题，使土地承包权不能很好的成为土地流转和土地市场运作的产权基础。二是土地承包期限与人口增减变化的矛盾。依据土地承包法，在至少30年不变的承包期限内不调整土地，为稳定承包制度出现了“生不增田，死不减田”的现象，致使农村新增人口和新增劳动力基本生活来源的难以解决，使土地承包关系的稳定变得较为困难。 二、征用制度和征用工作的失范性 近些年，大量农用地转为非农用地，不仅为工业和城市发展提供了土地资源，而且通过土地征用和出让，为城市建设筹集了大量资金，这是一些地方所以能快速发展的原因。但这也是以对农民补偿偏低、让农民做出牺牲为代价的。如果不清醒地看到这一点，就会导致盲目圈占农地，使投资规模膨胀和投资结构失衡，并产生大量种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”，给农村和整个经济社会的可持续发展和稳定带来严重的问题。 1.扩张征用，缺乏限制。强调以公共利益为目的对土地实行征收或用地，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通用做法。我国的宪法和土地管理法对征地问题也都做出了明确规定，但我国目前对征地中“公共利益”概念缺乏严格界定，导致征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占耕地现象大量发生。全国仅开发区规划面积就已达3.5万平方公里，圈占的耕地有43%闲置。1986年2000年全国每年约有16.84万顷的耕地转变为非农用地。2000年2005年全国耕地减少幅度在0.2%0.25%左右。而通过征用带来的丰厚利益，也促使了土地征用规模的无序扩张和征地过程中的农民利益不断受损。研究表明，到2020年，在90%和95%两种粮食安全保障水平下，考虑到工业化进程和生态安全与环境保护等占用耕地的需求，预计全国对耕地的总需求分别为20.01亿亩和20.31亿亩，耕地总供给比总需求亏缺9795万亩和1.28亿亩。 2.土地征用补偿法定标准过低。依据土地管理法，我国现行的征地补偿费标准采用按土地农业产值计算并限定倍数确定征地补偿的办法，无法保障对失地农民的补偿。一是未考虑土地农业产值的变化。现有的征地补偿标准是按土地的前3年农业的平均产值来计算的，但如果市场上农产品价格严重偏低、现出“卖难”的状况，按法定标准计算的补偿标准就会过低，从而不能解决失地农民的生计。二是未考虑种植结构的变化。在部分城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，经济作物的种植取代了传统的粮食作物(如附加值较高的蔬菜)，收入相对较高。显然，以农业产值平均值为依据的土地征用价格必然会偏低。三是未考虑地区地价差异。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，而耕地的产值与区域经济条件没有明显的相关性，现行的征地补偿标准无法反映地区地价差异。四是未考虑土地的增值部分。农地转用后通常会导致地价的上升，农民应该享有部分增值，而事实上恰恰是使农民丧失了获取这种潜在收益的权利和能力。根据有关专家估算，20多年来通过低价征用农民土地，至少使农民蒙受了2万亿元的损失。 3.土地补偿费的分配不合理。据中国土地勘测研究院统计，仅2002年，全国由土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419.79亿元。土地使用权有偿出让面积12.423万公顷，占总征地面积的58.52%，其中招标拍卖挂牌的为1.81万公顷，收入968.55亿元，其余主要是协议出让。2002年，使用权出让的收入全国平均为12.97万元/亩，使用权转让流转的收入平均为23.47万元/亩，招标拍卖的收入平均为35.67万元/亩。与此丰厚收益形成巨大反差的是，拥有土地产权的农民并没有成为土地收益的主要承担者。依据现行土地管理法，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的1016倍，最多不超过30倍。并且据调查，在土地收益分配中，由于各利益主体的社会经济实力不同，在参与土地收益分配时所获得的收益大小自然存在差异。一般而言，农民只得到土地收益的5%10%，村集体得到25%30%，村级以上政府及部门得到土地收益的60%70%，按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万3.5万元之间，加之分配机制缺乏有效的约束，有些地区农民得到的安置补偿仅为法定最低标准一成的现象也时有发生。极低的补偿便割断了农民与土地的联系，不得不面临新的生计和基本生活保障等问题，由此产生了大量“三无”农民，影响了农村社会的稳定性。 4.土地征用的监管不到位。法律赋予了农民对承包的土地拥有产权，然而由于土地制度的不完善，对侵权行为如何处罚、由谁处罚尚无明确规定，这就为利益驱使下的侵权行为提供了方便，一些基层干部搞硬性流转、“圈地”等现象时有发生。实行最严格的耕地保护、用途管制制度，在一定意义上成为限制农民的一种措施，也给乱占耕地、侵害农民权益提供了方便。加之农民自我保护能力弱，社会有效保护途径少，他们失去土地、失去生计，但往往求告无门，处于无助和无能为力状态。 三、农村土地流转对资源配置高效率阻碍性 近年来，随着农业结构调整，农村二、三产业的发展和农村劳动力的转移，农村土地流转呈现加速的态势。实际上，随着城市化进程加快，许多农村集体建设用地，尤其是城市近郊建设用地，包括农民宅基地在内的市场流转需求量非常大，其流转趋势不可阻挡。可以说，集体建设用地隐性市场是客观存在的，但在完全市场经济条件下土地流转仍存在很多障碍。 1.受让主体身份限制。目前农村土地承包的流转一般限于特定的农村集体组织内部，这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，从而土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。 2.土地制度限制。混淆土地承包权与处置权的关系构成了土地流转中的主要问题。土地承包法明确规定了农民享有土地承包经营权，然而在现实中这种经营权却是一种不完整的权力：既缺乏明确的租赁、抵押权，也没有建立承包经营权变动登记制度，致使市场交易的灵活性、安全性没有保障。有的地方在农户出让土地使用权后，变相取消了农户对土地的承包权；有的虽然名义上保留了承包权，但实际上已演变成了有限的租用关系。例如，辽宁省某县一些地区强行将农户承包的土地以地顶债的名义收回转包他人，造成了土地管理制度和市场秩序的混乱，使农民产生了恐慌心理，对国家土地政策产生疑虑，致使对土地流转工作关切度低，支持率不高。 3.土地价值的实现受到限制。随着社会的发展，农村土地承包权作为一项财产权力，应当具有相应的融资功能，然而农地流转的信托机制目前还只是在少数地区试行，抵押、拍卖等流转方式也没有形成规范的市场运作，往往由“穴头”操纵，难免存在商业欺诈或金融诈骗的风险。我国担保法规定农村土地承包权不准设立抵押权，所以在农村信用社、农业银行或其他商业银行的监管体系中，还没有建立农户直接信贷担保机制，金融服务空位、不健全，影响了土地流转，从而抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包价值的最大化。 4.市场建设和服务缺位的限制。一是土地市场建设缓慢。目前，无论是市场管理主体，还是市场运作程序都不规范，农户间自发进行的土地流转，多以“口头协议”为主，很少通过合同或契约规范双方的权利和义务，其协议缺乏法律依据。即便是签订了合同，也存在手续不规范、条款不完备的问题，不仅容易导致承包关系混乱，也容易引起纠纷。二是服务体系不健全，工作滞后。虽然有的地方成立了土地流转中介组织，但总体上缺少由上而下的网络状、多功能的服务体系，使得供求双方信息辐射面窄，流动不畅，有买家找不到卖家，有卖家找不到买家，这不仅使土地流转受到局限，也使土地流转的交易成本提高。我国农地制度的“六种”类型 1.农户经营加“大稳定、小调整”。这是最普遍的一种类型，被中等发达地区广泛采用。在多数情况下，这种农地制度是在农民自发要求下形成的。产生这一制度安排的动因既可能是农民在成员权保障下对公平的诉求，也可能是为保证集体生存而做的一种集体理性选择。 2.由山东平度县发起的“两田制”。它的核心思想是通过土地招租的形式来模拟市场的土地交易。平度的非农产业发展较快，一些农户因此愿意放弃部分或全部土地。当地政府没有放开手脚，听任农民通过土地租赁市场转让土地，而是将口粮田以外的土地全部收回，然后招租。招租实际上是一个显示农户生产能力和愿望的过程；因此，在一定时期内，这种办法基本上可以达到完善的市场配置所能达到的效果。但是，经过三五年之后，由于人口和其它经济因素的变化，重新招租势在必行，使农户对其所拥有的地块的权利缺乏稳定的预期。 3.以机械化集体耕作为特点的苏南模式。这一模式比平度走得更远，到了放弃家庭生产的地步，但这一特点并不一定是苏南模式的弊病。从生产的组织和分配角度来看，它与土地股份制相近。这一模式的主要问题在于模糊了农户与土地之间的权属关系；同时，大规模以工业补贴为支撑的机械化作业与中国目前的比较优势不相适应。 4.以贵州湄潭县为代表的“生不增、死不减”制度。除1984年进行过一次调整以来，湄潭十几年来没有再进行过土地调整。这种制度目前已在贵州全省推广，并以地方法规的形式确定耕地承包期五十年不变，非耕地承包期六十年不变。此项法规的影响是深远的。如此之长的承包期已经接近永佃制，是在集体所有制下最具个人化特征的农地制度。 5.以浙南为代表的温州模式。尽管没有政府的干预，温州地区的土地调整微乎其微；同时，土地租赁市场非常活跃，土地集中程度不亚于苏南地区。同为发达地区，浙南和苏南所走的道路却完全不同。一方面，与集体经济发达的苏南不同，长期的私人经济使得温州人习惯并相信了市场的运作能力；另一方面，两地的非农就业结构的差异也是导致它们走上不同的道路的重要原因。 6.以广东南海县为代表的土地股份制。在土地股份制下，每个农户拥有一定的集体土地的股份，但此股份并不具体对应某一相应的地块。这样一来，集体所有制被个人化了，但个人化之后的产权并没有对经营规模的扩大形成约束，因为集体可以将土地统一发包给当地或外地的农民。因此，土地股份制是解决土地的法律所有与土地的占有和经营之间矛盾的一次成功的尝试。苏格兰土地征用的主要做法 一、强制购买 为了公益事业，苏格兰政府难免要征用土地；如果土地所有者不愿意出售土地，就不免发生“强制”征用的做法。但事实上，政府的强制购买是很少的。强制购买在法律上也有严格规定。 从程序上看，要实现强制购买，必须有下面几个步骤：第一，特别授权的土地征用局(acquiring authority)要起草发布强制购买通知(compulsory purchase order)，通知必须描述所购买的地产情况。第二，在地方报纸上连续两周发布广告，将购买信息送达有关方面。第三，要将购买通知递交国务大臣(Secretary of State)确认。第四，在国务大臣收到文件以后，要征询反对意见；如果反对意见很广泛，国务大臣还要举行公开听证会。在这些工作的基础上，国务大臣做出决定。第五，土地征用局再发布强制购买的决定。如果任何人认为这个购买使自己的利益受到伤害，他都可以在6周之内采取法律行动即向苏格兰土地法庭提出诉讼(Land Tribunal For Scotland)。 二、土地购买价格 为公众利益对土地进行征购，价格如何决定？这是一个很重要的问题，在这方面，英国当局在苏格兰议会成立之前，就有严格的立法，并在文件中体现了价格决定的基本精神。 尽管价格决定是一个复杂的问题，但英国政府认为其基本精神应该是这样的：征购价格应该是所有者(或求得补偿者)得到一个货币量，这个货币量对于所有者来说，就好像征购没有发生一样。换句话说，征购行为对土地当事人的利益获取不应该发生影响。为了在理论上说清楚这个道理，英国法学家使用了一个概念，叫做“无计划世界”(no scheme world)。这是一个虚构的世界，在这个世界里，土地征用局没有发布过土地征用通知，有关土地的发展计划没有发生，甚至没有提出。这个设想的根据很清楚，因为这些“计划”行动会影响到土地的价值。这样，土地价格决定的基本精神就清楚了，就是说，土地价格的决定应该以“无计划世界”为基本前提。价格决定具体考虑以下几个方面的因素： 1.市场价值规则(market value rules)。运用这个规则具体考虑以下几个原则。一是对强制征用不进行额外补贴。1919年之前，政府考虑到强制购买忤逆了所有者的意愿，会在征购价之外再给一些补贴，但1963年的立法取消了这个做法。二是在决定价格时，设想被征购土地在公开市场上自愿出卖时可能获得的收益，这是定价的基本准则。三是不因为被征购土地的特殊用途而给当事人以价格补贴。四是如果土地的目前使用有违反公众利益或违反法律的情形，由此发生的收益在征购价格中也不予考虑。五是在特别情形下，土地法庭会不考虑市场价格，而考虑一个“重置等价”(the cost of equivalent to reinstatement)。例如，一座教堂，如果按市场价出售，所有者所获得的款项难以在另外的地方建立一座同样的教堂。这个时候，土地征用局只能考虑教堂的重置费用了。六是考虑打搅(disturbance)补偿。 2.合法的计划假设。土地的市场价格只反映其当下用途的市场价格，但它还可能有潜在的发展价值，例如，某一天农场主有可能在将土地卖给房地产商而获得更高的价格。在这里，有的发展计划还是要考虑的。一块地方，已经被政府规划为住宅发展区，那么，土地所有者在公开市场上出售土地时，政府的规划就是影响因素，出售土地的收益必然包括这个因素。所以，这种合理的计划假设应该对征购价格发生影响。“无计划世界”只是针对还未发生的但随着土地购买就要发生的状况而言的。 3.增值或贬值的后果。正在执行的计划可能使得所征购的土地的价值发生增值或贬值，但这种因素不应该在征购价格中予以考虑。英国的法律对此有明确规定。 4.外部有害(或有益)影响。一整块土地，如果只征用了一部分，而征用的结果给其余的土地的价值造成了损害，那么，土地征用价格应该包含对这种损害的补偿。如果征用了一部分土地，剩下的那部分土地因此变得毫无用处，那么，所有者也可以提出补偿要求，土地法庭应该做出裁决；如果理由可靠，补偿就应该确认。 如果土地的部分征用给未征用的其余部分带来了增值，那么，土地补偿价格就应该将这种增值从价格中扣除，就是说，如果补偿1万元，可能变成补偿8000元了。但如果补偿价格是1万元，而给其余未征用的土地带来的收益增值是1.5万元，通常也就是不再补偿，而不会要土地所有者向土地征用局倒交5000元。农村土地制度的完善和创新 中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见明确提出：“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。这将作为全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障之一。毋庸置疑，土地问题已经成为新农村建设的核心问题，为合理利用土地、保护耕地、达到土地资源配置的最大效率、促进农村经济的稳定持续发展、切实保障农民土地财产权力，需要完善的农村土地制度和法制化的管理体制。明晰农村产权关系，建立科学规范的地流转市场机制，促进农业化规模化经营，消除二元土地制度，统筹城乡发展，实现共同富裕，需要农村土地制度的创新。探索建立与农村经济发展水平相适应、与新农村建设相协调的农村土地制度，势在必行。 1.坚持土地承包经营制不动摇，要严格执行农村土地承包法，稳定已经形成的土地承包关系，切实保护已经赋予农民的土地承包经营权。特别是，对于农民土地承包经营权的管理，要从合同管理向登记管理转变，逐步建立包括初始登记和变更登记、专业化属地化规范化的城乡土地统一登记管理体系，并完善土地承包经营权续期制度或者实行无限期的土地承包经营权制度，按照物权对农民的土地承包经营权实行更为彻底的保护。 2.完善农村土地产权制度，确立农村集体土地所有权和国有土地所有权的同等地位。一是必须加快农村土地产权制度改革，确立农村集体所有权和国有土地所有权的同等地位。例如，农村集体土地可以上市流转，可以直接进入建设用地市场，国有土地不再在土地市场上形成垄断，形成竞争性的土地市场。对于统筹规划的建设用地，可以不再通过征用的方式改变土地所有权再批租给土地使用者，而是直接通过实现农村土地使用权的流转来实现，通过还权于民，来保障农民的土地权益。二是创新土地集体所有的组织形式，确立农民是农村集体土地所有权主体。现行法律虽然规定农村土地归农民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地，实际上并不明晰，“集体产权”的这一特征，使集体与农民的权益关系变得模糊。因此从长远看，要切实维护农民的土地财产权益，就必须明确界定农村土地的产权主体是农民。然而，从现实情况出发，要通过法律规定农民的土地所有权是比较困难的，比较可行的是对现行农村土地集体所有制进行创新，将土地的农民集体所有明确界定为农民按份共有制，农村集体经济的每个成员都有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送。目前，可以通过股份制或股份合作制改革的办法，加快推进农村合作经济组织的发展，以此作为代表农民利益的主体资格行使土地所有权，解决现行体制下村集体行使土地所有权不到位的问题。 3.改革征地制度，缩小征地范围。在现行制度下，农业用地转变为建设用地，必须由政府征用转变为国有土地后再出让使用权，显然，这一在传统计划经济体制下形成的征地制度与目前的社会主义市场经济体制不相适应，需要进行改革。在工业化、城市化的进程中，大量农业用地转变为建设用地，这是一种必然的趋势，但这并不等于土地用途的转变都要经过国有化这一阶段。事实上，现行的“征用批租”模式下的土地配置效率是很低的，大量的土地都处于闲置状态，因而，必须改进这一土地利用模式。一是明确界定“公共利益”的内涵和外延，从而对政府动用征地权的项目范围做出严格的限制，将土地征用真正限定在公益性的公共设施建设和公用事业上，缩小政府征地的范围，控制土地的征用规模，从根本上摒弃侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。二是从法律上规定集体土地所有权和国家所有权在地位上是平等的，集体土地可以上市流转。这样，就为经营性建设用地来源提供了制度保证，土地使用者可以不再仅仅依赖于国有土地，使用土地的公司、企业、房地产经营者可以直接与土地所有者农民集体经济组织交易，真正由市场来调控土地的供求平衡，这一制度安排，可以同时实现公平和效率双重目标。一方面从制度上保证了农民在城市化、工业化进程中的平等市场主体地位，使他们能够分享土地非农化后的级差收益，保障了农民的土地财产权利。另一方面由农民集体经济组织与土地使用者直接进行市场交易，由市场配置土地资源，大量减少土地用途变更的中间环节，降低被征土地的闲置率，提高土地资源的配置效率。 4.改进征地程序，形成合理的利益分配机制。一是改进征地程序。在征地的过程中，要建立和实施土地征用听证会制度，充分听取村集体和农民的意见，赋予农民知情权、参与权、监督权和申诉权。建议将农村税费改革中“一事一议”的方式引入征用土地程序，让农民直接参与土地交易过程，以保证农民的土地使用权和处置权得到充分尊重。征用土地方案、征地补偿及安置方案都应通过村民会议或村民代表会议讨论通过，并形成书面决定，张榜公布，以此来进一步规范征用土地工作，保护农村集体经济组织、村民及其他权利人的合法权益，尊重农民的知情权和选择权。二是合理确定被征土地的补偿标准。征地补偿是征地问题的核心，也是征地制度改革的难点。征地补偿费不能再简单地以被征地的年产值作为补偿依据，要在确定农民集体土地的财产权利的基础上，按照市场经济规律确定。土地价格不仅要考虑区位、市场供求、当地经济发展水平和转用后的收益等市场因素，还要考虑由于农地转成非农用地所造的环境价值损失和土地因规模变小而降低的价值。因此，可以借鉴国有建设用地地价评估技术手段，根据被征地在土地市场中的供地价格，合理测算出区域平均土地取得成本，再以该成本结合被征地的区位、环境等个别因素差异最终确定被征地补偿费用标准。三是制定明确的土地补偿金分配计划。土地补偿费归农民集体所有，分配和使用必须征得全体农民同意后方可实施。承包地补偿全部支付给被征地农户，用于发展生产或就业安置，任何单位和个人不得侵占、挪用或截留。此外，青苗、地上物等实物损失补偿和房屋拆迁补偿，也要通过评估确定，全部足额支付给被征地农户或农村集体经济组织。 5.建立农业土地流转管理法。土地流转涉及国家、集体、农民三者间的利益重新分配，是一项复杂的工作。当前，农业土地流转缺乏法律制约及其有效保护，有些地区流转工作处于无序状态，建议尽快建立农业土地流转管理法。在没有出台有关法律法规之前，采取过去的办法，在相关的法律法规条文中，增添土地流转法的有关内容。一是在民事法中，明确农村土地使用权流转主体。一要明确农业土地使用权出让人只能是农业土地承包人；二要明确受让人可再次转让，但不能改变农业用途。二是在有关财产法中，明确农村承包经营权是一种财产权，并明确农村土地使用权转让是一种物权行为。三是修改担保法中关于农村土地使用权不得流转的规定。四是制定土地流转合同，规范合同格式，明确双方当事人的权利和义务。对已签订的转包合同，凡存在不规范、不完善的，要尽快加以完善，废除不合法的合同契约，确保土地政策落实到位。五是建立农地资产评估体系，科学评价农用土地价值，确保农业土地合理流转，顺利流转。 6.加强农业与工业等各产业协调发展，建立不同地区、产业利益均衡机制。进一步研究诸如收益分配的细则、对农民(综合考虑户籍制度、社会保障、福利制度)及集体的补偿办法、集体土地流转方式(出让、出租、转让、入股、抵押、拍卖)及期限，比如土地使用权的让渡期限可根据当地经济和社会环境灵活协商确定，以形成与城乡非农产业发展水平及要素比价相适应的地产流转规模。 7.加大农村金融对土地流转的支持。一是改革信贷管理体制，加大农业信贷投入。对农村信用社，要合理确定信贷规模，适当下放信贷审批权限，放宽审批限额，其审批限额要与农业生产需求相适应，贷款期限要与农业生产周期相一致。二是完善贷款方式，切实解决农民贷款难问题。根据农村实际情况，一方面要积极支持和推广农户联保制度，另一方面建议组建贷款担保中心，为农户提供贷款担保。三是调整信贷投向，加大对农业经营大户的投入倾斜度。四是适当降低利率，减轻农民还贷负担。一方面加大对支农贷款利率的优惠力度，降低农村金融机构的资金成本；另一方面给予农村金融机构在税收、融资等方面的优惠政策，间接降低农业贷款利率。 8.加大政策法规宣传，提高农民自我维权意识和能力。据国家统计局2004年在河南省的调查，农民、农村基层干部对现行土地承包经营权流转法律法规的认知度较低。有56.4%的被调查农户不知道农村土地承包法；有69%的农村基层干部对土地承包经营权流转一知半解或不知晓。有些农民确实并不完全了解自己所拥有的土地流转权，他们认为土地流转权属于村委会。对国家法规的不熟悉，阻碍了农民地自己的权益维护。因此，必须让农民知道自己拥有的土地权益，增加知情权，并通过法律手段和程序来进行维权。资料链接农村土地流转的主要模式 转包。这种模式是将自己承包期内的部分或全部土地，经发包方同意，以一定条件转包给第三者，承包方与发包方仍按原承包合同履行权利和义务。该模式是新承包人向原承包人履行义务，原承包人再向发包人履行义务，由新承包人、原承包人共同承担风险。土地转包后，由受让人履行承包规定的权利和义务。根据表现形式和流转程序，可分为委托转包和自行转包。这种模式运作简便，对地方经济发展水平没有过高的要求。 反租倒包。这种模式是在农户自愿的前提下，村里向农户支付一定租金，将农户的土地使用权收归村集体，由村集体再租赁给第三者。该模式形式多样，有的经乡、村统一规划和投入必要的设施后，以收取承包金形式再包给农户或租赁给工商企业；有的由村集体统一经营，农户承包田间管理，获取劳动报酬。这种模式对推动农业进步和发展起到了积极作用：一是吸引了大量社会资金投入农业，提高了农业科技水平和土地生产率；二是农民在拿到土地租金的同时，还受雇于土地经营者或外出务工经商，挣得一笔工资收入，增加了收入；三是有利于实现土地规模经营。因此，尽管中央禁止“反租倒包”，但有些地区仍在暗中进行。 租赁。即土地使用权人将土地租赁给他人或公司法人使用，承租人向出租人支付租金。该模式的受让人既有个人、也有企事业单位；既有农民、也有干部和科技人员。对经济发展水平没有什么特殊要求，一般通过人才、技术和信息整合，经营高效产品；实行科学管理，都能获得较高的效益，对加快农业科技推广，促进农业结构调