我国新型农村养老保险制度研究.doc

目 录引言1一、我国新型农村养老保险制度概念、特征及其意义1（一）社会养老保险的概念1（二）新型农村养老保险制度及其特征1（三）完善新型农村养老保险制度的意义2二、我国农村养老保险制度的发展历程及发展现状3（一）我国农村养老保险的发展历程3（二）我国新型农村养老保险的现状4（三）经济发达地区新农保制度三大典型模式6三、我国新型农村养老保险制度面临的问题8（一）资金筹集难度大，财务可持续性低8（二）基金运营与管理存在问题，保值增值渠道狭窄8（三）制度衔接存在问题8（四）保障水平低、参保率不高9（五）缺乏健全的法律规范，制度不稳定9四、完善新型农村养老保险制度的建议10（一）开拓养老基金来源渠道,确保保险基金增值10（二）做好转移衔接工作，满足城市化进程需要11（三）合理提高农保水平，提高农民参保兴致11（四）明确农保法律地位，保证农保工作有法可依12结语12参考文献13附录一：文献综述15附录二：外文文献译文18附录三：外文文献原文20我国新型农村养老保险制度研究引言随着人们生活水平和医疗条件的提高，人们的寿命逐渐增长，我国开始步入老龄化社会。老年人口的增多，让养老成为了一个问题。相比城市，传统的家庭养老模式逐渐瓦解，失去赖以生存的土地等问题使得农村养老问题更为严重。要保障农村老龄人安度晚年，就必须有一个可行的农村养老保险制度。研究解决好农民的社会养老保险问题，不仅是保障农民权利的客观需要，也是农村政治、经济、社会能否稳定、持续发展的前提。建立健全的农村社会养老保险制度成为了中国农村老人应对农村新形势的必要条件。自1989年民政部在北京大兴县和山西省左云县进行县级农村社会养老保险试点算起，农保在我国已有20多年的实践探索，可是到目前为止，该制度仍然效果不佳。目前我国的农村社会养老保险制度呈现出多种方案并存、保障水平参差不齐的发展现状，各地区差异较大。一、我国新型农村养老保险制度概念、特征及其意义（一）社会养老保险的概念 对于社会养老保险，各位学者对其的概念界定都大同小异。并且都包含了共同的几个部分：都是由劳动者在年轻时向国家或某些保险机构缴纳保险金；都是为了防止老无所养；都是有法律或权利机关的保障。因此，本文将社会养老保险定义为：劳动者为使年老不能再从事劳动时的生活有保障，根据一定的法律和法规，在一定时间内缴纳部分保险金，在他们年老丧失劳动能力离开工作岗位后，有权向国家或有关保险机构领取养老金的社会保障制度。社会养老保险是随着商品经济的发展和社会化大生产的产生而出现的，是社会保障事业的重要组成部分。 （二）新型农村养老保险制度及其特征我国的社会养老保险制度分为城镇养老保险制度和农村养老保险制度。农村养老保险制度的建立虽迟于城镇养老保险制度，但其在我国也已经有20多年的发展历史，到如今，已发展成为新型农村养老保险制度。新型农村社会养老保险制度（下简称新农保）之所以被称为新农保，是相对于以前各地开展的农村养老保险而言的。新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，有三个筹资渠道。“特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。我认为它是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。” 白天亮：新农保试点“十一”前启动，载2009年08月05日人民日报。从具体来看，新农保与老农保相比，其优势及特点主要表现在四个方面。首先，在参保对象上更具有广泛性。新农保制度面向的是年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。相比老农保，在年龄段和条件上都有放宽。其次，新农保制度采用个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的形式，在筹资结构上更加灵活。新农保制度在筹资模式上延续了老农保制度的个人缴费与集体补助的方式，并加入了政府补贴一项，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金（中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全助，对东部地区给予50%的补助。）地方政府应当对参保人缴费给予每人每年30元的补贴，对农村重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费。 何英华：新型农村社会养老保险制度问题及对策探析，2009年河南大学硕士学位论文，第19页，中国期刊网。再者，与老农保制度相比，新农保制度的基本模式更加创新。老农保以个人帐户的形式作为基本模式，而新农保则采用了社会统筹与个人账户相结合的方式。最后，在待遇标准上，新农保制度增加了基础养老金一块，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金为每月55元，地方政府可根据实际情况提高标准。（三）完善新型农村养老保险制度的意义1.完善新农保制度是缩小城乡差距的必然要求我国城镇和农村在发展中差距慢慢开始出现，并且越来越大。就公平角度而言，农村养老保险制度应该与城镇养老保险相统一。然而，自我国改革开放以来，城乡差距就已存在，农村至今仍做不到事事与城镇相同，就养老保险制度而言，我国城镇的养老保险已经步入正轨，而在建立农村社会养老保险制度方面虽然进行了许多探索，但农村的社会养老保险发展明显滞后于城市。并且在短时期内无法形成城乡一体化，为此应该尽快建立符合中国国情的新农保制度，弥补制度安排的缺失，完善社会保障体系。这是缩小城乡差距的必然要求。2.完善新农保制度有利于刺激农民消费需求为了保证国民经济持续、稳定的发展，我国实施了以扩大内需为目的的积极财政政策。由于农民占我国人口总数的62%以上，农民消费能力不足，己成为制约经济快速增长的主要因素之一。农村现实情况表明，虽然随着经济体制改革的不断深入，农民的收入有所增加，生活环境和生活质量有所改善，但是农村经济生活中的不确定因素也随之增加，农民将有限的收入储蓄起来，用以购买“安全”，以遭遇年老和疾病等风险。因此，完善新农保制度，可在一定程度上消除农民的后顾之忧稳定农民心理预期，激发农村潜在的购买力 林珊珊：浅析建立健全我国农村养老保险制度的必要性仁载内蒙古科学与经济2005(8)，第28页，从而促进中国经济继续保持高速增长。3.完善农保制度是应对人口老龄化挑战的有效手段随着生活品质的提高，人类平均寿命越来越长，随之带来的是人口老龄化的问题。2009年，我国60岁以上人口有1.67亿，占人口总数比重达12.5，其中农村人口约占三分之二。由于工业化、城镇化进程的加快，人均土地资源越来越少，中国农民靠家庭养老和土地养老的传统模式越来越难以为继，农村老年贫困化的现象日益突出。4000多万农村低保人口中，老年人占28.8%。建立新农保制度，给予农村老年人普遍的生活保障，国家用财政资金直接用于农民生活，是应对农村人口老龄化问题的根本之策。二、我国农村养老保险制度的发展历程及发展现状（一）我国农村养老保险的发展历程中华民族素有尊老、敬老、养老的传统，历史上农民的养老问题主要依靠家庭和家族来解决。在新中国成立后，农村养老保险虽有一定的发展，但制度仍旧不稳定，其保障水平也很低。改革开放以后，农村经济发生了巨大的变化，农村集体经济解体，家庭联产承包责任制普遍推行，人口老龄化加剧，农民工的出现等等问题使得农村养老问题不的不开始寻找新的出路，我国在1986年开始了在农村建立社会养老保险制度的一系列探索，此后的农村社会养老保险制度的建设和发展大致经历了以下五个阶段：1.探索和试点阶段（1986-1992）1986年，民政部根据国家“七五”计划的要求，开始在经济发达地区进行农保工作探索。1991年6月，根据国务院关于企业职工养老保险改革的决定，民政部负责农村养老保险制度的改革，并选择山东烟台等五个县市进行建立县级农保制度的试点。在此基础上，1992年1月推出县级农村社会养老保险基本方案，确立了形式上的农村社会养老保险制度，同时继续组织试点。2.推广阶段（1993-1998）1992年民政部正式下发县级农村养老保险基本方案，俗称“老农保”。老农保面向的是年龄为2060周岁且为非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。老农保以个人帐户为基本模式，筹资模式采用了个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持的形式。到1998年底，全国有31个省、自治区、直辖市的2123个县（市）和65的乡镇开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025万人，积累基金166.2亿元。 中国劳动和社会保障年鉴（1999），中国劳动社会保障出版社2000年版，第5页。3.衰退阶段（1998-2002）在一些因素的共同影响下，这一时期全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运作难度加大等困难。农村社会养老保险的参保人数由1998年的8025万人减少至2002年的5428万人，参保率也降到了14.9%。在部分地区的农村，社会保险更是陷入停办状态。 根据中国劳动统计年鉴（1998、2002年）整理而得。4.逐步恢复阶段（2003-2008）2006年，劳动和社会保障部决定选择北京市大兴区、山东省招远市、菏泽市牡丹区等8个县市区，启动了新型农村社会养老保险的试点工作。从2007年开始，一种全新的农村养老保险政策新型农村社会养老保险政策开始在部分省市区实行。5.新的探索阶段（2009年至今）根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定从2009年在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点工作。并于2009年9月4日发布国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（以下简称指导意见），对该项制度的实施所遵循的基本原则、参保范围、基金筹集、经办管理等方面的内容，都做出了详细的规定，使得我国新型农村社会养老保险工作试点工作进入了一个崭新的阶段。2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了中华人民共和国社会保险法（下简称社会保险法）。虽然在社会保险法中，对新农保所提及的并不多，但是社会保险法填补了农保没有出台过法律的空白。相信不久将会有关于农保制度的单独法律的发布。（二）我国新型农村养老保险的现状由于缺少专门的法律，现行的新农保制度最高法规即09年9月发布的国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见。而各地区根据指导意见接连出台了一些地方性的规章。在指导意见的指导下，新农保的参保率节节上升。第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上做出了全国人民代表大会农业与农村委员会关于农村社会保障体系建设情况跟踪检查报告。根据检查报告数据显示，“目前，已经审批和即将审批的试点县共320个，占县（市）总数的11.6%，届时享受养老保险待遇的农村人口约有1500多万。一些省份还积极筹集资金，扩大覆盖面。北京、天津已经实现农村社会养老保险全覆盖，海南省计划用两年时间、重庆市计划用三年时间实现新型农村养老保险全覆盖。在中央确定的新农保试点之外，江苏省在所有县、山西省在40多个县自筹资金开展了新农保探索。” 全国人民代表大会农业与农村委员会关于农村社会保障体系建设情况跟踪检查报告，相对于中西部地区，东部经济发达地区的参保率要相对较高，但经济发达地区之间也各有差异。2009年部分经济发达地区的地区参保情况如下（见表 中国统计年鉴（2009年），中国统计出版社2010版。）：单位：万人地区年末参加农村社会养老保险人数本年参保人数本年领取养老金农民人数农村人口数参保率（%）全 国7277.32016.61335.27128810.2北京162.034.114.226361.6江苏1258.0315.5276.8343036.7浙江440.213.013.7218120.2上海45.32.938.521920.7山东1235.6172.9152.5489425.2广东258.6103.3108.335287.3天津18.518.54.92706.9福建145.11.02.417638.2新疆17.07.01.312991.31. 根据表1可以明显的发现我国农保的参保率十分低，就连发达地区除北京超过半数之外，其他地区参保率普遍偏低。而西部欠发达地区大部分的农保制度正处于建立阶段，已建立起农保的（以新疆为例）也不过才1%的参保率。2. 根据表可以发现一些地区已经出现领取养老金的人数大于本年参保人数，特别是上海，这种现象已经非常明显。由此带来的问题就是，参保人缴纳的资金将不足以支付领取的养老金。这就考验制度资金的筹资及运营是否牢靠。3. 09年，经济发达地区已经有一大部分农民开始领取养老金。新农保养老金计算基本公式是月养老金待遇基础养老金（55元）个人账户总额139。但是各地制度不同，计算方法也有所不同。以浙江为例，浙江省新农保的基础养老金为60元。虽然各地养老金计算不同，但最后领取的养老金与城镇养老保险相比仍显得较少，保障水平普遍不高。（三）经济发达地区新农保制度三大典型模式经济发达地区对于新农保的探索开始较早，到如今，很多地区的农保制度已经独具一格。这些模式都具有自己的特点及优势，同样不可避免的也存在一些问题。这里，选取了较为典型的烟台、苏州、青岛模式进行分析，希望能够通过对已形成的模式寻找完善新农保制度的措施。1.烟台模式：坚持“政府倡导、个人自愿、因地制宜、稳妥推进” 烟台早在1992年县级农村社会基本养老保险基本方案出台后就开始了对农保制度的探索。这种传统模式实行个人账户完全积累制，坚持“政府倡导、个人自愿、因地制宜、稳妥推进”的原则，农村社会养老保险基金的筹集上以收定支，类似商业保险。政府在农村养老保险的开展中只起政策倡导和推动作用，对农民参保不给予补贴(只对被征地农民视情况给予适当补贴)。这种模式缺陷非常明显，政府不补贴，农民的参保积极性不高；农民参保不设基数，缴费少的不能真正发挥养老功能。 随着时间的发展，老烟台模式的缺陷越来越明显，2007年10月1日，在总结十几年来农村社会养老保险制度改革经验与教训的基础上，烟台政府出台了新型农村社会养老保险暂行办法。新办法的亮点主要有五点：一是在原办法基础上增加了政府定额补贴办法，解决了农保筹资渠道单一、投保率低的问题，二是建立了最低缴费标准。引导农民提高投保额，提高养老保障水平，保障老年人基本生活。三是建立领取标准调整机制。改变了“旧农保”领取标准固定不变的内容。四是扩大了参保居民的范围。将没有参加城保的20-59周岁的非农村居民，全部纳入保障范围。五是进一步规范了农保基金的管理。将农保基金纳入财政专户实行收支两条线管理，将基金的收缴、运营与基金的监督管理分开，增加监管层次，加大监督力度。 郝书辰，董西明：新时期农村社会保障制度研究，经济科学出版社，第188页。2.青岛模式：“个人缴费、集体补助、政府扶持相结合”，实行财政补助和兜底 自2003年下半年期，青岛市开始探索建立新型农村社会养老保险制度。青岛模式是一种以政府扶持和有限补助为特征的行政支持模式。这种模式坚持个人缴费、集体补助和政府扶持相结合，多渠道筹集基金，并实行财政补助和兜底；坚持个人账户与社会统筹相结合、权利和义务相统一，坚持个人自愿与政府倡导相结合。农村社会养老保险资金筹集上以支定收，各县(市、区)根据自己本地实际情况确定缴费基数(按照上年度农民人均纯收入或社会平均工资为基准)，个人交6%，村集体、乡镇、县(市、区)补助12%。个人交费设上下限，最低为6%，最高为30%。 尹慧敏：社会保障制度的创新研究，经济科学出版社，第40页。这种模式采取行政信誉支持的方式，财政补助资金可先行“挂账”(或称“空挂”)，视情况分期支付到位，但必须兜底。农村养老保险管理机构为全额拨款的事业单位。这种模式由于有了政府的扶持、补贴和兜底，农民参保的积极性较高，但此模式的财政补助没有真正到位，后期财政支付的压力较大，对政府的信誉和政策的连续性是个考量，如果“挂账”成了真正的“空挂”，则会给社会稳定造成影响。3.苏州模式：政府主导下的“一个体系，两种办法” 江苏省的农村社会养老事业一直走在全国的前端，苏州市的农村养老保险最早开始于1984年，依据当地较为发达的乡镇企业经济，曾实行了由农村合作经济组织承办的农村合作养老统筹制度，到现在苏州的农村社会保险事业也是蓬勃发展。2003年4月出台了苏州市农村基本养老保险管理暂行办法，苏州模式是在统一的社会保障体系下，针对两类人群实行两种不同的养老办法，把从事农业生产的农村劳动力纳入农村基本养老保险；农村各类企业及其从业人员参加城镇企业职工养老保险，基本实现了农村劳动力参保全覆盖。 林子波：东部发达地区农村社会保障，社会科学文献出版社，第139页。并且制定相关法规，合理处理这两类养老保险的顺利转换问题。苏州模式中政府给予了很高的补贴，极大的调动了农民参保缴费的积极性;农村养老保险和城镇养老保险有了衔接的机制，较好对解决了城市化进程中的“三农”问题。但是，但其缺陷也是很显然：首先，政府的责任过重，过高，担负着对农村养老保险的补贴、老年农民养老补贴和支付农保经办机构的日常管理费用。其次，养老基金的管理和运营层次偏低，基金的保值增值面临着压力。 上述三种模式反映了我国农村养老保险制度发展的三个不同阶段，体现了经济条件与制度模式选择之间的相互关系。传统的烟台模式表明政府希望以最小责任建立农村社会养老保险制度，但是这种模式很难提高农民参保的热情，又难以反映社会保险制度的公平性，无疑最终会被淘汰。烟台政府也意识到这点，对烟台模式进行了改革和创新，而且最关键的是政府对农保基金按照一定的原则给予补助，并建立养老金调整机制，使农民分享社会经济发展的成果。可以说烟台模式一定程度上代表了我国农保制度的发展史。而青岛模式和苏州模式可以分别看作中国农村养老保险制度发展的两个不同阶段模式，青岛模式是中国农村养老保险制度进入初级阶段的主要模式，苏州模式则是建立在经济高度发达基础上的高级阶段的主要模式。三、我国新型农村养老保险制度面临的问题 尽管新农保针对老农保存在的一些问题进行了修正及创新，新农保也是更具有科学性、可行性和合理性的制度，但是其在实践的过程中依旧出现了或将面临一些不容忽视的问题，因此只有根据实际情况不断优化，才能保证我国新型农村社会养老保险制度的可持续发展。（一）资金筹集难度大，财务可持续性低 根据指导意见规定新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。然而，现阶段我国农民收入普遍偏低，缴费能力不强，农民的参保积极性在很大程度上取决于集体补助和地方财政补贴的落实到位。当前，我国集体经济成份总量低，拿出资金来补助“新农保”仍是难题，集体补助在许多地区等于一句空话。所以，政府补贴对于收入有限的农民为参与主体的农村社会养老保险显得尤为重要。可以说政府能否支付补贴成为了决定新农保能否持续的关键。但对于仍处于发展中国家的中国，地方政府普遍财政吃紧，尤其在取消农业税以后，地方财政能力严重消弱。即使中央财政给予东部经济发达地区50%的补助,即使，经济发达地区有着比西部更加雄厚的经济实力，可是对于将要长期实行的农保制度，这笔费用一定会给政府的财政带来压力。（二）基金运营与管理存在问题，保值增值渠道狭窄新农保在基金的管理与运营及风险管理方面并没有创新，依旧沿袭了社保基金的有关管理机制和运营渠道，仍以县级为统筹单位，保值增殖主要靠购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资。如此就产生农保基金的保值和增值难的问题。近年来“一年期存款利率”常常是低于物价上涨指数，譬如2008年，CPI的上涨幅度是5.9%，而一年期储蓄利息却不过4.14%。而2009年一年期定期存款利率已经降到2.25%。 王梓西，杨洁：新型农村养老保险制度的障碍分析，载法制与社会2010年16期。绝大部分基金的管理、运营集中在一般不具备相应的基金管理人才、技术和投资主体资格的区县一级，县级统筹，使得基金分散、运营层次低、社会化程度低、基金调剂范围小，难以形成规模效益；体制上存在政事不分的弊端，县级农村养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色；容易致使违规存放农保基金、违规投资和违规使用现象的发生。并且由于缺乏健全的监管机制，导致农村养老保险基金管理风险难以得到有效控制。 方晓红：经济发达地区建立新型农村养老保险制度的思考以江苏省无锡市为例 ，载安徽冶金科技职业学院学报2009年。（三）制度衔接存在问题新农保制度是农村养老保障体系的一个子系统，作为整个农村养老保障体系的一部分，新农保制度的顺利推行必须协调好与其他制度之间的关系。对于这一点，指导意见中提到新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定。与其他保障制度的配套衔接工作，具体办法由人力资源社会保障部、财政部会同有关部门研究制订。另外，特别是经济发达地区较早就开始了对于新农保制度的建设，因此，试点地区的制度探索呈现多模式的区域个性化特征，有些地区采取的是区（市）、街（乡镇）、村（居）、个人四级负担机制，按照农民纯收入确认缴费基数和档次；有的地区是根据农民年龄段划分成不同的个人缴费基数，并在此基础上进行补贴；有的是根据养老金的领取标准来设计补贴数字。 战梦霞，杨洁：新型农村养老保险制度亟待解决的问题，载特区经济2010年02期。这些试点模式充分考虑了本地经济社会发展状况，但同时也带来了一些问题：各个地方因为财力不同，导致基础养老金不同，地区间的衔接便可能是个大问题。在自由迁徙越来越成为趋势的现在，地区差异会不会形成新的户籍壁垒？如果不能妥善解决，必然导致未来制度衔接和提高统筹层次的难度，而这将妨碍人口的流动、劳动力的配置，带来更高的行政成本。（四）保障水平低、参保率不高根据指导意见规定：中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。这55元基础养老金由国家财政全额支付，成为了新农保的一大亮点，也是吸引农村居民参保的重要政策。但是，55元的基础养老金待遇水平相对于现在人民的生活而言是较低的。2009年我国农村居民家庭人均纯收入突破了5000元，新农保中每年660元的个人基础养老金补贴仅占家庭人均纯收入的比例为13.2%，较之当前我国城镇职工基本养老保险不低于20%的基础养老金可见其保障水平是较低的。 王丹：我国新型农村社会养老保险制度问题研究，2010年北京交通大学硕士学位论文，第27页，中国期刊网。这种情况在经济发达地区就更显得没有吸引力了，至多只能体现其鼓励作用。正因如此，近年来参保率虽然节节攀升，但是参保率实际并不乐观。“今年春节前后，华中师范大学中国农村问题研究中心受全国社科规划办委托，对全国20个省68个试点县（市）68个村庄的1942个农户进行新农保政策试点情况的调研。根据调查报告，68个被调查村庄的参保率为57.59%，也就是说，有超过40%的符合条件老人尚未参加新农保。” 耿雁冰：华中师大调研新农保 试点地区参保率不足60%，（五）缺乏健全的法律规范，制度不稳定我国农村社会保险制度实行已有20多年，但除了在1992年由民政部出台县级农村社会养老保险基本方案外，就没有再制定专门的法规或者规章。虽然劳动和社会保障部下发了指导意见，但是目前正积极开展的新农保制度尚处于试点阶段，也仅仅是停留在政策层面，尚未上升到法律法规高度，缺乏必要的法律依据和保证。致使现阶段某些新型农村社会养老保险工作甚至成为基层政府政绩意志的体现，而并非政府与农民之间一种稳定的契约关系，这将不利于以后制度的衔接和统筹层级的提高。没有了法律的约束，使得各地的农保制度各地自行其是，标准不一，对制度的建立、撤销，保险金的筹集、运用以及养老金的发放等都只是按照地方政府部门的意愿来执行。并且在执行上存在很大的随意性。四、完善新型农村养老保险制度的建议 经济发达地区现有的农保模式有些已经注意到了可能面临的问题，并采取了一些措施，但有些也还是暗藏问题，没有予以解决。总结各种模式的发展趋向以及出现的问题，这里对于完善新农保制度给予一下几点建议：（一）开拓养老基金来源渠道,确保保险基金增值 想要新农保制度能够持续的实行下去，最重要的就是基金来源充足以及基金能够保值、增值。在基金来源方面，首先要要切实履行国家、集体和个人三方共同筹资的原则。要通过各种宣传，动员农民积极参与投保并且提高参保的资金投入档次；要落实集体补助的发放并提高集体补助在保险基金中所占的比重；要加大政府的扶持力度，尤其应当加大政府在资金支持方面的责任。 崔付荣：完善新型农村养老保险制度的几点建议，载黑龙江史志2010年第15期。其次需要开拓其他渠道来增加养老基金的来源。对此，借鉴世界上其他国家在这方面的一些成功做法，大概有三种渠道。一是发行农村养老保险债券。通过发行农村养老保险债券，将社会上的部分闲散资金集中起来，在一定时期内让渡给国家使用，以此缓解压力过重的农村养老保险资金来源问题。二是发行社会保障彩票。社会保障彩票的操作可以参照福利彩票。这种方法也是集中社会闲散资金的很好办法。三是申请政策性调节贷款。即由农村社会养老保险基金的管理机构民政部门，向中央银行申请政策性调节贷款，等资金周转过来时再以其投资收益予以低利返还。这种政策性调节贷款不以盈利为目的，利率较低，具有政府扶持的性质 苏保忠，张正河：西方发达国家农村养老制度及其启示，载当代经济2007年第2期。 基金要能够保值增值离不开好的运营与管理。为规范农村社会养老保险基金的管理，政府应制定几点措施:一是加强对养老保险基金会计核算和监督检查。农保基金暂存款、暂付款按规定列出明细帐，并定期进行清理核算，做到帐目清楚:二是加强养老保险基金预决算管理;三是加强对养老保险基金财务会计管理。实行内部监督，管理机构使用养老保险资金须经负责领导审批;基金帐户和经费帐户分开，独立核算，支票和印鉴相互分离;四是加强农保会计报表的审核管理。除此之外，还要逐步完善财政和审计等有关部门组成的外部监督机制，以确保农村养老保险基金的安全。 在基金投资运营方面，因为涉及人才、信息、投资能力等因素，受各方面影响。因此,可以考虑将养老保险基金全部或部分上缴,由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的,可以将基金交由全国有关机构管理。在农村养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中,政府必须承担最终担保。同时，必须要通过各种途径来使养老金保持增值。应当降低农村养老保险基金在银行存款中的比例，转向开发其他一些投资、收益方式。这些投资方式必须要根据经济发展状况不断进行创新和调整，在安全性、流动性和收益性三个原则之间寻求最佳组合，以确保农村养老保险基金的保值增值，从而保障投保农民的利益不受损失。（二）做好转移衔接工作，满足城市化进程需要 现如今城市化进程和农村工业化、农村人口非农化的加快，这就需要在农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度之间增加相互协调和相互衔接的机制。为了新农保制度与其他社保政策之间必须可以相互转换、衔接。就要做到：一是要预留制度接口,制定与其他社保政策的详细转换办法。在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程,规范转换、衔接的操作办法,解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是完善养老保险金的计发办法,把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以体现。三是加快全国社会保险信息化联网建设,为省际间农保与其他社保政策间的转换、衔接提供技术支持。 陈骏，陆劲松，段立成：新型农村社会养老保险制度探究，载新型农村养老保险2009年第5期。 除了要做好与其他社保的衔接、转换，还要做好地区间农保制度的衔接。这就需要考虑制度的整体性和长期发展的统一性,防止新型农村社会养老保险制度“碎片化”。（三）合理提高农保水平，提高农民参保兴致 一个合理的农村养老保险给付水平，既要保证能正真发挥保障作用，又要考虑到各地的人均财力和农民人均年收入的实际水平。因此，新农保待遇水平既要结合城镇企业职工基本养老保险、被征地农民养老保险、城镇居民养老保险、最低生活保障标准等因素,又要考虑农民养老应以农民家庭养老、土地养老为主,农村社会养老保险为辅的这一特性综合考虑确定。并且应当高于各地农村最低生活保障标准一个档次为原则，如果水平过低,起不了养老保障的作用,制度也没有吸引力。要避免“老农保”待遇只有几角、几元的尴尬境况。水平过高,基金也无法支撑。对于缴费年限长的,如超过15年的,每增加1年缴费可以给予基础养老金1% 2%的奖励。同时，新农保的待遇水平不能一成不变，必须跟随经济的发展而适当提高，使农保政策跟随时代的脚步。（四）明确农保法律地位，保证农保工作有法可依我国到目前为止还没有一部单独的农村养老法，有关农村养老的问题散见于老年人权益保护法、保险法等之中。而在最新修订的社会保险法中，也仅仅是对新农保有所提及。这种分散的规定方法不仅容易造成彼此的不协调，影响农村养老制度的实施，甚至会影响参保率。有人做过一项关于农民未参加农村社会养老保险的原因的调查，其中“投保周期太长，怕政策有变，到期不兑现”一项得票最高。 候志阳：经济发达地区农村社会养老保险制度研究以闽南水头镇的调查为例，2005年福建师范大学硕士学位论文，第23页，中国期刊网。可见，没有法律的保障，参保率将难以上升。用法律的刚性保证政府财政的投入不缩水并且逐步增加，把政府的扶持和责任落到实处，通过立法健全基金监管和审计制度，保证新农保基金的保值增值和防范资金流失或滥用，保证“新农保”资金流动的充足、高效，从而保障农民的利益。将农民普惠制养老金制度纳入“新农保”的立法条款中，以法律的强制性保证这项惠民政策的稳定性、长期性和可持续性。同时，各地可依据当地自身的经济社会发展情况，在国家制定的法律法规基础上，制定地方性农村社会养老保险办法，尽快把农村社会养老工作纳入法制化轨道。结语加快建立新型农村养老保险制度是我国农村现代化进程中社会进步的一个必然要求。我国地区发展不平衡，城乡差距较大，各地经济发展水平、经济承受能力及农民的保险意识等方面都存在诸多差异，因此建立起完善的新农村社会养老保险制度是个庞大的系统工程。因此，新农保政策将会面临许多已经存在或潜在的问题。所以，在大力推进新型农村养老保险试点工作时，应在总结过去的经验和教训的基础上，不断发现新制度实施过程中存在的问题与不足，并依据不同试点地区的实际情况不断的加以完善和健全，为新型农村社会养老保险制度的普及和推广提供重要的典型示范作用。从我国经济发达地区农村社会养老保险的创新模式来看，本文选取了烟台、青岛和苏州三个地方的模式进行优缺点分析，提出了一些完善新农保制度的措施。但由于笔者才疏学浅，在许多措施的细节方面并不能给出一个有益的思路，笔者以后也会关注此类研究，希望能够继续深入研究。参考文献 专著 1 吴宏洛.社会保障概论M.武汉大学出版社.2009.2 米红.嘉兴市新型农村社会养老保险模式选择及制度方案设计M.2006.3 尹慧敏.社会保障制度创新研究.经济科学出版社M.2009.4 林子波.东部发达地区农村社会保障M.社会科学文献出版社.2008.期刊5 曹云清，李斯.和谐社会下新型农村养老保险制度的思考J.经济与管理.2009（3）.6 梁晓青.新型农村社会养老保险制度建设探析J.理论与观察.2010（2）.7 崔付荣. 完善新型农村养老保险制度的几点建议J. 黑龙江史志.2010.（15）.8 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Brown：Is Social Security Part of the Social Safety Net,Brown,Coronado, and FuUerton.电子文献 25 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见附录一：文献综述文献综述自1989年民政部在北京大兴县和山西省左云县进行县级农村社会养老保险试点算起，农村社会养老保险（以下简称农保）在我国已有20多年的实践探索，可是到目前为止，该制度仍然效果不佳，其中关键的制约因素就是农保制度设计存在缺陷及农保资金筹资来源不足。本文以经济发达地区为研究范围，通过对经济发达地区的3个代表模式进行对比分析，来探讨适合经济发达地区的农保制度。对于农保制度的发展，学术界一直高度关注，到如今，已经有了许多研究成果。主要在以下几个方面：养老保险与新农保的概念界定：