多维度框架下地方生态环境高质量立法研究 (1).pdf

中国西部2 0 2 3 年第4 期生态环境与保护多维度框架下地方生态环境高质量立法研究黄颖琼【摘要】党的二十大报告指出，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进科学立法、民主立法、依法立法，为各领域高质量立法提出了新要求。针对当前地方生态环境立法质量函需提升的问题，文章在多维度框架下，构建了地方生态环境高质量立法的应然向度，即方向之维：正确的立法指引；目标之维：生态文明建设与经济社会发展相互促进；内容之维：完备科学的立法规制；结构之维：均衡有序的层级体系；变迁之维：符合现实的动态机制；协同之维：区域协同立法新模式。通过剖析云南、贵州、四川生态环境立法的实然困境，提出地方生态环境要实现高质量立法还需要思维革新，全面更新立法理念；主体扩容，促进公众参与立法；能力变革，强化地方立法能力建设；靶向精准，增强立法科学性；体系重构，完善地方生态环境立法构架。【关键词】多维度框架；地方生态环境；高质量立法【中图分类号】D912.6【文献标识码】A【文章编号】10 0 8 0 6 9 4（2 0 2 3)0 4 0 0 8 3 13【作者】黄颖琼副研究员云南省社会科学院马克思主义研究院昆明6650000党的二十大报告指出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”这为生态环境领域高质量立法指明了方向、提出了总要求。新时代我国的生态环境立法进人全面发展时期，法律功能有较大提升，法律体系更趋完善，立法模式更为合理，立法工作向注重源头控制转变，从与国际法接轨转到参与国际规则制定1)。但是，与生态环境立法数量快速增长形成强烈反差的是，生态环境法律的不好用、不管用、不能用等问题也还存在，并且直接影响到法律的执行效率与效能 2 。提升生态环境立法质量是生态环境立法中最急需解决的问题。地方生态环境立法质量的提升是我国环境立法质量提升的重要方面和必然要求，部分专家学者基于对广西、广东、河北、江苏、海南等地的实证考察，从不同的理论及视角对此作出回应，提出要加强地方环境立法能力建设3 、完善地方高质量【基金项目】国家社会科学基金项目“西南民族地区生态环境立法实践研究”（2 0 BMZ161）。83中国西部2 0 2 3 年第4 期生态立法工作机制4、突出地方特色 5、加强地方立法协调 6 、构建立法框架7、完善地方生态环境立法体系等8)。本文基于已有研究成果，从方向、目标、内容、结构、变迁、协同等维度研究地方生态环境高质量立法的应然状态，选取在全国生态环境保护中处于西南生态安全屏障地位的云南、贵州、四川三省的立法实践予以实证分析，并试图为各地方生态环境高质量立法提供路径选择。Western ChinaNo.42023一、地方生态环境立法高质量发展的多维度阐述方向、目标、内容、结构、变迁、协同代表了地方生态环境立法的六个方面，其中，方向之维是根本，目标之维是导向，内容之维是核心，结构之维是支撑，变迁之维是关键，协同之维是补充。上述六个维度既相互独立又相互关联，必须互为作用，协同发力，共同推进。1.方向之维：正确的立法指引方向之维保障地方生态环境立法向着正确的方向发展。一是坚持党的领导。党的领导是社会主义法治最根本的保证。只有坚持党的全面领导，才能确保地方生态环境立法工作方向正、步伐稳、效率高。坚持党对地方生态环境立法的领导体现在地方立法要贯彻党中央和地方党委决策，要加强地方党委对立法规划、立法计划以及立法重大事项、问题的研究和决策，发挥地方人大常委会党组和地方政府党组在立法工作中的作用等方面。二是以科学的理论为指导。习近平生态文明思想是生态环境保护事业发展进步的科学指引和行动指南，是做好生态环境保护工作的根本遵循，也是我们改进新时代环境立法的根本遵循9。以习近平生态文明思想指导地方生态环境立法工作，就需要各地方把生态环境立法摆在更加突出的位置上，把习近平生态文明思想的“十个坚持”贯穿到立法前、立法中、立法后全过程，体现在立法理念中，渗人立法文本中。三是践行人民立法理念。立法权属于人民，立法为了人民，立法依靠人民，人民立法理念是人民民主法治即社会主义民主法治思想的首要内容和具体体现(10)。地方生态环境立法要体现全过程人民民主，在制定立法计划及立法项目重点时，向人民群众普遍关心、反映强烈的生态环境问题倾斜，坚持开门立法，进一步完善人大代表、社会公众参与立法表达意见机制，健全和完善环境保护相关立法，积极回应人民群众需求。2目标之维：生态文明建设与经济社会发展相互促进每一项立法都有其目的性。目标之维就是生态环境立法需要实现的价值。环境法产生于对发展经济所导致的环境问题的遏制，其要求任何主体在发展经济和其他活动时防止环境污染和破坏。由于环境保护与经济发展关系的不同认识，环境立法的目的有“二元论”和“一元论”的区分11)。长期以来，我国采用“二元论”的环84中国西部2 0 2 3年第4 期境法目的，但事实上亦存在发展变化及其分期，如有学者对中国环境立法5 0 年的发展进程进行分期，认为第一代环境法以环境保护观为指导思想，保护和发展存在“两张皮”的问题；第二代环境法以可持续发展观为指导思想，具有保护和发展一体化治理的基本特征；第三代环境法以生态文明观为指导思想，以生产发达、生活美好、生态平衡的“三生共赢”为根本目标(1 2)。可见，在生态文明建设加快推进的背景下，应进一步科学设定地方生态环境立法的目标并促其实现。为贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念，实现地方经济社会全面发展，地方生态环境高质量立法应使立法的价值和目标指向“生态文明建设和经济社会发展相互促进”。显然，这一价值追求已为我国环境保护基本法予以规定，2 0 1 4 年新环境保护法的修订把保护和改善环境、防治污染和其他公害、保障公众健康、推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展作为立法目的。地方生态环境立法要实现这一价值目标需要在立法文本中把推进生态文明建设和促进经济社会发展予以规定，完善并协调生态环境保护与绿色经济发展的制度，进而使法律实施效果达到立法的目的。3内容之维：完备科学的立法规制一是要素齐全。地方生态环境立法应对本地方可进行规制的生态环境各要素都纳人法律规制，做到“有法可依”。具体而言，根据我国环境保护法，环境包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等要素，地方生态环境立法应对所涉及的以上环境各要素实现全方位法律保护，建立起较为系统的地方生态环境法规制度体系。同时，对当前生态环境的新兴领域及主题进行拓展。二是符合地方实际。是否符合地方实际是衡量地方立法质量的重要标准。国家层级立法往往具有较强的整体性、全局性、原则性、引领性，如果要让国家层级立法在地方得以实现，就要使地方立法具体化，具有良好的可执行性 1 3)。而立法之中的不必要重复问题不仅徒增法律运行成本，而且损害了中央立法的权威，贬抑了地方立法权的应有功能1 4)，这是地方立法应极力避免的。因此，地方生态环境立法要在遵守上位法的前提下，探索更加符合地方实际的制度设计来解决本地的具体问题，在民族地方还表现在将有利于生态环境保护的生态习惯法吸纳到民族自治立法中。三是突出创制性。创制性立法是基于地方立法机关在上位法没有规定，或者不存在上位法的情况下，为了解决地方出现的具体问题或满足某种需求而运用自主立法权进行的立法(1 5】，代表了地方立法对于上位法空白的填补或者上位法不完整规定的续造(1 6)。创制性立法作为地方立法的重要形式之一，其目的是为了加大生态环境保护力度，使生态环境保护在各地方得以落地见效。4结构之维：均衡有序的层级体系我国是中央集中统一领导下的多层次的立法体制，这一立法体制使地方立法具85Western ChinaNo.42023中国西部2 0 2 3年第4 期有结构性特征，其作用发挥也需考虑其在整个层级体系中的不同向度，从纵向和横向两个方面加以优化提升，最终使地方立法结构优化、成龙配套、协调有序，避免地方立法之间的重复、交叉、相互冲突，使地方立法和国家立法有机衔接 1 7)。2 0 1 5年立法法修订赋予了设区的市对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规的权限。针对生态环境保护领域的立法，各省一级、设区的市一级以及民族自治地方均有立法权，地方立法的纵向和横向之关联更需厘清。就纵向的地方立法和上位法之间的关系而言，立法领导权的一元性、国家立法权对地方立法权的统领性、地方立法权相对国家立法权的从属性，构成了中国特色立法体制的权威性特征(1 8)。地方立法的从属性决定了“不抵触”原则，省级立法不得与国家立法相抵触，州市立法不得与国家立法和省级立法相抵触，民族自治地方立法的变通规定不得违背上级法律或者行政法规基本原则等。就横向的同位阶地方性法规制度相互之间的关系而言，不同立法主体制定的地方生态环境保护法规制度要共同发挥作用，需要满足“协调性”和“均衡性”两方面要求，协调性表现在不冲突，不同的区域内对同类立法项目采用较为统一的保护制度。均衡性并非顾此失彼，而是要求各区域对于生态环境保护各要素均能相应立法，使之满足于地方生态环境法律保护的需要。5变迁之维：符合现实的动态机制法律由特定社会的经济基础决定，必须随着经济发展不断发展，同时法律是上层建筑中的社会规范，也必须随着社会发展及时修订更新。党的二十大报告强调“统筹立改废释纂”，要求立法不断与时俱进，增强立法的时效性。变迁之维体现为地方立法不仅是建章立制的过程，也是推动地方制度发展变化的过程，其核心是处理好“立、改、废、释、纂”之间的关系，把立法、改法、废法、释法、纂法作为有机整体统筹推进，使整个法规制度体系呈现出不断更新的动态状态，主动适应地方经济社会各方面的发展需要。地方生态环境立法的动态机制包括以下内容：一是立的动态，聚焦地方生态环境立法的短板缺项予以尽快立法，不断增加立法的数量规模，扩大立法的覆盖面。二是改的动态，结合实际及时对已不符合实际、不适应需要的法规制度及时变更。三是废的动态，及时废止陈旧过时的甚至阻碍生态环境保护、地方经济社会发展的法规制度。四是释的动态，立法主体健全法规解释常态化机制，进一步明确法规条文规定的含义、适用情形、范围等。五是纂的动态，基于国家各部门法的集成化、体系化、典范化发展趋势，地方生态环境立法应加强立法协调整合，使之形成一个有机整体。基于变迁之维，地方生态环境立法应形成统筹“立、改、废、释、纂”的机制，成为一个动态的、开放的、发展的体系。6.协同之维：区域协同立法新模式区域协同立法是一种新的立法体制，由两个或两个以上立法主体按照各自的立86Western ChinaNo.42023中国西部2 0 2 3年第4 期法权限和立法程序，根据立法协议，对跨行政区域或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，是一个相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为 1 9)。以地方生态环境区域协同立法来衡量地方生态环境立法质量是基于对生态性、现实性及战略性的考量。首先，这种立法新方式是遵循生态环境治理规律的必然要求。生态环境系统是一个由各种生态环境要素相互联系构成的统一整体，有效进行生态环境法治，必须坚持系统的思维，从一域之法向着区域协同立法转变。其次，区域协同立法也是破解生态环境法治难题的迫切要求。对区域发展过程中存在的某些不协调问题，需要借助协同立法的方式促使问题得到解决。再次，生态环境区域协同立法是我国系列重大区域发展战略深人推进之必然结果。随着我国系列重大区域发展战略的深人实践，作为保障机制的区域协同立法也随之出现(2 0)。如京津冀一体化战略下，2 0 2 0 年京津冀共同发布三地机动车和非道路移动机械排放污染防治条例便是力证。地方生态环境立法协同之维的本质是遵循规律性，运用系统思维谋划和制定跨区域性立法项目，实现对生态环境的系统保护。Western ChinaNo.42023二、云贵川生态环境立法文本分析云南、贵州、四川三省位于我国重要的生态屏障区及生态脆弱区，必须注重强化以立法推进生态环境保护工作。本文通过全国人民代表大会官方网站“国家法律法规数据库”和北大法宝法律法规数据库获取资料，选取2 0 2 2 年1 2 月以前三省各级人大制定的现行有效的生态环境保护地方性法规条例为样本进行实证分析。1.立法指引之考察在坚持党的全面领导方面，云贵川三省生态环境立法坚持把党的领导作为根本要求，贯彻到地方生态环境立法的全过程和各方面，充分发挥各省全面依法治省委员会作用，全面贯彻落实中共中央关于加强党领导立法工作的意见，严格落实立法工作向党委请示报告制度。五年来，云南省请示报告人大工作和建设等方面重大问题和重要事项7 0 0 多项 2 1)，其中，地方生态环境立法事项是请示报告的重要内容。贵州省加强重点流域保护等方面的立法工作，贯彻落实中央和省委的决策部署。四川省进一步完善向省委请示报告工作措施、清单等制度规范，明确细化请示报告的事项、程序和要求。在立法理念方面，云贵川三省生态环境立法深人贯彻落实习近平生态文明思想，将生态文明理念贯穿到生态环境立法中。但是，在庞大的地方生态环境法规制度体系中，由于部分法规更新延迟、规定滞后等方面的原因，立法理念还没有做到与时俱进。比如，作为云南省环境保护的基础性地方性法规的云南省环境保护条例，在立法目的及法规条文上均没有将生态文明理念加以明确规定。87中国西部2 0 2 3年第4 期在人民群众参与立法方面，云南省建立了1 0 个省级人大基层立法联系点，辐射带动全省设立1 7 5 个州（市）级人大基层立法联系点 2 2)。贵州省人大常委会在5 个市县设立了基层立法联系点2 3)。四川省建立覆盖各市州的4 4 个基层立法联系点2 4)。由此可以看出，三个省份都以通过建立基层立法联系点等方式，不断畅通人民群众参与的立法途径。但是，各省的基层立法联系点数量存在明显差异，并未完全达到广泛性要求。此外，在全过程人民民主的要求下，人民群众参与立法更需注重有效性，进一步完善人民群众有效参与立法的体制机制。2.立法目标及其实现云贵川三省生态环境法规文本基本采用环境立法的“二元论”目标，坚持生态文明建设、经济社会发展相协调。以各省的环境保护综合性法规为例，云南省创建生态文明建设排头兵促进条例第一条把“推进生态文明建设”“推动绿色循环低碳发展”“满足人民日益增长的优美生态环境需要”等内容作为立法目的，并专设“促进绿色发展”专章。贵州省生态文明建设促进条例规定其立法目的是“为了促进生态文明建设，推进经济社会绿色发展、循环发展、低碳发展等”，在“规划与建设”章中设置多个条文规定发展绿色产业。四川省环境保护条例将“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”作为立法目的，规定地方各级人民政府应当推进绿色发展，实行产业准入负面清单，依法推行清洁生产和发展循环经济等内容。从成效上看，近年来云贵川三省经济社会持续发展，生态环境状况公报也显示出生态环境质量总体良好，人民群众生态环境获得感不断增强。以民族地方单行条例为例，单行条例基本能对民族地方环境保护、产业发展、居民生产生活等内容予以规定，对实现当地生态文明建设及经济社会发展方面发挥着重要作用。如贵州省黔南布依族苗族自治州天然林保护条例规定了天然林的保护管理规定，同时明确了发展林下产业、林权所有者入股合作等利用天然林的规定。黔南州人民政府发布的数据显示，截至2 0 1 8 年，黔南州森林覆盖率从2 0 1 2 年的52.5%提高到6 4.2%，贫困发生率从2 0 1 2 年的2 9.4 7%降到4.6 5%。需要注意的是，在“二元论”的立法目标下，地方生态环境立法必然对促进生态文明建设和经济社会发展起到积极推动作用，然而由于受到各地方立法理念、立法内容、执法情况等方面的影响，立法目标的实现仍需要从多个方面持续着力。3.立法内容与特色立法在生态环境要素方面，从云贵川三省主要生态环境省级地方性法规列表可以看出，立法内容涉及综合类、自然资源保护、风景名胜区管理、污染防治、城市和乡村环境等方面，已涵盖了生态环境保护的主要领域。然而，不难看出针对自然资源类立法仍然是重点，其他诸如光污染、噪声污染、土壤污染防治、环境监测、环境影响评价等领域的立法还比较少，城市和乡村的生态环境保护立法需要加强。同时，88Western ChinaNo.42023中国西部2 0 2 3年第4 期生态旅游和休闲康养等绿色产业的立法保障、生态环境系统保护治理方面的立法仍有待加强（详见表1）。表1省份综合性实施中华人民共和国水法办法、地环境保热水资源管理条例、滇池保护条例、护条例、杞麓湖保护条例、阳宗海保护条例、创建生抚仙湖保护条例、程海保护条例、星云南态文明云湖保护条例、地质环境保护条例、建设排珍贵树种保护条例、森林条例、林地头兵促管理条例、矿产资源管理条例、湿地进条例保护条例、陆生野生动物保护条例、生物多样性保护条例生态环境保护实施中华人民共和国水法办法、水条例、生资源保护条例、河道条例、地质环境贵州态文明管理条例、森林条例、林地管理条例、建设促矿产资源条例、湿地保护条例进条例中华人民共和国水法实施办法、饮用水水源保护管理条例、河湖长制条例、地质环境管理条例、矿产资源管环境保四川理条例、天然林保护条例、野生植物护条例保护条例、中华人民共和国野生动物保护法实施办法、中华人民共和国草原法实施办法、湿地保护条例就符合地方实际而言，云贵川三省均有不少针对地方特色资源的立法。云南制定和批准了滇池保护条例等9 个关于高原湖泊保护的地方性法规，做到“一湖一法”，把高原主要湖泊的保护和开发纳人法治轨道。“民族性”和“地方性”在民族地方立法中体现得更为突出，比如，关岭布依族苗族自治县古生物化石资源保护条例等都较好地体现了当地特点和民族特色2 5)。再如，针对当地特色畜禽资源，云南省怒江族自治州制定了云南省怒江族自治州特色畜禽资源保护与利用条例；针对当地特色珍稀树种，云南省澜沧拉祜族自治县、双江拉族佤族布朗族傣族自治县、西双版纳傣族自治州、贵州沿河土家族自治县、四川北川羌族自治县均制定89Western ChinaNo.42023云贵川三省主要生态环境立法情况自然资源风景名胜区污染防治城市和乡村环境标准环境影响评价自然保护区管大气污染防理条例、治条例、土壤农业环境发展新风景名污染防治条保护条例、型墙体胜区保例、固体废物城乡规划材料条护条例、污染环境防条例国家公治条例园保护条例大气污染防治条例、环境噪声污染防城市市容体材料风景名治条例、水污和环境卫促进条胜区条染防治条例、生管理条例、民用例固体废物污例染环境防治条例城市园林中华人民共绿化条例、和国大气污城镇排水染防治法实自然保与污水处施办法、固体护区管理条例、农废物污染环理条例村能源条境防治条例、例、城乡环辐射污染防境综合治治条例理条例例新型墙建筑节能条例中华人民共和国环境影响评价法实施办法中国西部2 0 2 3年第4 期了保护古茶树的条例。值得关注的是，特色立法并不等同于立法特色化。有学者指出，目前民族地方自然资源类保护立法还缺乏民族地域特点和地方民族特色(2 6)，存在大量内容并没有很好融人地方特色的问题 2 7)。云贵川三省的民族地方生态环境立法民族特色彰显不足，运用自治地方立法变通权进行立法创新需要强化。同样值得关注的是，符合地方实际必然要求地方生态环境立法紧密结合保护区域的具体情况，选择最优保护机制、最明晰的条款。然而，地方立法内容含糊不清仍不同程度存在，影响法治效果(2 8)。创制性立法方面，云南通过云南省生物多样性保护条例开创了我国生物多样性保护地方立法的先河，在生态保护事业中具有重要意义 2 9)。其中，在明确生物多样性等重要概念、规定环境保护主管部门和有关行政主管部门相结合的管理机制、具体保护措施、公众参与及惠益共享的制度等方面具有创新性。2 0 1 4 年，贵州省审议通过的贵州省生态文明建设促进条例为全国首个地方生态文明建设立法，为之后青海、福建、江西、云南、西藏的生态文明建设立法提供了重要参考。4.法规体系结构解析云贵川三省地方生态环境立法呈现“一核多极多层”的结构形态。“一核”为地方生态环境立法中的综合性法规，其他法规制度均按此制定。“多极”是对生态环境保护某一领域的法规制度，在整个地方生态环境法规制度体系中围绕“一核”呈点状分布。“多层”指相关省级地方性法规、州市地方性法规、民族地方单行条例等在各自的层次和区域发挥作用。具体而言，云南省共制定出台了涉及生态环境保护的地方性法规2 39 件，云南省环境保护条例以及云南省创建生态文明建设排头兵促进条例处于核心地位，其中省本级6 3件、设区的市5 6 件、民族自治地方单行条例1 2 0 件。贵州省共制定出台了涉及生态环境保护的地方性法规1 4 1 件，贵州省生态环境保护条例和贵州省生态文明建设促进条例处于核心地位，其中省本级57件、设区的市36 件、民族自治地方单行条例4 8 件。四川省共制定出台了涉及生态环境保护的地方性法规1 5 0 件，以四川省环境保护条例为核心，其中省本级4 5件、设区的市6 9 件、民族自治地方单行条例36 件。与此同时，各州市和民族地方立法也呈现不均衡状态，以贵州省6 个地级市及民族地方立法观之，贵阳市涉及生态环境保护地方性法规最多，共有1 2 件，其他5 个地级市分别制定了2 件到5 件不等的生态环境保护地方性法规。民族地方立法集中在黔东南苗族侗族自治州、黔南布依族苗族自治州、黔西南布依族苗族自治州，分别制定了3至5 件不等的单行条例，其他1 1 个自治县分别制定了1 至3件单行条例。5.法规时效性评析基于增强立法时效性的需要，云贵川三省均采用了立法评估等制度，用于检验地方立法的实施效果，推进法规制度“立、改、废”。云南省从2 0 0 4 年起探索“立法90Western ChinaNo.42023中国西部2 0 2 3年第4 期回头看”制度，2 0 1 5 年，云南省启动对包括生态环境保护地方性法规在内的当时现行有效的1 1 8 件省级地方性法规的立法后评估工作，作为制定立法工作计划和立、改、废法规的重要参考30)。2 0 1 7 年下半年以来，贵州省对现有和拟纳人立法计划、立法规划的7 7 部生态环境方面的法规、规章逐一进行审查清理，对其中5 5 部法规、规章提出修改建议，并提出未来要新增2 3部生态环境方面法规、规章的建议31)。2 0 0 4年，四川省人大针对四川省阅中古城保护条例首次开展地方性法规立法效果评估。2 0 1 4 年，四川省人大授牌省内6 家高等院校和科研机构建立首批地方立法评估协作基地。近年来，全省有序推进地方性法规“立、改、废”，先后制定辐射污染防治条例、沱江流域水环境保护条例、河湖长制条例等，先后修订了固体废物污染环境防治条例、自然保护区管理条例、城乡环境综合治理条例等系列法规。由此可见，云贵川三省推进地方生态环境法规制度体系的立、改、废工作，以增强法规的适用性和针对性，取得良好效果。然而，各省仍然没有建立起科学有序的立、改、废、释、纂工作机制，工作既缺乏系统性，也存在随意化、碎片化等问题。6.区域协同立法实践探索为加强对赤水河的保护治理，云贵川三省在全国人大常委会的指导下开展了赤水河流域保护共同立法，于2 0 2 1 年5 月分别出台三省一致的关于加强赤水河流域共同保护的决定，以及各自的赤水河流域保护条例。主要做法是：先由四川省人大常委会牵头，以贵州省2 0 1 1 年的条例为蓝本，起草了三省条例共同文本。之后成立三省共同的起草专班，形成内容完全一致的决定文本，最终三省“决定”十“条例”同时审议、同时公布、同时实施。“条例”以“决定”为指导原则、行动纲领，细化各省的贯彻落实措施，基本统一了跨区域联合保护的专章内容。研究发现，云、贵、川三省以“决定”十“条例”的立法方式保护赤水河流域，针对生态系统条块分割，形成了上下游联动、干支流统筹、左右岸合力，推动省际间跨区域生态环境保护共同治理，赤水河流域共抓大保护的新格局得以构建，但也还存在生态保护和修复系统性、整体性不足以及各行政区域内政策体系不够完善等问题。2021年1 1 月2 5 日，四川省人大常委会和重庆市人大常委会分别表决通过嘉陵江流域生态环境保护条例和关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定，是西南地区对生态环境区域协同立法的再次实践。新修改的立法法对各地方建立区域协同立法工作机制，细化协商流程进行了规定，区域协同立法也逐渐成为各地方打破行政区划的固有思维、建立区域生态环境共治的立法新方式。综上，可以得出以下结论：一是地方生态环境立法坚持党的全面领导，贯彻落实习近平生态文明思想，践行立法为民。但是，立法理念的全面转型尚未完成，人民群众参与立法的广泛性和有效性仍需提高。二是地方生态环境立法基本采用环境立法的“二元论”目标，推进了生态文明建设和经济社会发展。但由于受到各地方91Western ChinaNo.42023中国西部2 0 2 3年第4 期立法理念、立法内容、执法情况等方面的影响，立法目标的实现仍需从多个方面持续发力。三是地方生态环境立法内容已基本涵盖生态环境保护的主要领域，但对环境保护新兴领域扩展不够；地方资源的立法多，但立法特色化不足，立法内容不精细，影响立法效果。四是地方生态环境立法呈现的“一核多极多层”的结构形态，在纵向关系上，如何在“不抵触”原则下实现“有特色”需要进一步思考。在横向关系上，省域内不同地方立法呈现出明显不均衡需予以进一步解决。五是各地通过立法“回头看”等机制，推进法规制度的动态更新，并取得了良好成效，更需进一步健全完善相关机制，推进工作系统化、常态化、制度化。六是地方生态环境立法探索实践区域协同立法新方式，其经验值得总结，并结合实际予以推广。Western ChinaNo.42023三、地方生态环境高质量立法的建议为实现高质量发展，破解地方生态环境立法存在的问题，需要从立法理念、立法参与度、立法能力、立法方式、立法体系等方面解决。1.思维革新，全面更新立法理念坚持党对地方生态环境立法的全面领导，以习近平生态文明思想指导地方生态环境立法工作。一是坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，始终把地方生态环境立法放到地方立法中的重要位置，使制定的法规制度切实为环境保护发挥作用。二是坚持为人民立法的理念，保障公众生态环境权，用立法解决影响群众现实利益的生态问题，用立法保障人民群众对美好生态环境的需求。三是通过地方生态环境立法协调推进地方生态文明建设和经济社会发展，为地方绿色发展提供法治保障。四是坚持统筹山水林田湖草沙系统治理，各地区从区域协同治理的高度，针对大江大河流域以及对林区、牧区等开展协同立法活动，由共同的高一级立法机构开展协同立法指导和协调，使不同地区之间既能照顾到地方特征、又能保持立法的统一性，在治理中相互协调、提高效率。2主体扩容，促进公众参与立法公众参与生态立法是民主立法的具体体现，是解决生态环境问题和实现立法分配、实现生态正义需要的重要方式。地方生态环境立法应进一步实现主体扩容，建立“分类分层、明晰有效”的公众参与立法机制建设。一是畅通公众参与渠道。针对与人民群众普遍相关的地方生态环境立法项目，立法机关要从管理者转向服务者，通过官方网站以及微信公众号留言等交流的便利性，适时获取人民群众有关生态环境立法的意见和建议。二是完善基层立法联系点制度。基于基层立法联系点的普遍建立和制度运行实践，要持续推进基层立法联系点建设，细化基层立法联系点的工作职责。三是重视建立专家论证机制。针对一些复杂化、专业化、技术化的生态环92中国西部2 0 2 3年第4 期境立法项目，在论证的过程中积极引人法学专家参与，多咨询和征求专家的意见，保证高质量立法。四是完善立法听证程序。对于涉及重大意见分歧或者利益关系重大调整的，需要进行听证。应进一步明确听证的范围、规范听证程序，健全相关反馈机制。3.能力变革，强化地方立法能力建设地方生态环境立法存在的问题，很大程度上和地方立法能力不足相关。各地方更应发挥好地方立法的作用，将立法的原则理论同地方实际相结合，指导地方立法实践。一是职权赋能，积极行使地方立法权。法治中国建设规划（2 0 2 0 一2 0 2 5 年）指出：“有立法权的地方应当紧密结合本地发展需要和实际，突出地方特色和针对性、实效性，创造性做好地方立法工作。”这就需要立法主体解放思想、注重创新，充分调查研究、发挥主观能动性完成好立法项目。二是人才赋能，加强队伍和人才建设。很多省份特别是一些欠发达地区面对缺乏专业人才的现状，一方面要下大力气加强人才建设和引进，另一方面加强基层双语和法律复合人才的培养，以满足民族地区法治建设的人才需要。三是数字化赋能立法建设。随着信息技术的普及与运用，要进一步发挥数字化在立法中的作用，提高地方立法质效。就地方生态环境立法而言，要加强生态环境数据实时监控和分析，建立生态环境法律制度数据库，积极推广应用大数据吸引公众参与，逐步运用数字化文本生成功能，强化数字化审查备案以及数字化法规制度整理等。4.靶向精准，增强立法科学性当前，我国地方生态环境各主要领域已基本实现有法可依，需要解决的主要问题是管不管用、“有法无用”等问题，以期实现精准立法，提高立法质效。一是精选项目。在地方生态环境立法需求不断增长和立法能力相对不足的现实语境下，立法项目的精选显得尤为重要。各地方要完善立法项目选题论证机制，聚焦重点、深人调研，把群众最关心的问题作为重点立法选题进行论证，形成更加合理和更具体系性的立法编制。二是细化规则。精准立法归根到底是立法内容的精细化，实现保护范围精准、保护制度精准、主体职责精准、违法责任精准等。因此，地方立法要着力避免保护范围模糊、保护制度粗疏、主体职责交叉、违法责任落空等问题，力求每一法条内容都精准管用。三是体现地方性。地方立法要实现精细化必然需要体现地方性，这就要求立法跳出“对地方性进行立法”就是“立法地方性”的思维，以地方生态环境状态为基础，进行适用的制度设计，做到“一法一策”。在民族地方还需要借助习惯法中有利于保护生态的举措，扩大对生态环境立法工作的支持，把民族生态法融入民族立法中。四是鼓励创新立法。各地的实际情况不同，立法形式内容必定不同。立法创新并不是为创新而创新，各地方不能照搬照抄国家立法和其他地区立法，采取“拿来主义”完成指标，而是要不拘泥于形式如何、条款多少，切93Western ChinaNo.42023中国西部2 0 2 3年第4 期实从自身实际通过“小、快、灵”的项目解决实际问题。5.体系重构，完善地方生态环境立法构架新时代，国家在生态环境领域方面的制法、修法提速，法律法规及其配套政策密集出台。地方生态环境立法应及时跟进，不断完善体系建设。一是加强立法审查和指导，处理好上位法和下位法之间的关系。首先，各地方应设置专门的法律审查机关，由专人负责，保证下位法“不抵触”上位法目标的实现。其次，通过立法审查和指导，督促各地方不仅遵守上位法的原则和精神，同时也能根据地方实际，制定有针对性、行之有效的下位法。二是查缺补漏，解决立法不均衡问题。首先，要充分发挥各省份环境保护基本法规的作用，使之成为能真正统领和突出地方特点的生态环境地方立法的“核”，引导各地生态文明建设。其次，针对各省级层面地方性法规还存在不均衡的问题，需要从强化补充立法、增强整体协调、体系化构建等方面，促使各省份生态环境保护法规体系既具有综合性、原则性，又有具体性、针对性，呈现多元化特征。同时，加强乡村领域立法，用法治保障各省份农村生态环境保护。三是增强“立、改、废、释、纂”，强化立法体系动态运行。各地要强化统筹谋划，更加注重发挥立法评估在生态环境立法中的作用，构建全过程的评估体系，健全“立、改、废、释、纂”运行机制和制度设计，实现从重“立”而轻“改、废、释、纂”到“立、改、废、释、纂”共进的理想之境。Western ChinaNo.42023参考文献：【1】翟勇我国生态环境立法重要进展J环境与可持续发展，2 0 2 0，（0 6).【2 吕忠梅环境法典编纂：实践需求与理论供给J甘肃社会科学，2 0 2 0，（0 1.【3】李昌凤立法法修改后地方环境立法面临的机遇与挑战J学习论坛，2 0 1 6，(02).【4】韩璐新时代地方高质量生态立法工作机制探析J.广西民族大学学报（哲学社会科学版），2 0 2 0，（0 3).【5】李明娜“一带一路”背景下广西生态环境立法的完善J学理论，2 0 2 0，（1 2).【6】李挚萍地方环境立法发展走向分析一以广东环境立法为考察重点J地方立法研究，2 0 1 7，（0 2).7】王金兰，梅媛环境治理立法框架研究以河北省为例J河北法学，2 0 1 8，(08).【8】周中梁，生态环境地方立法体系化的困境与展望基于江苏生态环境立法的分析J南海法学，2 0 2 0，（0 6).【9】孙佑海我国7 0 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