论村民自治的法律救济问题.doc

湖南商学院
成人高等教育本科学生毕业论文

论文题目
论村民自治权的法律救济问题
学生姓名
曾建中
学 号

专业班级

通讯地址
洞口县石柱乡人民政府
联系电话
15873911063
函 授 站
邵阳

2012
年
4
月

目 录

一、村民自治权冲突的具体表现……………………………………………………………1
（一）自治体内的权利（力）冲突…………………………………………………………1
1、村民与村民会议、村民委员会之间的权利（力）冲突…………………………………2
2、村民委员会与村民会议之间的权力冲突…………………………………………………2
3、村民小组与村民自治机关之间的权利（力）冲突………………………………………2
（二）、自治体外的权利（力）冲突………………………………………………………3
1、农村基层党组织与作为自治管理机构的村民委员会之间的冲突………………………3
2、乡镇基层政府直接干预村民自治事项导致村民自治权与行政权之间的冲突…………3
二、村民自治权冲突的救济方式及其不足…………………………………………………4
（一）、村民自治权冲突的救济方式………………………………………………………4
1、村民自治权冲突的内部救济………………………………………………………………4
2、村民自治权冲突的外部救济………………………………………………………………4
（二）、村民自治权冲突救济存在的缺陷分析………………………………………………5
1．村民自治体内部权利救济存在天然的缺陷………………………………………………5
2．行政机关权利救济的缺陷…………………………………………………………………6
3．权力机关权利救济的缺陷…………………………………………………………………6
4．村民自治权利的司法救济缺乏明确的、可操作性的法律依据…………………………6
三、村民自治权利司法救济的构想…………………………………………………………7
（一）制定《村民自治法》，明确规范和保障村民自治活动……………………………7
（二）修改完善《民事诉讼法》及《行政诉讼法》，增加有关村民自治司法救济程序的相关规定或特别规定…………………………………………………………………………7
（三）建立对村规民约的司法审查制度，防止村规民约对公民权利的侵犯………………8
参考文献………………………………………………………………………………………8

论村民自治权的法律救济问题

内容摘要

村民自治是中国民主的起点，村民自治是否能在法治的轨道上健康发展，直接关系着社会主义新农村建设的顺利进行。但由于缺乏有效的法律救济，村民委员会成员的选举和罢免却存在着种种问题。“有权利必有救济”是法治之必然结果，有规则而无完善的救济并不能够成就法治，所以本文主要从行政救济和司法救济层面进行探讨。

关键词

村民自治权；权利；法律救济

ABSTRACT

The villager autonomy is the starting point of the Chinese democracy, the villagers' autonomy in the rule of law is to track the healthy development, are directly related to the socialism new rural construction smoothly. But due to the lack of effective legal relief, the villagers committee members of the election and recall has the problems. "Has the right there will be relief" is the inevitable result of the rule of law, there are rules and no perfect relief is not can accomplish the rule of law, and so this article mainly from the administrative relief and the judicial relief level is discussed in this paper.

KEY WORDS

The villagers' self-government; Rights; Legal relief

湖南商学院成人本科学员毕业论文
村民自治权，是在农村一定范围内组织起来的区域性群众自治组织依据国家法律对该范围内公共事务进行管理的权利（力）。村民自治权具有双重性：从来源上看，它是由自治体内所有村民权利的集合；从整体上看，村民自治体在行使村民自治权时，是通过自治机构即村民会议和村民委员会来具体实施的，对构成村民自治体的每一个村民而言，又是一种具有内部管理色彩的公共权力①。在村民自治运行过程中，由于利益角度的差别，自治体内村民个体的权利、管理自治体内公共事务和公益事业的自治机构的权力以及自治体外的国家权力之间必然会发生冲突。当前，由于相关法律规定的欠缺或模糊，严重影响了村民自治中权利（力）冲突的及时有效解决。因此，保障村民自治正当有序运转，必须尽快完善村民自治中权利（力）冲突的法律协调、救济制度。
一、村民自治权冲突的具体表现
权利（力）冲突是指两个或两个以上具有同样法律上之依据的权利（力）之间，因法律未对它们之间的关系做出明确界定所产生的权利（力）边界的不确定性、模糊性，而引起的相互之间的不和谐、对立状态。根据涉及村民自治主体角色的不同，村民自治权冲突大致可划分为两类：一类是村民自治中自治体内部的权利（力）冲突，另一类是村民自治中自治机构与国家基层党政机关的外部权力冲突。
（一）自治体内的权利（力）冲突
村民自治体是由户籍关系归属于村的全体村民组成的自治主体，是由所有村民组成的一个整体。根据《村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）规定，在村民自治体内部，设立村民会议、村民委员会、村民小组等组织机构和组织。自治体内部的权利（力）冲突实际上就是作为个体的村民与自治机构以及组织机构、组织之间的矛盾与利益纷争。
1、村民与村民会议、村民委员会之间的权利（力）冲突。村民会议和村民委员会是村民组织机构，是村民自治的法定内设决策、执行机构。村民与村民会议、村民委员会之间的权利（力）冲突，实际上表现为村民个体与自治体群体的冲突。村民自治权来源于村民权利的集合，由组织机构行使，因此，正常情况下，村民个体的权利受到整体自治权的约束和制约，村民个体权利应服从于代表整体权利的组织机构的决定。但在以下两种情况下，村民个体权利不应服从于代表自治体整体权利的组织机构的决定。其一，村民会议、村民委员会等自治机构决定的事项与宪法、法律、法规和国家政策相违背、抵触而侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的。在村民自治中，由于宗族势力等因素的干预，即使村民自治体机构通过的有关事项是经过法定大多数村民表决通过的，也不能约束因此而受到权利侵害的个体村民。其二，村民会议、村民委员会等组织机构决定的事项未经法定或约定程序，侵犯了村民的民主参与权利。任何违背法定或约定程序的自治事项决定都有可能导致自治权在行使中违背自治体整体意志。
2、村民委员会与村民会议之间的权力冲突。在村民自治中，村民会议是村民自治体的最高权力、决策机构，村民委员会则是由村民直接选举产生的村民自治体的执行和工作机构，负责村内公共事务和公益事业的日常管理。《组织法》虽然分别规定了村民会议和村民委员会的权力范围，并在该法第十九条规定：涉及村民利益的八种事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定；第十八条规定：村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。但由于《组织法》对村民会议和村民委员会之间的关系界定模糊，且规定村民会议对村民委员会的工作采取年审制、村民会议由村民委员会召集和主持，村民委员会一旦越权，村民会议对其监督和制约的及时性、有效性难以得到实现。
3、村民小组与村民自治机关之间的权利（力）冲突。村民小组是村民自治体内部按照村民的居住状况所进行的划分，是村民自治体的组成部分，但同时它又有自己的独立利益。根据《组织法》第十九条第（六）项、（七）项规定，涉及村民的承包经营方案、宅基地的使用方案，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。而根据我国《土地管理法》的规定，我国农村农民集体所有的土地分为两种：一种属于自治体内全体村民所有，由村集体经济组织或村民委员会经营管理；另一种则属于村民小组集体所有，由村民小组经营、管理，在发包时，由村民小组作为发包方。有的地方，村民小组还举办了集体企业，依法也应由村民小组经营、管理，或由村民小组发包给村民经营。因此，村民委员会针对某一村民小组所有的土地或企业承包经营方案、宅基地使用方案，依《组织法》应由村民委员会提请村民会议讨论决定，而依《土地管理法》则应由村民小组自行决定。由于两者利益之间的差异，依据不同的法律规定，村民会议、村民委员会与村民小组在就此类事项讨论决定时，必然发生分歧，引发争端。
（二）、自治体外的权利（力）冲突
依照我国《组织法》规定，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会保证《组织法》在其行政区域内的实施，乡、民族乡、镇的人民政府对村民自治工作进行指导，农村基层党组织发挥领导核心作用支持和保障村民开展自治活动，但根据地方权力机关的职能，其对村民自治事业的规制主要通过制定规范性文件方式进行，一般不直接介入村民自治活动。因此，可能与村民自治权发生冲突的政治权力主体主要是农村基层党组织和乡镇基层人民政府。
1、农村基层党组织与作为自治管理机构的村民委员会之间的冲突。《组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性基层自治组织，它实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，负责村自治体内部公共事务和公益事业的日常管理，对外代表本村开展工作，是村民自治体的执行机构。第三条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律支持、保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。这对于规范农村基层党组织与村民委员会的关系是十分必要。问题在于这些规定对农村基层党组织与村民委员会的权限缺乏明确而具体的划分，都仅仅是原则性规定党组织居于“领导核心”地位并“支持和保障村民开展自治活动”，但对于农村基层党组织如何领导、支持和保障村民开展自治活动（即领导方式）及在村民自治中领导的工作范围缺乏具体性、明确性和可操作性，加上长期以来我国农村实行党组织一元化领导体制，村党支部成为传统的村务决策、管理实体，而实行村民自治后，民主产生的村委会依法行使村务决策、管理权力。于是，在村务决策、管理中，许多地方便出现了农村基层党组织认为自己是村民自治的领导核心，有权决定村民自治事项；村委会则依《组织法》认为自己才是法律规定的村民自治事项执行者，形成村务决策管理二元化的冲突格局。
2、乡镇基层政府直接干预村民自治事项导致村民自治权与行政权之间的冲突。《组织法》对乡镇政府与村民自治机构之间的关系及各自权限作了一般性规定，即乡镇人民政府对村委会的工作给予“指导、支持和帮助”，但是“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，村民委员会在乡镇基层政府指导下自主管理自治体内事务。该规定明确界定了乡镇基层政府与村委会之间不是行政隶属关系，不是领导与被领导关系，但由于“指导、支持、帮助”作为法律用语的模糊性，加上长期以来乡镇实行对村级直接指挥的领导习惯、乡镇职能未及时转变、农村相应体制未进行及时改革等原因，在具体实施中，乡镇基层政府往往不仅仅是指导村委会工作，而是进行了许多本不应该行使的行政干预，将村委会当成是自己的下属机构，直接对其下达工作任务和行政命令。甚至有的基层政府为了更便利地干涉、控制村民自治内部事务，使村民自治机构听命、受制于自己，直接任免村委会成员。
乡镇政府管理与村民自治的二元并存是现阶段中国农村基层社会管理体制变化的一个主要特点。国家权力在乡村社会的有效行使要依靠村民自治的配合，村民自治在基层社会的运行则有赖于国家基层权力的支持和保证②。但乡镇基层政权机关对村民自治事务的不断扩权，必然导致村民自治权的侵越，严重制约村民自治的正常进展。
二、村民自治权冲突的救济方式及其不足
（一）、村民自治权冲突的救济方式
根据村民自治权体内、体外冲突的情形及其处理，村民自治权冲突的救济方式大致也可以归纳为以下两类。
1、村民自治权冲突的内部救济。当自治体内不同主体之间就自治权发生争执、纠纷时，可以在自治体内通过民主方式加以解决，此即为内部救济方式。内部救济方式主要是通过一定数量的村民代表提议召开村民会议来得以实现。如《组织法》规定，涉及村民利益的重要事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定；村民对村民委员会办理本村的公共事务和公益事业事项有异议时，十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议民主决策；村民委员会成员滥用、侵害或不能正当合理行使村民自治权时，五分之一以上有选举权的村民可以联名要求召开村民会议罢免村民委员会成员等。由于村民自治体的非国家政权性质，内部救济实质上属于私权力救济。
2、村民自治权冲突的外部救济。外部救济即国家权力的干预和保护，属于公权力之救济。自治权外部冲突的解决要依赖外部救济；当自治权内部冲突在自治体内无法通过民主方式合法解决时，如组织机构由于宗族势力介入产生的多数村民认同的歧视性决定，也需要寻求国家权力的外部救济。外部救济包括：其一，地方权力机关的监督救济。如《组织法》第十五条、第二十八条之规定。其二，行政机关的督促救济。如《组织法》第十五条、第二十二条之规定。其三，司法机关的司法救济。司法救济是解决自治权冲突的最后一道防线，包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼。
（二）、村民自治权冲突救济存在的缺陷分析
“无救济则无权利”。由于目前我国村民自治中权利受到侵害时的非司法救济途径存在各种缺陷和局限性，现有的司法救济又过于抽象，完善的司法救济体系的形成更显得非常必要。
权利受到侵害时的救济途径主要为自治体内部权力救济、行政权力救济等非司法救济和司法机关的救济。村民自治体内部的权利救济成本低廉、行政机关的权利救济简单便利经济、权力机关的救济权威性强，但非司法的权利救济途径却各自都有致命的缺陷和局限性。③而我国目前现有的涉及村民自治权利救济的法律依据仅散见于各单行法规中，规定不够具体详细，可操作性不强。
1．村民自治体内部权利救济存在天然的缺陷。首先，村民自治体无法站在中立、超脱的地位处理内部纠纷。通过投票表决形成的村民大会决议中，被侵害利益的通常都是些势力较弱的村民，村民自治体中的组成成员因为熟人社会、家族影响等背景也很难公正处理纠纷；其次，村民自治体解决纠纷的依据主要是自治章程、村规民约，村民大会决议都是程序合法，是经过有效表决权表决通过的，村民自治体也无法逾越本村的自治章程、村规民约，往往被侵害的权利救济难以落到实处；再次，中国长期缺乏基层民主发育的土壤，农村基层民主制度的进一步成长，需要经济、政治、法制、文化等多方面的因素共同促成。
2．行政机关权利救济的缺陷。首先，行政机关的权利救济缺乏一套正当严格的程序，随意性较强；其次，我国各地在村民自治方面的差别极大，行政机关对村民自治所持的态度、采取的措施有很大不同；再次，行政权力扩张的本性，使得行政机关有可能为了实现自身的利益、完成自己的任务，对村民大会决议中权利受损的主体视而不见或者对其采取打压的手段，从而使得权利受损主体受到再次侵害；最后，行政机关的决定不具有终局性，容易引起案件的反复。
3．权力机关权利救济的缺陷。首先，权力机关作为制定法律和规则的机关，不可能对村民自治中所涉及具体的权利瑕疵直接进行救济，只能对村民自治章程、村规民约的合法性进行审查，权利救济的范围有限；其次，权力机关的职责主要是监督其他国家机关的工作，直接对具体案件中的权利进行救济有违现代国家议会的分工和职责，不宜提倡权力机关对个案权利的救济。④
4．村民自治权利的司法救济缺乏明确的、可操作性的法律依据。村民自治权的调整范围非常广泛，然而综观我国法律法规，却鲜有对其法律责任、侵权后果的详细规定，有的仅仅是原则性规定。有部分法律涉及到村民自治权保护问题，但实践层面可操作性差。例如我国宪法只对村民自治做了原则性的规定，而作为村民自治基本法律的《村民委员会组织法》中却没有一条规定村民自治权利受到损害的司法救济，第20条虽规定村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，但这一规定过于原则和抽象，没有规定明确的救济途径、方式和具体的制裁措施，也没有规定对其进行司法审查的具体程序，缺乏可操作性，所以很难据此对受到村民自治权力侵害的村民个体权益进行有效的救济。又如《物权法》规定，集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。但村民大会通过正当合法程序作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可否请求人民法院予以撤销？另外，对于村民自治中存在的问题，如关于村民土地征用补偿费的受理问题，最高院本身的答复意见也不统一，导致法院在实际操作中五花八门。司法救济的缺失，使得国家在面对村民的诉求时，显得捉襟见肘，现实中村民自治存在着许多的矛盾、争议和冲突得不到及时解决，影响了社会和谐稳定和村民自治的正常发展。
三、村民自治权利司法救济的构想
司法救济的缺失，造成现实中村民自治存在着许多的矛盾、争议和冲突得不到及时解决，争端旷日持久，影响了社会和谐稳定和村民自治的正常发展。鉴于我国村民自治运行的现状，构建一种通过司法诉讼程序来解决基层群众性自治纠纷的司法救济制度，以保障村民在自治权利等受到侵害时，依法请求司法机关给予法律救济和保护，势在必行。
（一）制定《村民自治法》，明确规范和保障村民自治活动。
目前规范村民自治制度的最重要的法律是《村民委员会组织法》，但在这一重要的法律中，对村民自治中的许多方面都规定得不够明确和完善，这就造成了村民自治实践中对出现的问题和纠纷的处理大相径庭、莫衷一是，也使得法院在处理村民自治案件时缺乏明确的可操作性的依据。对此，笔者以为，应该首先完善村民自治的法律制度，使村民自治中的各种行为有法可依。由于我国经过了10多年的村民自治的实践，也积累了足够的经验。理论学者们经过多年不懈的实证调查和理论论证，对村民自治制度进一步发展的构想和设计已经有了相当的深度和可行性。村民自治中存在的各种问题已经充分暴露，村民自治中出现的带有普遍性的问题亟待立法去解决。否则现实生活中每天都有许多农民的权利因为不完善的法律制度而受到损害。国家应该尽快制定《村民自治法》，进一步完善村民自治的法律，规范政府、村民自治组织、村民的行为和相互关系，明确司法的地位和作用，为司法介入村民自治纠纷提供法律依据。
（二）修改完善《民事诉讼法》及《行政诉讼法》，增加有关村民自治司法救济程序的相关规定或特别规定。
村民自治诉讼程序与其他诉讼程序如何协调是村民自治司法救济能否顺利实施的关键。目前我国的民事诉讼、行政诉讼的受案范围除选民资格案件外，均不包括村民自治纠纷。民事诉讼的受案范围是公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的诉讼，以及公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定的诉讼。故民事诉讼法很难直接对村民自治予以司法救济。现行的《行政诉讼法》中也没有涉及村民自治的诉讼问题，以至于造成村民自治纠纷司法救济的盲点。《民事诉讼法》与《行政诉讼法》应对这一突现的问题作出一定的回应，对村民自治中的各项权利进行司法救济打开通道。
首先，让民事诉讼法与行政诉讼法相衔接。在村民自治过程中，有些是可用民事诉讼程序保护的。当村民大会经过合法程序作出大会决议，侵害个别村民权益时，村民并不否认村民大会决议的效力，无意推翻决定，但对于该决议对其造成的损失要求赔偿。此时只是个别村民与村民自治组织经济纠纷的矛盾，属于平等主体之间的矛盾纠纷，完全可通过民事诉讼法来解决双方争端，村民可把村民大会决议当作侵权的事实，请求法院判决村委会对其侵权造成的经济损失进行赔偿。但如果村民认为大会决议违反法定程序或决议违反法律、政策规定而无效，则应采用行政诉讼程序，请求法院审查该大会决议合法性，并确认其效力。采用行政诉讼程序审查村民大会决议、村民委员会的决定合法性，则应赋予村民委员会行政诉讼被告资格。村民委员会是基层群众性自治组织，从司法救济的角度而言，有必要将其定位为行政主体。在涉及公权力行使的领域，如果村民的合法权益受到村民委员会的侵害，如果村民委员会没有行政主体的法律资格，村民只得以乡镇政府为被告以其不作为诉诸法院，而依据相关法律，乡镇政府对于村民委员会只是指导、支持和帮助，并无监督领导的权限，法院在处理时往往采取多方协调的方式，效果并不理想。如果确立村民委员会成为行政主体，很多问题将迎刃而解。比如对于村规民约进行司法审查、举证责任的承担将更利于村民等等。同时，从村民委员会的职能来说，它负责管理公共事务，实际上这种管理活动具有公权力的性质。按照现代行政法的概念，其具有行政主体的属性。所以，在行政诉讼中赋予村民委员会被告资格，不仅是村民自治实践需要，更符合现代公共行政发展趋势和地方自治制度发展的方向。
其次，扩大行政诉讼程序的适用范围，容纳村民自治权的诉讼救济程序。村民自治同样存在着管理与被管理关系，在村民和村民委员会所发生的纠纷中其中绝大多数的纠纷类似于行政纠纷，可以参照行政诉讼的程序来进行，将村民委员会视同行政机关，把村民视同行政相对人。
（三）建立对村规民约的司法审查制度，防止村规民约对公民权利的侵犯。
《村民委员会组织法》规定：村民会议可以制定、修改自治章程、村规民约，并报乡、镇人民政府备案，自治章程、村规民约不得违反法律、政策，不得侵犯村民的权利。自治章程、村规民约通常都是经多数村民同意的，但这并不排除在“多数人决定”的幌子下对少数人（经常是弱势人群）权利的侵害，造成乡村社会的不公正。为此，必须建立村民公共权力的司法审查制度。可以规定，对村民会议或村民代表会议、村民委员会所制定、通过的规范性文件或决议(如自治章程、村规民约或村民大会决议等)有争议的，任何村民都有权提起司法审查的诉讼，请求人民法院对相关规范性文件或决议予以合法性审查。在执行上述规范性文件或决议过程中发生争议的，可由任何一方提起诉讼，请求对相关规范性文件和决议的合法性进行审查。人民法院应当受理上述诉讼申请，在依法审查其决定的合法性的基础上，作出裁定，确认其效力。对与宪法、法律法规和国家政策相抵触的自治章程、村规民约，决议决定，应当予以撤销，终止其执行，对符合宪法、法律、法规和国家政策的自治章程、村规民约、决议决定，应裁定其有效，责令村民依法履行其自治范围内的义务。这一司法审查程序类似于司法审查制度和宪法诉讼制度。在我国尚未建立宪法诉讼制度的情况下，先在村民自治的范围内试行，总结经验教训，将有极为重要的意义。

注释：
① 崔智友著：《中国村民自治的法学思考》[J]，《中国社会科学》2001年第3期，第118页；
②潘嘉玮、周贤日著：《村民自治与行政权的冲突》[M]，中国人民大学出版社2004年版，第16页；
③刘武俊：《建构村民自治的司法救济机制》，[DB/OL]http://www.chinarual.org/.2003-8-1/2004-9-8.
④刘颖：《村民自治权利的司法救济及相关问题探讨》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)2005年第3期。 
参考文献：
①《村民委员会组织法讲话》[M]，中国法制出版社1999
②潘嘉玮、周贤日著：《村民自治与行政权的冲突》[M]，中国人民大学出版社2004
③程燎原，王人博著《赢得神圣---权利及其救济通论》，济南，山东人民出版社，1993
④王禹.我国村民自治研究[M].北京：北京大学出版社，2004.
⑤唐鸣.村委会选举法律问题研究[M].北京：中国社会科学出版社，2004.
⑥刘重春.西方国家农村基层政府体制比较研究[J].中州学刊,2007,(3):13.
⑦何泽中.当代中国村民自治[M].长沙:湖南大学出版社,2002,(9):100-101

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