遵循规律-科学统筹-打造宜居性城市.doc

遵循规律 科学统筹 打造宜居性城市

中央城市工作会议之后，中共中央、国务院又出台了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，预示着我国城市工作将迎来重大变化。为此，我们特邀请相关专家，从城市宜居的视角，对百姓关切的相关问题进行探讨。
贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。
做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。
要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，立足国情，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性。
——中央城市工作会议
认识、尊重、顺应城市发展规律，更好发挥法治的引领和规范作用，依法规划、建设和管理城市，贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，着力转变城市发展方式，着力塑造城市特色风貌，着力提升城市环境质量，着力创新城市管理服务，走出一条中国特色城市发展道路。
实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好。
坚持依法治理与文明共建相结合，坚持规划先行与建管并重相结合，坚持改革创新与传承保护相结合，坚持统筹布局与分类指导相结合，坚持完善功能与宜居宜业相结合，坚持集约高效与安全便利相结合。
——中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》
特邀专家：
王建国 省社科院城市与环境研究所所长
张长星 省发改委经济研究所所长
本报记者 刘玉梅
城市要义：让生活更美好
记者：让生活更美好，是城市化的题中应有之义；宜居，是人们的共同向往。中央城市工作会议和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，都特别强调了打造城市的宜居性，让人民生活更美好的建设和发展理念。这种要求，正是回应了人们对城市宜居的普遍关切。那么宜居城市应该是怎样的状态？其最基本的要素有哪些呢？
王：宜居城市概念提出于上世纪70年代，是发达国家城市应对交通拥挤堵塞、环境污染、空间紧张、生态质量下降等城市问题，顺应人们对生活环境、生活质量、生存状态要求提高而提出的城市概念。其最基本的内涵包括以下几个方面：
经济持续繁荣。城市只有拥有雄厚的经济基础、先进的产业结构和强大的发展潜力，才能为城市居民提供充足的就业机会和较高的收入，才能为宜居城市物质设施建设提供保证。
社会和谐稳定。只有在政局稳定、治安良好、民族团结、各阶层融洽、社区亲和、城市城乡协调发展的城市，居民才能安居乐业，才能充分享受丰富多彩的现代城市生活，才能将城市视为自己物质的家园和精神的归宿。
文化丰富厚重。只有具有文化丰厚度的城市，才能称之为思想、教育、科技、文化中心，才能充分发挥城市环境育人化人的职能，才能提高城市居民的整体素质。
生活舒适便捷。生活的舒适便捷主要反映在以下方面：居住舒适，要有配套设施齐备、符合健康要求的住房；交通便捷，公共交通网络发达；公共产品和公共服务如教育、医疗、卫生等质量良好，供给充足；生态健康，天蓝水碧，住区安静整洁，人均绿地多，生态平衡。
景观优美怡人。城市是一个人文景观与自然景观的复合体，这既需要城市的人文景观与自然景观相互协调，又要求人文景观如道路、建筑、广场、小品、公园等的设计和建设具有人文尺度，体现人文关怀，从而起到陶冶居民心性的功效。
公共安全感较强。公共安全度是城市抵御地震、洪水、暴雨、瘟疫等自然灾害，防御和处理大暴乱、恐怖袭击、突发公共事件等人为灾害，确保城市居民生命和财产安全的能力。公共安全度是宜居城市建设的前提条件，只有有了安全感，居民才能安居乐业。
宜居城市的显著特征为：环境优美，社会安全，文明进步，生活舒适，经济和谐，美誉度高，应具有良好的居住和空间环境、人文社会环境、生态与自然环境和清洁高效的生产环境。
城市建设：体现人居关切和城市品质
记者：规划是城市建设之本，也是一个城市的成长坐标。而在我们的城市规划中，存在前瞻性、严肃性缺失；盲目性、随意性突出，不少地方大拆大建，拆拆建建，一味追求“摊大饼”式的规模扩张现象严重。凡此种种，致使无序、污染、脏乱、拥堵等城市问题突出。根据宜居城市的理念打造城市，我们的城市规划应该怎样作为？
王：在制定城市规划时，要综合考虑城市的功能定位、文化特色、建设管理等多种因素。
首先，要综合考虑城市的功能定位。对一个城市而言，只有科学合理找准功能定位，才能突出城市特色，充分发挥优势。从这一意义上讲，城市功能定位是制定城市规划的重要依据。
其次，要充分考虑城市的文化特色。文化是城市的灵魂。历史文化资源不可再生。制定城市规划，要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。河南是文化资源大省，多数城市底蕴深厚，承载着许多历史记忆，这是非常宝贵的。在城市规划制定中，既要不断融入现代先进元素，也必须保护和弘扬优秀传统文化，发展有历史记忆、中原特色、民俗特点的美丽城市，促进自然与人文、现代与传统交融，避免千城一面、万楼一貌。
再次，要统筹考虑城市的建设管理。规划、建设、管理是城市工作的三大环节，必须统筹考虑三者之间的协调性。城市规划制定以后，使规划贯彻于城市建设过程中就成了关键问题。要严格按照城市规划来实施各项城市建设项目，使规划逐步付诸实施，并且在规划的指导下，进行持续建设和有效管理。
张：做好规划是推进城市工作、建设宜居城市的重要环节。必须牢固树立系统思维，体现中央城市工作会议提出的“一个尊重、五个统筹”精神。
尊重城市发展规律。从城市发展的大形势大趋势出发来谋划城市发展，增强规划的科学性、权威性和前瞻性。比如，充分认识城市建设与经济发展相辅相成，规划不能脱离经济发展，大搞“圈地运动”和“造城运动”；充分认识城市规模与资源环境承载力相适应。
统筹空间、规模、产业三大结构。单个城市规划要站位全局，置于国家城市空间布局和区域城市群的发展格局中，谋划城市发展的空间结构、规模结构和产业结构。我省要大力培育中原城市群，将郑州打造成区域性中心城市，其他各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确定位、主导产业和特色产业，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。
统筹城市规划、建设、管理三大环节。城市规划要遵循现代城市发展规律，做到“顶天”；又要综合考虑城市功能定位、文化特色、建设和管理等多种因素，做到“立地”，保障规划的落地和执行；还要加强城市设计，提倡城市修补和城市更新，体现城市的宜居性，提高城市规划的可操作性。
统筹改革、科技、文化三大动力。规划要体现城市发展所需要的改革、科技、文化三大驱动要素，增强城市发展的可持续发展动力。当前重点推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革。优化城市创新生态链，让创新发展驱动成为城市发展的主动力。要把文化特别是中华传统文化融入城市规划之中。
统筹生产、生活、生态三大布局。要树立工作生活便利化理念，强化城市内部布局合理性的规划，使住宅、商业、办公、文化娱乐等不同功能区，相互交织、有机结合、组团建设，逐步实现工作与居住平衡，尽量减少城市内部不必要的人口流动。不要把城市空间生硬切割成若干个块头很大、功能单一、相互分离的商务区、居住区、行政区、教育区等。树立生态城市的理念，把好山好水好风光纳入城市规划之中，城市融入大自然。
统筹政府、社会、市民三大主体。在编制规划过程中，要统筹政府、社会和市民三大主体思想意见，尊重公众参与城市发展规划决策的知情权、参与权和监督权。
记者：城市建设中注重硬覆盖，忽视自然生态的现象几成常态，城市良好的生态环境受到破坏，无疑影响到城市居民生存质量。关于这一点，中央城市工作会议和《意见》也一致强调了提升城市通透性和微循环能力问题，强调了海绵城市理念。我们在当下的城市建设中，该怎样实施这一理念？
张：海绵城市建设是一个趋势。在中央城市工作会议上，习近平总书记强调“重视建设海绵城市，充分利用自然山体、河湖湿地、耕地、林地、草地等生态空间，同时降低城市硬覆盖率，以提升城市地面蓄水、渗水和涵养水源能力”。
这一点非常重要。随着城市大规模开发、高强度建设，城市硬覆盖率逐步提高，城市原有的自然生态和水文特征被改变，70%以上的降雨形成地面径流快速进入城市排水系统，城市水资源短缺程度愈演愈烈。就我省而言，目前，人均水资源占有量约为全国平均水平的1/5，由于长期超采地下水，全省地下水超采区总面积达4.4万平方公里，约占全省面积的1/4，成为全国水资源严重短缺地区。南水北调中线工程投用后，给我省的用水配额约占调水总量的1/3，达到37.7亿立方米，约为黄河年径流量的1/15，跨区域调水成为我省一些城市弥补水资源缺口的重要来源。
去年，国家印发了关于推进海绵城市建设的指导意见，要求各地要最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，到2020年全国城市建成区20%以上的面积，到2030年80%以上的面积，要达到将70%的降雨就地消纳和利用的目标。有鉴于此，我省城市建设应加快推进海绵城市建设理念。
具体实施中，要摒弃以“快速排除”和“末端集中”控制为主要规划设计理念，在城市规划设计、旧城改造、新区建设过程中，逐步构建“低影响开发雨水系统”，通过透水铺装、绿色屋顶、下沉式绿地、生物滞留设施、生态湿地、蓄水池等一系列低影响设施，维持开发前原有水文条件，控制径流污染，实现雨水的储存、过滤、净化和循环利用，不断缩小城市人口经济与水资源承载能力的差距。
但是，必须明白，海绵城市建设是一项庞大的系统工程，不仅要在推进过程中因地制宜，统筹协调，而且要在体制机制上突破创新。据有关专家测算，海绵城市一平方公里大概需1.8亿元投入，单纯依靠政府投入实难快速推进。这就需要破除条条框框，通过目标和问题导向、合同管理、绩效考核、按效付费等方式，充分引入社会资本，将棚户区改造、城乡危房改造、旧城改造与海绵城市建设相结合，采用公私合作（PPP）、总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目。
记者：城市精神和城市风貌是城市宜居不能忽视的重要组成部分。中央城市工作会议和《意见》都对这一点进行了特别强调，指出要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。请谈一下我们的城市精神如何塑造？
王：从某种意义上讲，建筑只是城市的外形，文化才是城市的灵魂。以文化之魂建设城市，不断提升城市精气神，城市才能形神兼备，充满生机和活力。一座城市可以在短期内建设宽阔街道、高楼大厦，而城市精神的塑造，必须在牢牢把握地域、民族和时代三个核心要素的基础上，经过长期积淀形成。河南不少城市都有着深厚的历史文化底蕴，塑造城市精神，既要以中原特色文化为基础，体现独特的地方文化标记，又要体现鲜明的时代要求，展现城市的未来图景。
首先，要结合城市自身的发展历史和文化传统。从重要的历史事件、历史人物中，深入研究解读城市的文化芯片，深入挖掘丰富的文化元素，提炼、总结、升华各自的城市精神。
其次，要做到继承和创新相结合。河南城市精神的塑造，要放在世界城市文明发展的大背景下来考虑，对历史文化进行对接与整合，塑造真正适应市场经济要求、符合城市发展方向、具有鲜明时代特征的城市精神。
再次，要真正内化为全体市民共同的理念。城市精神应贴近生活，贴近实际，与广大市民的价值观念、人文意识、道德操守、生活习惯等精神取向相吻合，能真正为全体市民所接受、所认可，外化为大家的自觉行动。
城市管理：舒适度是决定性要素
记者：科学的城市管理和优质服务，是构成城市舒适度的重要方面。居民能否感到方便、舒心、美好，是检验一个城市是否宜居的关键尺度。以此标准，目前我们的城市管理哪些方面不够到位？
王：中央城市工作会议指出，城市工作，管理和服务是重点，这是对当前及今后我国城市工作的科学定位和准确把握，是顺应城市发展规律的必然要求。
从河南的实际看，城市化进程尚处于扩张建设阶段，相对于发达地区，城市管理水平较低，首先集中体现为城市综合管理水平差。城市管理中的部门利益导致的各自为政，条块分割现象严重。其次是城市管理效率差。存在严重的重建设不重实效现象，比如空中天桥、地下过道相应设施不配套、管理跟不上；路边花坛种种拔拔、行道树坑方圆不一；一些基础设施一两年就坏掉、重修，等等。最后是城市精细化管理不到位。建设过程中的“面子活”、“形象活”现象并不鲜见，存在华而不实，大而化之之嫌，比如一些大型的交通工程，随处可见建设管理的“真空地带”和“死角”，使得整个工程的质量大打折扣，这种精细化管理的滞后，直接影响城市管理的品质。
记者：城市管理的好坏，直接影响居民生存质量。杂乱无章，运行无序，怨声载道也就在所难免。就建设宜居城市而言，建好是基础，管好是关键。二位对城市管理有何好的建议？
王：城市管理是打造宜居城市的根本保障。打造宜居城市要依托现代网络科技，创新城市管理模式，和智慧城市、智慧社区建设相结合，打通服务群众的“最后一公里”，彻底改变粗放型管理方式。至少要做好以下五个方面。
第一，要科学认识城市发展规律。推进城市发展转型升级，尽快实现由建设管理向运行管理转变，由重视基础硬件建设转向重视提升基础设施的运行效率，实施城市的综合管理、关联管理和协调管理，保障城市的高效有序运行。
第二，要牢固树立管理就是服务的理念。充分认识城市管理就是为市民提供良好服务的本质属性，重视居民的生活感受、获得感和幸福感，为居民提供高质量的服务。
第三，转变传统的粗放型管理模式。综合运用市场、法律、行政和社会自治等手段，通过城市管理目标量化、管理标准细化、职责分工明晰化等，对城市实施精细化管理。
第四，加快建设智慧城市。提高物与物、物与人、人与人的互联互通、全面感知和利用信息能力，大幅度提高城市管理的科技含量，推进城市管理手段的信息化和现代化，大幅提高城市管理效率。
第五，加强城市管理队伍建设。努力建设一支既掌握城市管理与服务要求，又熟悉国家法规、了解国际规则、精通专业知识的高素质城市管理队伍。
张：提升城市管理水平。还在着力打造维系城市运行的“超级大脑”，夯实城市精细化管理的信息化基础的同时，着力推动城市常住人口基本公共服务均等化、切实加强城市公共管理、保障城市公共安全、全面提升市民素质等。
记者：我省城市化建设在打造和谐宜居，推进城市健康发展方面已做了不少努力和探索，也出现了不少好的典型。但从整体来看，城市宜居性建设任重而道远。未来，把中央城市工作会议精神和《意见》精神贯彻落实到位，真正实现“城市让生活更美好”的目标，应该怎么去做？国内外是否有可供借鉴的成功范式？
王：贯彻落实中央城市工作会议的精神，应围绕经济发达、社会文明、设施完善、交通便捷、治安良好、环境优美、人民安居乐业的发展目标，打造宜居城市。
国内宜居城市的案例是珠海。根据中国社科院城市与竞争力研究中心发布的研究报告《2014年宜居城市竞争力前200名城市》，珠海排名第一，再度评为全国最宜居城市。珠海打造宜居城市，主要做好了四个方面的工作：一是在城市规划、建设、管理的三大环节，始终坚持环境保护优先的原则。珠海在建市之初，就确定了组团式的城市发展形态，推动城市发展与山、海、河、田等自然风光有机融合，塑造了符合生态城市要求的空间格局；二是在城市形象上，注重发挥城市设计的引导作用，强调道路、边界、区域、节点和标志物设计，力争处处展现宜居的城市形象；三是在居民的宜居感上，推动房地产市场平稳运行，较好的调节了收入房价比，以宽敞的居住环境来增添宜居感；四是在就业创业氛围上，以城市整体宜居性的不断提升，吸引高端人才和优质企业加快向珠海集聚，推动经济社会实现提速发展，让居民能够得到更充分的就业机会、更广阔的创业空间。
国外宜居城市的案例是新加坡。新加坡作为一个城市国家，通过制定科学完善的规划体系来打造宜居城市，主要在三个方面成效明显：一是设立建屋发展局，专门解决经济适用房和廉租房的问题，实现“居者有其屋”；二是重视公共交通发展，制定和完善了城市交通发展总体规划，打造一个高效运转的交通系统，力求出行便捷化；三是制定绿色和蓝色发展规划，确保拥有绿色和清洁的人居环境。
对河南而言，当前必须做好以下几个方面的工作。
第一，坚持生态优先发展原则。从珠海和新加坡打造宜居城市的案例中可以看出，要把生态建设和环境保护优先作为打造宜居城市的第一战略。大力发展生态经济、弘扬生态文化、健全生态制度,在全社会牢固树立生态文明观念，把好山好水好风光融入城市，让城市到处天朗气清，努力以最小的资源环境代价谋求经济社会最大限度的发展。
第二，创造更多的就业机会。一座城市能否让更多人处于“乐业”状态，决定了这座城市可持续发展的生机与活力。省委、省政府明确提出，科学推进新型城镇化，要以产业为基、就业为本。打造宜居城市，要加快构建绿色化的城市产业体系，为城市居民提供充足的就业机会和较高的收入。特别是在“大众创业、万众创新”的时代背景下，按照共享发展的理念，还要努力给全体居民提供更公平的竞争机会、更广阔的创业空间、更浓厚的创新氛围，让大多数人能在城市中找到自我价值。
第三，提高生活舒适便捷程度。打造宜居城市，要加快社会事业发展，提高公共服务供给能力和水平，努力做到“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养”。同时，还要保护好前人留下的文化遗产，延续城市历史文脉；在每个社区都打造形成一个公共开敞空间，构建和谐邻里关系。
记者：舒适便捷是宜居的一大要素。目前大中城市的交通拥堵是普遍现象，为市民普遍诟病，这些问题目前有没有好的缓解办法？
王：构建发达便捷的公共交通网络是打造宜居城市的重要基础。围绕畅通城市的发展目标，积极落实公交优先的发展战略，加快公交汽车向清洁、舒适、方便、快捷方向发展，推进智慧交通建设。
郑州作为省会城市，是中原经济区的中心城市，发展定位为现代化国际商都。建国初期至今的历史数据显示，郑州在发展过程中一直吸引外地人口大量流入，中心城区一直处于超载状态。这就要求郑州在制定城市规划过程中，要充分考虑人口流入因素对城市交通造成的压力。某种意义上讲，郑州交通的发展，不是规划引导建设，而是建设倒逼规划。现阶段，郑州要缓解交通拥堵的压力，就需要立足当前、着眼长远进行谋划。立足当前，因为城市规划、建设已经无法调整，要以加强管理为主，以管理弥补规划、建设中存在的问题。着眼长远，可以从规划层面加以解决。例如大力发展快速交通和公共交通，以城市功能的有机疏散带动人口的有机疏散，打造多核心的组团城市，让规划真正发挥引领建设、管理的作用。
结语：城市是综合而复杂的系统载体，既包括硬件建设，更包括软件建设。一个城市的获得感和舒适度，决非几个标志性建筑和耸立的高楼大厦所能涵盖。城市的风物人情、居民素养，更能直接影响和体现城市品位。创造良好的城市生态和宜居环境，硬件打造固然重要，但城市品格的培育和养成，更将是一个长期而艰难的过程，尤需政府、社会和市民的共同缔造。