典型评选：县域统合治理的实践逻辑与优化路径——基于鄂西南F县的案例.pdf

第2 5卷第5期天 津 行 政 学 院 学 报V0I.2 5,N0.52 0 2 3年9月J O U R N A L O F T I A N J I N A DM I N I S T R A T I O N I N S T I T U T ES e p.2 0 2 3D O I:1 0.1 6 3 2 6/j.c n k i.1 0 0 8-7 1 6 8.2 0 2 3.0 5.0 0 2 收稿日期:2 0 2 3-0 7-2 8 基金项目:国家社会科学基金重大项目“农村社区治理创新问题研究”(2 2&Z D 1 7 3)。作者简介:梁 琦(1 9 9 5-),男,华中师范大学中国农村研究院、县域治理研究中心博士生;田先红(1 9 8 1-),男,华中师范大学中国农村研究院、县域治理研究中心教授,博士生导师。典型评选:县域统合治理的实践逻辑与优化路径 基于鄂西南F县的案例梁琦,田先红(华中师范大学,湖北 武汉 4 3 0 0 7 9)摘 要:县域典型评选是从群众中挖掘符合社会主义精神文明建设的典型人物,以此产生社会宣传价值的评选活动。典型评选活动以县域精神文明建设为本质目的,县级党委政府通过高度组织、层层竞选、考核督导、公共宣传等统合治理机制对其进行整合、识别、管理与推广,以产生社会治理与政治宣传的双重效应。因吸纳多中心工作任务,典型评选逐渐以多重政府目标为导向,其复杂政策与简约治理体制之间蕴含张力,容易造成基层工作负担过重、群众参与意愿不强以及县域社会秩序混乱等问题。县级党委政府在开展典型评选活动时需要弱化行政意图的冗余目标,完善和强化乡村组织体系建设,合理引导县域社会的精神文明建设,从而实现乡村振兴与县域治理的有效衔接。关键词:乡村振兴;县域治理;典型评选;精神文明建设;党政体制中图分类号:D 6 2 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 8-7 1 6 8(2 0 2 3)0 5-0 0 1 4-1 1一、文献回顾与问题的提出2 0 2 2年1 0月1 6日,习近平总书记在党的二十大报告中明确提出,要“统筹推动文明培育、文明实践、文明创建,推进城乡精神文明建设融合发展,在全社会弘扬劳动精神、奋斗精神、奉献精神、创造精神、勤俭节约精神,培育时代新风新貌”1(p.4 4)。作为促进社会主义精神文明建设的重要手段,典型评选的实践由来已久。新中国成立初期,由劳动模范塑造的榜样精神在社会中广泛、持续地影响和激励着一代人。进入新时代,国家同样重视评选典型与道德模范。习近平总书记于2 0 1 9年9月对中宣部等组织的“最美奋斗者”评选表彰和学习宣传活动做出重要指示,提出要广泛宣传“最美奋斗者”的先进事迹,传承弘扬爱国奋斗精神,奏响新中国奋斗交响曲,高唱新时代奋斗者之歌,用英雄模范的感人故事激励全党全国各族人民坚守爱国情怀、坚定奋斗意志,为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚强大的精神力量。与此同时,全国各行各业也开展了各类典型 评 选 活 动,如“最 美 物 业 人”“最 美 保 安员”等。在党中央推广典型宣传活动的影响下,基层41在治理过程中也不断推出大量典型评选活动2。基层典型评选是指党委政府为在基层社会推进社会主义精神文明建设,从群众中选出符合精神文明价值的典型人物,通过广泛宣传以激活社会层面价值的评选活动。如何将当下的典型评选活动与新时代精神文明建设结合起来,进而推动经济社会共同发展,是一个重要的课题。作为一种自上而下的组织活动,典型评选本质上是一种治理行为2。学界对此类治理行为如何实现治理效果展开了探讨,其主要分为三种视角。其一,典型评选是对社会面产生影响的社会治理形式。典型评选能唤起大众的从众心理,它的治理功能在于激活群众的社会化机制3。在广泛宣传的影响下,群众能了解“哪些行为是被肯定的,哪些行为是被否定的”,通过学习一致的行为模式,就能在总体上塑造稳定、和谐的社会秩序4。因此,典型评选因塑造共同的集体行动功能而成为社会治理的力量5。其二,作为政治治理的形式,典型评选是国家与社会的联结方式,体现为国家公共意志的贯通。如冯仕政提出,“典型能够将政治权威的意识形态灌输到民众的日常生活中”,以表达各项方针政策的内涵和期望6。还有学者通过对典型评选的基层实践的研究发现,行政力量对组织群众、打造典型具有不可替代的作用,其塑造的典型能够在基层社会发挥一定的模范作用7。其三,为了拓展文化建设的公共性,文化治理将典型评选作为政府公共文化服务的组成部分,通过宣传典型实现公共文化的扩散。邓璐等学者将其总结为以行政助推文 化 发 展 的 形 式,服 务 于 社 会 公 共 文 化建设8。以上三种研究路径为本文提供了启发,但也存在一定局限。一是社会治理强调社会化机制的作用,对自上而下的组织建设视角关注不足。在组织权力难以存续的情况下,以典型评选为例的典型可能无法解释濡化效应。政治研究路径虽然解释了组织化过程,但有关政治形式与普通群众生活如何有机接轨的研究仍有待推进。文化治理的实践以基层公共文化服务为基础,将典型评选看作是公共文化输出的重要组成部分。这虽然看到了典型评选的文化建设意义,但较少关注其背后与文化联系紧密的政治、经济社会效益。而典型评选所带来的本质上是政治、文化、社会经济等的综合利益,并且它们以主导因素的目标为基础6。二是研究对象的选取仍有待丰富。目前大部分研究的案例来自于村庄、乡镇及行政部门等基层单元。一方面,研究对象是不完整的行政单元,导致相关研究难以挖掘典型评选背后的深层因素9。另一方面,此类基层单元也不具备统合治理的权威与条件,其行为缺乏整体性的治理逻辑,具有不同的政策锚点与标准1 0。这导致典型评选呈现出碎片化的特征,同时基层单元对治理绩效的评估能力也有待提升。尤为重要的是,以村镇、部门为单元的区域性典型评选难以聚拢成长期性、具有社会影响力的典型效应,其社会价值的扩散能力有限。基于此,本文引入县域研究视角。作为国家体制完整的行政单位,县域是重要的统合治理单元,“既接天线又接地气”,在国家治理体系中处于承上启下的基础地位,对于理解典型评选的治理行为具有全局性意义。所谓“县域的统合治理”,是指县级党委政府(以下简称党委政府)以自身领导权威为基础,通过党委政府的组织系统来统合各个纵向与横向的行政部门,实现政策在基层落地,以达至整体协同高效治理的一种治理模式1 1。此种基层治理模式被学界总结为政治统合制1 2、行政权集中化1 3等概念,是学界以中国经验构建的本土化理论。党委政府具有较强的统合治理能力,这体现为以下几方面。其一,党委政府具有组建议事协商的传统,能通过强有力的领导小组,形成对资源、组织、项目的高效整合利用1 1。其二,典型评选的发力点在于顶层设计与基层实践的有效结合。党委政府的统合治理通过攻坚克难的方式实现国家方针政策的落地,使国家的基础能力直达基层社会1 0。其三,党委政府具有较强的财政调动和项目统合能力。一方面,党委政府以财政部门为依托,从而为典型评选提供财政支51持。另一方面,党委政府能以项目统合的方式获取评选所需的外部资源。因为其具有政策统一、资源统筹、项目统合的能力,能够承担典型评选活动所需的人、财、物成本,塑造更持久的社会治理效果。其四,党委政府能统合县域多个部门,通过部门协作挖掘参选者故事背后的价值,通过宣传推广产生多种意义,形成整体性的政治、文化、经济社会效应。基于此,本文采用统合治理视角,考察县域统合治理推动典型评选的基本实践及其优化路径。二、县域精神文明建设:典型评选的本质目标 乡村振兴背景下,县域典型评选是县级党委政府主导、塑造典型的制度化活动。典型评选的本质目标为推动县域精神文明建设,是以精神文明建设为导向的治理行为。对于党委政府而言,典型评选是推进县域精神文明建设的重要举措。然而,学界对党委政府如何推动经济社会发展的关注较多,对县域精神文明建设的讨论则相对较少1 4。调研发现,典型评选活动推进县域精神文明建设体现为以下三个方面。首先,典型评选活动是县域精神文明建设的重要抓手。县级党委政府推动精神文明建设是乡村振兴战略的重要内容。在中国县域治理层面,相较于其他经济社会建设指标,精神文明建设缺乏有效的治理抓手和评价体系。党委政府将精神文明建设的指标纳入典型评选的考核体系,将精神文明建设过程细化并转化为治理内容。典型评选成为提升县域道德文化素质的重要形式,同时也是协调物质与精神文明建设的重要抓手。其次,典型评选能有效应对县域治理的复杂性。县域治理是一项复杂的工程,需要整合资源、项目、人财物等,其目标不仅在于推动经济发展,还在于实现县域社会的稳定1 5。在乡村振兴背景下,典型评选正是促进经济社会发展多管齐下的结果。它体现的是评价的丰富性,并以其包容的内涵与灵活的指标形成复杂的权力网络,容纳县域复杂的治理内容。可见,县域统合治理通过典型评选将精神文明评选转化为可操作的程序与步骤,从而聚集资源、组织、项目等,从虚到实地推动精神文明建设。最后,典型评选是实现县域精神文明建设的“投资”。不同于县级政府对国土、工商、开发区等县域内实体经济的精心布局以及对房地产、乡村旅游等热门产业的财政投入,典型评选投入的重点在于组织力量。党委政府作为领导权威具有强大的组织能力,对部门单位内人事具有强大的调动能力,其组织调动所产生的成本远远低于财政开支所带来的成本1 6。从这个角度看,典型评选不需要过多投入就能够满足社会群体对精神文明建设的需求,党委政府举办典型评选活动虽远不如投入实体经济见效快,但却能在长期内实现较高的收益,即县级政府对典型评选投入的资源较少、但所收获的效果好、回报高。从社会经济层面看,典型评选有利于提升招商引资的营商环境,有利于外地资本在县域的投资;从文化层面看,典型评选有助于体现整个社会的精神风貌和文化建设;从政治层面看,典型评选成为当地党委政府工作的亮点,有助于提升政府的工作形象。总之,典型评选的目标在于推进县域精神文明建设,从而推动整个县域层面的有效治理。在全国大多数地方政府集中精力发展经济的现实背景下,典型评选活动成为某些地方党委政府进行县域治理与发展的另一路径,是乡村振兴战略背景下部分财政能力有限的党委政府的重要发展策略。三、县域统合治理:典型评选的实践逻辑 F县位于鄂西南,是R市下属县,国土面积2 8 6 8平方公里,辖5镇、4乡和1个经济开发区,以及2 0 5个行政村和1 2个社区,人口总数2 2.4万,其中农村居民1 9.2万。F县地域偏僻、交通闭塞,属 于 比 较 典 型 的 中 西 部 欠 发 达 区。自2 0 1 3年起,F县在全县广泛开展“最美F县人”61的评选活动。“最美F县人”评选活动由F县党委政府牵头、统合各行政部门,带有明显的行政统合特点。不同于省、市等上级机关的高位推动,“最美F县人”是由F县党委政府自主设置的评选活动,以评选基层“最美”个人与家庭为目标。从设立标准上看,F县党委政府每年对评选者提出的基本要求契合社会主义核心价值体系:爱党爱国,事迹突出,群众认可;参与公益、助人为乐,解难帮困;诚信为本,严格自律,履行承诺;立足本职,爱岗敬业,艰苦奋斗;孝敬父母,关爱子女,家庭和谐。从参与对象上看,“最美F县人”活动在县乡村三级层层筛选,其范围“纵向到底、横向到边”,保障评选延伸至每个村民,最终以弘扬精神文明建设的价值观念、塑造县域内的价值共识与价值追求为目标。党委政府借助“高度组织、层层竞选、考核管理、公共宣传”的统合治理路径实现这一目标。(一)高度组织:工作专班与激励引导机制党委政府通过强大动员能力推动的高度组织不仅是统合治理的前提,还成为典型评选的动员机制。县域统合治理将评选“最美F县人”纳入行政议程,统合各个乡镇、县级部门,实现县域治理层面的“一盘棋”,将本身比较“虚”的精神文明建设打造成硬治理的抓手,进而成为体现党委政府工作的方式。这个过程具有以下几个方面。一是党委政府高位推动,组建工作专班。高位推动意味着更高层次的领导权威统合更低层次的政府和部门。一方面,党委政府动员县级各部门单位的精英人员,抽调工作骨干参与典型评选的组织工作。在F县,为了让“最美F县人”评选工作落地生根,F县党委政府按照“硬抽人、抽硬人”原则,从县委宣传部、政法委、教育局等1 0多个单位抽调政治思想强、综合素质高的2 0人,组建F县精神文明建设指挥办公室。县委副书记和县委常委、宣传部部长亲自坐阵指挥,被遴选人员大都是年轻干部。在此过程中,党委政府将任务层层分解,并设置7个工作小组。可见,统合治理是以党委政府为核心权威的有统有分、统分结合的治理模式。在此过程中,党委政府注重两个方面:一是调动县级单位骨干参与典型评选,协助工作落地;二是吸引党委政府主要领导人的注意力,“最美F县人”活动也从一般工作上升为县域重点工作。各个乡镇在党委政府的指示下成立领导小组,组建工作专班,细化工作方案。县直单位指导帮扶单位、帮扶村开展评选工作,驻村工作队全程参与并组织好基层海选。每年下半年举办“最美”活动时,为确保评选活动顺利进行,党委政府会成立县“最美F县人”评选工作组委会,县委书记为主任,县长、县委副书记、县纪委书记、组织部部长、县委办主任、宣传部部长、政法委书记出任副主任,县全民素质提升领导小组成员单位主要领导是其成员。每年年底“最美F县人”就成为我们县工作的重中之重,我们一般会在年底开始层层评选,村组评选大概在1 1月份,乡镇评选大概在1 2月份,县级的在春节前后,因为大部分在外打工的都返乡了,就能参与到每年的评选活动盛典中来。(资料编号:2 0 2 3 0 2 2 7 S QW)二是资金筹措与整合。“最美F县人”活动的资金主要被运用于宣传与激励层面。在宣传方面,由全县统一政策宣传,县级开支由党委政府统筹,设立专项资金,乡镇则通过发动各种宣传手段落实,并由宣传部、纪委等组成的督察组考核。在激励方面,为了鼓励全县人民参与评选,党委政府筹措县级资金并整合使用。例如,F县党委政府为每年“最美F县人”的获奖者颁发证书并奖励1万元;政策规定“最美F县人”在县内可以免费体检、免费住院治疗;获奖者子女考入大学一次性奖励5 0 0 0元;政府还为获奖者提供3 0万元贷款的担保和贴息。县域统合治理下,党委政府要求乡镇层面的活动资金由各个乡镇自行筹措,乡镇则通过上级项目获得筹措资金。例如,W乡每年筹措3 0万元左右的奖励资金,对乡镇层面的“最美”对象进行奖励。据统计,每年F县财政为典型评选支出2 0 0万元,各个乡镇全部支出的资金大约在3 0 0万元。资金71主要被用于宣传、策划、奖励等环节。整个县域“最美F县人”的活动开支则在5 0 0万元左右,形成乡镇与党委政府在筹措资金方面既统又分的局面。值得注意的是,当面临资金问题时,协调小组还可以召开会议协商、调度,从而解决具体问题。例如,F县宣传部副部长谈道:“在资金方面,乡镇如果有困难可以在党委政府领导班子会议、最美F县人 评选工作组会议上向县里提出申请,县里会想办法解决。”综上所述,通过动员机制与组织化过程,党委政府实现了对典型评选的整体统筹与引导激励。县域统合治理是典型评选的核心内涵,高度组织为整个评选活动提供充足的动力,它从顶层设计与制度供给两个层面为典型评选提供了制度、组织和资源保障。(二)层层竞选:流程设置与精准识别机制为了实现精准识别社会“最美对象”的目标,县域典型评选以层层竞选为手段。县域以村、乡镇与县的自治、政府组织为依托,通过村民小组海选、行政村推选、乡镇评选、县级竞选这四层机制广泛打通自下而上的渠道。党委政府通过层层竞选实现了对“最美对象”的认证与精准识别,即层层竞选构成了典型评选的识别机制。其一,从纵向的行政层级而言,“最美F县人”活动在县乡村三级同步开展。先是小组海选,旨在通过户代表会收集群众意见,获得候选人名单。再是行政村推选,行政村将从各个小组户代表会中选出的前12名参选者推选至乡镇。最后是乡镇评选,一般而言,乡镇成为筛选候选者的主要场域,其一方面会根据国家政策背景选择体现当下工作亮点的典型,如扶贫工作出色的帮扶干部、“五讲四美”工作突出的候选者等,另一方面倾向于挑选容易被县级领导看重的候选者。可见,本质上,层层竞选是自下而上的群众渠道,但对于乡镇领导干部而言,“最美F县人”评选活动却成为自下而上的竞争县级领导注意力的手段。“最美F县人”在县域层面则实施更为严格的三级评审团规则。第一评审团由F县领导、知名人士等1 3人组成,他们在县级竞选前一周观看候选对象的事迹短片,阅读事迹材料并进行打分,分数占比8 5%。第二评审团由市县的微信公众平台“R市电视台”“云上R市”“最美F县”“云上F县”粉丝组成,他们的微信投票被用以计算分数,分数占比5%。第三评审团由机关干部、人大代表、政协委员、市民代表等4 0名评审组成,他们的投票被换算成分数,分数占比1 0%。县级竞选的流程也更为专业,其流程为“候选人根据抽签结果确定出场顺序1分钟短片播放5分钟现场宣讲1分钟现场采访问答现场大众评审投票第二评审团的微信投票成绩公布第一和第三评审团成绩公布候选人最终成绩宣布年度 最美 名单”。在此过程中,党委政府领导具有绝对话语权,掌握着占比为8 5%的“一票否决权”;而作为“粉丝”的群众占比仅为5%,对评选过程的影响力几乎可忽略不计。其二,从横向的选择标准而言,“最美F县人”的评选内容不仅来自社会主义精神文明建设标准,还 取 决 于 当 下 的 政 府 任 务。在2 0 1 32 0 2 3年的十年之间,各种政府工作都被广泛纳入“最美F县人”评选标准,这导致其目标泛中心化。具体而言,在“最美F县人”评选设立之初,孝亲敬友、爱岗敬业、无私奉献等社会精神文明建设的内容被纳入评选标准之内。其后,“六城”同创、移风易俗、扶贫助农、“美丽乡村”建设等政府工作也被纳入,它们在某些年份极为突显,成为识别“最美对象”的硬标准。2 0 1 6年后我们将扶贫工作、扶贫单位纳入考核,省级文明城市创建工作、省级“美丽乡村”创建工作、生态环境保护等都被纳入“最美F县人”评选之中。将不同阶段的中心工作与“最美F县人”评选活动结合,是完成上级任务的方式。(资料编号:2 0 2 3 0 2 2 8 G Y)综上所述,通过自下而上的层层竞选以及县域内的差别化规则,政府意图识别符合县域精神文明建设标准和体现政府工作重点的候选者。对于候选者而言,“最美F县人”活动体现评选81的竞争性与权威性,弱化了其推动县域精神文明建设的本质目标。总之,此过程以县域的科层制行政化管理方式在县域范围内精准识别潜在的候选者,以实现与政府治理目标的耦合。(三)考核督导:过程管理与进度推动机制按照有关学者的分类,县域统合治理分为“强统合”和“弱统合”1 5。显然,典型评选因其“负责的领导级别高、协调力度大、依托部门地位高”而属于前者。这也决定了典型评选须整合大量人力组织、资源、项目等,是县域工作考核与督导的重点。从这一角度看,党委政府联合综合考评部门,一方面实现了对典型评选整体的考核管理,另一方面实现了对竞选对象的准入与管理。在县域统合治理下,典型评选管理的具体举措主要包括以下几个方面。一是活动督导。每年一度的“最美F县人”评选工作由县级党委政府设立的督导组管理,督导组由县委常委任组长,县委督查室主任、县委宣传部副部长、县府办副科级督查员为成员,其主要职责为督导各乡镇、全县评选活动按时举办,以及协调活动相关事宜。对于乡镇、县级部门,党委政府提出了“各个乡镇、部门要把典型评选工作纳入重要议事日程,加强评选活动的过程管理,做到严谨规范”的要求。总之,以治庸问责为手段,活动督导组联合了多个相关部门为“最美F县人”评选工作保驾护航。在县域综合管理和督导下,多部门联动以实现对“最美F县人”评选的过程管理和进度保障。二是对相关部门进行年终工作考核。因为牵头考核部门具有考核和资源调配权力,其他部门一般较为配合。“最美F县人”活动也不例外。为了更好地推动县域“最美F县人”评选工作,工作组委会整合考核检查权力,即由县委宣传部、纪委、县新时代文明实践中心建设办公室加强督办指导,并对每个阶段、每个环节的工作开展情况进行检查和通报,通过目标管理责任制的形式将责任压力层层向下传递,将“最美F县人”评选纳入各个乡镇、县级部门的年度考核任务。从这一角度可知,“最美F县人”评选活动能实现全域动员的关键就在于县域统合治理下的压力考核。“最美F县人”的评选活动基本上是全县动员,涉及全县各个部门。例如,督导组由县委常委任组长,县委督查室主任、县委宣传部副部长、县府办副科级督查员为成员;安保组由县委政法委书记担任组长,副县长、公安局、政法委、综治办、信访局、公安局、交通运输局、安监局、交警大队、消防大队等领导干部为成员。每个部门都要接受考核,虽然有些不相关部门实际上并没有做出工作,但“纸面”上都是参与的。总而言之,“最美F县人”在全县任何部门内都需要体现工作,以备考核和检查。(资料编号:2 0 2 3 0 3 1 2 S X F)三是建立动态的进退机制。针对“最美”对象的管理,党委政府同样提出了具体的要求,即为了充分发挥“最美”对象的先进示范作用,党委政府对评选出来的对象实施动态管理,制定出台“最美F县人”管理办法。县域各个乡镇、部门参与,每年组织专班对已经评选出的“最美”对象进行考评,若发现有违背相关规定的,经党委政府审定后,取消其“最美”资格,并在新闻媒体上进行公示。动态退出机制的建立不仅使典型评选管理更为严格,还使其成为上级考核督导的重要内容。质言之,县域统合治理通过对乡镇、县级部门的考核督导实现了典型评选的动态管理。一是通过考核机制将典型评选纳入乡镇、部门工作,推动任务落实;二是通过督导建构了党委政府与乡镇之间的权力网络,促成二者各自投入资金和资源的模式,解释了县域统合治理下统分结构的产生逻辑。(四)公共宣传:权力统合与制造热点机制有学者认为,榜样或典型作为一种符号通常被权力机构操作为政治的工具1 7。县级党委政府通过建立宣传机制,将权力符号向社会传递,以期实现治理目标。张杨波指出,每一个政府推动的 典 型 背 后 都 有 一 个 精 心 设 计 的 评 选 过程1 8。F县的典型评选正是如此,党委政府意图统合宣传部门,以实现典型评选的社会推广与91宣传。具体而言,为确保评选活动顺利进行,F县党委政府成立了“最美F县人”评选工作组委会,通过县域统合治理,将宣传工作分给三个政府领导小组,分别是宣传组、导演组和微信组。三个部门合理分工,实现宣传与舆论的结合,以使典型评选获得社会影响力,最终吸引更高层领导的注意力。一是党委政府将优势资源用于宣传部门,全县组建了七个领导小组,其中三个负责宣传推广工作。导演组聘请专业人士,主要负责节目包装,年度颁奖仪式的导演、直播,撰写颁奖词,活动的整体文化包装与推广,相关工作人员的业务培训。宣传组主要负责R市电视台、F县广播电视台、本地网络媒体的宣传报道,各乡镇及全县颁奖晚会在相关媒体的播出。微信组负责管理“最美F县人”微信公众号,建立微信投票系统,制定投票管理办法。可见,党委政府组织人力、资源对活动提前布局,在各个环节都进行精心策划,确保宣传的力度与强度。“最美F县人”活动以宣传为重点,宣传组就由县委宣传部副部长任组长,市电视台新媒体中心副主任、新闻联播 制片人、市电视台 直播R市 制片人、市电视台R市开讲 制片人、县外宣办主任、县新闻中心主任、县广播电视台台长任成员。导演组由R市电视台活动中心主任任组长,R市电视台导演、县委县直机关工委常务副书记、县新闻中心主任、县广播电视台台长、县文体新广局局长、各个乡镇的宣传统战委员任成员。微信组由R市电视台活动中心副主任任组长,R市电视台新媒体中心技术主管、F县新闻中心副主任、F县新闻中心记者任成员。总之,我们县的“最美F县人”活动运用了全县乃至全市最好的宣传资源。(资料编号:2 0 2 3 0 3 0 4 Z P L)二是党委政府整合县市官媒、微信平台,推动网络舆论,以立体式宣传制造舆论热点。就推动本地宣传而言,F县党委政府通过在F县本地网、县广播电视台、F县微信公众号发布年度“最美F县人”实施方案、奖励办法等文件营造评选氛围。各乡镇通过印发宣传单、召开群众会等方式进行宣传。通过县域统合治理,党委政府实现了对典型评选的本地宣传与推广。从县域向外推广的角度看,党委政府不仅意图在全县、全市将典型评选打造成体现F县工作亮点的举措,还意图在全省乃至全国都凸显名气,使之成为全国范围内地方政府推动社会主义精神文明建设的典型做法。政府另辟蹊径打造的典型评选取得不俗的成绩,成为政府政绩的体现。综上所述,典型评选成为以县域统合权力为依托,以多形式宣传为手段,以“媒介议程”为基础的组织化活动。党委政府通过高度组织、层层竞选、动态管理、公共宣传等机制,实现了对典型评选的统合治理,对典型评选者的认证和管理,对流程的整体把控,以及对评选活动的宣传与推广。可见,典型评选本质上是县域内统筹的政府行为,以整合、识别、管理与推广为逻辑,回应的是党委政府推动的县域治理问题。县域统合治理下典型评选的实践路径如图1所示。四、典型评选存在的运行问题与路径优化 杨华等学者指出,党政体制是县域治理中最重要的治理体制,它既是县域治理得以展开的政治引擎,也是县域治理的具体实践机制1 9。典型评选本质上是依托党政体制在县域内统筹的政府行为,具有社会治理与政治宣传的双重效应。从社会治理层面来看,一是典型评选发挥推进县域精神文明建设的作用,能在县域培育良好的社会氛围,助力乡村文化振兴;二是典型评选以评选者背后所代表的价值自觉影响社会公众的言行,提高县域公民文化素质;三是典型评选是在社会层面发挥作用的软治理手段,能塑造稳定和谐的社会秩序。从政治宣传层面来看,一是党委政府将典型评选与当下县域的中心工作结合,能同时将政府的工作形象向外界做宣传;二是在识别过程中,大部分典型评选能落实政府部门的政治任务,塑造政绩亮点。然而,调研发现,县域统合治理的典型评选仍然存在诸多运行问题。02党委政府乡镇协同部门督导普通民众动力机制识别机制管理机制推广机制党政统合推动县乡村三级同步活动督导匹配优势资源成立工作专班纳入政府任务年终工作考核立体式宣传资金筹措与整合差别化标准动态进退规则制造舆论热点“层层竞选”“高度组织”“考核管理”“公共宣传”图1 县域统合治理下典型评选的实践路径(一)县域典型评选存在的运行问题如前所述,在乡村振兴背景下,F县“最美F县人”评选活动本质上是由政府主导而产生的党委政府统合治理行为,但这种统合治理行为逐渐将多种中心工作纳入,缺少在统合治理与自主治理之间进行平衡的能力。调研发现,在多年的评选过程中,统合治理下的政治目标取代了价值目标,导致县域出现了普遍的政策执行偏移,引发典型评选实践的意外后果。此外,典型评选吸纳了多重中心工作任务,导致其复杂政策与简约治理体制之间产生张力,又因体制资源进一步被精英群体占据,容易产生普通民众与精英群体割裂的趋势。一是吸纳县域多重中心工作导致其目标偏移。在乡村振兴背景下,典型评选体现的是价值评价的丰富与广度,因此也被县级党委政府纳入多重中心工作,由原本推动县域精神文明建设的单一价值目标变成包含多重治理目标。正如本文经验所示,县域统合治理下,“最美F县人”的评选工作随着县域治理任务泛中心化,其规则、组织也变得复杂。实际上,在先后纳入扶贫工作、“六城”同创、家庭积分管理政策之后,“最美F县人”评选活动的政策操作在基层变得烦琐且复杂,同时与简约的基层治理体制产生张力,最终成为基层形式主义的重要表现。正如N村村委干部S QW所言,“最美评选本来是一个好事,结果好心办坏事,给基层增添了很多额外的工作负担”。另外,为了选出各方面都达标的典型,县里对参选者的考核由多个部门把关。2 0 2 2年,组委会就各小组推选的“最美”对象征求纪检、信访、综治、计生、食药监、林业、国土、水利、环保、安监等职能部门的意见,实行资格审查。由于纳入了部门的权力,各个部门会将其特殊要求加入典型评选中,导致选出的典型逐渐脱离群众生活,“追求夸张,各方面都要完美,脱离了实际”。典型评选还成为政府营商环境的宣传标语,为县级政府的招商引资增加话语权。典型评选的初始目标是推动县域精神文明建设,却逐渐包含了信访、治安、纪检、招商引资等多个复杂政策目标。最终,借助县级领导主抓的此项重点工作,典型评选沦为各个部门体现工作量的活动。二是暗含对上逻辑导致精英与民众割裂的倾向。在县域层面,典型评选由政府统合主导并体现政府工作政绩,这导致典型评选的优胜者逐渐被精英群体占据。精英占据与县域统合治理下的典型评选具有内在的亲和性。原因在于:其一,县域精英背后所代表的事迹能更好体现党委政府的工作绩效和重点;其二,相对而言,县域精英的宣传价值较大,能在更高层面博得更多关注;其三,党委政府将荣誉授予某些县域精英,实则是一种利益交换,能塑造更好的营商关系,从而为推动县域经济发展注入更多外部资金。然12而,精英占据典型评选活动后,基层民众参与的动力逐渐减弱,导致乡镇开始采用利益吸引的做法2 0。大多被访的民众表示,现在的“最美F县人”活动和老百姓基本无关,都是那些有地位、有资源的精英的表演。典型评选被认为“不接地气”,脱离群众,成为一年一度的精英表彰的“内部狂欢”。本文以全县每年评选的1 0名“最美F县人”为例,统计了2 0 1 9-2 0 2 2年的“最美F县人”中普通民众与精英的数量对比,发现自2 0 1 9年以来的四年内,精英数量由原本的每年4人逐渐增加至每年7人,而普通民众的数量则由6人下降为3人,且此趋势还在逐年增强。因此,典型评选逐渐从原本的群众识别机制变为精英吸纳机制,从体现县级精神文明建设的载体变成体现县域重点工作和政府意志的工具。综上所述,典型评选发挥促进精神文明建设、推进县域有效治理和提高治理能力的作用式微,反而加大了基层政府工作负担,导致群众参与意愿不强以及县域社会秩序混乱等问题。(二)县域典型评选的优化路径近年来,在乡村振兴背景下,全国各地的基层社会不断涌现以典型评选为内容的活动形式,其背后大部分是政府推动的治理行为。这说明,典型评选本质上是上级政府主导的行为,并非基于乡村社会与自治组织内部规则支持与认可的自主治理,是跳脱出乡村社会内生路径的外部产物2 1。通过县域统合治理,典型评选逐渐成为政府体现工作和政治意图的工具。统合治理纳入了县域多中心工作,难以塑造行政社会化的逻辑。针对上述问题,本文提出如下几点建议。首先,在县域统合治理下,党委政府在以典型评选塑造典型时应剥离冗余行政、简化政策目标。典型评选活动需要回归推动县域精神文明建设的本质目标。当下县域政府将多中心工作融合纳入重点工作中,主要有两方面原因:一方面,因政府责任泛化,政府包揽了过多的公共治理目标,将本属于社会的责任纳为自身的职责,导致近年来“全能政府”的趋势逐渐增强1 1;另一方面,县域政府组织结构将社会责任变成政治任务的转化机制。但将多中心工作纳入县域治理,会导致政策目标偏差、简约治理体系与复杂政策目标相矛盾等问题,进而导致基层负担过重和形式主义等问题。因此,对于县级政府而言,需要真正将财力、人力、组织等资源落实到以精神文明建设为目标的典型评选,减少县域行政工作的过度干扰,通过县域典型评选的本质目标实现政策的精准性和县域治理有效。其次,增加基层民众在县域精神文明建设过程中的参与权力,完善和强化乡村组织体系建设。典型评选由民众评价活动逐渐成为权威评价活动,成为政府主导的治理策略与媒介议程,体现为上级机关或者乡镇圈定人选,然后经由各级媒体集中报道。此操作方式仅仅是权力与信息单向传递的过程,难以与基层民众有效互动,民众的参与意识与参与度不高。与政府意志的亲和性导致典型评选逐渐走向精英化,造成了诸多问题。这说明,在典型评选过程中,亟须增加基层民众的决策权力比重与参与的自主性。具体可从两方面入手。其一,优化基层民众参与,设置基本环节以增强基层民众在县域精神文明建设过程中的参与度。不应将基层民众的参与限于村组和乡镇层面,而应将更多的决策权交还给基层,让基层民众真正在县域典型评选中拥有权利,这样才能在县域层面真正推进“从群众中来到群众中去”的精神文明建设。其二,完善和强化农村协商组织体系建设,推动组织振兴。典型评选将农村基层作为基本的评选场域,但当下的统合治理实践在于乡镇、县级部门通过镇村干部力量介入村级评选。在此过程中,乡镇、县级部门主导了评选过程的权力,导致难以选出真正符合基层民众的代表。长此以往,民众更缺乏参与信心。因而,此过程不应由行政力量直接介入,而是需要通过行政力量间接介入,给予其相应的资源,帮助乡村社会自我组织起来,建立诸 如 屋 场 会、坝 坝 会 等 基 层 民 主 协 商 机制2 2,让基层民众自我动员,将典型评选真正落在实处,以基层民众的自觉参与实现推动县域精神文明建设的本质目标。22五、结论与讨论习近平总书记指出,物质富有、精神富足是社会主义现代化的本质要求1(p.2 2)。县域层面的社会主义精神文明建设对实现社会主义现代化具有重要意义。在乡村振兴背景下,典型评选是县域精神文明建设的重要抓手。以典型评选为代表的县域精神文明建设活动代表着县域社会“典型治理”的手段,自国家治理初期就一直是党和政府宝贵的治理经验和政治工具2 3。在社会主义建设新时期,典型评选以社会主义精神文明建设为本质目标,能够降低县域治理成本、提高县城治理效能,是一项行之有效的方法,但在实践过程中还需要坚持优化。本文通过分析县级政府推动典型评选活动的案例,探究其运作逻辑和存在的问题,从而针对性地给出优化路径,为县级政府如何进行县域精神文明建设提供些许启示。研究表明,典型评选以县域精神文明建设为目标,是县级党委政府以高度组织、层层竞选、考核督导、公共宣传等机制实现整合、识别、管理与推广的治理活动,本质上是县域内统筹的政府行为,具有社会治理与政治宣传的双重效应。但在实际运作过程中,因典型评选吸纳多中心工作,催生了一系列问题。基于此,要想使以精神文明建设为导向的典型评选真正发挥作用,就需要弱化政府意图的多重目标,使自上而下的行政统合有效衔接自下而上的群众基础,注重将资源、组织、效率与群众基础结合,实现“找回群众”的效果,从而有效引导整个社会精神文明建设,推动乡村振兴与县域有效治理。值得注意的是,以上建议本质上意在从国家和社会层面同时加大普通群众的参与度,减少县域政策实施的瞄定性偏差,从而回归于政策的简约及民本主义。因此,在县域治理层面应精准地将人财物有效对接精神文明建设政策本身,实现政策与治理目标的耦合,从而实现国家乡村振兴战略与有效的县域治理。县级政府应为此类精神文明建设政策适配简约的治理体系与规则,从而真正实现以党委政府统合治理行为推动县域精神文明建设的目标。参考文献:1 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗:在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告M.北京:人民出版社,2 0 2 2.2 曹辉,林施琦,林慧,等.生态宜居乡村的实现路径思考 基于晋江“最美乡村”活动的建设实践J.云南农业大学学报(社会科学),2 0 1 9,(4).3 赵 子 林.自 媒 体 时 代 榜 样 教 育 的 新 特 点 与 新 机制 基于“最美人物”现象的思考J.思想理论教育导刊,2 0 1 9,(9).4 张波,陆沪根.从榜样教育到共同体精神培育:社会道德教育模式的转变 以“最美现象”为例J.中州学刊,2 0 1 6,(4).5 楼坚,郑欢,孙越.微时代的典型人物传播模式及效果研究 以钱江频道“浙江骄傲”人物评选活动为例J.中国广播电视学刊,2 0 1 3,(9).6 冯 仕政.典型:一个 政治 社会 学 的研 究 J.学 海,2 0 0 3,(3).7 陈昌兴,陈奇娟.从民间“最美现象”评价活动的显著成效看核心价值体系工程实施的路径选择J.学术论坛,2 0 1 3,(4).8 邓璐,陈丽苹,袁玉明.打造新型公共文化空间服务群众“最美一公里”以盘龙区推进“最美文化空间”建设为例J.社会主义论坛,2 0 2 2,(9).9 董颖鑫.社会变迁与乡村治理转型 基于村民自治对乡村典型政治影响的分析J.求实,2 0 1 3,(8).1 0 唐惠敏,范和生.县域社会治理:问题指向、核心目标与路径实践J.宁夏社会科学,2 0 2 1,(3