罗甸县国省道改造工程PPP项目初步实施方案.docx

罗甸县国省道改造工程PPP项目

初步实施方案（建议稿）

贵州建工集团第七建筑工程有限责任公司
珠海京商百城基础设施投资基金管理有限公司
（联合体）
2017年2月

目 录

一 项目概况 3
（一）项目名称 3
（二）建设内容 3
（三）投资规模 3
（四）建设计划 3
二 项目采用PPP模式运作的必要性和可行性 4
（一）项目采用PPP模式的必要性 4
（二）项目采用PPP模式的可行性 6
（三）项目采用PPP模式运作的目标和意义 8
三 项目运作模式 8
（一）项目实施机构 8
（二）项目运作模式 8
（三）项目合作期限 9
四 项目交易结构 9
（一）融资结构设计 9
（二）项目公司股权结构 9
（三）项目合同结构 9
五 项目结算与付费机制、付费保障 10
（一）项目结算 10
（二）付费机制 10
（三）付费保障 11
（四）提前回购 11
六 风险分配 11
七 严格履行程序 11
（一）县政府分阶段出具会议纪要 12
（二）增信措施 12
（三）前期程序 12
八 下步工作流程 12
九 其他事宜 12

罗甸县国省道改造工程PPP项目
初步实施方案（建议稿）
一、项目概况
（一）项目名称
罗甸县国省道改造工程PPP项目（下称“本项目”）。
（二）建设内容
本项目建设内容包括以下子项目：
1、S315边阳至董王，改造道路长21.8公里、二级公路标准、路基宽度8.5米；
2、S315董王至木引，改造道路长16.8公里、二级公路标准、路基宽度8.5米；
3、S210边外河至木引，改造道路长51.416公里、二级公路标准、路基宽度8.5米；
4、S104八总至茂井，改造道路长21.0公里、二级公路标准、路基宽度8.5米。
（三）投资规模
本项目估算总投资约12.7亿元（不含建设期利息）。其中，S315边阳至董王投资约2.4亿元，S315董王至木引投资约1.9亿元，S210边外河至木引投资约5.9亿元，S104八总至茂井投资约2.5亿元。
（四）建设计划
本项目计划2017年4月开工建设，2019年4月底建成使用，计划建设期24个月。
二、项目采用PPP模式运作的必要性和可行性
（一）项目采用PPP模式运作的必要性
本项目采用PPP模式与采用政府传统投资采购模式相比，可以减轻财政压力、增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争等。
1、本项目投资规模大，当前政府财政有一定压力，亟需社会资本参与项目运营维护。
本项目总投资12.7亿元（不包含建设期利息），罗甸县近三年一般公共预算收入为2014年度2.1亿元、2015年度2.83亿元，2016年度3.4亿元；近三年一般公共预算支出为2014年度18.1亿元、2015年度21.0亿元，2016年度 21.8亿元，虽然一般公共预算收入与支出每年均在增长，收入方面2016年度比2014年度增长了1.3亿元，支出方面2016年度比2014年度增长了3.7亿元，但是当前财政资金仍不能完全满足全县项目建设需要，亟需社会资本参与项目投资建设。本项目如果全部由县政府一次性投入，将会占用较多的财政资金，增加政府负债，给县政府带来较大的财政压力，也会减少政府在其他行业的投入，导致政府投资不均衡，降低政府的应急能力。本项目通过PPP模式引进社会资本参与项目的投资建设，将融资风险和偿债压力转移给社会资本，将会大大减轻政府的财政压力，平滑财政支出，降低政府负债，增强政府融资能力，促进政府在各行业均衡投资及当地社会经济持续健康发展。
2、政府引入社会资本有利于提高项目运营维护和管理的质量和效率。
本项目建设是西部新一轮大开发，促进区域平衡发展的需要；是打好国家扶贫攻坚战役、社会全面同步小康的需要；是推进贵州省委、省政府整体发展战略部署，积极实施交通引领经济战略，加快经济发展进程的需要；是实施罗甸县“十三五”国民经济总体规划，完善交通路网结构，创造招商引资良好条件的需要；是带动民族地区经济发展，增强民族团结的需要。为顺应国家新一轮西部大开展，促进经济发展，坚决打赢扶贫攻坚战役，推动贵州省整体发展战略的实施，加快推进罗甸县交通路网建设，创造良好招商引资硬件条件，促进民族地区经济发展，增强民族团结，本项目的建设是必要的也是紧迫的。综合考虑本项目的功能、作用及沿线经济和社会发展的需要，通过PPP模式引入经验丰富的社会资本来建设、运营维护本项目可以实现资源的优化配置，充分发挥社会资本在融资、专业、技术、设备和管理方面的优势，提高项目建设运营的质量和效率，高效完成罗甸县交通基础设施建设目标。
3、可以实现政府职能的转换。
本项目如果采用传统的政府投资模式，县政府需要负责项目的设计、投资、融资、运营维护、管理等，需要政府指派大批不同专业的人参与到各个环节，政府将大部分精力放到工程运营维护和管理上面，势必会影响政府对其他行业、单位的监管，也会影响政府对公众的服务质量。另外政府既是一个行业的监管者，也是一个行业的参与者，政府既当裁判员也当运动员，肯定会影响其他行业参与者的积极性，不利于创新和公平竞争。采用PPP模式政府可以从繁重的事务中脱身出来，把主要精力放在服务、监管上面，肯定可以提高政府信誉，促进行业健康发展。另外采用PPP模式促使政府职能转换也充分的响应了十八大报告和中央经济工作会议提出的“政府应从生产型政府转变为服务型政府”的精神及切实抓好2017年贵州省政府工作报告中提出的“……大力推广PPP模式，着力解决融资难融资贵问题……”工作措施的落实。
4、消除费用的超支。
政府和社会资本在初始阶段社会资本与政府共同参与项目的识别、可行性研究和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。该模式有利于提高工作效率和降低工程造价,能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。
5、合理优化分配风险。
政府和社会资本相互合作，通过综合考虑政府风险管理能力、市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险，避免不合理的风险分担格局，提高项目对风险的承受能力。
（二）项目采用PPP模式运作的可行性
1、政策环境越来越成熟。
国家及各部委、贵州省相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与公共基础设施等行业产业建设和经营的政策，如《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库[2014]215号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）、《关于贵州省创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（黔府发[2015]25号）、《贵州省人民政府办公厅关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（黔府办发〔2015〕25号）等诸多文件均倡导鼓励社会资本采用PPP模式在基础设施建设领域积极参与，充分发挥作用。
2、项目符合政策精神。
根据上述有关精神，为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，重点明确改革完善基础设施建设投融资机制，完善基础设施建设投融资模式，吸引社会资本投入。本项目符合政策规定的鼓励推广运用PPP模式范畴，适宜采用PPP模式运作。
3、存在众多社会资本在交通基础设施行业有运作PPP项目的丰富经验。
国内的交通基础设施行业市场化逐渐发展成熟，交通基础设施行业的投资人市场已经培育发展起来。交通基础设施建设一直是社会资本高度关注的基础设施领域，国内也形成了一批具有交通基础设施投资和建设经验的社会资本，积累了丰富的建设、养护经验，尤其在贵州省，近年来，各级交通运输主管部门通过PPP模式运作建设农村公路、国省道改造具有非常成熟的经验，本项目可以充分借鉴已经落地实施的PPP项目经验，能促使县政府和社会资本能有效结合，互惠互利，实现共赢。
（三）项目采用PPP模式运作的目标和意义
通过市场化运作引入新的资金和机制，不仅有利于解决政府在交通基础设施设计、投资、建设、养护中面临的诸多问题，缓解政府在短期内对本项目的投资压力，而且促进了投资主体的多元化，发挥政府和社会资本各自的优势，形成互利合作关系，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
三、项目运作模式
（一）项目实施机构
本项目由罗甸县政府授权罗甸县交通运输局（以下简称“交通局”）作为项目实施机构，全面负责项目的组织实施和具体工作安排。
（二）项目运作模式
根据财政部、发改委有关政策文件，结合本项目的实际情况，本项目采用“建设—运营—移交”（BOT）的运作模式。项目公司（SPV）负责项目设计、投资、融资、建设、维护和管理。在合作期结束后，将完好的项目设施无偿移交给住建局或县政府指定的其他机构。
（三）项目合作期限
本项目合作期限为12年，其中建设期2年，运营维护期10年。
四、项目交易结构
（一）融资结构设计
根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）要求，本项目最低资本金比例为20%（具体以本项目《工程可行性研究报告》批复为准），政府和社会资本以现金方式出资；其余配套资金占总投资的80%，由项目公司（SPV）通过融资解决，社会资本对融资予以保障。可采用自有资金、股权融资、债权融资，组合方式包括但不限于注册资本、资本公积、有限合伙、信托计划、资产管理计划、项目银团贷款、项目收益债、公司债、资产证券化等，全部12.7亿元（含建设期利息）建设资金根据工程项目需求分阶段及时、足额到位。
（二）项目公司股权结构
县政府出具会议纪要授权罗甸县民生发展投资有限责任公司（以下简称“民生公司”）作为县政府出资代表和社会资本共同组建项目公司，其中：民生公司出资总投资额的7%共0.889亿元约项目资本金的35%，占项目公司35%的股权；社会资本出资总投资额的13%共1.651亿元约资本金的65%，占项目公司65%的股权。
（三）项目合同结构
县政府出具会议纪要授权交通局作为该项目实施机构，由交通局与项目公司签订《PPP协议》。此外，该项目涉及的其他合同包括但不限于工程承包合同、设备采购合同、原料供应合同、保险合同和廉政合同等。
五、项目结算与付费机制、付费保障
（一）项目结算
1、项目前期咨询服务费、规划设计费、勘察设计费、工程设计费及保险费等按照国家现行有关标准的相关规定执行。
2、建安工程费计价标准可参照《公路工程标准施工招标文件》(2009版）的计价原则、《公路工程预算定额》（JTG/T B06-02-2007）和《公路基本建设工程概算、预算编制办法》（JTG B06-2007）及其他定额标准规定计算确定，具体根据《PPP协议》中约定的内容以及与项目公司签订的施工承包合同执行。
3、长期运营养护费用根据本地市场水平，具体以批复的《PPP实施方案》为准。
（二）付费机制
鉴于本项目属于纯公益性项目，拟采用政府付费（即可用性付费和绩效付费）的付费机制，项目公司在合作期内获得合理回报的途径为可用性服务费和运维绩效服务费。县政府在12年内支付服务费，综合回报（全投资综合回报）为不超过当前银行五年期基准利率上浮40%（即6.86%），其中：2年建设期内只支付投资回报，运营维护期县政府分10次支付服务费，具体支付比例分别为10%：10%：10%：10%：10%：10%：10%：10%：10%：10%，首期服务费在项目交工验收后一个月内支付。
（三）付费保障
1、根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）等文件的要求，为增加社会投资人的信心，保证项目顺利开展，县政府将本项目购买服务费用纳入长期财政预算和年度财政预算并经同级人大审批后出具决议。
2、民生公司提供部分回购承诺、回购担保，为政府付费行为进行增信（应符合财经[2015]57号文件要求，不得通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目）。
（四）提前回购
生命周期内若由于国家政策变化，县政府提前收回项目资产，应按上述内投资回报指标计算并支付投资人成本及收益，并给予合理补偿。
六、风险分配
根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）相关规定，结合本项目实际情况，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配双方需要承担的风险责任，其中项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担；项目征拆、法律、政策等风险由县政府承担；项目审批手续办理、不可抗力等风险由双方合理共担。
七、严格履行程序
严格履行PPP各项审批程序：
（一）县政府分阶段出具会议纪要
主要内容为：授权实施机构、授权出资人代表、同意《PPP实施方案》、同意采购方式、同意《PPP协议》。
（二）增信措施
采购完成后，同级人大出具决议，付费义务列入跨年度财政预算。
（三）前期程序
1、财政安排《物有所值分析》及《财政承受能力评价》评审意见；
2、政府出具规划条件、土地预审意见、环评批复、立项批复。
八、下步工作流程
（一）签订《投资合作框架协议》。
（二）授权交通局作为实施机构，牵头负责本项目一切工作；授权民生公司作为政府出资人代表；县政府批复同意采用PPP模式实施。
（三）由县政府进行竞争性磋商或招标选用PPP咨询机构，及时编制《物有所值分析》、《财政承受能力评价》两个报告，与社会资本共同开展工作。同时，罗甸县财政局对《物有所值分析》、《财政承受能力评价》两个报告出具评审回复意见（可由社会资本全程辅助代拟相关文本）。两个报告通过后，及时编制本项目《PPP实施方案》。
（四）县政府批复同意《PPP实施方案》后，开展政府采购、签署相关协议、成立项目公司、融资到位、开工建设。
九、其他事宜
（一）上述实施方案为初步方案（建议稿），具体条款及各方责、权、利在通过采购程序后，于《PPP实施方案》、《PPP协议》中予以追认确定。
（二）社会资本的合法投资主体身份通过政府采购行为进行追认。根据发改投资〔2016〕1744号、财金〔2016〕90号文件及《招标投标法实施条例》第九条的规定，满足“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”条件的，可以不进行招标。之于本项目，建议通过竞争性磋商或采用一体化招标一次性选择社会资本及工程总承包单位。
（三）签署《投资合作框架协议》后，县政府第一时间启动PPP咨询机构招标程序，意向社会资本可向政府推荐专业单位，咨询费用及前期工程施工费用可由意向社会资本垫资，社会资本投资人中标后由中标人出资,若意向社会资本未能通过公开招标竞标方式取得本PPP项目的社会投资人资格，县政府同意对意向社会资本已完成投资金额(如果有)按本建议方案的结算方式完成回购并承担相应资金占用费，回购款项及资金投资收益在中标通知书发布10个工作日内支付完毕。同时，意向社会资本派出专业团队辅助政府编制有关资料，双方共同推进将本项目申报纳入贵州省级、国家级PPP项目库。
（四）建议尽快完成本项目立项批复及《工程可行性研究报告》批复，将建设、设备、建设期利息等内容纳入发改批复，以配合PPP前期有关审批程序。
政府方与意向社会资本通力配合，力争项目尽快开工建设。

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