关于加快推进我国社区卫生法治化建设的调研报告.pdf

Aug.2023China Development20233年8月76No.4Vol.23中国展发第2 3卷第4期关于加快推进我国社区卫生法治化建设的调研报告致公党中央医药卫生委员会（中国致公党中央委员会，北京1 0 0 1 2 0）摘要：加强社区卫生法治化建设既是深人贯彻落实中共二十大精神，建设社会主义法治国家的重要内容，也是保障基层卫生特别是社区卫生事业持续健康发展的重要举措。当前，我国社区卫生事业取得了可喜的成绩，但仍然面临一些严峻挑战和问题。为此，建议：一、加快制定基本医疗卫生与健康促进法实施细则，在实践中完善卫生领域根本法。二、健全完善基本医疗卫生与健康促进法相关配套法，将社区卫生法治化融人中国特色社会主义法治体系。三、设立国家级全民健康运动及法治化建设示范区。关键词：社区卫生；法治化中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1 6 7 1-2 40 4(2 0 2 3)1 1 7-0 0 7 6-0 52022年5 月31 日，为进一步推进我国社区卫生法治化建设工作，致公党中央医药卫生委员会在北京召开“推进社区卫生法治化”座谈会。其后与中国社区卫生协会开展联合调研，在前期对全国30个省级行政区域、8 6 个城市、1 2 42 个社区卫生机构发放调查问卷的基础上，进一步向2 9 个省级行政区域、5 2 个城市、9 0 个社区卫生机构发放调查问卷，在安徽、湖北、甘肃、上海四个省市召开社区卫生工作者座谈会，了解情况、收集意见、提出建议，在此基础上再次征求有关专家的意见，汇总并取得共识。现将有关情况报告如下：1手我国社区卫生法治化建设的主要经验和做法中共中央、国务院高度重视社区卫生事业，社区卫生方面的法律法规从无到有，开创了法治化建设的新局面。经过多年的努力和实践，各地在推动法治化建设的进程中也形成了一些成功的做法和经验1.1我国社区卫生法治化取得可喜的成绩2006年、2 0 0 7 年连续召开全国城市社区卫生工作会议，出台了国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见，明确了社区卫生服务的性质、地位和作用，以及发展社区卫生服务的重要意义。意见收稿日期：2 0 2 3-0 8-1 4作者简介：本文系致公党中央医药卫生委员会座谈调研成果，参加座谈人员包括：蒋作君、曹鸿鸣、赵家军、诸宏明、梁金霞、陈博文、陆钰萍、刘德诚、张亚兰、熊卫红、姚维、宋煜、任浩、胡骏。出台后，各种法规性文件相继出台。目前，涉及社区卫生的相关文件包括医疗机构管理、处方管理、药事管理、家庭病床管理、消毒管理、医疗器械监督管理、医疗废物管理、职业病管理、档案管理、医疗事故处理、病历书写、统计、计量、安全生产、传染病防治、地方病防治、突发公共卫生事件应急处理、母婴保健、精神卫生、养老服务、残疾人康复、计划生育、中医药、人才队伍建设、执业资格、岗位培训、继续医学教育、医德规范、行业作风建设等方面，种类齐全。比如社区卫生机构在开展“优质服务基层行”活动时，参考的文件就有2 0 0 个左右。这些文件对于社区卫生事业的发展起到了规范和促进作用。特别是，2020年6 月1 日起施行的中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法（以下简称基本医疗卫生与健康促进法），规范、明确了我国基层医疗卫生机构的主要任务，是卫生健康领域第一部关于基本医疗卫生与健康工作的基础性、综合性法律，为我国社区卫生服务有法可依提供了法律保障，这是我国社区卫生事业发展史上的里程碑，为我国社区卫生工作提供了根本遵循。1.2各地和有关部门认真贯彻落实基本医疗卫生与健康促进法基本医疗卫生与健康促进法施行以后，各地和有关部门高度重视，认真贯彻落实。各省市和很多地市都以不同形式转发该法，出台相关政策，细化了贯彻执行的意见、要求和具体措施，涉及机构达标建设、医联体建设、家庭医生签约服务，公共卫生补助资金、药物补助、人才培养及队伍建设、绩效考核管理、健康促进、院感管理、老年照护、合理医疗行为致公党中央医药卫生委员会于加快推进我国社区卫生法治化建设的调研报告77等。安徽、广西、广东、新疆、吉林、山东、江西、宁夏、上海、天津、重庆、江苏等省市在制定卫生健康发展“十四五”规划时，专门突出了区域社区卫生服务发展的内容；绝大多数基层单位开展了学习和宣传工作，调研数据显示，9 1%的社区卫生机构组织学习了该法。特别是国家卫健委在今年七月份印发的卫生健康系统贯彻落实以基层为重点的新时代党的卫生与健康工作方针若干要求强调，要从加强组织领导、加强联系基层、加强办实事工作、加强资金投入倾斜、加强绩效工资水平衔接、加强分级诊疗、加强评先推优倾斜等1 4个方面，深人贯彻落实该法，切实把“以基层为重点”落到实处，并在指导解决基层人事编制、设施设备、基本建设、薪酬分配等关键问题上提出了具体意见，要求地方各级卫生健康行政部门每年至少为基层办成一件实事，至少确定一项与人民群众密切相关的基层卫生健康重点工作；要持续加大基层卫生健康投人，并持续向城乡基层倾斜；落实对基层医疗卫生机构建设投人责任，加快推进标准化建设；动态调整基层人员编制总量，加强绩效工资水平衔接，提高基层医务人员工资待遇；要加快构建分级诊疗就医格局，逐年提高基层诊疗量；在各项评先推优工作中，分配名额数量要向基层倾斜等。这些具体要求，对于促进我国社区卫生法治化建设具有十分重要的意义1.3我国社区卫生机构依法为人民群众提供优质、规范的服务多年来，我国社区卫生机构严格执行各项规章制度，依法为广大人民群众提供更好、更规范的服务。调研数据显示，由社区卫生机构开展的公共卫生服务占比为5 0.32%。按照国家卫健委关于开展家庭医生签约服务和开展“医养结合”工作的文件精神，3年来开展的家庭卫生服务数量年增长超过80%，超过半数的社区卫生机构开展了预约门诊、双向转诊及分级诊疗、延伸处方、预约专家号、中医药签约及个性化服务（孕产妇管理，中医特色服务，康复服务，送药上门、上门巡诊、检查项目收费打折，并发症筛查等），在社区卫生机构接受6 5 岁以上老年人健康管理的人数大幅提高。5 5%的机构能够提供“医养结合”服务，平均为4.3个养老机构提供了服务。参与调查地区均已开展“家庭医生签约服务”，常住人口平均签约率逐年提高，2 0 2 0 年达到33.9%，平均每位家庭医生签约居民数已超过2 0 0 0 人。87.8%的社区卫生机构参加了“医疗联合体”建设，为群众提供更高水平的服务。2 0 1 9 年以来，社区卫生机构按照各级党委和政府的部署，在社区疫情防控工作中发挥了重要作用，并规范化地开展新冠肺炎疫苗接种工作1.4我国社区卫生机构依法加强软硬件建设和队伍建设，在规范管理方面迈出坚实的步伐近年来在各级政府的努力下，我国社区卫生机构软硬件建设和队伍建设不断改善和加强。一是软硬件建设不断升级。调研数据显示，大多数社区卫生机构设备配置都达到了规定标准，7 6.6 7%的机构不存在超期服役情况。截止到2 0 2 0 年底，2 8 个省份建立了（区）级及以上、统一的基层医疗机构信息系统，如居民健康信息平台等。参与调查的机构基本实现了门诊信息系统、公共卫生系统的全覆盖建设，2 2%的机构建有更高级的辅助信息化系统如处方智能审核系统等，37.7%的机构能够实现区域内医疗信息（检验检查结果等）互联互通，实现了多级、多区域医疗机构医疗信息共享。二是财政保障不断完善。大多数地方财政能够按照有关规定拨付资金，参与调查的社区卫生机构运行资金保障仍以政府“托底”为主要形式，如全额拨付、财政差额拨付，大多数为医保定点机构，少数机构在“药品费、检查费、检验费、治疗费”等价格方面具有自主定价权。目前，7 1.2%的机构得到当地财政全额拨付办公经费，8 4.5%的机构能够按时足额得到国家基本公共卫生服务经费拨付。三是队伍建设不断优化。调研数据显示，3年来人力资源总体呈现“总量微增、编制不足、学历职称优化、全科及公卫短缺”的特点，卫生技术人员总数连续3年增长，平均增幅为5.0%。本科及以上学历比例逐年提高，2 0 2 0 年达到5 6.9%。中级职称比例提高明显，近两年平均提高1 0.8%，达到37.0%。在工资收人方面，7 7.7%的机构实行同工同酬，职工2 0 2 0 年税前人均总收入为10.26万元，全科医生为1 1.0 2 万元。国家及地方不断提高对家庭医生签约服务工作的绩效激励扶持力度，投入形式仍以“基本公共卫生服务经费”形式为主。2当前我国社区卫生法治化建设方面存在的主要问题通过调研我们了解到，当前我国社区卫生法治78致公党中央医药卫生委员于加快推进我国社区卫生法治化建设的调研报告化建设仍然面临着一些严峻的挑战和问题，主要是：2.1缺少具体的实施细则，贯彻落实基本医疗卫生与健康促进法有待进一步深化个别地方在基本医疗卫生与健康促进法的学习和贯彻落实中存在认识不高、重视不够的现象。调研数据显示，仍有9%的机构没有组织学习过该法。在硬件建设方面，42.4%的机构认为办公面积狭小、年久失修，不能满足运行需求，仍有近一半的机构房屋产权属于租赁性质，1 4.4%的机构设备配备未达到有关规定的标准。在财政保障方面，2 8.8%的机构没有取得当地财政全额拨付办公经费，15.5%的机构没有取得足额拨付国家基本公共卫生服务经费。同时，开展疫情防控以来，机构工作量大大增加，但缺少相应的财政补贴。在队伍建设方面，编制较少或没有满编的情况较为常见，调研数据显示2 0 1 8 年至2 0 2 0 年社区卫生机构职工编制平均缺口比例为46.9%，无明显降低。临时聘用人员占比较高，2 0 2 0 年，仅有2 8.7%的机构在编职工人数占职工总人数比例高于7 0%，有些机构在编职工人数甚至为0。2 0 2 0 年，1 0 多个省市社区卫生机构执业医师（含助理医师）的比例连续两年出现下降，最高降幅为1 6.7%；技术人员尤其是高级职称技术人员占比较少，近两年公共卫生医师及注册护士人数基本持平，其中公共卫生医师人数仅占5.1%；人员薪酬待遇不高，2 0 1 8 年至2 0 2 0 年仅47.1 8%的机构职工收人实现了连续3年增长，主要集中在北京、上海和西安等地；1 4.1%的机构近3年职工收人持续下降，主要在西部地区。这些都影响了社区卫生机构作用的发挥2.2适配性不足，基本医疗卫生与健康促进法缺乏相应的配套规章制度，未能形成完整的法治化规范体系，部分规定需要根据形势的发展进一步完善目前，我国涉及社区卫生的相关文件虽然数量不少，但是比较分散，除了基本医疗卫生与健康促进法这个社区卫生方面的根本大法，还缺乏之相应配套的规章制度，没有形成统一、完整、规范的法治化体系。同时由于时过境迁，有些规章制度已不适合当前的形势；有些规定过于原则，执行起来容易造成随意性较大的问题，比如2 0 2 0 年底出台了关于加强基层医疗卫生机构发热诊室设置的通知，由于没有做进一步的说明界定，所以各地基层机构多未执行设立发热诊室的要求；还有些内容需要根据形势的发展进行充实、明确，比如在我国疫情防控常态化下社区卫生机构的社区防控职能问题2.3示范性不足，该领域指导性的标准与评价指标尚待建立和完善，缺少国家级全民健康运动和法治化建设示范区我国目前虽然有一些长寿县、长寿村，也有不少长寿老人，但是这些地区或人员大多数都是通过特殊的水系、气候、物产等自然条件，或是依靠个人的饮食起居等生活习惯来提高健康水平的，由于地域差别较大和遗传因素等影响，使得这些地区和人员零星、个别的经验缺乏科学鉴定和归纳总结，缺乏系统性、逻辑性、说服力和可复制性；同时这些特例主要是靠自我管理、宣传教育和人为引导来实现的，而不是靠硬性的健康管理方法、靠法治化的力量来约束和规范人群的行为来实现的，所以不具备在大范围乃至全国推广的基础条件，更没有较大规模的国家级全民健康运动和法治化建设示范区或试验基地作为支撑。3关关于推进我国社区卫生法治化建设的建议中共二十大上，习近平总书记就进一步做好社区卫生工作，加快法治化建设提出了要求，指明了方向。为贯彻落实中共二十大精神，建议把贯彻执行基本医疗卫生与健康促进法上升到加强国家法治化建设的高度来认识，充分发挥该法在卫生健康领域的引领、规范和保障作用，明确地方政府对基本医疗和基本公共卫生工作的保障责任，并列人责任制考核内容，强化属地人大对地方政府贯彻落实情况的督查，同时建立、完善相关的法律法规，将推进社区卫生法治化建设作为中国特色社会主义法律体系的重要内容，充分发挥社区卫生“多位一体”的重要作用，紧握大部分人居住在社区、大部分疾病治疗可以在社区”这一抓手，通过健康社区建设来推动健康中国建设，为推进具有国际水准、适合中国国情、凸显社区特色的社区卫生法治化建设贡献力量。3.1加快制定基本医疗卫生与健康促进法实施细则，在实践中完善卫生领域根本法建议根据疫情防控常态化形势的需要，把基层医疗卫生机构在基层重大疫情防控中的职能地位和作用和“医养结合”中的任务，以法规的形式固定下致公党中央医药卫生委一加快推进我国社区卫生汽化建设的调研报告79来；建议成立基层防控机构，明晰社区卫生机构和居委会在防疫中的职责关系，统筹辖区疫情防控工作和突发事件的处置，配备必要的人员、设备、固定的办公场所、经费，保证战时有队伍，切实做到科学精准法治化管理。同时，要加强基层医疗卫生机构对社会第三方核酸检测的合规性、检测程序和精准度的监督管理，通过法治化监督，杜绝违规、弄虚作假等情况；建议每5 年一次根据人口普查数据对社区卫生机构进行核编，比照公益一类事业单位标准按岗位数拨付人员经费，并且给予引进人员自主权，配足人员特别是公共卫生专业人员；建议在实施细则里对于有关内容提出量化标准或硬性规定，如明确“政府办”社区卫生机构的数量占有比例，以保证遇有重大疫情时起到服务保障“压舱石”的作用；在实行分级诊疗制度方面，建议出台更为切实可行的硬性制度，利用多种方式和手段引导非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊；在社区卫生机构的科室设置方面，硬性规定必设科室，如中医科、发热诊室，鼓励设立儿科、妇产科、眼科等；修订并提出新的机构建设标准和医疗设备配置标准；在鼓励和扶持社区卫生机构开展家庭病床、“医养结合”方面制定相关配套制度，发挥医保经济杠杆的作用；进一步完善家庭医生签约服务有关政策，将签约服务分为基本签约服务和增值签约服务，基本签约服务费建议由政府财政或医保专项投人、单独列支，专款专用，增值签约服务费由服务机构根据辖区居民的人口和健康特点按需设计；落实习近平总书记“两个允许”要求，建立人力资源收人持续增长机制，社区卫生机构实行“一类保障、二类管理”，收支结余由机构统一支出管理，其中6 0%-8 0%可用于人员绩效3.2健全完善基本医疗卫生与健康促进法相关配套法，将社区卫生法治化融入中国特色社会主义法治体系经过多年的实践与发展，我国社区卫生事业已经形成了成熟的做法、成功的经验、成型的模式、成套的政策，适时出台配套立法的时机已成熟。一是以基本医疗卫生与健康促进法为根本遵循，由国家有关部门牵头、其他部门配合参与，对现有涉及社区卫生工作，但非卫健部门能够决定的如人员编制、工资待遇、职称晋级、财政拨款、硬件建设等相关文件进行梳理，及时清理已过时的内容。二是建立基本医疗卫生与健康促进法考核评价体系，通过硬约束确保相关规定的落实，如严格要求落实在居委会中设立公共卫生委员会的规定。三是围绕社区卫生存在的新问题，出台新的相关政策法规，如制定上门服务、康复服务、安宁疗护等相关配套政策、法规、实施细则，保证医疗服务合法合规。四是以基本医疗卫生与健康促进法为指导，结合社区卫生自身的特点，制定社区卫生条例（暂定名），使其成为基本医疗卫生与健康促进法的完善配套文件，形成社区卫生自身法治规范，构建社区卫生法治体系。3.3设立国家级全民健康运动和法治化建设示范区建议参考国家中医药综合改革示范区建设的做法，设立国家级全民健康运动和法治化建设示范区，在东、中、西部分别选择一个试点省份作为示范区。示范区内以社区为基本单位，以社区卫生为关键抓手，聚焦社区卫生治理主题，厘清与“爱国卫生运动”等已有工作机制和倡议的边界，开展省级“全民健康运动”试点，形成社区卫生法治化建设示范经验向全国推广。一是实行“三步走”战略。首先由试点省份卫生健康部门编制健康守则并在全省动员实行，其次是对于遵守并取得良好效果的社区给予奖励，如提高医药费报销比例等，取得初步效果后由试点省份制定地方性法规予以规范，进而在国家层面进行全国推广应用，并制定全民健康促进条例，用法治化保障推动全民健康工作。二是制定示范区选拔规则,统筹考虑试点省份的自然环境、地理气候、经济发展、人口密度、人口流动、生活习俗等综合条件，确保示范区的经验具有可复制性，便于全国推广。三是从国家层面对示范区给予特殊政策支持，如不以GDP作为政绩考核指标，由试点省份自行制定相关奖惩规则，确保党政主要负责同志树立卫生事业的长远眼光，保证一张蓝图绘到底，把工作重心落实在提高人民群众的身体素质上，久久为功，收获“百年树人”效果致公党中央医药卫生委员于加快推进我国社区卫生法治化建设的调研报告80The Research Report on Accelerating the Law-based Constructionof Community Health in ChinaCentral Medical and Health Commission of China Zhigong Party(Central Commission of China Zhigong Party,Beijing100120,China)Abstract:Strengthening the law-based construction of community health is not only an important part of deep-ly implementing the spirit of the 20th National Congress of the CPC and establishing a socialist law-based country,but also an important measure to ensure the sustainable and healthy development of community-level health,espe-cially community health.Currently,community health cause in our country has made gratifying achievements,butstill faces some severe challenges and problems.To this end,we propose the following suggestions:first,speed upto formulate the implementation rules of Law on the Promotion of Basic Medical and Health Care,and improve thefundamental law in the field of health in practice.Second,improve the relevant supporting laws of Law on the Pro-motion of Basic Medical and Health Care,and integrate the law-based community health into the socialist legal sys-tem with Chinese characteristics.Third,establish the nation-level demonstration zone on nationwide health cam-paign and law-based construction.Key Words:Community Health;Law-based Construction