毕业论文--试论中国食品安全的法律机制.docx

摘 要
食品是人类生存和发展的最基本物质，人类在对食品永不满足需求的同时， 也不断地促进和发展了食品的生产。 随着我国各种食品安全事件的频繁发生， 食品安全问题正日益成为人们关注的焦点社会问题。食品安全直接关系到广大人 民的身体健康和生命财产安全，关系到国民经济的健康发展与社会的和谐稳定。 “法治是破解食品安全问题重要乃至根本的手段。”如何完善我国食品安全的法 律控制机制， 提高食品安全保障水平从而全面提升我国食品安全的法治化水平是 我们目前亟待解决的问题。
[关键词]食品安全 完善 法治
一、 引言
食品的安全性是食品必须具备的基本要素， 然而， 在科学技术越来越进步的 今天， 食品却变得越来越不安全了， 这种现象无论是在发展中国家还是在发达国 家都同样存在， 尤以发展中国家为甚。 这是因为发展中国家的经济和社会正处在 剧烈的变革时期， 城市化的迅猛发展、 生态环境的日益恶化、 食品生产技术的落 后以及贫困人口的大量存在等， 都会引发严重的食品安全问题。 就我国而言， 食 品安全形势也相当严峻。目前，我国在农业投入品供给、食品产地环境、动物防 疫体系、 农产品生产和食品加工以及食品销售等环节都存在着不少安全隐患， 食 品安全标准体系、 检测体系和认证体系等方面还存在着许多不足， 在食品安全执 法方面也存在着不少问题， 假冒伪劣食品屡禁不止、重大食品安全事故时有发生， 给人民群众的生命和身体健康带来了严重的危害。 ①
二、食品安全的内涵与概念
(一)食品安全的内涵
对于食品安全的内涵，国内大致可以分为以下几种观点： 1 、食品安全是一 个政治概念。食品安全是政府和企业对社会所应承担的最基本的责任和必须做出 的承诺。 2、食品安全是一个经济学概念。食品作为一种生活必需品，拥有巨大 的市场，随着社会经济的不断发展，食品贸易总额将持续增长。 3、食品安全是 一个科学概念。食品安全涉及医学、生物学、化学、物理学等多个学科领域，它 的每一个进步，都与科学进步所带来的对新的病菌或危害的确认有直接联系。
(二)食品安全的概念
食品安全指食品无毒、 无害， 符合应当有的营养要求， 对人体健康不造成任 何急性、亚急性或者慢性危害。根据世界卫生组织的定义，食品安全是“食物中 有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。食品安全的范围应包括食品 的数量安全、食品的质量安全和食品的卫生安全。

三、我国食品安全存在的主要问题
对于我国目前的食品安全问题，我们可以从三个层面进行划分：一是技术 层面， 即由于技术缺乏或者无知所导致的食品不安全。 比如某种食品添加剂在当 前认为是安全的， 但是随着科技的发展， 人们可能会发现看似安全的添加剂实际 上具有高度危害性； 二是因人们的行为间接造成的食品安全问题。 比如， 因工业 化导致的大气、 水流、 土壤的污染通过食物链进入人们的餐桌， 导致食品安全问 题的发生； 三是由特定的人故意引起的食品安全问题， 比如在牛奶中加入三聚氰 胺。本文重点讨论的是第三个层面的问题。
(一)初级农产品污染严重
我国食品安全的最大隐患是严重违背生物学规律的农业种养殖方式和化学 肥料、 农药、 激素与抗生素等有害物质的超标使用。 我国种养殖业多以农户为单 位，分散面广，食品安全意识薄弱，种植过程中违规使用高效农药、滥用化肥、 植物类激素如胀大剂、催红素、增甜剂等；养殖过程中超剂量使用抗生素、激素 以及饲料添加剂等； 工业污水、 生活垃圾对环境的污染， 重金属在农畜产品中含 量超标等，使诸多有害物质残留于初级农产品，对人体健康造成危害。
(二)使用劣质原料和有毒、有害物质生产加工食品
部分食品生产经营业主缺乏诚信意识， 存在以下违法生产加工食品情况： 1、 使用劣质原料加工食品，如用“毛发水”兑制酱油，用霉变大米制作米制品，用 病死畜禽加工熟肉制品等； 2、滥用食品添加剂，如在面粉中超限量添加增白剂 过氧化苯甲酰； 3、使用非食用物质加工食品，如在乳制品中添加三聚氰胺提高 蛋白质含量。
(三)食物中毒仍威胁公众健康
卫生部统计表明， 每年我国约有 1.3 万人因食用不洁食物引发食物中毒， 这 主要与食品加工过程中， 食品原料采购与使用、 加工设备与条件以及加工过程中 不能有效消除食品生物性、化学性污染因素而导致。农村家庭聚餐、集体食堂、 大中型餐饮业超负荷承办婚宴等大型聚餐活动， 已成为群体性食物中毒事件的高 发场所和因素。
(四)产品信息不对称
产品信息的不对称性决定了社会公众是处于信息缺乏地位的一方， 而食品的 生产商、 销售商处于绝对的信息优势地位。 我国公司法虽然规定了企业的信息披 露制度，但是实际运作中，公司的信息披露不及时、不真实、不完全等现象，导 致了消费者的弱势地位。 如因双汇产品的肉类来源信息的不彻底公开性， 直接导 致了“健美猪”情况的发生。
(五)企业违法的惩罚力度不强，违法成本低

作为理性人的任何行为都是对成本收益分析的结果， 以收益为目的的商人的 行为更是为了对经济利益的最终追求。 法律惩罚力度小， 低廉的违法成本是食品 安全事件不断出现的重要原因， 如无证食品生产加工小作坊和流动食品摊贩， 生 产成本极低， 按照现行的食品安全法律法规即使被取缔换个地方重新开始成本也 比较低。 《食品安全法》对违法所得的认定也缺乏有效的手段，使违法者承担的 风险成本很小，难以对违法者产生震慑作用。
(六)食品安全管理相关职能部门制度推行不力。
当前与食品安全管理工作有关的部门包括卫生、质量技术监督、工商、城 管等多个部门，依据《食品卫生法》、 《产品质量法》等多部法律法规开展监督执 法工作，在一定程度上存在着部门职能交叉、多头管理、重复检查现象。 《食品 安全法》没有界定生产领域、流通领域的含义，随着社会经济的发展，逐渐出现 了前店后厂、 现制现售等新的业态， 如商场超市中的面点加工、 奶茶店、 面包房、 卤菜店、炒货店等小作坊、小摊贩，外送的快餐盒饭，餐具消毒服务机构等，使 得食品在生产加工环节和流通环节的监管边界产生了不确定性， 给各监管部门具 体操作带来了难度。 食品监管职能、 责任被多个部门分解， 形成分散的监测系统， 缺乏统一协调监管， 资源浪费， 制度推行不力。 要彻底解决食品安全管理部门职 能交叉、法规重复等问题，整合食品安全管理职能至关重要。
(七)缺乏统一完善的食品安全国家标准
我国拥有两套食品安全国家标准， 一套为食品质量标准， 法律依据是国家质 检总局制订的《食品质量安全市场准入审查通则》；另外一套是国家食品卫生标 准，依据的法律是《中华人民共和国食品卫生法》 ，执行的单位是国家卫生部。 与此同时， 目前我国食品相关标准还分为国家标准、 行业标准、 地方标准和企业 标准四级等， 造成各个标准之间互相矛盾、 不统一的奇怪现象。②针对这种情况， 新的 《食品安全法》 明确了统一制定食品安全国家标准的原则。 要求国务院卫生 行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、 食品卫生标准、 食品质量标准等予 以整合， 统一公布为食品安全国家标准。 然而， 中国目前的食品标准与国际标准 仍存在着很大差距， 国外一般是按产品定标准， 标准与产品一一对应； 中国则是 按类别划分。比如，同样是农药残留物，国外有 2000 多项标准，中国只有 100 多项。一项食品安全标准的制定时间较长，历经基础研究、流行病学的调查，期 间还要涉及风险评估， 工程量十分巨大。而中国食品的技术标准更新速度又较慢， 尤其是在高新技术领域。 因此要解决食品安全制定统一标准问题， 就要加快制定 步伐。
(八)食品安全问题举证难，消费者权益难以保证
在涉及食品安全的消费者权益诉讼案件中， 往往需要消费者出具购买该产品

的相关证据， 以此来证明确实存在买卖关系。 但在现实生活中， 由于消费者在购 买商品时往往得不到购货单据， 使得证明买卖关系存在的最直接、 最主要的依据 缺失。这一现实的存在阻碍了消费者伸张正义、维护权益之路。
四、我国食品安全的法律控制机制之构建
对于食品安全的法律控制， 经济学家斯宾塞 ·汉森和朱丽叶 ·卡斯维尔的观 点影响较大。 他们提出， 食品安全的法律控制指政府或非政府的食品安全控制机 构依据各种法律法规的授权， 对从事食品生产、 加工、 物流以及销售的企业所进 行的一切监督管理活动， 其目的旨在增进社会福利， 为消费者提供安全食品， 保 护其利益，进而维护公共健康和安全③。针对《食品安全法》在法律控制机制方 面存在的内在缺陷， 主要应通过对政府食品安全体制进行改革、 加强配套法规体 系建设、 建立完善风险评估制度和行业自律机制， 进一步完善我国食品安全的法 律控制机制。
(一)对政府食品安全法律控制机制进行改革
要解决食品安全问题，就得建立强有力的统一监管机制，把现在的多部门 分段监管改为少部门集中全程监管。可以实施“在宏观上各行政主体统分结合， 在中观上以分为主，在微观上以统为主的监管模式”。实现食品安全的长期有效 监管，必须对政府食品安全监管体制进行改革，实施“少部门集中监管”为主的 原则，采取“分段管理”为辅的方式。
(二)加强食品安全法配套法规体系建设
在国家和省级层面加快补充完善食品安全监管配套法规、实施细则和管理办 法，如制定禽畜屠宰、保健食品监督管理等法律法规。特别是在部门职责细化、 行业准入标准、 诚信体系建设、 违法责任追究等方面， 出台更具操作性的法规政 策。
(三)建立覆盖城乡各地的食品安全法律控制网络
我国广大的农村地区仍是食品安全监管的薄弱地区， 要将食品安全监管网络 向农村延伸， 加强乡镇(街道办事处)基层政府的食品安全监管力量， 实现关口前 移、 重心下沉， 真正建立起覆盖城乡各地的食品安全监管网络， 确保食品安全监 管不留空白。一是加强“农村食品安全监测网”建设。加强农村地区食品安全的 监测力度， 及时控制和查处不安全食品。 二是加强“农村食品安全情报网”建设。 加大农村地区食品安全监督检查力度，及时发现和收集食品生产经营的违法线 索，依法查处食品安全违法行为。三是加强“农村食品安全投诉举报网”建设。 建立健全农村食品安全投诉举报机制， 构建以农村群众为核心的食品消费自我保 护体系，断绝不安全食品的市场需求，从消费终端消除农村食品安全隐患。
(四)细化食品召回制度

分析对比美国的食品召回制度， 可以发现我国食品召回制度需要细化的方面 是：
1、应当根据风险划分食品召回的级别。美国的食品召回实行缺陷食品风险 分级制度， 召回的范围不仅包括明确对消费者有害的食品， 同时也包括本身无害 但有瑕疵的食品，缺陷风险级别不同，召回的层面不同。 2、应当设立召回的具 体程序。美国的做法是先由 FDA (美国食品药物管理局)或 FSIS (美国农业部食 品安全监督服务局) 根据危害的评估报告来确定缺陷的级别， 而后企业根据评估 报告制定经 FDA 或 FSIS 认可的实施计划进行召回，程序较为严格。 3、 应当规 定不进行召回的法律责任。 我国法律对企业不进行召回未作惩戒规定， 对企业约 束不大； 而美国企业如果不与政府部门合作， 发现问题有意隐瞒， 不仅要承担行 政责任， 还面临被起诉而承担刑事责任的风险。 4、 召回后的食品处理应当科学。 我国对召回后的食品是作补救、 无害化处理、 销毁等； 而美国是视缺陷食品的危 害级别作不同的处理，可能是销毁，也可能是更换等。 5、确定权责统一的食品 召回管理机构。 笔者认为， 对缺陷食品召回进行管理的专门机构由卫生行政部门 来担当比较合适，如需工作协助，可请求议事机构协调。 6、建立科学的食品召 回的技术支撑体系。应当系统开展缺陷食品召回技术规范、食品召回风险分析、 食品溯源体系等实施食品召回的技术支撑体系的深入研究， 为立法和执法提供科 学依据。
(五)完善舆论导向和社会监督机制
通过媒体宣传食品安全知识并曝光一批存在严重食品安全隐患的企业， 利用 舆论导向引导广大消费者树立正确的食品安全观、 消费观， 提高食品生产经营企 业的自律意识和防范食品安全事故意识， 促进食品生产经营企业的健康发展， 保 障人民群众生命健康安全。
(六)建立、健全食品安全监管问责制度
针对前段时间连续发生食品安全事件，有人指出监管部门实际上是 “养鱼 执法”。④ 在这样的执法理念下， 监管机关对于食品安全监管责任的态度必然是 “不求有功，但求无过”，不可能积极的履行职能去保护人民的生命健康权。而 实际上则根本不能保障 “无过”，食品安全事故必然层出不穷。由此可见，建立 监管问责制度的重要性。 对于食品安全监管问责制度， 应以法律的方式来使问责 制法律化、制度化，真正使问责有制可守、有章可循。规范问责主体及其权力， 确定行政问责客体，规定行政问责事由，明确行政问责方式，界定责任体系等。 在追究责任时， 必须具有法定事由并经过法定程序。 这就要求问责主体在行使职 权时，既要依据实体法，也要遵循程序法。事实证明，很多重大的食品安全问题 跟相关监管部门的监管失职有很大的关系，食品安全监管问责制度的建立与完

善，可以有效抑制监管失职行为的产生。
(七)强化法律的惩罚力度，提高消费者的维权意识
⑤ 《食品安全法》比原来的《食品卫生法》在对食品安全违法者的惩罚力度 上已有所提高，有了“损一赔十”、民事赔偿优先的规定，但由于食品消费一般 金额较小，而索赔手续复杂， “损一赔十”在实践中真正实现并不容易。即便能 够实现， 违法者的违法成本与其利益相比， 仍然不是同一个档次。 法律责任是保 障食品安全的最后纠正机制， 一方面要加强对食品安全违法者的惩罚力度， 增加 罚款的数额甚至取消其生产经营资格， 使其根本没有再犯的能力； 另一方面， 要 抓紧修订《刑法》有关条文，科学界定食品安全犯罪，拓宽处罚范围，加大惩罚 力度。此外，要普及消费者维权观念、鼓励维权行为，加强消费者对食品安全的 监督。应简化消费者的维权程序，降低维权成本，在诉讼机制上，要减轻消费者 在食品安全诉讼中的举证责任，以方便消费者通过诉讼维护自己的合法权益。
(八)建立完善食品安全风险评估制度和食品安全风险监测制度
1、 ⑥重视食品安全风险分析工作，建立健全法律监管机制。 2、成立独立的
风险分析机构，把风险评估和风险管理职能分开。 3、加强风险管理，扩大决策 的透明度。 4 、建立风险交流的法律制度，建立多方互动参与的风险交流机制。
(九)建立健全食品安全行业自律机制，大力发展食品安全社会监督
组织“社会性组织作为政府和社会信息沟通、对话、合作的桥梁和纽带， 可以有效的平衡协调政府和社会的关系， 降低政府制度创新的成本、 政策制定的 风险、政策执行的成本，制度化的参与政府食品安全等公共政策的制定。”国外 的先进经验表明： 食品行业协会对于食品行业发展和安全生产经营发挥了巨大作 用。 我国已经出现了中国食品工业协会、 中国食品科学技术学会、 中国绿色食品 协会等一批涉及食品安全的行业协会。但从总体上看， 这些组织仍处于发展阶段， 在政策设定、机构设置、程序保障和手段运用等方面都存在较大不足。所以，我 们有必要加大对社会组织建设的投入， 各监管部门应积极引导行业协会， 定期对 各会员单位开展督查，增强企业的自律性，促进我国食品安全的发展。 ⑦
(十)有效提高公众参与食品安全监督的主动性
我国应积极探索公众参与食品安全控制机制的途径和方法， 克服中国食品安 全控制中存在的政府失灵和市场失灵， 打破地方政府保护主义， 将公众参与控制 和政府控制有机结合， 通过立法明确公众参与在食品安全控制中的地位， 在制度 设计时要秉持公开、透明、参与的原则，争取通过参与实现有效沟通，切实保障 公众的生命健康安全。
五、结束语
食品质量安全状况是一个国家经济发展水平和人民生活质量的重要标志。近

几年来， 我国的食品安全突发事件层出不穷。 本文浅析了目前食品安全存在的问 题及成因。 当前我国食品安全存在诸多问题， 就法律层面而言， 主要表现为缺少 食品安全基本法， 现有处罚力度不够， 监管体制存在结构性缺陷， 食品安全标准 体系不完善等。为有效应对食品安全危机，我们需要构建以《食品安全法》为核 心的食品安全法律体系， 加大处罚力度， 重视处罚实效， 创新食品安全监管模式， 并完善食品安全相关体系与制度建设。

注释：
①蒋慧：《论我国食品安全监管的症结和出路》，载《法律科学》 2011 年第 6 期。 第 39 页。
② 张 晨 博 . 论 食 品 安 全 政 府 监 管 的 完 善 [D]. 华 中 师 范 大 学: 华 中 师 范 大 学,2010 ，第 55 页。
③于晓光,宋慧宇. 论《食品安全法》对我国食品安全监管体制的影响[J]. 行政与 法,2010,(1)。
④覃海元. 食品安全目标在食品安全管理中的应用 [J]. 食品研究与开发,2008,(3) 第 89 页。
⑤邢曼媛,侯晶晶. 浅议食品安全的刑法规制——从《食品安全法》的角度[ ⑥]民以食为天 自动识别技术与食品安全 [J]. 中国自动识别技术 ,2006。第 46 页。
⑦司国爱： 《构建与完善我国食品安全法律问题研究》 ，载《中国卫生监督杂志》

2005 年第 4 期。

参考文献： [1]蒋慧：《论我国食品安全监管的症结和出路》，载《法律科学》2011 年第 6 期。
[2]司国爱：《构建与完善我国食品安全法律问题研究》 ，载《中国卫生监督杂志》

2005 年第 4 期。

[3]卫生部办公厅《关于 2008 年全国食物中毒报告情况的通报》。 [4]参见程言清、黄祖辉： 《美国食品召回制度及其对我国食品安全的启示》 ，载 《科学 ·经济 ·社会》 2002 年第 4 期；高秦伟： 《美国食品安全监管中的召回方 式及其启示》 ，载《国家行政学院学报》 2010 年第 1 期。 [5]鲁捷： 《绍兴市餐饮企业卫生监管模式与食物中毒发生风险分析与思考》 ，载 《中国卫生监督杂志》 2009 年第 3 期。 [6]李长健： 《构建食品安全监管的第三种力量》 ，载《生产力研究》 2007 年第 15 期。