共同富裕背景下城乡低保覆盖率下降的 原因及对策研究.pdf

222023.9 理论探索理论探索随着社会经济的稳步发展，各级党委政府对困难群体扶持力度的加大，自脱贫攻坚取得全面胜利以来，湖南省娄底市低保人数呈现下降趋势。据统计，2020 年至 2022 年，娄底市城乡最低生活保障对象年均减少 0.84 万人，2020 年城乡低保覆盖率为 2.73%，到 2023 年 5 月为 2.26%，减少 0.47个百分点。一、共同富裕背景下城乡低保覆盖率降低的原因分析（一）低保制度和核对机制不断健全，对象的认定更加精准近年来，中央省市对改革完善社会救助制度作出重大决策部署，要求尽快健全完善以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充的新时代社会救助制度体系。娄底市相关部门依据政策在最低生活保障方面相继出台了最低生活保障申请家庭经济状况核算工作指导意见、最低生活保障审核确认办法等政策文件，逐步健全完善社会救助家庭经济状况核对机制，进一步规范低保申报、审核、审批等工作程序，使得低保家庭收入、财产认定的准确度提高，低保对象认定更加精准。（二）收入稳定增长超过低保标准，不符合条件人数增多户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定最低生活保障对象的三大条件。随着收入分配结构调整和民生领域投入资金的持续增加，广大居民收入增加。以娄底市为例，2022 年，城镇居民、农村居民人均可支配收入为 36715 元、16722 元，而城、乡最低生活保障标准分别为 650 元/月、5074元/年。加上政府积极拓宽就业创业渠道，切实加大对未参保失业人员、零就业家庭就业扶持的力度，因再就业、灵活就业、子女就业以及达到退休年龄领取养老保险金的对象家庭经济状况好转，大多数居民家庭人均收入已超过低保标准，纳入低保范围人数减少。（三）特困人员认定条件适度放宽，部分低保对象转为特困人员2021 年，民政部、湖南省民政厅相继对特困人员认定办法进行了修订完善，进一步完善了特困人员认定条件、程序等，同时，扩大特困人员救助供养制度覆盖范围。将特困人员中未成年人的认定条件从 16 周岁延长至 18 周岁；年满 18 周岁仍在接受义务教育或者在普通高中、中等职业学校就读的，可继续享有救助供养待遇；在“无劳动能力”认定条件中，将残疾等级拓展至三级以上智力、精神残疾，二级以上肢体残疾和一级视力残疾；在“无履行义务能力”认定条件中将认定范围对象拓展至 70 周岁以上老年人、重度残疾人和三级智力、精神残疾人。特困人员认定条件的适度放宽，使得部分低保对象被调整为特困救助供养人员。共同富裕背景下城乡低保覆盖率下降的原因及对策研究 严欣摘要：最低生活保障制度关系到困难群众的衣食冷暖，也关系到社会的和谐稳定，是社会救助制度体系中维护困难群众基本生活权益的基础性、兜底性制度安排。近年来，随着国家财政投入力度的持续加大、最低生活保障标准的稳步提升、低保政策扩围增效的全力推进，城乡低保人数与覆盖率并没有随之增加，而是下降。因此，研究城乡最低生活保障制度覆盖率下降的原因及对策，推动低保政策扩围增效、助力共同富裕尤为迫切。关键词：城乡最低生活保障；低保边缘家庭；扩围增效23 2023.9 理论探索理论探索（四）低保专项行动的开展和动态调整，低保退出人数增加一是专项行动退出低保。2018 年启动了城乡低保专项治理三年行动，集中整治“错保”“漏保”，从严查处低保工作中的腐败和作风问题，通过低保专项治理行动，共计动态退出低保 1.3 万余人。2020 年以来，各级各部门陆续开展巡视巡察、困难群众救助资金审计、惠农财政补贴资金专项监督检查、“三湘护农”专项行动，通过各级大数据比对，对在保对象收入财产超标不符合低保条件的予以退出。二是动态调整退出低保。湖南省最低生活保障审核确认办法 规定，乡镇（街道）可采取家庭经济状况信息核对和入户调查、邻里访问、信函索证等方式对短期内经济状况变化不大的低保家庭每年核查 1 次，对收入来源不固定、家庭成员有劳动能力的低保家庭，每半年核查 1次。2020 年以来，通过大数据核对平台对在保对象开展家庭经济状况信息复核，动态调整退出大量不符合低保对象。（五）扩围增效政策落实有偏差，低保覆盖率下降一是低保准入条件标准不够规范。近年来，省、市出台相应政策文件，采取了低保边缘家庭重病重残人员参照“单人户”施保、家庭刚性支出扣减、低保救助“渐退期”等扩围增效举措，进一步放宽了对象认定条件。但调查研究发现，基层在核算申请低保家庭的收入时，或简单套用核算公式，用“劳动力系数”计算家庭收入，未扣减相关的必要性成本支出，这样的计算方式存在一定偏差，缺乏科学性。或以特定职业、特殊身份为由直接认定申请家庭不符合条件，未根据家庭实际困难情况综合判断是否纳入低保范围。二是低保边缘家庭认定缓慢。2022 年，湖南省下发了关于加快开展最低生活保障边缘家庭认定工作的通知，要求加大对五类重点家庭的核算比对，加快推进低保边缘家庭认定。截至 2023 年 3 月底，娄底地区共计摸排认定低保边缘家庭不足 1 万人，仅占全市户籍人口的 0.15%，而邵阳地区共计摸排认定低保边缘家庭 7 万余人，占邵阳地区户籍人口的 0.94%。（六）家庭收入难以核实量化，评估认定有待进一步完善湖南省社会救助家庭经济状况核算评估办法中虽对申请家庭收入和财产的核算评估等方面作了规定，但家庭经济状况评估认定工作仍存在一些问题和困难，在农村低保家庭收入核算评估时尤为突出。一是收入类别多元，难以核实。农村外出务工人员持续增多，加上家庭收入趋于多元，使得申请救助家庭财产和收入状况难以核实，如灵活就业人员家庭工资性收入难以核实。与此同时，骗保行为违法成本低、社会信用体系不健全等原因，也产生了申请家庭隐瞒收入的问题，现金交易和不实证明使得部分社会救助申请对象的工资收入成为社会救助经办人员不易掌握的“秘密”，从而难以保证将各类家庭收入毫无遗漏地纳入核算评估范围。二是收入难以货币化量化。经营性收入在农村居民家庭收入中占比较大，且种类繁多，其中包括种植、养殖、采集及加工等农林牧渔业的生产收入，在货币转化过程中，易受自然条件、市场供求等多重因素影响，产量不稳定、价格波动大，所产生的经营性收入难以用货币量化。如种植业净收入的计算，在核算农产品产量及市场价格的基础上要扣减一定的成本投入，一方面，价格易受市场波动等多种复杂因素影响，另一方面，不同家庭对农产品种植的投入成本也各不相同，种植业净收入核算难度增大。三是核算缺乏科学的测算标准。农业经营收入具有特殊性，在核算种植业收入时，对不能够确定实际产量的，以当地上年度同等作物平均产量核算，此方法虽有直接参考依据，但产量因人因地的质量不同而差异较大。对不稳定就业人员以及处于法定劳动年龄且具有劳动能力而无正当理由不就业人员，以当地农村上年度人均可支配收入结合劳动力系数核算社会救助申请家庭工资性收入。人均可支配收入一般直接采用统计部门公布的数据，劳动力系数则根据居民的年龄、健康状况等制定，但人均可支配收入无法直接反映申请家庭的实际情况及困难程度，劳动力系数的设置也不够科学合理。二、优化城乡低保政策，助力共同富裕的对策措施（一）进一步拓宽低保覆盖群体加强低保边缘家庭认定，进一步拓宽低保边缘家庭中参照“单人户”纳入低保的对象范围，如一、二级重度残疾人以及三级精神、智力残疾人，重特大疾病患者，支出型困难人口，未成年人，70 周岁以上老年人和全日制本科在读学生等。242023.9 理论探索理论探索将因病因残因学因灾因就业等刚性支出作为扣减因素，综合考虑申请家庭收入、财产状况等情况，推动低保从保障“收入型贫困”向“支出型贫困”延伸。成年无业重度残疾人可参照“单人户”提出低保申请。放宽法定赡（扶、抚）养义务人无履行义务能力的条件。由兄弟姐妹或者 60 周岁及以上老年人赡养的成年无业重度残疾人，在评估认定其家庭经济状况时，根据具体情况，合理豁免供养费用或认定为无履行义务能力。（二）规范完善低保准入条件严格落实最低生活保障审核确认办法，在低保申请审核确认流程中，不附加非必要性限制条件，对家庭共同生活成员或赡（扶、抚）养人有特定职业、特殊身份人员，或有车、工商登记、多子女的申请家庭，在进行居民家庭经济状况核算评估、核对、入户调查的同时，要综合考虑申请家庭收入、财产状况、刚性支出等因素。健全低保渐退机制，对已实现就业后家庭月平均收入明显高于低保标准的低保家庭，综合分析实际情况，分类落实 6-12 个月的渐退期政策。（三）科学制定最低生活保障标准2023 年，娄底市城、乡低保标准分别达到650 元/月、5176 元/年，较湖南省城、乡低保平均标准相差 7 元/月、673 元/年；2023 年城、乡低保月人均水平分别达到 409.1 元、247.2 元，较湖南省城、乡低保月人均水平相差20.8元、31.8元。由此可见，要逐步完善低保标准动态调整机制，综合考量城乡居民人均消费支出、人均可支配收入、保障困难群众基本生活、财政保障能力、物价上涨、城乡统筹发展等因素，动态调整最低生活保障标准，以做到与地方经济社会发展水平相适应，与其他社会保障制度相衔接，有效保障最低生活保障对象基本生活。同时，要针对困难群众基本生活需求，科学做好救助资金测算，合理安排资金。（四）完善家庭经济状况评估认定修订完善社会救助家庭经济状况核算评估细则，明确家庭经济状况核定范围和认定标准，建立社会救助家庭收入和财产认定综合测算指标体系，细化收入测算和财产核定的量化操作办法和具体公式。一是明确评估核查的重点项目。根据城、乡经济特点，充分考虑申请者主要收入来源和易于认定的收入项目，选取一般遍及、具有共性、基本反映家庭收入水平的主要收入项目作为重点核算内容，如工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入等。二是明确收入和评估的核算公式。明确收入和财产的认定标准，建立基层工作人员易量化可操作、群众能接受认可的收入核算公式。如同一辖区农村生产以一般收入水平为核算基础测算经营性收入，利用分类量化劳动力系数合理测算社会救助申请家庭工资性收入水平。三是合理构建刚性支出核减体系。将推断申请家庭生活状况作为财产核查的主要目的，不能仅凭财产核查的结果来认定低保对象。合理构建申请家庭认定刚性支出核减指标体系，在进行家庭财产认定时，要适当扣除维持家庭日常生活的费用及因病、因就业、因就学等刚性支出和维持生产经营的财产。（五）健全线下线上主动发现机制完善救助对象家庭人口、经济状况重大变化主动报告和村（社区）及时报告制度，将走访、发现困难群众列为村（社区）重点工作内容，把困难群众纳入网格管理，通过定期上门、电话微信询访等方式常态化开展家庭情况摸底排查，做到横向到边、纵向到底，不断扩大社会救助主动发现的广度和深度，实现社会救助无“盲区”。将社会救助服务热线并入“12345 政务服务便民热线”，畅通困难群众救助渠道，统一接听受理社会救助诉求，完善快速响应机制，实现及时发现、快速响应、即时救助。推进社会救助业务全流程网上办理，为群众提供更加智能、便捷、优质的救助服务，努力实现群众办事“零跑腿”“不见面”，申请救助“网上办”“指尖办”。（六）加大低收入人口的监测预警充分运用防止返贫动态监测和帮扶平台、低收入人口动态监测预警信息平台，强化信息共享和数据比对，加大对脱贫人口、监测人口、重病重残人员以及因疫因病因灾而支出较大、失业、家庭变故等困难群体的监测预警力度，根据困难类别、困难程度等因素建构困难家庭风险指标综合测评模型，密切关注重病、重残、因灾、就学、失业、工伤等预警指标，及时筛查、核实预警对象并将符合条件的困难群众纳入社会救助范围，进一步扩大社会救助帮扶覆盖面。（作者单位：湖南省娄底市民政局）责任编辑 虞佳慧