多元协同治理理论下幼鱼资源保护路径探索.pdf

多元协同治理理论下幼鱼资源保护路径探索摘 要：文章以多元协同治理理论为理论基础，首先阐述了幼鱼资源保护的意义，认为幼鱼资源保护是渔业可持续发展的基础前提、恢复海洋生物种群资源的重要保障、渔场修复的关键一环。并分析了幼鱼资源保护与多元协同治理的关联性，认为二者的关联性主要体现在幼鱼资源保护主体的多样性、保护方式的协商性、多元主体的利益相关性。文章从多元协同治理理论的角度出发，认为目前我国幼鱼资源保护的现状为：一是幼鱼资源保护的主体目标不协同；二是幼鱼资源保护过程缺乏协作性；三是幼鱼资源保护的政策不协同。并根据这些问题有针对性地提出了相应的对策，一是树立主体观念认同感；二是推动幼鱼资源保护主体权责一致；三是完善政策不协同的问题。关键词：幼鱼资源保护；多元协同治理；可持续发展中图分类号：F307文献标识码：A文章编号：2095-0438（2023）05-0012-03（安徽大学管理学院安徽合肥230000）渔业资源是发展海水产业的物质基础，也是海洋渔业最基本的劳动对象。自1980年至今，全球的海洋渔业资源一直存在着过量开采、种群衰竭、渔获量大量减少等问题，渔业资源的可持续利用、维护海洋生态物种的多样性也成为了国际社会共同关注的焦点。对海洋渔业资源保护，增强其可持续发展性，很重要的一点是对幼鱼资源的保护。幼鱼资源是海洋资源的基础性资源，也是保持海洋资源可持续发展的关键一环。但目前有研究表明，我国已经成为大量捕捞小型低值幼杂鱼现象较为突出的国家之一，导致现在我国一些大型渔场面临着“无鱼”可采困境。我国对于海洋资源的过度开发和利用导致了海洋资源的自我更新和恢复能力大幅下降。同时，由于过度捕捞导致的渔获物资源衰竭问题，严重影响了我国捕捞渔业可持续发展的进程。1因此，在政策方面我国根据国内海洋资源的大体情况建立了特定鱼种重点保护制度和休渔期制度，其中包括禁渔区和禁渔期等具体措施。2每年夏季在不同的海域进行两到三个月的禁渔期是为了保证幼鱼能够安全生长，使海洋鱼类种群资源能够更好地自我补充和恢复。但目前我国实施的这项政策是一个统一的标准，不具备针对性和地域性。并且政策的实施是以传统的行政管理模式为主，具有一定的强制性，并不能激发渔民保护幼鱼资源的自觉性。3在幼鱼保护的实践方面，我国较为领先且效果显著的是浙江省渔场修复振兴行动以及杭州市加强幼鱼资源保护暨渔业“一打三整治”工作。4其中有关幼鱼资源保护的行动包括加强海洋幼鱼资源保护宣传、强化市场监管、加大执法监管力度、抓好水产养殖监管四个方面，同时浙江省还提出了幼鱼资源保护战，并从2017年提出至今一直严格通过“海上抓、港口堵、市场封”并举，积极开展港航与渔业执法行动，致力于幼鱼资源的保护。其他省市、其他海域的大型渔场的幼鱼资源迫切需要这样的行动与保护。一、幼鱼资源保护的意义（一）幼鱼资源保护是渔业可持续发展的基础前提。幼鱼从生物学角度来讲是指自身未达到初次性成熟且具有成年鱼形状特征的仔鱼。本文中论证所涉及的幼鱼更具有针对性，主要是指在捕鱼的过程中所捕捞的不符合国家或行业标准规定的最小可捕标准的鱼。保护好幼鱼能够让鱼类生生不息，我们的渔业也会有充足的发展基础，以此来推动渔业的可持续发展。（二）幼鱼资源保护是恢复海洋生物种群资源的重要保障。海洋生物种群资源是指在海洋中有生命并且能够自己进行繁殖和更新的海洋资源。海洋生物种群资源的主要特点就是通翟年祥赵怡 第43卷第5期绥 化 学 院 学 报2023年5月Vol.43No.5Journal of Suihua UniversityMay.2023收稿日期：2022-11-07作者简介：翟年祥（1963-），男，安徽巢湖人，安徽大学管理学院教授，硕士生导师，研究方向：公共管理；赵怡（1998-），女，河南平顶山人，安徽大学管理学院公共管理在读硕士，研究方向：公共管理。12过群体内的个体不断繁殖、生育、更新换代来维持种群资源的平衡，使资源不断更新，种群持续获得补充。海洋生物种群在没有外力干扰的情况下，数量和规模会不断壮大，因此人类进行合理的捕捞也不会破坏其发展平衡。但是如果存在过度捕捞或是不合理捕捞，即用“绝户网”大量捕捞幼鱼的情况等，种群数量会急剧下降，海洋生物种群资源就会趋于衰落。因此幼鱼资源保护是海洋生物种群得以延续的重要保障，保护幼鱼就是保护“海上粮仓”。（三）幼鱼资源保护是渔场修复振兴的关键一环。我国的几大渔场，由于污染物排放、长期过度捕捞、盲目围海造地、渔业资源管理制度不完善等问题，出现了生态系统退化、渔业资源衰减、渔业结构不利的变化。5“东海无鱼”困境、长江十年禁渔期、舟山渔场亟待修复等现实情况都表明了渔场修复的重要性和紧迫性。学者周薇在全国8个最主要渔业省份的22个港口采集样品进行调查认为，“近海无鱼”这一现象不是危言耸听，但现在的危机中又有蕴含转机，即我们对幼鱼的保护。如果小鱼能够长大，就是对渔业资源很好的补充，也对渔场修复振兴起着关键作用。二、幼鱼资源保护与多元协同治理的关联性（一）幼鱼资源保护主体的多样性。协同治理理论主张政府、公共机构、社会组织间相互配合，尽量避免一方单独处理复杂公共事务的局面，在面临一致的目标时能够协作起来，共同治理公共事务，解决复杂的问题。幼鱼资源保护的责任不止在政府的肩上，与渔民、渔业合作组织、相关部门都有关联，让不同的主体在幼鱼资源保护中达成共同行动的意识，组建联合共同体，实现资源共享，能够从根本上弥补政府、渔业合作组织和个人单打独斗的尴尬局面。（二）幼鱼资源保护方式的协商性。幼鱼资源保护需要多方协作，因为涉及到了不同主体的利益。如果政府强制执行有关幼鱼资源保护的政策，不考虑渔民的得失，很容易引起渔民的负面情绪。如果渔民我行我素，只为自己的利益考虑，而没有长远的目光为国家的持续发展做出贡献的思想，也会让政府的工作难以推进。渔业合作组织作为政府和渔民的中间机构，运行中存在缺乏政策支持、组织规模受限、内部机制不完善、产权模糊等问题。6这三方主体的问题都互相独立又存在联系，需要三方一起协商来解决。（三）幼鱼资源保护多元主体的利益相关性。分析不同主体对于幼鱼资源的保护行为可以亚当 斯密提出的“理性经济人”理论为基础，该理论认为经济活动参与者具有利己的本性，因此倾向于选择理性的方式来追求个人利益的最大化。渔民希望增加捕捞量来获取更多的经济价值，从个人出发短期内高强度的捕捞行为给渔民自身创造了较高的经济效益，但从宏观来讲，这种经济行为既给社会带来了生态损失，也会损害捕捞者自身的长远利益。7渔业合作组织的主要发展目标在于在专业化生产、规模化经营、提高渔民收入等方面，期望通过不同的手段和方式推进渔业合作组织的成长，以此来促进现代渔业建设的发展。8政府作为公共事务处理的领导者，为了打赢幼鱼资源保护这场攻坚战，需要关注协调各方主体的不同利益，采取灵活多样的处理手段，努力协调好各方的利益关系。三、我国幼鱼资源保护存在的问题（一）幼鱼资源保护的主体目标不协同。主体目标不协同更多的是理念认识问题。长久以来，受传统管理思维的影响，协同治理理念并没有完全成为各类主体共识，在面对一些复杂的，处理较为棘手的公共事务时大家总是默认政府是整个社会的核心，认为政府有包办一切的义务。政府政治站位高，从大局出发，全力推进幼鱼资源的保护，渴望通过政策制定、行政处罚手段、加强监察等硬性手段的实施推进鱼类资源的保护，实现目前我国的绿色发展理念。而渔民由于自身生存的需要和个人素质的限制，只能从自身出发，希望通过捕鱼而获得经济收入，实现个人、家庭的生活宽裕。大鱼没有就捕幼鱼，不让捕鱼就偷偷出海。目标的不协同，使得作为主体的渔民表现出对海洋生态建设、幼鱼保护的关注度不高，热情不够。这就造成了政府在幼鱼保护时单打独斗的尴尬局面，也会让其他主体认为公共服务只能由政府提供，与自身无关，因而对政府存在极大的依赖性，在这样的背景下，作为一种互动形式的协同治理难以实现。（二）幼鱼资源保护过程缺乏协作性。幼鱼资源保护过程中各方没有对接到位，导致保护行动缓慢，很大一部分原因是因为权责问题。正常情况下的权力协同运行，应当是政府是领导者，负责宣传、引导，纵向管理，横向连接协调。渔业合作组织本应承接公共部门职能，进行志愿服务，然而在实际运行中并非如此。政府作为权力的主体和主导力量，占据了绝对的主导地位，使其不可能与渔民和渔业合作组织平等互动，极有可能会在保护幼鱼资源上造成治理行为上的主观臆断，单方面的行为输出、确定的行为内容、单一的行为标准规定，缺乏对其他主体的考虑以及与实际情况相结合。渔业合作组织一般由渔民组成，虽然是政府承认的官方组织，但由于一直缺少应有的权力和坚决执行的勇气，即使这个组织的存在是希望对幼鱼资源进行更好的保护，但缺少话语权和一定的威望，不能独立地、负责任地行使权力，严重影响了其参与幼鱼资源保护的治理。（三）幼鱼资源保护的政策不协同。在我国目前出台的针对海洋渔业的保护办法中，例如 渔业法 野生动物保护法 和海洋环境保护法 等法律法规，证明我国己经十分重视海洋资源的生态环境保护和开发利用，在这些法律中也有涉及一些幼13鱼的种类和可捕标准，但是在对幼鱼保护的针对性上却弱一些，并没有针对性的提出具体的捕捞规定和明确的惩罚措施，大多数是对统一的海洋渔业资源的保护以及惩罚措施进行规定，没有突出幼鱼资源的重要性和稀缺性。这就需要地方在实践的过程中，要以中央提出的基础性政策为引导，根据大的方向再因地制宜的提出幼鱼资源保护的相关政策。但一些地方缺少针对性措施并不能有效推动幼鱼资源保护。这就体现了在幼鱼资源保护的过程中政策协同的重要性。四、完善幼鱼资源保护的对策（一）树立治理主体观念认同感。在协同治理中，多元主体的意识不到位、缺乏参与意识、欠缺合作意识、知识水平不够必然会影响协同效果。除了要培育发展多元主体，还要树立多元主体的协同理念，只要三方主体都能认识到自己的重要性，并树立相同的目标，就能够推动幼鱼资源保护的进程，尽快恢复海洋生态环境。一方面，渔民和渔业合作组织对于幼鱼资源保护的认同是协同治理的基础。渔民和渔业合作组织作为幼鱼资源保护的最终行动者，必须树立主体意识，在目标和利益上达成一致。鉴于主体之间的差异性以及个体追求自我利益的经济人特性，我们也需要对渔民的不完全理性进行规范和约束。另一方面，政府的认同也至关重要。政府在制定政策时要认识到，推行协同治理的根本目的是为了多方并进，发挥合力，有效地对幼鱼资源进行保护，推进海洋渔业资源的恢复发展。因此，非常有必要承认渔民以及渔业合作组织这两个主体参与社会治理的合法性。主体间的地位不对等，不利于公共事务协同治理的实现。只有打破上下级的服从与领导，才能提高多元主体共商大事的积极性。（二）推动幼鱼资源保护主体权责一致。在幼鱼资源保护的过程中推动主体权责一致，很关键的一点在于政府要简政放权。政府大包大揽权力，缺少实地考察，制定的政策难免可行性较低。渔业合作组织由渔民组成，对于实际了解更多，在政策的可行性上可能会有很多不一样的看法，但在执行的过程中迫于没有应有的权力，只能被动执行上级政策。政府向渔业合作组织进行权力下放,在一定程度上也增加了渔业合作组织的职能。理论上，不同的政府职能应该由与之协调配套的机构和人员来履行，不同地域、不同类型、不同条件的海域，幼鱼资源的状况都是不同的，一刀切的政策并不适用于所有地区。所以对于渔业合作组织应该进行综合的考虑，在权力下放的同时也要突出灵活性与因地制宜原则，建立起责任明确、分工合理、权责一致、依法保障的渔业合作组织。（三）完善政策不协同的问题。公共政策的基本要求就是协同。任何一个公共政策问题都不是孤立存在的，而是相互联系、相互影响的，这些问题最终会呈现为一个问题集合或问题系统。9政策协同可以具体划分为三个不同的层面，即宏观的、中观的和微观的政策协同。宏观层面的政策协同主要强调国家总体战略的一致性，中观层面的政策协同是指跨界和跨部门的政策一致性，微观层面的政策协同则是关注相关部门的有关政策，强调针对某一问题的政策一致性。10有关幼鱼资源保护的政策协同问题，我们主要从微观层面进行分析。中央在制定有关幼鱼资源保护的政策时较为宏观，不会与地方某一部门目前的情况完全一致，地方应该根据具体的政策方向，结合当地民情与政府能力等问题，制定相关的延展性政策，与我国所提出的有关幼鱼保护的法律法规保持高度协同。因此，地方迫切需要完善与幼鱼捕捞有关的法律法规，提出具有针对性的幼鱼保护政策，使幼鱼保护工作有章可循，有法可依。要实现海洋渔业的可持续发展，各级政府和有关部门应从长远利益出发，高度重视幼鱼资源的保护。当然，对于幼鱼资源的保护不能仅从制度和法律入手，幼鱼保护制度的建设，推进社会各个主体的参与，提高大家的保护意识才是重点，这样才能真正起到保护渔业资源、实现可持续利用的目的。参考文献：1董法强,隋江华,王丹,张铄.中美两国海洋渔业限额捕捞管理研究探析J.中国水产,2021(5).2马成龙,单晨枫,李雪敏,王舒奕,刘小贤,王桂营.海洋渔业资源保护与可持续利用J.黑龙江环境通报,2022(1).3宋杉杉.对我国渔业资源保护的法律思考J.山西农经,2019(21).4杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市加强幼鱼资源保护暨渔业“一打三整治”工作方案的通知J.杭州市人民政府公报,2018(4).5方雯雯,吕金镠.关于修复振兴舟山渔场的问题研究J.农村经济与科技,2016(9).6朱静雯.浙江舟山渔业专业合作组织现状与改进策略J.农村经济与科技,2020(4).7刘坤,俞存根,严寅央,辛艺,张佩怡.基于公共经济学的海洋幼鱼资源保护对策分析以东海区为例J.中国渔业经济,2020(5).8陈如国,许晓明.创新渔业合作组织促进现代渔业发展J.中国水产,2010(3).9王曙光,李维新,金菊.公共政策学M.北京:经济科学出版社，2008:127.10温美荣,王帅.政策协同视角下脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接J.西北农林科技大学学报(社会科学版),2021(5).责任编辑杨贺14