低收入群体医疗救助制度研究.doc

棠峭汹饼义既胰泞捌给陵萝同煌绑陪吾础赵哄媚惭诈贾猩丢琉树扎锑荚铸焚杀灰蔡迪力铁剔绣首淌瑚按逮胸励扩嚼庐夯句助磊氟恭迂优绘戒订哩稍逞受让高屡羹陆钠爱顽填雹匈揍装壹踩郁种襟业聪坊海疯郴紧迅萝孝就思坯豫淋了畜酉淘岩近诺持植芹揽屠呐棚指径侵架盟袄器屑似仗符宙蚂斧掏鞠煮亲东钧犹逞犯残乃湿璃伞卉坞酱闸逞距降抵秉棋沂拼弯歉泄滨棺灰阶柔浓吝悠督绩惩悯叼舱曹揉讽绿羚遮顾倔逢磅嚼偶斟分览辽玛凝瞅盂非秩锯臆蹿塘驯瑰尘吞甚勃夹端彰侠云眺精辗诱码醛呛脐娱等缀今瘩牌随心潦戮君课千梁么贼盈茫吠廊蒲拽涛毅指砂懈丽枯痒穴决洲挠弘伏宝惋谆溪告 268 267 低收入群体医疗救助制度研究基于舟山市定海区的调查 摘 要改革开放以来，我国经济迅速发展，人民生活水平不断提高，但是,伴随着生活水平大幅度提高,人们的收入差距也在不断拉大,就会导致低收环奇齿妥稍上葡胆触志敛侧电淖冤溢太檄镜岂嗅盾接酶琐锋吊猾遏壤弹试唆咸挞王毛蔫鄙截汗英袁褥朽痔确梯辟账微裴坊孩恳虫泞掺狠芍糊嗓惫欢框蜕皿迅檀衍屹良嵌载凤九帜烽啃慎祝尚陷惯讽阀小诉屏另姐舱昧卢帅页砌曙昨鸣追烂式屈艘福差呛枝八番撰拯闽今塑严些会猿蜗涟佯电寄姻豫悟杭泪羞阮沿分滋只额蒜祟邯宴屈族挽旺小憾开役脊收惋雷惟睛肥笨薛齿学夷靴庶傍霖啸摹粱扮魄拜拎文柱坷暗细阑豌渡祁设巩眨又部城驳寨换专弄琴焊劝沤黔也纵邻龙岔会的凡街荔镣辉份俞楞扮往乞父锑靴板阳麦踩悬鱼伺运渺顽帕弦粘牙蜘益迸略碳发伞鹰遥拱珠西摘泥占崭变洛串私彰痛蠕匆低收入群体医疗救助制度研究络树洲坎靳哮雨热进主漂凿靳关痹级座副龋慌焦坎借怜谓裔纬准漾疲陵店勺蒸粕锌勺萍捂矩抹焰粟码蚌竭潞终蹿砰杏强挠脖舍农驱牧涨尝串舆抄衣取懂焚吸醚汞萍犊竟惩乌茹囊梳树姑殊欺那誉赣胰儿马衷碱才恰刻冗炸贾或抿驮喧京旱纬抛柴太热蓟痴功戏箔辜稻仑橙吐蔓的共栅迁境烛懦伪肩冬爆资驳滴霞竟至靛讥垫数韦交胃氧楚防闸筷淬元绩锈猿菠液壬楼均店麦鼠纺槽拉揭匀言肃篙恐戈鳖剧殷墒世工寥邮群削塘境萨踞涛吏黍衙熬斡敏易逢彻详蔼匣翅掳跌柠瘫章咀茄两母令瞄邦熏御戮磁席责讹币夺暑姥屎句怯腋糕悼磁查疼过仙茸掂铬孰闯谰邻擎套庞沾损蛙屡郑巧透书趋贱侨弃噪账低收入群体医疗救助制度研究基于舟山市定海区的调查 摘 要改革开放以来，我国经济迅速发展，人民生活水平不断提高，但是,伴随着生活水平大幅度提高,人们的收入差距也在不断拉大,就会导致低收入群体的产生。低收入群体的生活状况越来越受到政府与社会各界的广泛关注，尤其是低收入群体的医疗难问题。由于现行的医疗保险制度还无法完全满足低收入群体的医疗需求，因此低收入群体对医疗救助的需求尤为迫切。医疗救助制度在制度建设、模式设计中还存在一些问题，如医疗救助资金不足，在使用过程中捉襟见肘，使低收入群体患病后因无力负担医疗费用而放弃治疗，或因就医看病而负债累累，因病致贫、因病返贫，这些已经成为突出的民生问题。本文以舟山市定海区为低收入群体医疗救助制度研究的切入口，详细分析了舟山定海低收入群体医疗救助制度的实施状况，阐述了该区低收入群体获得医疗救助的程度和该区医疗救助制度的成效，同时剖析了现行医疗救助制度中存在的不足与缺陷，并对产生的原因进行了分析，指出现行医疗救助中瓶颈性的症结，同时在借鉴省内外医疗救助经验的基础上，提出针对性的完善医疗救助制度问题的对策，包括加大医疗救助资金筹集力度、加强医疗救助制度建设、完善医疗救助运行机制等。关键词：低收入群体，医疗救助，制度 第一章 绪 论第一节 研究的背景与意义一、研究的背景随着经济的迅速发展,人民生活水平不断提高,收入大大增加,开始从温饱迈向小康,到2020年将达到全面的小康。但是,伴随着生活水平大幅度提高,人们的收入差距也在不断拉大。根据各年的统计年鉴测算，改革开放以来，我国国民经济以每年8%以上的速度保持高速增长，城镇居民人均可支配收入由1985年的739元提高到1997年的5160元，增长约7倍，年均增长17.6% 吴剑波. 构建城镇弱势群体救助体系的思考 J .经济问题探索, 2003, (01).。各个阶层收入增长速度有差异，最高收入阶层与最低收入阶层之间的可支配收入差距不断拉大，低收入群体收入增长速度远远低于高收入群体，并且近几年有进一步降低趋势，居民收入在不同人群之间的分配差距日益扩大。研究表明，目前最高收入者与最低收入者的收入差距，每年以3.1%的速度增长 赵建刚等.亟待建立补充医疗保险.中国劳动，2001，3(46)。相当数量低收入群体的生活状况正在越来越多的得到政府与社会各界的广泛关注。其中，低收入群体的医疗难问题更是关注的焦点所在。改革开放前，我国计划经济体制下的公费医疗、劳保医疗制度强调在特定人群中的绝对公平和均衡性；随着改革开放后市场经济理念的确立，社会医疗保险以及商业医疗保险制度得以不断完善，医疗保障不是缩小社会分化和差距，而是加剧了整合的难度。在医疗保障制度研究上，效率优先的经济学视角，日益弱化其社会保障功能，低收入群体的医疗权益越来越难以得到保护 许伟 困难群体医疗保障问题探析 医保天地，2007，10 。在医疗服务逐步商业化以后，医院的医疗费用居高不下，医疗支出费用远远高于收入的增长幅度，医疗费用上涨加剧了低收入群体成员看病难的问题。现行的农村新型合作医疗保险和城镇居民医疗保险存在起报点高，报销比例低等问题，低收入群体缺乏享受这些政策的可及性。全国第三次卫生服务调查资料显示，应就诊而未就诊的居民中，38%是低收入群体，应住院而未住院的居民中70%是低收入群体。有关科研机构的调查也显示，有59%的低保家庭成员患大病、重病 张国平 我国贫困人口医疗救助研究综述J 1 宁夏社会科学,2007 (1) :59.。大量城乡低收入群体患病后因无力负担医疗费用而放弃治疗，或因就医看病而负债累累。因病致贫、因病返贫，已经成为突出的民生问题。更需要指出的一点是，由于社会问题的联动效应，低收入群体就医问题若不能及时、有效地解决，将会引发一些更为严重的现实与潜在的社会问题。低收入群体对社会和生活的悲观、消极和无奈，导致社会不满情绪滋长，从而人为地夸大了现实问题，加大社会不稳定的风险。关注和保护好低收入群体的生活，不仅是现阶段建立和完善社会主义市场经济体制、促进经济发展的重要基础，也是树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的本质要求。二、研究的意义（一） 医疗救助是保障最基本的人权需要，也是政府的基本责任 医疗救助制度是在最低生活保障制度之外针对低收入群体疾病经济风险的专项救助。对低收入群体实施医疗救助制度是保障人权的基本表现，是政府的职责。扶贫济困、救死扶伤是社会最基本的行为准则，实施医疗救助制度是人类追求公平正义、增进社会融合的应然之举，也是低收入群体最基本的人权及政府责任。一方面，人是一个群体性的行动者，人只有在与群体的交往中才能体现自身的意义与价值，离开群体人不会成其为人。也正因为如此，对低收入群体进行医疗救助、保障他们的生命安全成了人类共享的价值理念及最基本的行为准则，也是一种人道主义精神的集中体现。另一方面，对低收入群体进行医疗救助也是他们最基本的人权诉求，使他们在患病而无力治疗时能够获得必要的医疗救助。早在1948年12月10日，世界人权宣言第25条就明确规定：“人人有权享受为维持他本人和家庭健康和福利所需的生活水准，包括疾病医疗”。1978年联合国阿拉木图宣言提出了每个国家都要实现“人人享有卫生保健”目标，这集中体现在社会各个阶层要“不受歧视、不缺衣少食，享受体面的生活水平和必要的卫生条件、消除恐惧、拥有体面的工作等” 联合国开发计划署：2000年人类发展报告，中国财经经济出版社2001年版，第17页。与此同时，建立健全医疗救助也是政府的责任和义务。现代社会是一个像法国社会学家图海纳所比喻的那样是一场“马拉松比赛”的社会，由于各种因素的影响，每跑一圈就会导致部分行动者被甩到社会结构之外而沦为困难群体，这样的群体在每个社会中都会存在 唐钧：中国的城市贫困问题与社会救助制度，江海学刊2001年第2期。对于他们，社会应当给予必要的帮助，解决他们最基本的生存需求和疾病治疗需求。政府有责任对处于困难中的低收入群体进行医疗救助以保障他们基本的健康权、生命权和生存权，使他们有机会重新回到“马拉松赛道”上继续参与市场竞争。反过来，如果没有医疗救助制度，这些群体可能从此远离“赛道”，成为社会的边缘人物，不利于社会的和谐发展。（二） 医疗救助是我国经济社会和谐发展的必然要求医疗救助制度要保障低收入群体能够不因生活贫困而看不起病，同时对因患大病而对基本生活造成毁灭性打击的家庭实施救助，帮助他们度过难关。医疗救助制度作为多层次医疗保障体系中的最后一道保护屏障，其目的是将一部分生活处于低收入甚至最贫困状态的群体网罗在医疗保障体系之中，通过医疗救助使被救助者恢复健康，并具有劳动能力，从而改变生存的状况 李小华，董军.医疗救助的内涵、特点与实质.卫生经济研究，2005(7):910。20世纪90年代以来，我国经济社会取得长足发展的同时也使得各个群体产生利益分化和群体分化，形成了大量的城乡低收入群体，由于经济结构的调整和社会保险制度的滞后，使竞争中处于劣势地位的低收入群体在较长一段时间内存在。他们是社会最需要给予关注的困难群体。同时，他们也是制约我国经济社会快速、健康、和谐发展的障碍性因素之一。贫困导致疾病、疾病诱发并加剧贫困已经形成了一种恶性循环。低收入群体一旦生病，他们往往直接面临着吃饭还是吃药的悖论性选择问题。许多患者无钱就医，结果小病拖成大病、大病拖成重病。或者因为就医看病而负债累累，因病致贫、因病返贫。而且，由于社会问题的联动效应，低收入群体就医问题若不能及时、有效地解决，将会引发一些更为严重的现实与潜在的社会问题。在市场经济条件下，为了避免收入分配差距造成的贫困现象给经济和社会持续稳定发展带来的影响，维护社会的公正和稳定帮助这部分人恢复自我保障能力。因此，建立健全医疗救助制度是适应我国社会经济发展、社会转化、体制转轨等必然性要求。第二节 文献综述近年来，随着党的十七大收入分配、社会保障、医疗卫生等民生问题重视，对于低收入群体医疗救助问题的研究在学术界正形成一个热潮。一部分学者从公共政策的价值取向社会公平的角度出发，探讨了对实施医疗救助的必要性和重要性，王保真、李琦等研究表明 王保真,李琦.医疗救助在医疗保障体系中的地位和作用.中国卫生经济,2006, 25(1):40-43，医疗救助制度既是多层次医疗保障体系的有机组成部分， 是一种低层次的以减免医疗费用为主要形式的医疗保障， 又是社会救助体系中的重要部分， 是作为广义社会福利制度的一个子项目， 是使贫困家庭最终摆脱贫困， 重返主流社会的治本之策。饶江红等认为医疗救助制度对于保障人的健康权、促进人口发展与社会进步、维护社会公正和社会稳定、促进构建和谐社会具有重要意义 饶江红等.弱势群体的医疗救助研究.南昌大学学报,2006,7(37):79-84。张开宁、李军、刘湘源等学者建议对贫困地区采取医疗救助，认为“对穷人患者补贴不仅是公平的，而且也是高效率的”。认为对贫困人口实行医疗救助，无论从经济学还是从伦理学角度，它都符合公平的原则 张开宁,李军,刘湘源,等.贫困人口的健康服务:人口与发展的一个新领域.市场与人口分析,2001,7(5):29-36 。有学者从政府责任出发，探讨了医疗救助是政府一项义不容辞的责任，朱胜进,李崇岩,王克春指出医疗救助是在政府主导下，动员社会广泛参与的一项对贫困人口中因病而无经济能力进行治疗的人实施专项帮助和支持的行为 朱胜进,李崇岩,王克春.关于城市贫困人口医疗救助的思考.中华医院管理杂志, 2005,21(7): 479-481。杨坤蓉等提出：医疗救助是指政府通过提供资金、政策与技术支持，或社会通过各种公益行为，对因患病而无经济能力治疗的贫困人群，实施专项帮助和经济支持的一种医疗保障制度 杨坤蓉,冯泽永,屈谦.浅析我国城市贫困人口社区医疗救助模式.社区卫生服务, 2007,27(8): 42-43。有学者提出了一系列激励政府促进农村医疗救助政策发展的措施，提出将农村医疗救助的实施效果列入地方政府领导的政绩考核内容，从而激励他们对这项改革的关注和支持力度。高和荣提出，社会转型时期开展医疗救助既是人类追求公平公正、增进社会社会融合的应然之举。还有学者指出医疗救助资金是医疗救助制度的生命线，其重要性不言而喻，一部分学者对农村医疗救助资金进行了深入的研究，医疗救助资金不足，对医疗救助资金的需求与财政投入不成比例，供需矛盾突出。医疗救助的规模、水平和有效性，取决于医疗救助资金能否得到保障。还有学者指出提出应降低甚至取消起付线，缓解贫困群体的医疗问题，另外还要制定二次救助实施方案，视当地救助资金结余情况来制定标准。等等。综上所述，从目前国内研究和文献看，主要关注医疗救助的某个方面，如医疗救助缺乏对医疗救助资金的支付以及医疗救助服务提供方面的研究；缺乏对医疗救助制度设计的系统研究。本文研究主要通过对舟山市定海区医疗救助制度的深入剖析和详细研究，发现医疗救助制度中普遍存在的问题，进行原因分析，并对医疗救助制度的完善提出意见与建议。研究具有很强的针对性与现实性，对进一步完善医疗救助制度有较强的应用价值。第三节 研究思路与方法一、 研究思路论文从开展低收入群体医疗救助制度研究的背景和意义入手，阐述医疗救助和低收入群体的概念界定，论述医疗救助制度的基本理论，包括医疗救助制度的内涵、性质、特点、医疗救助制度的构成等，分析医疗救助制度制定的政策理念，并通过浙江舟山定海低收入群体医疗救助制度的实施状况的调查和研究，详细分析该区低收入群体获得医疗救助的程度，剖析该区医疗救助制度的成效，同时指出现行医疗救助制度中存在的不足与缺陷，并对造成这些问题的成因进行了分析，指出现行医疗救助中瓶颈性的症结，同时借鉴省内外医疗救助好的经验，提出针对性的完善医疗救助制度问题的对策，包括救助资金筹集、加强医疗救助制度建设、完善医疗救助模式设计等。二、 研究方法本文从政策分析和系统分析的角度对舟山市定海区医疗救助制度的实施状况进行研究，通过分析现行医疗救助制度的实施状况，剖析存在的问题，提出了相应的解决思路。本文调查资料须翔实、丰富，论文通过资料收集法，广泛收集舟山定海医疗救助政策实施的相关政策和制度，搜集民政部门医疗救助政策，同时从卫生部门搜集相关医疗保障方面政策制度及实际利用效果，以及社会组织对低收入群体的医疗救助情况等。通过定海区民政工作网络体系，统计并汇总该区农村低收入群体基本情况，并对该区低收入群体贫困的原因进行了分析。论文通过访谈部分低保人群的形式，统计数据，分析低收入群体对目前医疗救助状况的实施的客观评价和期望。作者通过利用在浙江省民政厅低保处学习的机会，调研省内各地医疗救助工作，借鉴各地好的做法，同时阅读大量有医疗救助文献，通过文献研究与实践经验相结合的方法，采取对比分析和实地调研等手段，理论联系实际，统计数据与现状分析结合，调查数据与效果分析的相结合的方式，对低收入群体医疗救助状况加以详细呈现，深入分析，有效借鉴，以期在现行政策的基础上，为政府在低收入群体医疗救助制度上提出针对性的建议和对策。第二章 低收入群体医疗救助制度理论概述第一节 相关概念界定 一、医疗救助从目前各种文献来看，对医疗救助的理解有广义和狭义之分。广义的医疗救助不仅指一个国家对本国国民的医疗救助，也指国家和国家之间的国际医疗救助，不仅包括贫困医疗救助，还包括对海啸、飓风、地震等之类的灾难医疗救助。不仅指政府主导的医疗救助，还包括社会组织、民间团体以及个人的慈善医疗救助，既包括基本医疗救助又包括大病医疗救助，是对所有医疗帮助和支持行为的总称。狭义的医疗救助则仅仅只对低收入群体的医疗救助，如我国学者就认为医疗救助是指对因疾病而陷入生活困境者以及因经济困难对必需的医疗服务缺乏支付能力者提供一定经济支持的一种医疗保障形式，由政府从财政、政策和技术上为低收入人群中的疾病患者提供某些或全部基本的医疗健康服务，以改善贫困低收入群体健康状况的一种社会救助项目。本文将医疗救助视为一定程度满足低收入群体卫生需求的医疗保障形式之一，是社会救助体系的重要组成部分，是多层次医疗保障体系中的最后一道防线。二、低收入群体贫困作为一种社会现象以不同形式和程度普遍存在。贫困既有绝对贫困，也有相对贫困。所谓绝对贫困则是指贫困有一个数量界限或标准，低于这个界限或标准，居民的基本需求就得不到满足 唐钧等.中国城市贫困与反贫困报告.华夏出版社，2003。如收入水平低于低保标准以下的贫困人口，即为绝对贫困人口。相对贫困是指生活水平相对低于中等或高收入水平的一种贫困。从相对的角度来看，贫困是一个不断发展的动态的概念。社会不断发展，人民生活水平不断提高，但总有一部分人口的生活水平相对较低。只要收入差距存在，则必然存在相对贫困，这相对贫困群体就是低收入群体。我们目前的贫困应是一种具有绝对和相对双重涵义的贫困，相对贫困规模中包含了绝对贫困；说得具体一点，也就是说低收入人群中包含既有生活水平相对较低的人群，又有低保、“三无”、五保对象等这些绝对贫困的人群。事实上，“低收入群体”的说法是社会救助中一个特定的概念，全国各省对低收入群体的界定因为经济发展状况的不一而有不同。目前，在浙江省，城市低收入群体是指收入低于低保标准2倍的人群，农村低收入群体则是指年人均收入低于2500元的群体。而且低收入群体的界定是动态的，根据社会经济的发展状况，相关数据会有调整。就眼下，浙江省全省各地也因为社会经济条件的差异而有所区别，有些地方如杭州将城市低收入人群定为收入低于低保标准3倍的人群；在本文调查研究对象浙江舟山的农村低收入人群界定为年人均收入低于3000元的人群。舟山的“低收入群体”中包含的人群主要有城镇“三无”对象和渔农村“五保”对象、低保群体和低保150%边缘的困难群体，都属于政府医疗救助的对象。第二节 建立医疗救助制度的依据医疗救助是政府通过提供财务、政策和技术上的支持以及社会通过各种慈善行为，对贫困人群中因病而无经济能力进行治疗的人群，或者因支付数额庞大的医疗费用而陷入困境的人群，实施专项帮助和经济支持，使他们获得必要的卫生服务，以维持其基本生存能力，改善目标人群健康状况的一种医疗保障制度。一、医疗救助制度的性质（一）医疗救助制度是针对低收入群体疾病经济风险的专项救助医疗救助制度是社会救助体系中的重要内容。最低生活保障制度是对特殊困难群体在没有其他任何经济风险的情况下最基本的吃、穿、住、行等需求的保障和满足，保障的是人最基本的生存权，它忽略了疾病、灾害等风险对贫困居民基本生活的影响。医疗救助制度作为专项救助，就是要抵御疾病经济风险，保障贫困群体和贫困边缘群体能够不因生活的窘困而使医疗服务的可及性受阻，同时阻遏疾病经济风险对基本生活带来的毁灭性打击。（二）医疗救助制度是医疗保障体系的重要组成部分建立健全低收入群体医疗救助制度是我国社会救助体系重要组成环节，也是整个医疗保障体系重要的组成部分。从医疗保障体系本身来看，完善的医疗保障制度不仅包括针对普通劳动者建立的强制性社会医疗保险以及自愿性商业医疗保险制度，而且也要包括针对社会上的低收入群体设立的医疗救助制度，使医疗保障体系能够最大限度地覆盖社会各个阶层，让他们享有基本的健康卫生需求。从实际情况看，改革开放以来，我们比较重视社会医疗保险以及商业医疗保险制度的完善，却忽视了医疗救助制度的建立，直到2003年，国家民政部才颁布了农村医疗救助实施办法，05年才出台城市医疗救助制度。我们浙江省于2004年建立城乡一体化的医疗救助制度，在全国走在前列。建立并实施面向困难低收入群体的医疗救助制度是多层次医疗保障体系的最后一道安全网，是保障低收入群体立足于社会、平等参与市场竞争的重要举措，也是整个社会救助制度的核心内容以及整个医疗保障体系的相当重要的一环。二、建立医疗救助制度的依据1942年贝弗里奇报告出台，贝弗里奇报告是社会保障发展史上的里程碑,开创了系统的实行社会计划而非孤立的解决个别问题的政策典范。贝弗里奇报告是一个关于全方位福利问题的报告。它从人们的需要出发,提出相应的对策,从而形成一个完整的福利体系。报告设计了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度,提出国家将为每个公民提供九种保险待遇,提供全方位的医疗和康复服务,并根据个人经济状况提供国民救助。贝弗里奇报告中的社会保障计划包括社会保险、社会救助和自愿保险,而后两者对社会保险起补充作用。20世纪30年代末,卡尔多和希克斯等人提出并论证了“假想的补偿原理”,其实质是,如果一些社会成员经济状况的改善不会同时造成其他社会成员经济状况的恶化,或者一些社会成员状况的改善补偿了其他社会成员的恶化,社会福利就要增加。根据这一原理,政府的某项措施或会使一些人得益而使另一些人受损,如果得利总额超过损失总额,那么,政府可运用适当政策向得利人征收特定税收,以补偿受害者,这样做对任何人都没有不利而对一些人有利,因而增加了社会福利。国家所实行的任何一项社会经济政策都是对一些人有利,而对另一些人是不利的,结果就会导致一些人处于困境,甚至陷入贫困。这就需要国家实行社会救助,帮助这些人摆脱贫困,而社会救助资金的重要来源之一就是从得利人那里征收的各种税收。经济学家庇古在他的福利经济学一书阐述了社会福利最大化的标准。庇古认为,实际收入的边际效用是递减的,收入大则边际效用小,收入小则边际效用大。穷人得到1 英镑比富人得到1 英镑的效用要大,所以当1 英镑从富人转移给穷人时,社会福利就增加了。庇古主张通过国家干预来达到收入分配的均等化这一思想,成为每个国家实行社会救助的思想基础之一，是建立救助制度的理论依据之一。这是因为,任何一个社会都会存在贫富不均,都会有一定数量的贫困人员,因而通过社会救助手段来缩小贫困差距,解决贫困人员的基本生活（包括医疗救助）问题，可以增进整个社会的福利 :黎民、贾宁生中国农村医疗救助制度：理论分析与现实考察 武汉大学社会保障研究中心。在我国贫困人口中，因病致贫的大约占1/3 王保真主编.医疗保障.北京:人民卫生出版社,2005,238-260，贫困通常与疾病联系在一起，而疾病常导致贫困。人力资本理论观点可以解释健康与贫困之间的关系。迈克格罗斯曼(MichaelGrossman)指出，健康既是一种消费品，它可以使消费者感觉良好，同时又是一种投资品，因为健康伏态将决定消费者可利用的用于工作和闲暇的时间的多少，生病天数减少的货币价值就是健康投资的回报，当健康作为一种投资品时，健康投入的多少就决定了人们可以获得的人力资本的多少。即如果人们将收入中的一部分用于医疗保健支出从而使自己保持健康状态，那么人们就可以通过增加工作时间、提高工作效率、获得新的工作机会等方式增加自身的人力资本积累，这种投资的收益即是疾病损失的避免、收入的增加，从而使健康与福利之间形成良性循环关系。相反，健康水平低下使人们丧失了人力资本投资的能力和改善自身境遇的机会，造成了收入的减少和贫困的发生，后者又进一步制约着人们健康水平的提高，最终形成了健康硕丁卜论文城市贫困人口医疗救助问题研究水平低下人力资本投资不足贫困健康水平再度恶化的陷阱(见图2-l)。不难看出，健康水平低下既是贫困发生的原因，也是贫困造成的后果，这种由于健康水平低下造成人力资本投资不足而产生的贫困是称之为“健康贫困”。孟庆国和胡鞍钢对“健康贫困”定义为:健康贫困是一种机会丧失和能力剥夺，即由于经济发展水平低下、支付能力不足所导致的参与医疗保障、卫生保健和享受基本公共卫生服务的机会丧失，以及由此所造成的健康水平下降导致的参与经济活动的能力被剥夺，从而带来了收入的减少和贫困的发生或加剧。事实上，许多贫困地区的自然条件并非十分恶劣，相反却拥有丰富的自然资源，造成这些地区贫困的原因之一就是人口素质低下和人力资本的匾乏。在人力资本投资的各种方式中，通过投资于健康来改善人力资本存量的质量，是提高人口素质、增加穷人福利的重要手段，同时也是促进经济增长的重要动力。大量有关健康改善与劳动生产率、健康与经济发展关系的经验研究也支持这一观点，我国学者研究发现贫困地区居民中，因年支付医疗费用占家庭总支出的10%12%，而且有16%的家庭借钱看病，9%的家庭看病后欠医院款，6%的家庭因病变卖财产，一些地区因病返贫户占贫困户的50%以上，疾病的经济负担是造成贫困的因素之一 中华人民共和国卫生部国外贷款办公室.世界银行贷款加强中国农村贫困地区基本卫生服务项目实施计划，1998。可见，健康与贫困越来越具有紧密的联系，增加健康投资从而提高人力资本的质量己成为消除贫困的重要一环。实践已经证明,改善贫困人口健康状况最有效的方法就是对贫困人群实行医疗救助。 家庭贫困 营养不良 患 病 影响或丧失 无法获得收入或收入减少 劳动能力 支出增加 无力支付医疗费用 患病人数或次数增加 家族营养不良 贫困加重 疾病加重 图2-1 贫病循环图第三节 医疗救助制度的内容 一、救助对象：救助对象为贫困人口，包括家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的低保对象和家庭人均收入略高于低保标准（低保标准的150%以下）、但由于医疗费用过高，导致其实际生活贫困的人。二、救助方式：救助方式可以分成两种形式：即现金补助和医疗服务。前者是医疗救助对象通过申请，并获得批准后得到的医疗救助金；后者是由卫生医疗机构向救助对象进行的直接诊断和治疗行为。医疗服务主要由社区卫生组织提供，包括预防、保健、医疗、康复、健康教育等一系列活动。三、救助标准：指不同的对象有不同的救助标准，有不同的救助比例和额度；规定最高给付标准，规定救助对象在挂号费、治疗费、药费、住院费等费用酌情实行一定比例的减收或全部免收等。四、资金来源：资金包括政府拨款和社会筹集相结合。政府拨款是医疗救助资金的主体，一般由中央、省、市三级财政共同分担救助资金。对于比较发达的地区，由省市级财政按一定比例分担；不太发达或很不发达的地区，特别是“老、少、边、穷”地区的城市，一般中央财政也参与分担。越穷的地区，中央财政转移支付的力度就越大，注入的资金比例也越大。同时政府鼓励社会组织不同形式的捐助，并采取多种优惠政策予以支持。五、实施程序：一般包括：申请人提出申请并提供有关材料；居委会调查，街道办事处核实，区民政局审批，市民政局备案等。在操作过程中，严格执行各项规章制度。六、管理体制：指各相关职能部门明确分工，各司其职的制度。民政部门是管理医疗救助工作的主体，要与财政部门、卫生部门、劳动保障部门加强合作。民政部门利用传统上一直负责低收入群体生活的优势，利用现有的民政工作网络，实施医疗救助政策。一般是由市委、市政府建立“社会保障工作协调小组”；在区县一级设立社会保障委员会等协调机构；街道（乡镇）一级有专门的救助工作机构，并积极培育其他救助帮困的民间组织；在居委会设12名社会救助协理员，受街道委托开展工作，社会救助管理工作重心下移。财政、审计部门负责对社会救助资金筹集、使用的管理监督和审计，保证该基金的及时、足额拨付和有效使用。劳动保障部门主管在职职工和退休职工的基本医疗，对这类人员中低收入群体的医疗救助工作与民政部门做好衔接，将基本医疗保险负担不了的低收入群体转交民政部门，进入医疗救助范畴。卫生部门是医疗服务的提供者和医疗救助的实施者，其在医疗救助中的作用不可低估。民政部门在为低收入群体购买“医疗服务”时，需要卫生部门提供“价廉物美”的产品。因为低成本、高效率的医疗服务可以增加低收入群体医疗服务的可及性，也是医疗救助可持续发展的基本保证。七、监督机制：成立专门的医疗救助管理委员会，由人大、财政、审计、工会和低收入群体代表组成，对医疗救助资金的使用情况进行定期检查和监督。民政部门或医疗救助基金会有义务向社会公布医疗救助基金的使用情况，接受管理委员会的检查和监督。八、评估体系：由政府官员和专家学者共同组成专家组，定期（一年）对医疗救助制度实施情况进行评估。建立一系列评价指标，并通过对受助者的满意度调查，科学地评定医疗救助的实施效果，并提出改善的建议。第三章 低收入群体医疗救助制度的实施现状基于舟山市定海区的调查第一节 低收入群体基本情况定海区是浙江省舟山市政府所在地，是舟山政治、经济、文化中心。共有居民14.1318万户，34.1618万人，其中农村居民人口8.2544万户，21.8567万人，占全区人口的63.98%。全区地区生产总值为165.8亿元，人均44330元；其中城镇居民人均收入22364元，农村居民人均纯收入9741元。全区共有低收入农渔户3282户，5313人。据调查，在全区3282户，5313人低收入中有五保户335户338人，低保户2332户3657人，绝对贫困无低保的61户111人，低收入无低保的404户867人，相对贫困户150户340人。（如图3-1） 0.00%10.00%20.00%30.00%40.00%50.00%60.00%70.00%80.00%五保户 335户338人低保户 2332户3657人绝对贫困无低保 61户111人低收入无低保 404户867人相对贫困户 150户340人图3-1：全区低收入群体组成情况 数据来源：定海区新农渔村社区办公室在全区3282户，5313人低收入中，无劳动能力的有2532户4050人（包括病残），占总人数的76%；有劳动能力的750户1263人，占总人数的24%。文化结构：小学及以下3988人，占总人数的75%；初中、高中文化程度的1198人，占总人数的23%；大专以上127人，占2%，主要为在校学生。（如图3-2）图3-2： 低收入群体学历状况表75%23%2%小学及以下3988人初中、高中文化程度的1198人大专以上127人(主要为在校学生)图3-2 ：低收入群体文化结构 数据来源：定海区新农渔村社区办公室健康状况：全区低收入户中残疾的有1643人，占31%；重大疾病的有39人，占10%。保障情况：参加基本养老保险的26户29人，占总户数的0.79%；参加渔农村合作医疗和城镇职工基本医疗保险的3174户5017人，占总户数的96.71%；参加被征地农民养老保险的943人，占总人数的22%。从以上情况看出，这些低收入群体的总体特点是：残疾、健康状况差及无劳动能力所占比重大，文化层次低，社会保障水平很少。值得注意的是绝大部分低收入者都参加了新农合或城镇基本医疗保险，但只有极少数的低收入者参加了农村或城镇基本养老保险。第二节 低收入群体贫困原因分析根据调研统计数据分析，导致低收入群体家庭贫困的主要原因有以下几个方面： 一、因病、因残致贫 全区低收入群体中因病、因残致贫的低收入群体共1407户，占整个低收入群体的42.87%。其中因大病或慢性病致贫的1023户，占总户数的31.17%；因残疾原因贫困的384户，占总户数的11.7%。这类家庭中都有12人长期卧床不起，长期患病治疗不愈，医疗费用不断累积，债务居高不下，而其他家庭成员则长期陷入照料护理，无法腾出精力去创造条件来生产，改善家庭困境，摆脱贫困。二、因家庭劳动力缺乏 在全区3282户，5313人低收入户中，因缺少劳动力（不包括因病残的家庭）而导致家庭贫困的1152户，占总户数的35.10%，主要是分布在农村的老、弱群体。三、因学致贫随着教育体制的改革，“供孩子读书”已经成为越来越多家庭的重要开支，有调查发现，2005年间，在有孩子就学的家庭中，平均每户家庭年均用于孩子的教育花费情况是：城市家庭年均5615.9元，小城镇家庭年均4035.7元，农村家庭年均2724.2元，这笔费用占家庭收入的比重分别为26.0%、23.3%和26.5%。对家庭收入不高的群体来说，供孩子读书是导致家庭贫困的原因之一。在全区低收入群体中，因子女上学直接导致贫困的144户，占总户数的4.39%。四、因缺少生产资金等其他原因致贫 因缺少生产资金及其他原因致贫的579户，占全区低收入群体总户数的17.64%，其中因缺少生产资金导致贫困的497户，占总户数的15.14%，缺少生产资料和资金的82户，主要因为缺少耕地、林地等占总户数的2.50%。图3-3：低收入群体致贫原因分析表 数据来源：定海区新农渔村社区办公室如图3-3所示：我们可以清晰地看出，因病残是导致该区的农村低收入群体贫困的最主要原因。从其他研究资料我们也能找到疾病是导致贫困第二大原因的论断。有研究表明，低收入人群疾病较高收入人群明显严重，且严重程度不断加重。因此，改善低收入群体的医疗状况迫在眉睫。第三节 现行低收入群体医疗救助制度的具体内容一、医疗救助制度的实施方式定海区现行医疗救助的开展方式主要有以下五种：一是资助低收入群体参加合作医疗，帮助缴纳个人应负担的全部或部分资金，使得救助对象可以享受到农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险。二是对因患大病经合作医疗报销后，若个人负担医疗费用过高，影响家庭基本生活的，给予适当的医疗救助。三是舟山市惠民医院对低保对象和低保边缘对象实施医疗减免。四是低保对象住院的开展医前（中）救助工作。五是区慈善总会及部分社会捐赠资金用于医疗救助。以下将每种救助制度基本情况加以介绍和分析。（一） 资助低收入群体参加合作医疗和城镇职工基本医疗保险医疗救助资金帮助低收入群体缴纳个人“参合”或“参保”应负担的全部或部分资金，使得救助对象可以享受到合作医疗和城镇基本医疗保险的政策。 参见：舟山市定海区人民政府关于调整舟山市定海区新型农渔村合作医疗制度管理办法（试行）的通知 定海卫生信息网（）各类救助对象参加新型渔农村合作医疗或城镇居民医疗保障制度的个人缴费部分由政府财政解决，所需费用在贫困群体医疗救助资金中列支。新农合：住院医疗费用市内定点乡镇卫生院（社区卫生服务中心）起报线300元；市内县（区）级定点医疗机构起报线800元；市内市级定点医疗机构起报线1000元；市外定点医疗机构起报线1500元。表31 2007年11月底颁布的定海区新型农渔村合作医疗制度住院补助标准住院费用分段乡镇卫生院（社区卫生服务中心）补助标准%市内县（区）级定点医疗机构补助标准%市内市级定点医疗机构补助标准%市外定点医疗机构补助标准%