对四川省有线广播电视网络股份有限公司某分公司限制竞争一案的评析.doc

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对四川省有线广播电视网络股份有限公司某分公司限制竞争一案的评析
【内容提要】《合同法》的基本理论对于反不正当竞争有着根本的指导作用；正确理解和把握《反不正当竞争法》中的竞争关系对制止不正当竞争有着重要的意义。本案的关键在于，如何理解独家经营的公用企业“排挤其他经营者”，以及怎样认定工商行政管理机关对于价格不正当竞争行为的管辖权。
一、基本案情
2012年3月，某市工商局12315指挥中心不断接到消费者投诉,称四川省有线广播电视网络股份有限公司某分公司（以下简称广电公司）在数字电视整体转换中，采取关闭模拟信号方式推广数字电视，并未经许可擅自提高收视费标准。
接到投诉后，某市工商局即派执法人员调查。初查发现，消费者投诉情况基本属实，广电公司涉嫌限制竞争，随即立案调查。现已查明，广电公司自2011年10月以来在有线电视数字转换过程中存在下列违法行为：
（一）强制用户使用其提供的数字信号
自2011年10月以来，广电公司采取了以下步骤和方法实施有线电视数字转换：1、以电视、横幅以及公告的形式进行宣传；2、在每个居民小区张贴数字电视整体转换公告，向小区公告“城区数字电视转换率、本小区转换率、小区关闭模拟信号时间、数字电视业务办理”等情况，公告期间在小区设点办理数字电视转换业务；3、按照公告时间关闭模拟信号，关闭模拟信号暂时保留六套模拟频道。
调查表明，广电公司在这次转换过程中，依据《某市人民政府办公室关于推进有线数字电视整体转换的实施意见》“在有线电视数字化整体转换过渡期内，基本完成整体转换的片区（有线数字电视用户达到90%以上），继续保留6套模拟频道”的规定，实施关闭模拟信号。调查过程中，小区基本没有到达90%的标准，甚至有的小区没有数字电视用户，也关闭模拟信号。用户提出在整体转换期内继续收看原模拟频道的要求，遭到广电公司拒绝。
（二）滥收费用
广电公司开通数字信号，收视费收费标准有两种：一种是大众包，全年收视费300元（配置标清机顶盒），可收看73套数字信号节目；另一种是高清节目，全年收视费360元（配置高清机顶盒），可收看83套数字信号节目；一个数字机顶盒和一张IC卡，可使用户家中一台电视机收看数字信号。原模拟用户开通数字信号所需的第一台数字机顶盒和IC卡免费；住宅户可以使用一个或二个副机，每个副机机顶盒在广电公司购买（480元），IC卡免，收视费每年120元；使用第三台副机的需重新办理入网手续，收视费按照主机标准执行。经调查，广电公司收费标准和机顶盒配置依据的是《四川省广电网络某分公司有线数字电视节目资费表》、《四川省广电网络某分公司有线数字电视整转机顶盒配置办法》实行的，而按照《某市人民政府办公室关于推进有线数字电视整体转换的实施意见》“在新的收费标准出台以前，暂按现行的模拟电视基本节目资费标准执行”的规定，现行模拟电视收费标准物价部门给广电公司核定的收视费是每年180元，截至 2012年5月31日，广电公司开通了数字用户49125户，扣除已缴纳的税金，多收收视费550万元。
案件调查期间，广电公司积极配合执法人员调查，认识到自身的问题，对消费者的投诉现场解决，随意关闭模拟信号的行为也停止，并提出对多收的收视费抵减用户下一年度收视费的改正方案，申请处罚从轻。经某市工商局案审委员会研究，对限制竞争行为处罚不应从轻，滥收费用行为因抵减用户下一年收视费，多收费用不予没收，对滥收费用行为罚款予以减轻处罚，鉴于该案为省局挂牌督办案件，处罚建议待上报省局同意后实施。省局同意市工商局处理意见。
2012年9月某市工商局对广电公司限制竞争行为和滥收费用以违反《反不正当竞争法》第六条和《四川省反不正当竞争条例》第二十二条第四项的规定，依据《反不正当竞争法》第二十三条和《四川省反不正当竞争条例》四十六条的规定对广电公司的上述行为作出：1、强制交易行为处罚款10万元；2、滥收费用处罚款25万元；合并罚款35万元行政处罚。
二、分歧和争议
在案件调查中，执法人员对本案的定性、法律法规适用等产生以下分歧和争议：
一是广电公司是滥用市场支配地位行为（适用《反垄断法》），还是限制竞争行为（适用《反不正当竞争法》）？
二是广电公司声称改装有线电视信号是执行国家产业政策，同时数字电视整转也经政府批准，且该市正在创文明城市，数字电视使用率是一项重要考核指标，时间紧任务重，是在落实政府要求，不是强制安装数字信号。鉴此，认定广电公司行为属强制交易是否妥当？
三是广电公司是某市唯一的有线电视信号供应商，不存在同行业竞争对手，是否适用《反不正当竞争法》第六条？
四是广电公司的行为构成滥收费用，这种价格违法行为的管辖机关是工商行政管理部门还是价格主管部门？
三、分析与体会
（一）关于法律适用
广电公司是某市唯一的有线电视信号供应商，在某市具有市场独占和支配的地位，属典型的滥用市场支配地位的行为，同时也是限制竞争行为。广电公司的这种行为发生在《反垄断法》实施之后，既可适用《反垄断法》同时又可以适用《反不正当竞争法》。而工商行政管理机关是《反不正当竞争法》的执法主体，所以我们适用《反不正当竞争法》。
（二）广电公司是否存在限制竞争行为？
1、强制交易，限定用户使用其指定的数字信号
首先，有线电视信号供应合同是强制缔约合同，广电公司具有强制缔约义务，也就是说除非广电公司有正当理由，否则不能拒绝用户的缔约要求。本案中用户要求继续收看模拟信号节目是合理的，因国家产业政策规定，2015年基本停止播出模拟信号，而某市规定到2012底城区才基本停止。由此可见，广电公司利用关闭模拟信号要求用户收看数字电视的行为是典型的强制交易行为。
其次，广电公司在转换过程中单方违约。尽管广电公司以电视广告、公告、通知等形式告知用户，可视为开通数字信号、关断模拟信号的要约，但受要约人（用户）在收到要约后并不负有必须作出承诺的法定义务。即使要约人（广电公司）在要约中明确表明，如果承诺人（用户）不作出承诺通知即为承诺，此种约定对受要约人（用户）也没有任何法律上的效力。广电公司以已通知用户为理由强行关断模拟信号行为应承担违约责任，是强制交易行为。
2、滥收费用行为的认定
由于科学技术的限制，现有电视机无法直接收看数字信号，需要中间媒介进行转换，于是就需要数字机顶盒和IC卡。用户需要的是信号，合同义务是按规定缴纳收视费；信号供应商（广电公司）义务是将信号安全送至电视机，使用户能正常收看电视。可见数字机顶盒和IC卡费用应全部由广电公司承担，这是广电公司的义务。
本案中，广电公司提出收视费增加是因为有机顶盒和IC卡的成本，而收看数字电视必须要机顶盒，且数字电视整转广电公司免费赠送，依据《某市人民政府办公室关于推进有线数字电视整体装换的实施意见》“在新的收费标准出台以前，暂按现行的模拟电视基本节目资费标准执行”的规定，现在只能向用户收取每户每年180元的收看费，广电公司现在多收的550万元（每户每年300元X转换户数—核定标准每户每年180元X转换户数—缴纳税金=550万元），应视为滥收费用。
（三）关于竞争关系
广电公司是某市唯一的有线电视信号供应商，不存在同行业竞争对手，是否能适用《反不正当竞争法》第六条的规定？
本案中，广电公司不存在同行业竞争对手，但这一条不影响本案的定性。《反不正当竞争法》第六条中“以排挤其他经营者的公平竞争”中“其他经营者”并没有规定是同行业的，不同行业之间的经营者是存在竞争关系的。比如，一消费者拿着1500元购物，他既想买一台冰箱又想买一个手机，可一看，他想买的手机要1200元、冰箱要1400元，他买了冰箱就不能买手机，买了手机就不能买冰箱。那么，这种情况下卖冰箱和卖手机的就产生了竞争关系。由此可见，竞争对手是不特定的，并非只有同行业之间存在着竞争关系。
竞争关系存在着广义和狭义两种，狭义竞争关系是指同行业经营者之间相互争夺交易机会的关系，广义的竞争关系指的是所有的经营者之间相互争夺交易机会的关系。从当今世界各国司法及执法情况看，普遍是以广义的竞争关系作为适用前提。特别是大陆法系国家，衡量是否构成不正当竞争行为最根本的标准是看是否违反诚实信用的原则，而竞争关系的有无只是一种形式，并不将竞争关系作为是否构成不正当竞争行为的考虑因素。我国是大陆法系国家，奉行的也是通行做法，即对竞争关系作广义的解释。事实上，既然竞争关系作广义的解释，在日常执法中也就没有必要考虑是否存在竞争关系。反过来看，我国存在着大量的垄断行业，如供电、供水、供气、烟草、盐业等纯粹是独家经营，他们又何曾有同行业的竞争对手。如果从狭义的竞争关系去理解，那只能是保护不正当竞争、保护垄断。目前电信、移动等电信营运商已经或即将开展网络电视业务，将成为广电公司潜在的竞争对手。
（四）关于价格不正当竞争行为的管辖问题
依据《反不正当竞争法》第二十三条规定，工商行政管理机关对滥收费用行为有管辖权。但依据《反不正当竞争法》第三条第二款“法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”及《价格法》第二条第一款“在中华人民共和国境内发生的价格行为，适用本法”的规定，是否广电公司这种滥收费用行为应由物价部门管辖？
从《价格法》第十四条（主要规制条款）及其他条款来看，并没有规制这种滥收费用行为的规定，但不排除依据《价格法》第十四条第（八）项“法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为”而拥有的管辖权；然而《价格法》第四十条规定：有关法律对本法第十四条所列行为的处罚及处罚机关另有规定的，可以依照有关法律的规定执行。
既然《价格法》第四十条也有除外规定，以及全国人大常委会法制工作委员会《对〈反不正当竞争法〉和〈价格法〉有关规定如何适用问题的答复》（行复字〔2007〕6号） “对同一个滥收费用行为可以适用《反不正当竞争法》或者《价格法》的有关规定进行行政处罚。”的规定，同时该答复提出谁先立案谁先查处和一事不二罚的原则，因此，工商部门对滥收费用行为具有管辖权。
本案中，为保险起见，办案机构同某市物价局进行了交流。在确认物价部门并未对广电公司这种行为实施处罚后，才提出了对广电公司滥收费用行为进行处罚的建议。
通过对本案的调查和分析，我们可以获取以下体会：
涉及到不正当竞争行为的管辖权有争议时，我们都可以这样去解释。只要是法律、行政法规规定不明确的或者是法律、行政法规本身规定管辖权有除外规定的，我们可以直接适用《反不正当竞争法》的规定进行规制。我们没有必要缩手缩脚，应该据理力争。不要因为某一案例法院判我们败诉而止步不前，须知法院的判决也不一定是正确的。我们要用一种无畏的精神去开拓进取，去努力履行自己的职责。
公用企业限制竞争行为不但是排挤其他经营者的公平竞争，大量的是侵犯消费者的合法权益。我们执法的目的是什么？目的是为了规范交易行为，维护公平正义，保护公民的合法权益，而不是对当事人违法行为进行处罚。本案中，某市工商局将维护消费者的合法权益放在首位，这一作法真正体现执法为民的理念。由于中国现有体制束缚，尚未建立行政裁决制度，在消费者民事赔偿这一块，我们操作中有些不便。但是，作为案件承办机构，不能仅仅“案结了事”，要作一些深度思考：一是是否体现了立法的基本精神；二是消费者的诉求是否得到落实；三是党和政府的公信力在人民群众是否有根基；四是法律的严肃性、权威性是否得到彰显。

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