关于公立医院全面推进依法治理的实证研究——以天津市某公立医院为例.pdf

继续医学教育 2023年10月 第37卷 第10期 165关于公立医院全面推进依法治理的实证研究以天津市某公立医院为例作者单位：天津市中西医结合医院/天津市南开医院法务督查办公室，天津 300102左妍 张莹【摘要】近年来，为推进医改不断深化，强化供给侧结构性改革，国家对公立医院建设发展提出了更高要求，先后出台了 关于建立现代医院管理制度的指导意见 等政策文件，明确了公立医院要推进落实法治建设、将推行规范化治理作为提升现代医院管理水平的重要途径和保障。因此，为促进公立医院依法治理能力的提升，本研究以天津市某三甲医院法治建设工作实践为实证研究对象，引入基于规则、机会、能力、交流、利益、过程和意识的思维分析模式（rule opportunity capacity communication interest process ideology，ROCCIPI）理论，围绕其法治建设现状、面临的问题，从规则、机会、能力、过程、意识和交流等维度进行系统全面的剖析，并提出相应的对策建议。本实证研究对进一步促进公立医院依法治理水平提升具有一定的理论研究价值和现实意义。【关键词】依法治理；法治思维；公立医院；现代医院管理；依法治院；实证研究【中图分类号】R197 【文献标志码】A【文章编号】1004-6763（2023）10-0165-04doi:10.3969/j.issn.1004-6763.2023.10.042党的十九大报告中明确指出，坚持全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障1。近年来，随着民法典 基本医疗卫生与健康促进法等法律先后颁布，医师法 关于推动公立医院高质量发展的意见 医疗事故处理条例 医疗机构管理条例 国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见等相关法律法规及规范性文件的出台，为医院依法治理工作开展提供了法律法规和制度规章的政策保障和实践依据2。经调研，目前公立医院仍存在法治建设水平不高、各地区以及各级医院法治化水平参差不齐的问题，为切实推进医院法治建设进程，笔者结合天津地区相关医院法治建设工作实践，选取天津市某三甲医院作为本研究的实证案例进行深入调研、分析。1 公立医院依法治理实践的多维度分析1.1 规则维度公立医院依法治理在得到国家政策有力支持的同时，也面临着挑战。一方面，国家卫生健康委办公厅关于进一步加强医疗卫生事业单位法治建设的通知（试行）以及 法治社会建设实施纲要（2020-2025 年）等国家政策的出台，都为公立医院法治建设提供了良好的政策基础。同时，随着社会经济的发展及医改的逐步深入，公立医院的公益性也受到社会上的质疑，医患矛盾日益凸显。因此，推行依法治理，依法治院，逐步改变医院管理和运行模式，提升医院整体的管理能力和运行水平是医院管理者和患者的共同诉求。从新时代下公立医院依法治理的需求层面来看，尚需从医院内部管理实际需求出发，建立并完善依法治理的内部管理制度体系。本研究所涉案例医院本着“依法治院”的管理理念，建立并不断完善法治建设管理机制和管理体系。一是在建立规范“三重一大”决策管理制度的基础上，建立了职能部门论证机制，出台了职能部门论证工作制度，对“三重一大”事项、涉及医院发展全局的对外合作事项等加强事前论证。规范事前论证程序，根据各职能部门职责范围明确各自论证内容，强化论证专家专业指导职责，即在提出专业质疑的同时也要从专业角度给予主办科室合法合规解决路径的指导，以此进一步提升集体决策的科学性，充分保障各项工作依法依规高质量开展3。二是为进一步规范医务人员从业行为，持续开展依法执业（履职）督查工作。制定依法执业（履职）自查管理办法及工作方案，建立依法执业（履职）三级督查体系（即临床科室对本科室开展一级自查法务部门牵头联合相关职能科室分专业开展二级督查院长级督查部门围绕重点事项开展三级专项督查），不断加强医院法治管理文化建设，强化规则意识，督促行为自觉。1.2 机会和能力维度公立医院在推进医院法治建设过程中由于受到医院卫生管理166 Continuing Medical Education,October 2023,Vol.37,No.10管理层法治意识不够牢固、对法治建设不够重视、缺乏专门的法治主管部门、专业人才不足以及投入不足等因素的影响，导致医院在推进法治进程中的内生动力和实际能力不足4。本研究所涉案例医院始终高度重视医院法治建设，一是成立了医院法治工作领导小组，负责医院依法治理工作的统筹协调、部署指导、组织推动和督促检查等各项工作。二是自 2013 年开始在全市卫生系统内率先独立设置专门的法务部门。随着医院整体发展需要及时调整法务部门职能，不断加大医院法治建设推进力度。三是引入法律顾问审查机制，对“三重一大”事项或其他重大事项，充分听取法律意见，为医院科学决策提供合法合规有力依据；建立法律顾问定期答疑工作机制，逐步深入医院运行各环节，加强对相关法律风险的预警和把控，动态排查法律风险，及时消除隐患。四是在充分总结“七五”法治工作的基础上，为进一步加强医院法治工作队伍建设，建立了网格化管理模式，各部门遴选法治工作联络员，负责根据医院法治工作领导小组工作部署要求，对接开展本部门法治建设工作，进一步推动各部门在合法合规的框架内开展行政事务及商业事务，保障医院整体工作在法治轨道上运行。1.3 过程维度随着建设法治国家、法治社会的全面推进，加强医疗卫生领域法治建设势在必行，建立完善医院法治管理工作制度、加强过程监督管理，是推动公立医院各项工作进入法治轨道的有效措施。本研究所涉案例医院从医院实际工作出发，加强环节把控，通过修订完善合同管理制度、制定合同管理标准化流程，规范合同管理工作；建立诉讼工作、法律咨询工作等标准化流程，深入推动日常法务工作管理制度化、管控流程标准化。1.3.1 合同管理工作合同管理是法务基础性工作，是医院各项工作合法合规开展的前提保障，尤为重要。一是为提升合同法审工作质量，医院通过不断查找问题、分析根本原因，不断完善合同管理制度，梳理合同管理流程，从审查、签订、执行、监督、归档各个环节全过程无死角严格把控，有效降低了对外合作法律风险。二是医院根据合同管理规定及合同内控管理工作要求，不断强化了“经手人主办科室法务部门”三级风险防控机制建设，加强合同在履行过程中的监管力度，法务部门联合相关部门对全院各部门合同管理进行全面督查5-6。三是事前引入法律顾问审查机制，增加合同模板法务预审环节，并前置到采购招标前，作为事前论证重要内容。法务部门与采购部门联动，合同模板法务预审通过后，纳入招标需求文件，以确保中标方签订的终版合同与标书内容原则上一致，以确保医院切实落实中华人民共和国招标投标法及医院采购管理相关制度。1.3.2 诉讼工作医院诉讼事务分为医疗纠纷类诉讼案件及非医疗纠纷类诉讼案件。根据纠纷诉讼处置数据统计，医疗纠纷类诉讼案件占比较多7。针对医疗纠纷类诉讼案件，医院根据 天津市医疗纠纷处置条例 天津市医疗纠纷处置办法等法规规章，在天津市医疗纠纷人民调解委员会的协同调处下，努力将医疗纠纷逐步引入依法解决的合法路径。按照相关工作要求，医院对投诉、纠纷、信访等工作归属部门进行整合，成立了投诉纠纷信访中心，职责及流程更加明确，医患问题化解工作更加便捷高效。针对非医疗纠纷类诉讼案件，在法律顾问的指导下，法务部门协同责任科室及时组织全面调查并及时固定相关证据，法务部门协同法律顾问共同形成案情分析法律意见，以提升庭前调解或庭审辩护质量。针对争议较小的案件，力图通过调解等方式尽快结案，在维护医院声誉的同时节省国家司法资源。针对争议较大的案件，庭审前，医院充分征询法律顾问意见，以积极维护医院权益以及构建和谐社会关系为出发点，就庭审辩护重点与法律顾问达成一致意见；判决下达后，按照“三重一大”事项审批工作要求，院领导班子就判决结果及判决执行后的连带事宜进行集体讨论决策，努力做到案结事了，并从中以问题为导向总结管理经验，通过完善管理制度、工作流程及标准等，不断提升医院管理水平。1.4 意识和交流维度推进医院法治建设对于医院高质量发展、推进国家医改政策落实具有重大意义和必要性。但从各地医院依法治理实践来看，公立医院法治化建设仍处于探索阶段。部分公立医院仍存在医院管理者只注重医疗业务，缺少对于医院法治建设的关注，医院相关岗位从业人员依法依规履职的法律观念不强，导致纠纷案件、涉诉案件频发。而学法、懂法是有效防范法律风险的重要途径之一，是继续医学教育 2023年10月 第37卷 第10期 167依法依规执业（履职）的重要前提，是推进医院依法治理的有力举措之一。但目前各公立医院整体普法宣传有很大欠缺，各医院往往只是根据上级部门行政指令性任务开展医院内部的普法宣传活动。同时由于医院长期缺乏法律专业人才，使得医院内部的普法活动多流于形式，并未能真正达到深入宣传法律知识、提升遵法守法、防范法律风险的目的和效果。本研究所涉案例医院为提升全院从业人员法律意识，强化依法依规履职行为自觉，深入学习贯彻习近平法治思想，全面开展全员法治教育培训，普法内容融入医院管理运行的全过程。1.4.1 大力宣传习近平法治思想将学习宣传贯彻习近平法治思想作为院领导班子中心组学习、中层干部培训的重要内容，同时纳入各支部“三会一课”重点学习内容，组织院领导及相关部门参加全市卫生健康系统习近平法治思想专题视频培训会，采取线上线下相结合的灵活培训形式，法务部门联合法律顾问、普法专家等，大力宣传习近平法治思想，以不断强化医院中高层领导干部、全体党员、群众对习近平法治思想的深刻理解。1.4.2 加强领导干部学法用法自 2016 年开始，医院积极响应市委、市政府及市卫健委的工作部署，组织副处级及以上领导干部完成年度学法用法工作，保质保量完成网络课程自学、考核，同时对课程内容进行重点梳理，纳入中心组学习重要内容。此外，院领导在对相关法律法规充分理解的基础上，通过晨会交班、院务会、纪委例会等会议，针对重点事项提出依法依规开展的具体工作要求，有效深化依法治院的管理理念并将之贯穿到医院管理各项日常工作中。1.4.3 提升全员法律素养一是对新职工开展系统化集训，将医院各项规章制度、操作规程以及专业法律法规解读作为重点，岗前强化各岗位依法依规履职要求，树立规则意识，明确法律底线。二是利用党员干部教育培训暨青年干部继续教育培训班的平台、院内培训网络平台，邀请法律顾问、普法专家等针对宪法 民法典 医师法民商事法律基础、医疗纠纷处置等开展线上线下专题培训，并在全院多场地通过多媒体持续滚动播放民法典等宣教微动画，有效促使广大医务人员、患者及家属利用碎片化时间了解法律知识，树牢守法意识。三是贯彻落实“谁执法谁普法、谁管理谁普法、谁服务谁普法”的普法责任制，法务部门联合各职能科室围绕医师法 基本医疗卫生与健康促进法 中医药法 药品管理法 传染病防治法 个人信息保护法 医疗器械临床使用管理办法 医疗广告管理办法等重点专业相关法律法规开展全院职工系列学习培训，促使全院各岗位人员不断强化法律思维、熟知掌握相关工作落实的法律法规依据和规定标准要求，自觉依法依规履职尽责。四是针对性地对重点部门小范围开展专项培训，如劳动争议类、建设工程施工类、医联体建设类等内容，不断强化法律素养，促进相关专业人员依法依规履职能力的提升，形成行为自觉5。1.4.4 加强公众平台普法宣传医院法律宣传培训微信公众平台创建于 2015 年 5月，持续推送法律宣教内容，定期推送新法新规速递，法律宣传日组织相关专题宣传活动，不定期推送涉及医护技药、招标采购等医院管理经典案例及常用法律法规，并及时发布安全生产、侵权责任等社会热点话题的探讨观点，以不断提高职工的法律风险防范意识。根据医院宣传工作整体规划要求，法律宣传培训微信公众平台并入医院官方公众号，以专题形式不定期进行更新及推送，促使医院在提高职工法律意识的同时扩大普法宣教的受众群体范围，不断增加普法广度，有效推进了全民普法。2 新时代全面推进公立医院依法治理的对策及建议深入学习宣传贯彻习近平总书记关于全面依法治国的新理念、新思想、新战略，增强“四个意识”、坚定“四个自信”，公立医院要立足新时代、找准依法治院着力点、推进依法治院新实践，加快推进中国特色社会主义现代医院管理法治进程。本文结合医院法治建设实践相关案例以及我国公立医院法治建设推动进程，提出公立医院依法治理工作对策建议。2.1 建立并完善公立医院法治建设管理体系第一，建立并完善公立医院依法治理工作分级管理体系。成立依法治理工作领导小组，负责统筹医院依法治理工作，将法治建设纳入医院总体规划和年度计划；同时，可采取单独设立的方式，建立并完善医院主管法务的职能部门，负责全院的法律事务管理、普法宣教、依法管理（执业）监督等工作；加大对医院法务人才的培养与引进力度，168 Continuing Medical Education,October 2023,Vol.37,No.10参考文献1 胡书豪，俞晔.公立医院党建与高质量发展 J.上海管学，2023，45（4）：104-106.2 张博源，曹艳林，郑雪倩.公立医院依法治理的三重维度 J.中国医院院长，2021，17（9）：38-41.3 亓莹，杨正云，巫媛莹.基于现代医院管理制度的公立医院内控评价指标体系构建 J.现代医院，2022，22（10）：1486-1488.4 王梓丞，李文玲，孙芬，等.运用“四个治理”提升公立医院党风廉政建设路径研究 J.办公室业务，2022（17）：49-51.5 陈伟，曹艳林，张可，等.利益相关者视角下湖南省三级医院法治建设现状研究 J.中国医院，2022，26（10）：55-57.6 刘青一.加强公立医院法治建设若干问题思考 J.中国社区医师，2020，36（36）：184-185.7 汪梅，张妍，郑晓萌，等.医疗损害责任纠纷与侵权354 份审判案件分析 J.中国卫生事业管理，2022，39（12）：920-923.8 刘月辉，张璇，张博雅，等.现代医院管理制度下的公立医院内部管理制度体系框架研究 J.中国卫生质量管理，2023，30（4）：86-90.9 王将军，王婧，邓利强，等.医疗机构法治建设问题与对策 J.中国医院，2023，27（5）：79-82.10 陈薇薇.法人治理结构下公立医院法治建设策略研究 J.中国卫生法制，2020，28（3）：38-4311 胡书豪，俞晔.医改背景下公立医院法治化建设的实践与思考 J.上海管理科学，2022，44（4）：116-119.12 孙庆，张克球，李健，等.浅谈如何加强公立医院法治建设 J.法制博览，2019（2）：136-137.13 杜学鹏，戴丽英，吴晓丹.公立医院法治建设的问题及对策分析 J.卫生软科学，2022，36（5）：85-88.收稿日期：2023-06-20配备专门的法律人才，加强全院具有医学法学、法律等专业背景的人才梯队建设，为医院法治建设提供人才保障6。第二，依法依规及时完善更新医院内部管理制度和工作流程8，并确保各项规章制度和工作流程有效推进落实，促使医疗服务、运行管理有法可依、有章可循、落实到位。第三，完善医院依法治理工作机制9。建立健全医院依法决策、违法违规问题自查等依法治院管理工作机制，同时建立、完善、落实好医院法律顾问制度，充分发挥好法律顾问等对医院法治工作的专业咨询作用，督促广大医务人员学法用法，不断增强法治意识10。2.2 加强外部监管与支持第一，逐步解决公立医院政事不分、管办不分的现象，建立并不断完善公立医院法人治理结构。同时，政府部门间应厘清职责，形成监管合力，加强对公立医院的外部“行业监管社会监管”，保障公立医院依法依规执业，切实保障广大民众的健康权益。第二，政府部门应加强对公立医院法治建设的指导，设定法治医院建设标准或规范，并做好监督和考核评估11。第三，加大卫生法学人才培养。高等院校应增设医疗卫生法学或医事法学相关专业，培养专门的复合型医学法学人才，为医院法治提供人才储备11。第四，加强公立医院与审判机关、律师事务所、法学会、市场监管部门、卫生监督部门等组织的合作，积极引入外部监督专家资源，开展以案释法、法治论坛、答疑咨询等多种送法进医院系列活动，为公立医院依法治理工作提供专家意见及行业指导12。2.3 加强普法宣教以目标为导向与以问题为导向相结合，线上线下相结合，普适性宣教与个性化培训相结合，围绕医院日常工作实际、纠纷涉诉案件等，结合相关法律法规、行业规范政策等，分专题深入开展普法宣教13。尤其是要充分利用“宪法日”“医师节”“护士节”等特殊节日，按照“谁执法谁普法、谁管理谁普法、谁服务谁普法”的普法责任制原则，强化各职能部门、各专业岗位普法责任。普法范围包括医院全体在职人员、第三方人员、患者及陪护家属等。利用院内宣传栏、候诊区公告、电子宣传屏等设施设备，广泛宣传普法内容，营造普法氛围，促使法治意识入脑入心，引导医务人员、第三方人员、患者等对依法履规形成行为自觉，促使医疗服务质量提升，构建和谐医患关系。综上所述，本文以依法治国时代背景下天津市某三甲公立医院法治建设工作实践作为实证研究对象，采用基于规则、机会、能力、交流、利益、过程和意识的思维分析模式（rule opportunity capacity communication interest process ideology，ROCCIPI）从规则、机会和能力、过程、意识和交流等维度深入剖析公立医院的法治建设工作成效及存在的不足。同时基于上述实证研究，本文从法治管理体系建设、外部监管、普法宣传教育三个方面提出新时代全面推进公立医院依法治理的对策建议，进一步助推中国特色社会主义现代医院管理法治建设。