2022年中国与全球食物政策报告.pdf

目录i目录序 概要1.中国农业支持政策演变 2张玉梅孟婷兰向民樊胜根陈志钢司伟2.改善中国居民膳食营养的支持政策方案 12赵启然张玉梅樊胜根陈志钢崔艺张颖3.重新定位农业支持政策助力实现双碳目标 32冯晓龙张玉梅吴宗燚樊胜根陈志钢4.优化农业支持政策促进营养健康和绿色低碳双赢 46张玉梅樊胜根陈志钢司伟兰向民王晶晶5.缩小城乡收入差距推进共同富裕的财政支持政策 58茅锐阮茂琦史新杰孙维祺陈志钢6.国际贸易框架下深化中国农业国内支持政策改革 76王学君徐亮张纹瑞付正楷朱晶序v序2021 年中国粮食产量超过 6.8 亿吨，人均占有量达到 483 公斤。中国以占世界 9%的耕地、6%的淡水资源，解决了世界 18%的人口吃饭问题，为全球消除饥饿和保障粮食安全做出了巨大贡献。随着人民生活水平的提高和食物消费结构的升级，中国食物供给的总量仍存在着缺口，部分品种明显供给不足。习近平总书记在 2022 年 3 月看望参加全国政协会议的农业界社会福利和社会保障界委员时强调，要树立大食物观，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给。树立和践行“大食物观”要求在保障粮食安全的基础上，从确保粮食安全向全面确保食物供给方向延伸，进一步达到食物供给安全。当前中国在粮食安全和食物供给安全方面依然存在多重挑战。第一，农业生产能力基础依然薄弱，突出表现在耕地质量保护和提升任务艰巨、种业创新能力有待提升。第二，一味增加粮食产量使得资源承载力绷得过紧，化肥、农药、农膜、畜禽粪便等生产污染对生态环境带来了较大危害。第三，国内农业支持政策受到国际价格“天花板”、WTO“黄箱政策”等诸多限制，政策空间有限。第四，农业在新形势下除了面临自然风险、市场风险等传统风险外，还面临疫情风险、地区冲突、国际市场风险等非传统风险。为应对以上挑战，推动实现乡村振兴、共同富裕、“双碳”目标、生态文明、健康中国等国家重大战略目标，中国农业迫切需要转型，农业支持政策也需要相应调整优化。在此背景下，以“优化农业支持政策、促进农业食物系统转型”为主题的2022 中国与全球食物政策报告显得尤为及时和重要。报告以数据和模型为基础，重点围绕中国和全球农业支持政策演变以及中国农业支持政策对营养健康、资源环境、共同富裕和国际贸易等的影响展开研究。报告体现了跨学科、多部门、国际视野与中国实践紧密结合的特点。报告提出的重新定位农业支持政策的目标框架、以“大食物观”推动居民膳食均衡与营养改善、推动补贴政策和科技投入向绿色低碳可持续转变、优化中央财政支农支出结构和地区分布以推进城乡融合、推动农业支持政策继续由“黄箱”向“绿箱”转变、推动和引领 WTO 改革及国际规则重塑等建议可为决策者、研究者、行业人员提供重要参考。报告的出版将有助于进一步推动中国农业向营养健康、绿色低碳、高质高效、有韧性和包容性的方向转型，进一步保障中国和全球的粮食安全和食物供给安全。全国人大农业与农村委员会主任委员全球食物经济与政策研究院学术委员会主任序vii序过去几十年，中国农业食物系统在保障粮食安全、国民营养、农民增收等方面取得了显著成就。但是，新时期中国农业食物系统仍面临膳食结构不合理、资源环境约束趋紧且气候变化影响加剧、国际形势复杂、小农发展能力不足等诸多挑战，亟需推动农业食物系统转型。农业支持政策作为促进农业食物系统转型的重要手段，虽在粮食安全和农民增收方面发挥了重要作用，但在营养健康、绿色低碳等方面的投入相对不足，难以适应新发展阶段国家发展目标。为此，由我校樊胜根讲席教授领衔的中国农业大学全球食物经济与政策研究院，联合国内外多家单位共同撰写出版2022 中国与全球食物政策报告（中英文双语），聚焦如何优化中国农业支持政策，以数据和实证研究为基础，从多学科交叉视角，研究农业支持政策现状及其对营养健康、资源环境、共同富裕以及国际贸易等影响，助力农业食物系统转型。报告中既有中国的实践案例，也有广阔的国际视野。这是研究院继2021 中国与全球食物政策报告之后的又一力作。2021 年的报告聚焦后疫情时代中国农业食物系统转型的路径。报告一经发布便引起了国内外政策制定者和研究者的广泛关注与讨论，为全球在后疫情时代推进农业食物系统转型提供了中国方案，也在 2021 年联合国食物系统峰会发出了中国声音。相信 2022 年的报告也会为政策制定者和研究者提供重要参考，并产生广泛的社会影响。2022 年的报告显示，优化农业支持政策促进农业科技创新，不仅是保障粮食安全的有力措施，而且是实现国民营养健康和绿色低碳的关键举措，有利于推动农业食物系统转型。推动农业科技创新，服务国家科技重大需求一直都是中国农业大学的使命和担当。学校长期以来高度重视农业科技创新，先后取得了多项创新性农业科技成果，为我国农业高质量发展和农业农村现代化贡献了智慧。同时，学校围绕国家重大战略需求，实施了一系列农业科技创新行动，如 2021 年，学校发起了种业科技创新十大行动，重点围绕农作物、畜禽、园艺、草业等种业重大需求，以自主创新为核心，开展科技攻关和人才培养，打造种业战略科技力量，引领农业科技创新与发展。未来，中国农业大学将继续以国家农业科技重大需求和国际学术前沿为导向，充分发挥多学科交叉研究的优势与特色，通过农业科技创新和农业科技人才培养，更好地服务粮食安全、国民营养健康、绿色低碳、共同富裕等国家多元发展战略目标。中国农业大学校长概要ix概要在过去几十年中，全球食物安全取得了显著成就，农产品产量增长明显快于人口增长，居民食物消费量增加，营养不良大幅下降。然而，受气候变化、新冠肺炎疫情、自然资源退化、贸易摩擦和地区冲突等多重风险威胁，当前全球农业的发展方式不可持续，全球食物安全与营养状况面临前所未有的挑战。事实上 2015 年起，全球饥饿人群数量一直在上升，有 8 亿多人遭受饥饿困扰。经过数十年的发展，中国已基本解决温饱问题，全面进入小康社会。新发展阶段，中国政府提出了更高的发展目标，包括健康中国 2030、乡村振兴、生态文明建设、共同富裕等，并做出了 2030 年前实现碳达峰和 2060 年前实现碳中和等重要承诺。农业食物系统（简称“农食系统”）是实现国民营养、食物安全、生态文明、共同富裕和“双碳”目标的重要基础。农食系统涵盖源自农业、林业、牧业、渔业、工业和服务业的农产品和食物，包括要素投入、生产、储藏、运输、加工、销售、消费和处置全环节所有的参与者及其相互关联作用，以及所嵌入的更广泛的经济、社会和自然环境。农食系统应以环境可持续的方式实现食物安全和营养，同时也应更具韧性和包容性，支持众多人群的生计保障。然而，新时期中国农食系统面临诸多挑战：一是居民膳食结构不合理，超重肥胖与微量营养素缺乏问题并存，慢性病患病比例上升；二是农业生产资源环境约束日益趋紧，气候变化与极端天气灾害影响显著；三是国内与国际两个市场联系越来越紧密，但复杂的国际形势和突发事件加剧了贸易风险；四是小农户和小农商对接大市场能力不足、赋能不够，抗风险能力弱。因此，中国农食系统亟需向营养健康、绿色低碳、高质高效、有韧性和包容性方向转型。当前是推动全球和中国农食系统转型的关键时点。2021 年，联合国粮食系统峰会、第 26 届联合国气候变化大会（COP26）和联合国生物多样性公约第十五次缔约方大会（COP15）均把农食系统转型作为重要议题。2022 年，中国中央一号文件进一步强调推进农业绿色高质量发展。习总书记在 2022 年“两会”上强调要树立“大食物观”，从更好满足人民美好生活需要出发，确保粮食供给的同时，开发食物资源与品类，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物的有效供给，实现各类食物供求平衡。农业支持作为重要的政策工具，在食物生产、农业发展、农民增收和农村减贫等方面发挥了重要作用。但是，目前政策制定与实施多侧重以数量安全为主导的粮食安全，在营养健康、绿色低碳等目标的综合考量方面还非常有限，亟需改革与提升。因此，如何改革农业支持政策，助力农食系统转型，成为中国和全球的重要议题。在此背景下，中国农业大学全球食物经济与政策研究院（AGFEP）联合浙江大学中国农村发展研究院（CARD）、南京农业大学国际食品与农业经济研究中心（CIFAE）、中国农业科学院农业经济与发展研究所（IAED）和国际食物政策研究所（IFPRI）共同发起，并联合出版了中国与全球食物政策报告（简称“报告”）。2022 年报告在 2021 年报告对农食系统转型方向与路径研究的基础上，进一步深入研究新时期应如何改革与优化中国农业支持政策，更好地助力农食系统转型，以实现国家多元发展战略目标。报告以农食系统转型多元发展目标为导向，重点围绕农业支持政策演变、农业支持政策对营养健康、资源环境、共同富裕和国际贸易等影响展开深入研究。报告以数据和模型为基础，开展跨部门、多学科的合作研究，突出国际视野与中国实践紧密结合，旨在为政策制定者、研究者、农食系统从业者等提供科学、严谨、前沿的决策与研究参考。报告的第一章梳理了全球和中国的农业支持政策演变及其影响，总结了中国农业支持政策改革的经验，分析了新形势下中国农业支持政策面临的挑战；第二章基于对中国城乡居民过去 20 年间膳食结构变x中国与全球食物政策报告x中国与全球食物政策报告迁的分析，探讨如何增加营养健康食物的供给、提高农村低收入居民对营养健康食物的购买力，助力实现全民膳食均衡与营养健康目标；第三章系统梳理和分析了资源环境相关的农业支持政策及其对环境的影响，在保障粮食安全的前提下，提出促进农食系统减排的政策优化方案，并进行模拟分析和提出政策建议；第四章综合考量营养健康和绿色低碳等多个发展目标，模拟分析调整农业生产者补贴结构和增加农业公共投资对粮食安全、经济效益、居民膳食质量和碳排放等方面的综合影响，提出优化农业支持政策的建议；第五章梳理了改革开放以来中国财政支农体系的发展阶段和主要特征，研究了财政支农对缩小城乡居民人均收入差距的作用效果与机制，总结了浙江省财政支农的创新探索与经验；第六章在 WTO贸易规则与改革的框架下，分析了现阶段我国农业支持政策面临的调整压力，并以减少对农业生产和贸易产生扭曲的“黄箱”政策，增加其扭曲影响甚微的“绿箱”政策为思路，提出政策优化方案。报告得出以下几点主要发现：第一，中国农业支持强度明显提高，2018-2020 年占农业 GDP 的 22%，与世界平均水平相当。这些支持有效地保障了粮食安全和促进了农民增收，同时减少了市场扭曲，减少了饥饿和贫困，但是目前政策在营养健康和资源环境方面考虑较少，投入不足，无法适应新时期国民营养健康和绿色高质量发展等多元目标的新要求，亟需进一步优化调整。第二，中国居民面临膳食结构不合理和营养不均衡挑战，增加营养健康食物生产补贴、加大提高生鲜农产品生产率和减少损耗技术的研发投入、以及增加对农村低收入人群转移支付等措施可以增加营养健康食物供给，提高居民对营养健康食物的获取能力。其中，增加科技研发投资，可以改善 58%的城镇居民和 41%的农村居民的营养健康食物摄入不足状况。第三，调整农业支持政策，促进农业绿色低碳技术发展，可在保障粮食安全的前提下，使 2060 年农食系统温室气体排放减少 29.1%42.4%，同时具有较高的经济回报。如果考虑农食系统的碳减排带来的环境效益，将获得更高的经济回报。第四，高标准农田建设和绿色农业科研与推广的投资回报率高，可以提升农业综合生产能力，减少投入品使用和降低碳排放，具有显著的正向经济和环境效应，实现粮食安全、经济效率提升、营养健康和绿色低碳等多重目标。高标准农田建设每投资 1 元，全行业 GDP 的长期收益可达 10 元；增加一倍的农业绿色技术科研与推广投资，可减少近 30%的农业碳排放。第五，中国财政支农政策通过促进农民增收、加快农村劳动力转移和推动城乡产业融合，缩小了城乡居民收入差距。财政支农缩小城乡差距的效果在欠发达地区更明显，其中农业产业支持和扶贫支出的作用更大。第六，在降低最低收购价格至保障农业生产总成本并配套实施完全成本保险的政策优化方案下，农户种粮福利相对于维持现行最低收购价政策下不会受到负面影响，甚至最少能够提升 0.1 个百分点，但政府的财政支出效率却最高可提升 8.6 倍，而粮食产量和进口量也不会出现明显变化。基于上述研究，报告提出如下建议：第一，重新定位农业支持政策，促进营养健康和绿色低碳双赢。从多角度、多层面支持农食系统向多目标转型，以实现国家提出的有关健康、环境、双碳等重大发展战略。第二，以“大食物观”思路优化支持政策，促进以营养为导向的食物生产，保障多样化食物供给和降低营养食物的价格，推动居民膳食均衡和营养健康。通过增加对营养食物的生产支持和农业科技推广，同时降低损耗等，从而增强营养健康食物的供给能力。通过实施低收入人群的转移支付政策和发放营养食物补贴券等方式，提高低收入居民对营养健康膳食的获取能力。加强营养膳食教育和指导，在农村和城镇社区开展营养知识课堂，引导科学合理膳食，从而预防和控制营养不良及相关疾病。第三，在保障粮食安全的前提下，推动农业支持政策向绿色可持续转变，促进农业绿色低碳技术的推广应用和突破性农业减排技术的研发。通过补贴鼓励推广和应用缓控释肥、深施肥机械和有机无机复混肥等绿色低碳技术，同时加大智慧化肥、转基因技术、基因编辑技术、生物固碳技术等新兴绿色科技的研发投入，充分发挥科技创新的引领作用。运用补贴政策和碳市场交易机制，促进经营主体积极参与概要xi农业绿色发展与碳减排，推动农食系统向可持续方向转型。第四，优化农业支持重点领域，推进营养健康和绿色低碳双赢。适当调整农业生产补贴的产品结构，支持营养低碳食物的生产，同时，加大农业支持力度，增加高标准农田建设和绿色农业科研与推广等公共投资，助力农食系统转型。第五，优化中央财政支农支出的结构和地区分布推进共同富裕。鼓励地方因地制宜探索财政支农的创新举措，加强财政支农举措与其他政策的配套衔接，增加农村地区，尤其是不发达地区的财政支农支出，提高农食系统的包容性，缩小城乡居民收入差距，推进城乡融合发展和共同富裕。第六，推进农业支持政策箱体优化，减少农业贸易摩擦风险，提升农食系统的韧性。改革与创新农业支持政策，推动农业国内支持政策转型升级，由对农业生产和贸易产生扭曲的“黄箱”政策向扭曲影响甚微的“绿箱”政策转变，提升运用 WTO 规则的意识和能力，同时推动和引领 WTO 改革及国际规则重塑，创建稳定良好的国际新秩序。樊胜根中国农业大学全球食物经济与政策研究院中国农业大学经济管理学院朱晶 南京农业大学国际食品与农业经济研究中心 南京农业大学经济管理学院陈志钢浙江大学中国农村发展研究院国际食物政策研究所司伟中国农业大学全球食物经济与政策研究院中国农业大学经济管理学院致谢xiii致谢本报告得到国家自然科学基金国际（地区）合作与交流项目（72061147002）、粮食和土地利用联盟（Food and Land Use Coalition）“催化食物系统十大关键转变”项目、中国工程院战略研究与咨询项目“营养健康导向下我国农业食物系统转型研究”、清华大学中国农村研究院 2021 年重点研究课题“促进我国农业可持续发展的补贴政策优化路径研究”（CIRS2021-4）、中央高校基本科研业务费专项资金资助（2022TC066）等以及中国农业大学国家级创新团队经费的资助。同时，国际农业磋商组织“低碳食物系统研究(Mitigate+)”项目、浙江大学-国际食物政策研究所国际发展研究联合中心亦提供了支持。国际食物政策研究所刁新申、James Thurlow、David Laborde、Will Martin，联合国粮农组织农业食品经济司 Marco S nchez，世界银行 Madhur Gautam，粮食与土地联盟 Seth Cook、赵海军，牛津大学 Marco Springmann 等国际专家对报告提出了宝贵建议。特此致谢！在本报告完成过程中全球食物经济与政策研究院（AGFEP）学术委员会主任陈锡文，学术委员会委员陈君石、张福锁、王韧、黄季焜、张林秀、钟甫宁，及包括陈萌山、赵文华、潘志华、杨晓光、张卫峰在内的其他专家均提供了极具建设性的意见与建议。感谢全球食物经济与政策研究院众多老师参与报告的讨论和修订校对！xv中国农业支持政策演变2中国与全球食物政策报告2中国与全球食物政策报告1.中国农业支持政策演变张玉梅1,2孟婷1,2兰向民樊胜根1,2陈志钢4,5司伟1,21.中国农业大学全球食物经济与政策研究院2.中国农业大学经济管理学院3.中国农业科学院农业经济与发展研究所4.浙江大学中国农村发展研究院5.国际食物政策研究所主要发现2004年以来，中国出台了一系列农业支持政策，并且在 2010 年后，不断调整优化，减少了农产品价格的市场扭曲、增加了绿色可持续发展支出、加大了扶贫支出的力度等，形成了较为完善的农业支持政策体系，有效地保障了粮食安全和促进了农民增收，为消除饥饿和贫困做出了贡献。中国的农业支持强度近年显著增强，处于国际中等水平，2018-2020 年农业总支持占农业 GDP的比重为 22%。支持结构明显变化，由于取消了一些扭曲市场的支持政策，直接支持支出下降，而对市场扭曲小的一般服务支出增加。农业直接支持和一般服务支持的总和由 2010 年的 3687 亿元增长至2020 年的 6658 亿元。其中，一般服务支持从 2015年的 3166 亿元增加到 2020 年的 3576 亿元，占比由 47%增至 54%，直接支持从 2015 年的 3591 亿元减少到 2020 年的 3082 亿元，占比由 53%降至46%。目前中国农业支持政策在资源环境方面投入不足，农业绿色发展方面的支出小于 5%。对营养健康的农业支持更少，难以应对农食系统面临的发展不可持续和膳食不均衡等多重挑战，亟需进一步优化调整。政策建议总结中国农业支持政策在保障粮食安全、减少市场扭曲和减少环境污染等方面的改革经验，为促进全球农业支持政策改革提供中国方案。在保障粮食安全的前提下，应考虑营养健康和绿色可持续发展等多个目标，进一步改革中国农业支持政策，优化农业支持结构。加强多学科合作，科学系统评估农业支持政策对食物安全、营养健康、资源环境等多方面影响，提出政策优化方案，为政府决策提供科学参考依据。3中国农业支持政策演变1.1引言近几十年来，许多国家实施的农业支持政策在促进粮食生产、减少饥饿和贫困等方面发挥了积极作用。全球农业生产取得了显著成就，农产品产量增长明显快于人口增长，居民食物消费量增加，营养不足人口显著下降。在中国，20 世纪 70 年代末开始的农业改革提高了农民收入，改善了居民膳食质量，2020 年更是消除了饥饿和贫困，全面进入小康社会。2004 年是中国农业支持政策转变的关键节点，取消了农业税，开始对农业进行补贴和支持。自从中国实施农业支持政策以来，政府陆续出台了一系列强农惠农政策，并根据农业发展形势，不断调整和优化，不断探索实践，形成了目前较为完善的支农政策体系。为此，本章旨在回顾过去中国和全球的农业支持政策及其影响，一方面，总结中国农业支持政策的改革经验，为世界其他发展中国家提供借鉴；另一方面，分析在健康中国、绿色高质量发展、共同富裕等新发展目标下，中国农业支持政策面临的新挑战，为新时期改革中国农业支持政策提供基础。1.2中国农业支持政策1.2.1中国农业支持政策演变自 2004 年以来，为保障粮食安全和增加农民收入，中国出台了一系列强农惠农政策，通过不断调整优化，形成了目前较为完善的农业支持政策体系。2003 年以前，中国向农民征收农业税费，农民负担重，粮食产量出现下降。2004 年，中国开始废除农业税，陆续推出稻谷、小麦最低收购价格政策，玉米、大豆、棉花等重要农产品的临时收储政策，以及粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机购置补贴等一系列补贴政策。这些政策调动了农民的种粮积极性，粮食产量持续增加，有效保障了粮食安全。粮食产量从 2003 年的 4.3 亿吨提高到2021 年的 6.8 亿吨，年均增长 2.6%，取得历史性的“十八连丰”（国家统计局，2022）。中国利用世界 6%的淡水资源、9%的可耕地资源养活了世界18%的人口（经济参考报，2022）。2010 年以后，中国农业政策进行了一系列的调整，包括减少对农产品价格的市场扭曲政策、加大对农业绿色可持续发展的支持力度以及增加扶贫支出等。2010 年以来，农业生产成本不断攀升，最低收购价格和临时收储价格扭曲了市场价格，出现产量、进口量和库存量“三量齐增”的新问题，政府财政负担加重，农业生产面临新的结构性矛盾，农业支持政策对保障粮食安全和增加农民收入的效果弱化。同时，农业生产过程中的化肥农药过量使用和水土资源不合理利用，导致环境污染加剧。具体地，中国农业政策调整主要体现在以下四方面。4中国与全球食物政策报告首先，改革了农产品市场价格支持政策，采用农产品价格与补贴相分离的方式，减少了对农产品市场价格的扭曲。2014年起，政府逐步取消了大豆、油菜籽、棉花、玉米等大宗农产品的临时收储政策，转变为收入补贴、目标价格补贴、生产者补贴和农业保险补贴等，仅保留了稻谷和小麦的最低收购价格政策，但支持力度逐渐下降，收购数量明显调减。2015 年，政府进一步将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴三项补贴政策合并为农业支持保护补贴，将 80%的农资综合补贴存量资金以及粮食直补和良种补贴资金用于耕地地力保护，将20%的农资综合补贴存量资金、农业“三项补贴”增量资金、种粮大户补贴试点资金用于支持粮食适度规模经营。其中耕地地力保护补贴基于农民承包土地面积进行发放，属于对农业生产没有影响的脱钩补贴。在 WTO 规则框架下，这些政策调整减少了“黄箱”属性的三项补贴，增加了“绿箱”属性的脱钩补贴，既减少了对市场的扭曲，又保障了农民收入。其次，2015 年以来，政府出台了一系列旨在保护农业生态环境的政策。一是建立严格的资源总量管理和节约制度，建立永久基本农田红线、水资源红线和生态红线等资源总量管制制度，并通过提高耕地单产与灌溉用水利用效率来提高资源利用效率；二是实行化肥、农药双减政策，遏制化肥和农药的过量施用趋势，转而补贴有机肥、绿色农药等环境友好型投入品；三是支持循环经济，发展秸秆、禽畜粪便等废弃物循环利用；四是将约束性的环境目标纳入奖惩机制，加大执法力度，保护资源环境。第三，为保障农村居民收入和缩小城乡差距，政府加大了对农村低收入群体的支持力度。一是通过扶贫资金增加对贫困地区农业生产的支持，促进当地农业产业发展和农民增收；二是增加对农村公共服务的支持，改善农村居民的教育水平和人力资本，加快农村劳动力向非农部门转移；三是加大农村基础设施投资，推动城乡融合发展。最后，在国际贸易和对外合作方面，中国有序扩大对外开放，大幅下调农产品关税，增强农业贸易便利性。2001 年加入世贸组织（WTO）后，中国大幅降低了农产品关税税率，农产品的平均进口关税税率从 20 世纪 90 年代初的 42%下降到 2020 年的13.8%，仅保留了小麦、玉米和稻谷等部分农产品的进口关税配额政策（OECD，2021；中国对外贸易，2021）。近年来，中国签订了许多区域贸易协定，开放程度进一步扩大。2022 年 1 月，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）开始生效，中国承诺对成员国的肉类产品等特定农产品采取零关税政策，同时提高生鲜食物通关速度，增强贸易便利性。1.2.2中国农业支持政策的规模和结构鉴于中国各种财政支农政策的范围和统计口径存在较大差别，不仅包括农业财政支持政策，而且包括农村和农民的财政支持政策，为便于国际比较，本研究参考经济发展与合作组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）制定的农业支持政策定义和评估方法，但是本研究侧重于农业财政支出，不包括非财政支持部分，利用国家财政预决算数据，重点整理了近年来国家财政支出决算中与农业相关的直接支持支出和一般公共服务支出。中国农业支持强度在国际上处于中等水平。根据 OECD 估计，20182020 年中国农业总支持（TSE）占农业 GDP 的比重为 22%（OECD，2021），与所有国家的平均水平（23%）较为接近，高于国际 12 个新兴经济体 15%的平均水平，但低于 OECD 国家的 42%的水平，美国和日本更是高达 54%和 78%（OECD，2021）（图 1-1）。中国农业财政支出主要包括直接支持和一般服务支持。直接支持主要包括农业生产支持补贴、目标价格补贴、粮食风险基金、石油价格改革补贴、粮油储备。农业一般服务支持包括农村基础设施建设、农业综合开发、农田建设、农田水利、农村道路建设、农村人畜饮水等基础设施建设支出和农业资源保护与利用、普惠金融发展、科技转化与推广服务、病虫害控制、农产品质量安全、防灾救灾、农业结构调整补贴、农业组织化与产业化经营等公共服务。按 2010 年不变价格计算，中国农业直接生产支持和一般服务支持的总和由 2010 年的3687 亿元增长至 2020 年的 6139 亿元，年均增长5.23%，占农业 GDP 的比重约为 10%。2015 年后，由于一些直接补贴转变为一般服务支出，直接支持呈下降趋势，一般服务支出明显增加。直接支持农业生产的支出由 2015 年的 3591 亿元下降到 2019年的 2771 亿元，2020 年回升至 3082 亿元，占比由 2015 年的 53%降至 2020 年的 46%（图 1-2）。纳税人和消费者因农业支持政策而产生的所有转移支付的年度货币价值总额。5中国农业支持政策演变一般服务支出从 2015 年的 3166 亿元增加到 2018 年的 3874 亿元，2019、2020 年有所下降，分别为3695 亿元和 3576 亿元，占比由 2015 年的 47%增至2020年的54%（Chen和Zhang，2021）（图1-3）。中国农业直接支持在 2015 年以前呈增长趋势，之后呈下降趋势，见图 1-2。首先，农业生产支持补贴，包括粮食直补、良种补贴和农资综合补贴和 2015 年后的农业生产支持保护补贴，支出在20102015 年间呈增长趋势，由 2010 年的 1521 亿元增至 2015 年的 1617 亿元，年均增长 1.2%。2015年后，农业三项补贴改革为农业支持保护补贴，该项支出呈下降趋势，2020 年为 1307 亿元。其次，粮油储备支出，在 20112015 年间增长迅速，由2011 年的 340 亿元增至 2015 年的 1228 亿元，年均增长 38%，2015 年后，由于取消了玉米等临时收储政策，粮油储备支出减少，2020 年降至 739 亿元。图 1-1中国与其他国家农业支持强度比较数据来源：OECD（2021）注：*所有国家指 OECD（2021）报告 OECD 国家、欧盟非 OECD 国家和 12 个新兴经济体，共 54 个国家，20002002 年包括欧盟 15 国，20182020 年包括欧盟 27 国加英国。数据来源：20102019 年数据来自 Chen 和 Zhang（2021），原始数据和 2020 年数据来自财政部全国一般公共预算支出决算表（2010-2020）注：*20102015 年粮食风险基金扣除粮食直补，合并到农业生产支持补贴以反映三项补贴和农业生产支持补贴的连续性图 1-2农业直接支持财政支出（2010 年不变价格，亿元）6中国与全球食物政策报告粮油储备支出中最重要的支出项目是最低收购价格支出，2020 年最低收购价格支出为 320 亿元，占粮油储备支出总额的 43%。第三，目标价格补贴，主要用于补贴新疆棉花生产，在 20152018 年间的支出稳定在 250 290 亿元之间，2020 年增至 652亿元。第四，粮食风险基金，主要用于稳定粮食市场，支出在250亿元上下波动。最后，石油价格补贴，支出近几年波动较小，2020 年为 134 亿元。在农业一般服务支持中，农村基础设施建设、农业综合开发、农田建设、农业资源保护与利用、普惠金融发展支出增长较快，见图 1-3。农村基础设施建设支出主要用于欠发达地区农村多种基础设施建设，20102020 年由 214 亿元增至 1260 亿元，10 年增加了 5 倍，在 20152019 年期间增长最快，由 358 亿元增至 1449 亿元，年均增长 42%。农业综合开发支出呈增长趋势，由 2008 年的 258 亿元增至 2016 年的 527 亿元，2017 年后下降，2019 年为 231 亿元，2020 年财政决算改为农田建设支出，为 518 亿元。政府加大了对农业环境与资源保护的投资力度，农业资源保护与利用支出由 2010 年的58 亿元增至 2020 年的 358 亿元，年均增长 20%，主要用于保护耕地质量和草场等。2010 年的普惠金融发展支出由 134 亿元增长至 2018 年的 459 亿元，农业保险补贴是其中最重要的项目，20102018 年间从 111 亿元增至 319 亿元，年均增长 14%，占普惠金融发展支出的 50%以上。科技转化与推广服务支出在20102015年间由284亿元增至365亿元，2015 年后逐渐下降，2020 年下降至 135 亿元。其它支出比较类似，在 2015 年前呈增加趋势，2015年后呈下降趋势，主要转移到扶贫支出。近年来，政府越来越重视农业生态环境，农业相关的生态环境公共支出增长速度较快，但支持力度仍然较小。与农业相关的生态环境公共支出由2010 年的 928 亿元增加到 2019 年的 1864 亿元，年均增长 8%（Chen 和 Zhang，2021），2020 年支出保持在 1784 亿元。与农业相关的生态环境公共支 20102012 年普惠金融发展支出使用农业生产保险补贴和农村金融发展支出计算。数据来源：20102019 年数据来自 Chen 和 Zhang（2021），原始数据和 2020 年数据来自财政部全国一般公共预算支出决算表（20102020）注：*2019-2020 年普惠金融发展支出使用农林水事务支出减去其报告子项的余值估计图 1-3中国农业一般公共服务财政支出（2010 年不变价格，亿元）7中国农业支持政策演变出主要包括两部分：一是直接补贴，包括退耕还林、退牧还草、森林生态效益补偿；二是一般公共服务，主要包括农业资源保护与利用、自然生态环境保护、天然林保护、风沙荒漠治理、林业自然保护区、动植物保护、湿地保护、防沙治沙、林业防灾减灾、水土保持、水资源管理与保护等。崔海霞等（2018）比较了中国和欧盟农业对绿色发展的支持，发现欧盟约 40%的农业支持支出与农业绿色发展有关，而中国低于 5%。1.2.3 中国农业支持政策的影响农业支持政策在保障粮食安全和增加农民收入方面发挥了重要作用。农业公共支出提高了全要素生产率和农业产出（龚斌磊和王硕，2021；Fan 等，2018；高鸣等，2016；钱加荣和赵芝俊，2015）。其中，粮食最低收购价等政策在保障粮食生产方面发挥了重要作用（周静和曾福生，2019；曹慧等，2017）。有研究认为“三项补贴”的发放是基于承包地面积发放，对农业生产没有影响，但它普遍提高了农民收入（黄季焜等，2011）。还有研究表明，农业支持政策不仅增加了农民收入，而且减少了贫困，缩小了城乡居民之间的收入差距（Fan等，2018）。农业生态环境政策产生了较好的效果。退耕还林工程促进了造林、优化土地利用结构和增加了碳汇（Deng 等，2017）。化肥和农药“双减”政策措施成效显著，用量明显下降（金书秦等，2018）。农业补贴促进了有机肥替代化肥、秸秆还田、农业废弃物循环利用等绿色技术的推广（刘霁瑶等，2021；仇焕广等，2020；董红敏等，2019）。附加环保技术条件的农业生产者补贴可以引导农民采用环境友好型技术，显著提高环境效益，在保证农业产量的同时促进绿色农业发展（罗小娟等，2013）。然而，有研究表明，农业支持政策对环境有负面影响。农业补贴扭曲了投入市场，导致化肥和农药的过度使用（杨秀玉和乔翠霞，2018；于伟咏等，2017）。农业补贴政策扩大了种植面积，加重了农业面源污染（吴银毫和苗长虹，2017）。现有农业保险政策造成了种养分离，加重了畜禽废弃物污染（罗向明等，2016）。农业支持政策也很少考虑对营养健康的影响。虽然农业支持政策有效地促进了粮食产量、解决了温饱问题。但农业支持政策重点在于支持主粮生产，对其他营养健康食物的支持较少，不利于应对居民超重或肥胖率上升等新挑战（陈志钢等，2019）。农业支持政策的目标亟需由简单的保障口粮安全升级到更高水平的保障居民营养健康。1.3全球主要农业支持政策目前，全球农业支持资金规模巨大，支持强度较高，以市场价格支持为主，一般服务支持较少，而且多数农业支持与特定农产品（主要是谷物）相关。OECD（2021）计算了 2018-2020 年的 54 个国家的农业支持情况，发现每年农业支持总计为 7200亿美元，其中，超过三分之一（2720 亿美元）由消费者以市场价格支持的形式支付，其余 4470 亿美元为财政支出。大约四分之三的总支持（5400 亿美元）为生产者支持（PSE），1020 亿美元为一般服务支持（GSSE），包括 760 亿美元用于研发、生物安全和基础设施公共投资。消费者支持（CSE）（如粮食援助计划）每年达到 780 亿美元，占农业总支持的 11%。国际食物政策研究所（IFPRI）、联合国粮农组织粮食和农业政策监测和分析项目（FAO-MAFAP）等机构成立的农业激励联盟（Ag Incentives Consortium）（PIM，2021）对 88 个国家的测算表明，20132018 年这些国家平均每年的生产者支持约为 5400 亿美元，占农业 GDP 的 15%（FAO 等，2021）。尽管一般服务支持被认为是最有利于农业可持续发展，但只相当于市场价格支持总额的1/3。从支持的品种来看，全球农业总支持中，70%的农业支持主要是用于支持谷物生产（FAO等，2021）。不同国家和地区对农业的支持存在显著差异，中高收入国家和地区的农业支持水平较高，中等收入国家的农业支持增长迅速，而低收入国家的农业支持水平较低，甚至为负值（OECD，2021）。高收入国家的农业支持水平较高，但生产者支持与农业 GDP 的比重总体呈下降趋势，从 2005 年的约45%降至 2014 年的约 20%，但 2018 年又提高到约30%。中等收入国家对农业的支持增长迅速，生产者支持占农业 GDP 的比重从 2005 年的几乎为 0%提高到 2015 年的 14%，随后逐渐下降，2018 年约为 10%（FAO 等，2021）。高收入国家和中等收入国家对农业支持下降的主要原因是减少市场价格支持，同时增加脱钩支持和一般服务支持（OECD，2021）。在低收入国家，政府往往抑制食物及农8中国与全球食物政策报告产品价格，农业生产者支持一般为负值（OECD，2021）。全球农业支持政策通过影响农业生产模式、耕作方式和投入品使用，影响农业生产，进而影响农民生计、营养健康和环境（DeBoe，2020；OECD，2021）。农业支持政策提高了生产者购买投入品的能力，市场价格支持激励了扩大了农业生产，从而增加了农业产出。农业科研与推广和基础设施建设等一般服务支持提升了农业全要素生产率。这些支持政策促进了农业产出的快速增长（OECD，2021）。农业支持政策对于改善居民营养不良发挥了重要作用。全球营养不良人口由 2005 年的 8 亿人降至 2014 年的 6 亿人，营养不良发生率由 2005年的 12.4%下降到 2015 年的 8.3%（联合国粮农组织等，2021）。然而，由于地区冲突、气候变化、新冠肺炎疫情等冲击，营养不良发生率再度呈现上升趋势，2020 年回升到 9.9%，营养不良人口达 7.68亿人（联合国粮农组织等，2021）。尽管全球农业支持政策在保障粮食安全和促进农民增收方面发挥了重要作用，但在 20 世纪 90 年代后，全球农业支持政策的问题逐渐暴露，一方