教育发展是当今世界各国普遍关注的重大问题.doc

教育发展是当今世界各国普遍关注的重大问题。人们越来越深刻地认识到，社会的文明和进步在很大程度上取决于教育的发展，经济的竞争、科技的竞争归根到底是人才的竞争、教育的竞争。因此，世界各国都把教育放到了重要的位置。世界各国发展教育的一个重要经验就是通过法律这一高度专门化的社会组织手段来实现对大规模的教育事业的调控和发展。社会发展从来不是自发的过程，尤其是经济的发展不会自动带来教育的发展，不会自动解决种种社会问题。必须通过一种社会的理性手段，保证教育的协调发展，才能使教育真正发挥它在现代社会中应有的作用。因此教育法就是现代教育发展中的一个理性的选择，是世界各国发展教育的一个共同的经验。 
　　1.1.1 法律与教育
　　法律是社会生活的规范，它随着社会生活的需要而产生，又随着社会生活的变迁而变迁。社会意识和社会组织的不断变动，使得法律和制度也随之不断演进。因此，各个时代都产生了各具时代特点的法律。在现代社会产生以前，法律并不是一种独立的社会控制要素，而是附属于行政的一种辅助手段。这种倾向反映在国家、政府对社会的控制上，就表现为重行政、轻法治。如我国历史上，在大一统的封建专制政权和严密的宗法制度下，法律在社会中所及的范围和所起的作用都是极其有限的。在这样一个封建专制的国家中，存在着一个超乎一切法律之上的至高无上的权力，这就是君权，封建君主一人拥有至高无上、主宰一切的权力，这就造成了封建社会的专制独裁。
　　在世界历史的发展中，法制的建立是与工业化、现代化相互交织并相互促进的。随着封建社会内部的资本主义经济成分的产生和发展，封建制度逐渐成为生产力发展的障碍。现代国家产生以后，为了防止社会向封建专制的倒退，为了维护社会经济和社会生活的稳定与发展，以法治国开始成为一个普遍的原则，把法律在社会生活中的作用提到了很高的地位。资产阶级的思想家认为，法制原则是全部国家制度和社会制度的基础。根据这一原则，国家机关的一切活动都应以法律为依据，不能超出法律所规定的范围。这一原则还要求在法律面前人人平等，反对封建特权。由此可见，法制成为一种观念和实践，完全不同于封建社会单纯依靠君主专权来治理国家的人治。它要求国家必须用法律来治理，人人都应在法律之下，依法办事，不允许任何人置身于法律之上而不遵守法律。特别是本世纪以来，法律与社会的接触面迅速扩展，并且大规模地向社会结构的各个层次渗透，社会生活的各个领域都先后运用法律这一手段来调节各种社会关系。许多过去并不属于法律调整的社会关系，也逐步纳入了法律解决和处理的范围。一批批新兴的法律部门不断涌现，法律的调节手段和调节技术也在不断更新。社会生活的这样一种变化要求促进法律的形式合理化和功能普遍化，从而使法律有可能在新的范围内施加影响。可以说，现代国家的发展，正是在法律的保护和促进下得以实现的。
　　教育活动是人类社会的一种极其重要的、广泛存在的社会实践活动。广义的教育可以说是伴随着人类社会的产生而产生的，狭义的教育即学校教育也已经有数千年的历史。在漫长而曲折的历史进程中，人类在生产劳动和社会生活过程中世代积累和形成的知识经验，以社会历史经验的形式，通过教育，传递给后代，并在世代相传的过程中逐步积淀下来，成为人类生存的必要手段。因此，教育一经产生，便具有传递生产知识经验和一定社会的生活规范两种职能，对社会的延续和发展起着巨大的推动作用。
　　然而，在现代社会产生以前，在漫长的历史进程中，由于经济生活落后，社会交往隔绝，不同等级之间界限森严，因此教育的这种培养人的功能不能不受到极大的限制。生产劳动的教育是在生产劳动过程中自发进行的，还不足以构成教育的主要方面。学校教育与生产劳动基本上是脱节的，构成一个很少变化的封闭系统，其内容是统治阶级必要的文化知识和教养。因此，进学校、受教育只是少数人的特权，是一种身份的标志。教育规模狭小，主要是教师、学生、家长等私人之间的活动。国家一般不直接管理教育，只是在幕后，间接地影响教育。例如在我国古代，国家主要通过选士制度来影响教育。欧洲各国在19世纪以前，学校或由教会控制，或由自治城市领导，或由学校本身自治。国家通过这些力量间接影响教育。在这种情况下，教育与法律之间并没有什么必然的联系，也无所谓教育法。
　　18世纪以来的社会现代化进程给予教育的最大影响就在于孕育和产生了普及的、社会化的、与现代工业相结合的现代教育这一崭新的教育形态。现代教育的目的直接受到现代生产发展的影响。新的科学技术在现代生产中的不断应用是更新的、效率更高的生产工具代替了旧的机器设备。现代生产能力的扩大对劳动者提出了更高的素质要求，劳动者必须具备相应的知识水平才能适应这一要求，从而决定了劳动者普遍地接受学校教育，学习文化科学知识的必要。此外，现代生产的发展，就一个具体的劳动过程来说，要求加强微观管理的科学性；而就全社会的劳动分工来说，又要求加强宏观管理的科学性，因为无组织、次效率、铺张浪费、经济失调是现代生产的大敌。现代社会的社会生活和社会生产不能任凭管理者的个人经验，更不能靠管理者的想当然来管理和运行，而只能凭借先进的科学知识，才能使社会生活和社会生产有条不紊。于是经济科学、管理科学、法律科学等方面人才的培养也开始成为现代教育目的的一个重要方面。可以说，现代社会中的教育活动，已经与经济发展、人才培养紧紧地联系在一起，其目的指向全体社会成员，指向科学知识的传播，指向劳动者和管理者知识水平的提高。现代各国都充分认识到教育的重要意义，无一例外地通过国家的强制力来推行普及和发展教育的政策。
　　法律在组织和调控教育发展方面的作用，表现在它规定了国家机关在管理文化教育方面的职权和职责，保证了各种国家机关在组织和调控教育方面的职能的实现，使教育事业真正做到有序发展。以国家行政为例，任何国家要对教育进行有序的、科学的教育行政管理，就必须把国家的行政管理置于牢固的法制化的基础上，也只有借助于法律，才能实现国家行政管理的有序化和科学化。
　　此外，现代教育区别与以往任何一种教育的另一个特征就是教育教学活动的日益复杂化和有序化，这时教育日益普及化和社会化的一个直接结果。现代社会的发展产生了对人才数量和质量的规定性，同时也产生对人才培养的规定性，从而形成现代社会特有的教育制度。这种之要求废除封建社会培养、选拔人才的做法，扩大受教育机会，广泛培养各级各类人才。这种制度要求打破传统的学校体系，同社会的人才需求结构相适应，把学校纵横联系，统一协调起来，建立统一的教学计划、教学大纲、教材和教学质量标准，形成一个幼儿、青少年、成人教育纵横贯通，学校、社会、家庭密切配合的一体化教育体系。显然，复杂的的教育运行过程要要做到有序化、科学化，仅仅依靠教师的个人努力是远远不够的。它要求教育工作必须依准于法，体现国家与社会的整体利益，不允许任何人违背它；它要求学校的教育教学活动必须有一定的的行动方式和程序，一切财物的使用和管理也应有一定的规格和使用规范。只有这样，才能保证学校教育目标、方向的正确以及教育教学活动的连续性和稳定性。
　　总之，法律的发展与完善是与社会的发展与进步紧密联系一起的，它是社会发展的一种要求，体现了一种社会进步，教育法是现代教育发展的产物，是现代国家的一个重要的立法领域。随着现代教育的发展，它不仅表现为法律数量的大规模增长，而且表现为法律地位的增强，法律调整范围的扩大，以及法律向教育领域的各个方面、各个层次所进行的愈来愈大规模的功能扩张。
1.2.1 现代教育：高度专门化的人才培养形式
　　在现代社会，教育是一项大规模的社会性事业，都必须通过一种高度专门化的社会组织形式来推动它的发展，而不可能通过自发的力量来谋求发展。因而对教育的组织和调控就是现代国家的一种基本职能和活动，并成为国家公共事务的一个重要组成部分。对教育的组织和调控功能体现了国家在社会生活中的作用及基本方向和目标，在不同的时代，不同的国家，这种功能的性质、大小和范围都是不同的。在现代社会以前的很长一段历史时期，教育主要是一种家庭的职能和权利，父母对子女的教育，最初是通过家庭生活进行的。在出现了专门的教育机关和专门的教育者教师后，教育又部分地委托给学校和教师进行，但父母对其子女的教育仍负有全部责任。由此可见，教育在很长的历史时期内并没有成为国家管理的对象。对教育的管理形成相对独立的社会控制系统并纳入到国家系统之中，这需要特定的条件。具体地说，从19世纪末开始，由于教育的迅速发展与普及，教育开始成为对社会发展具有举足轻重意义的社会性事业，现代各国在发展生产、管理经济和社会以及维护自己的政治统治的过程中，越来越深刻地认识到国家控制和发展教育的重要性，因为没有一个国家能在纯粹自发的基础上普及教育，普及教育总是伴之以各种社会化、国家化的形式开展起来的。这就要求把过去一直属于私人、地方或教会管辖范围的学校集中到国家手中，从而使国家直接组织和调控教育发展，有效地发挥国家管理教育事业的作用成为历史的必然。因此，随着19世纪以来教育的迅速普及与发展，欧美各资本主义国家纷纷对原有的国家体制作出相应的变革，把教育纳入到国家活动之中，用立法的手段来保证国家对教育的影响和控制，用行政的手段发展公立学校体制，确立义务性质的国民教育制度，这就是近代史上的教育国家化趋势。尤其是本世纪以来，随着教育规模的不断扩大，教育制度的日益完善以及教育财政开支的迅速增加，对教育的组织作用和强制作用也越来越突出。各国普遍加强了对教育的国家责任，从立法、司法和行政等方面进行国家调控，全面组织和发展教育事业。这种国家的教育权力，包括制定教育政策、法律；对各级各类学校及其它教育机构的管理和监督；对教育领域中的各种社会关系进行司法调控等等，几乎涉及教育活动的各个环节。并且这种国家职能正向着扩大化的趋势发展。
　　现代教育的这种社会化和国家化以及国家教育权力的产生是一种进步的趋势。100多年来的教育发展史证明，教育没有社会和国家的重视和扶植很难取得持续、长足的进步。当然，在现代社会，国家教育权力的性质和内容决定于国家的性质和制度，因此，现代各国的教育权力，其性质和内容都是由该社会形态中的占统治地位的生产关系和政治制度所决定的。许多国家在管理教育事业，促进教育普及方面是作了一番努力的，因为普及教育乃是训练文化水平较高的劳动力的手段。随着新的科学技术的采用，这种工人的劳动会比没有文化的工人具有更高的生产效率，因而在经济上大大有利于资本增值。教育的社会化、国家化本身反映了现代教育发展的必然趋势，并最终向着形式的合理化和功能的普遍化发展，从而使教育有可能在新的范围内得到普及与发展。总之，现代国家对于教育的直接作用，其目的都在于全面组织和发展教育事业，更好地发挥教育在社会发展中的强大功能。世界上任何一个国家，无论其国家体制的形式如何不同，无论其实行集权制还是分权制，都必须在全国范围内从物资、人力以及教育教学活动的实施等方面对教育进行社会组织和调控，以便提高教育效益，更有效地普及和发展教育。因此，随着社会生产力的不断提高和科学技术的迅速进步，随着教育事业规模的不断扩大和受教育程度的日益提高，世界各国的国家教育权力在不断扩大，内容也越来越复杂，这几乎已成为一种国际动向。即使是在教育方面实行自由政策的一些国家，也在加强国家的教育权力，逐步向中央宏观调控制集权化和教育调控多层结构化结合的方向发展。
　　我国宪法规定，发展和管理教育是统一的国家权力的一部分。宪法第19条规定，国家发展社会主义教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育。但是统一的国家权力必须通过明确的责任制，通过不同国家机关的分工合作才能实现。我国的国家机关按其性质划分主要有国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等。其中国家权力机关具有全权性质，对于教育管理具有最高的和最终的决定权。在教育方面，它的主要职权是：制定国家的教育政策和法规、任命和罢免国家教育行政机关的领导人、决定教育发展规划和教育经费的预算、监督法律、法令的遵守和执行等等。国家行政机关和司法机关是从属于国家权力机关的执行机关，执行国家权力机关所制定的路线、方针、政策、接受国家权力机关监督。国家行政机关在教育方面的主要职权是：实施国家有关教育的政策和法律；发布有关教育工作的行政法规、规章、命令和指示；制定教育事业的发展规划和计划；指导教育改革工作；统筹和监督国家机关各部门的教育工作。国家司法机关在教育方面的主要职权是：审判有关教育的民事案件和刑事案件，对应当承担民事责任的行为人依法追究其民事责任，以维护教育法制和教育秩序，保护学校的合法权益，保护学校师生的教育权利、人身权利和其他权利，保障教育事业的顺利进行。此外，我国从1982年开始建立行政诉讼制度，人民法院受理法律规定可以起诉的行政案件，特别是1990年10月1日生效实施的《中华人民共和国行政诉讼法》使我国的行政诉讼制度更加全面和统一，这就使法院的受案范围除了民事案件和刑事案件之外，还包括了行政诉讼案件，从而扩大了司法机关对于教育的管理职能。
　　此外，为了保证国家有关教育的政策法规的实施，我国的国家教育权还包括对各级各类教育事业和教育行政机关及其工作人员、学校教育机构及教师的监督权。为了实施国家对于教育的这一监督权，我国形成了一个包括内部监督和外部监督、职能部门监督、执政党监督和人民群众监督相结合的监督体制。其中包括：权力机关对教育的法律监督和工作监督；行政监督对于教育的行政监督；司法机关对于教育的司法监督；教育督导机关对于学校的工作监督，以及执政党和人民群众对于教育的社会监督。近年来国家对于教育的这种监督体制日益完善，其监督作用也普遍加强，这对我国教育事业的健康发展起到了重要的作用。

　　教育法同其他法律制度一样，都是历史的产物。教育法并非自古就有，它是伴随着现代社会和现代教育的产生发展而产生发展的。掌握教育法发展的一般规律，将为我们理解教育法的原理、性质和作用提供深厚的基础。
　　1.零星立法阶段
　　教育法最早起源于西方国家。文艺复兴以后，就有人提出了教育立法的主张。著名的捷克教育家、《大教学论》一书的作者夸美纽斯在欧洲各国进行教育改革时，就曾提出，应当给予学校以充分的权力，使学校可以像各个国家一样制定自己的法规。在制定教育法规时，应充分考虑儿童的尊严，保证向儿童提供其发展自身天赋能力，达到自我实现所必须的各种条件。制定法规还应时刻记住教育为自己制定的最终目的。在16世纪的宗教改革运动中，德国新教领袖马丁·路德提倡广设学校，普及教育，在群众中传播新教。他主张学校应由公费负担，政府有强迫人民送子弟入学的责任。在他的影响下，德国各公国纷纷通过颁布法令，推行初等教育。在新教普及的瑞士、荷兰、苏格兰等地也纷纷制定法令，设置学校，实行强制入学。由此可见，在普及义务教育实施之前，近代资本主义国家就已经发展出一种具有宗教性质的学校体系。这些学校大多把持在各个教派手中，往往成为教派斗争的工具。因此，这一时期的教育立法一般都具有浓厚的宗教色彩，有些教育法令甚至就是教会直接制定和发布的。
　　现代意义的教育立法是在机器大工业和现代工厂制度的基础上产生的。资本主义工厂制度下的工人是丧失了一切生产资料的生产者，他们一无所有，只能受雇于资本家，忍受剥削，成为机器的一个部件。更有甚者，资本主义工厂制度还把大批妇女和儿童卷入到工厂中，成为廉价的劳动力。童工劳动对工人阶级子女的大规模摧残把整整一代人推向了贫困和愚昧的深渊，损害着他们的身心健康，因而构成了极其严重的社会问题。它促使工人阶级觉醒，为改变自己的命运而奋起斗争。迫于社会劳动力再生产的需要和工人运动高涨的形势，一些国家开始制定和颁布工厂法。这些关于雇佣劳动的立法规定了工厂内部的劳动时间、劳动纪律、劳动保护、工资福利、实施义务教育以及工厂主对在生产中致残工人的物质责任、劳动保险等条款。工厂法中的教育条款整个来说虽然微不足道，但还是把初等教育宣布为劳动的必要条件。一般认为，世界上最早出现的工厂法是英国议会1802年通过的《学徒健康和道德法》。1833年，英国议会又通过了《工厂法草案》。其后，许多资本主义国家也都相继制定了工厂法。工厂法中的教育条款，可以说是最早的现代教育立法形式。
　　2.专门对普及义务教育进行立法的阶段
　　从19世纪下半叶开始，由于大机器工业的发展，资产阶级逐渐认识到劳动者的智力因素对于提高劳动生产率的作用，并开始意识到普及教育的必要性，各主要资本主义国家相继开始直接干预教育，推行义务教育制度。所谓义务教育，其最直接的意义就是国家通过法律手段，对一定年龄范围的儿童实施一定年限和一定程度的强迫教育。普及义务教育立法主要有三大特征，即强制性、免费性和世俗性。
　　普及义务教育的强制性是指国家依法采取必要的强制措施，强制法律规定应受教育者履行上学的义务，否则就要追究其法律责任。受教育就其对个人发展的意义而言，它本身也是人的一种基本需要。但这一需要并不是一开始就能被人们所意识、所追求的。在人们尚需我温饱、为生存付出极大代价的时候，是不可能考虑受教育问题的。就是在物质生活有了改善后，由于人们意识不到教育的重要，因此各国在普及教育的初期，普遍都要经历一个强迫入学的阶段。
　　普及义务教育的免费性是指国家为了推行义务教育而采取的免收学杂费的措施。世界各国的经验是，没有免费的教育就没有义务教育。没有义务教育就没有普及教育。因此，义务教育是否免费就成了普及教育的一个关键问题。当然，各国“免费”一词的法律含义是各不相同的，除了免去一定年限的学费之外，许多国家还规定公立学校应向学生免费提供一系列物质和服务条件。义务教育的普及程度和免费范围不可避免地要受到社会生产力发展程度的制约，没有起码的社会剩余劳动，就不可能普及相当程度的义务教育。只有当社会生产力有较大发展时，国家才会有充分的力量实行完全免费的义务教育，并且逐步延长义务教育的年限。
　　义务教育的世俗性是指用法律的手段保证教育与宗教的分离以及国家对学校教育的干预和控制。在欧洲，教育传统上是属于教会管辖范围内的事务，是教会进行宗教宣传和教派斗争的工具。在许多国家，教会几乎控制了全部发教育事业，教师职业基本上被教士垄断，教育内容渗透了神学精神，教学大纲须由僧侣审定，儿童自幼就受到宗教思想的麻醉。因此，当国家意欲控制教育，建立国民教育制度，普及和发展教育的时候，普遍采取的首要措施就是摆脱教会对教育的控制，以世俗教育取代宗教教育。实行世俗教育实质上是一场国家、政府与教会之间争夺教育领导权的激烈斗争，必然会遭到来自教会的反抗。因此各国普遍借助于法律的强制力来取消教会垄断教育的特权，把教育的领导权控制在国家手中。
　　3.广泛进行教育立法阶段
　　广泛地进行教育立法是随着资产阶级国家加强社会生活各个领域的行政控制的过程而出现的。近代资产阶级国家的政治制度赖以建立和存在的理论基础是“三权分立”说。“三权分立”不仅是资产阶级国家政权组织和活动的基本原则，而且也是国家权力自主和分配的基本原则。“三权分立”说的出发点是以权力制约权力，防止权力的滥用。国家权力应严格实行立法、行政、司法三权分立，相互牵制，随着资产阶级地位的巩固，它在政治上开始要求政治权力的集中，以保障本阶级意志的贯彻实施。资产阶级把对于议会政治、政党制度、竞选运动的浓厚兴趣逐渐转移到了国家行政领域，在国家机构中，各资本主义国家实际上都大大扩大了三权中的行政权力。在国家机关的权力划分、管理层次和范围等方面，都出现了强化行政权力的趋向。这样一种趋向从19世纪中期开始酝酿，本世纪初开始，30年代至50年代在主要的资本主义国家达到了高潮。在教育上，资本主义国家由过去的消极作为转变为积极作为，加强了对教育的全面干预和控制。各国纷纷建立和健全教育行政部门，对从初等教育直至高等教育的整个教育领域实施行政职能。
　　在这一时期，国家通过法律手段开始更多地干预社会经济文化教育和社会公共事业，资本主义法制建设渗入社会各个领域，教育立法更受重视，大量有关教育的法律相继产生，丰富了教育法制的内容，从而大大推进了教育的普及与发展。不少国家在宪法或法律中规定了教育的国家责任以及公民的受教育权利，保障了教育的普及与发展。除了议会立法以外，行政立法获得了相当的发展。由于法律向教育的各个层次的渗透，许多原来不属于法律调节的社会关系，开始进入了法律调节的领域，因此教育立法发内容和技术日益复杂化。除了主要的教育法律外，各国的立法机关都通过委托或授权的方式，把相当一部分立法的任务交由行政机关执行了。各国行政机关通过它所取得的行政立法权，有可能进行经常性的立法活动，从教育法的数量看，行政机关的立法数量以大大超过了立法机关的立法。
　　4.教育的综合法治阶段
　　第二次世界大战以后，各国教育又有了突飞猛进的发展，促进这一发展的主要是如下两个因素。一个是战后现代科技迅猛发展的要求。现代科技的进步和发展使生产技术、生产组织、劳动市场结构和劳动的性质乃至社会生活方式都发生了急剧的变化。这种变化加速了整个社会的劳动变换性和职业流动性。传统的学校教育显然已经不能适应这种变化的要求。因此各国教育改革都以转变功能为目标，以重视教育在国家发展中的战略地位，突出服务经济为基本特点。很多国家的政府不断地强化对于人才需求的危机感和紧迫感，重视发展教育，并根据社会经济发展的需要随时对教育进行调整和变革。促进教育发展的另一个因素是随着物质生活和精神生活的日益丰富和提高，人们开始把教育看作是个人的一种不可剥夺的基本权利，要求享受一种机会均等的、有利于促进个性的丰富和全面发展的、有助于人的潜能得到发挥的教育。在这种情况下，传统的教育制度概念受到了冲击。人们普遍认为，把个人的生活分为两半，前半生受教育，后半生工作，这是毫无科学根据的，教育应当面向全体人，应当有助于每一个人探索和开拓新的生活，应当在每一个人需要的时候以最好的方式提供必要的知识和技能。教育的这些巨大变化使得教育活动中的各种因素及其相互关系呈现出一种复杂多变的局面。这就要求把教育看作一个整体，看作社会大系统中的一个子系统，把教育立法看作一项综合性的法治工程。在加强教育立法的同时注重教育法治工程与整个社会工程的协调。
　　这一时期的教育立法表现为它自觉地、主动地适应社会整体发展的需要，全面地进入教育领域，系统地认识它所调整的对象，合理地调节教育领域中发生的各种内外关系。因此，教育法在广度和深度上都有了飞跃性发展。从广度上看，教育法规在所有法规中所占的比重越来越大。许多国家在自己的宪法中对教育的功能、形式，国家的教育责任，公民的受教育权利等都作了明确的规定。在宪法之下，又有为数众多的法律、法规、司法原则等补充了宪法性教育条款并使之具体化。这些法律规范着教育活动的各个方面。从深度上看，教育立法已经深入到教育活动的各种内部和外部社会关系。对教育的调节开始形成一个综合性的法治工程。许多国家在二战后纷纷制定了教育基本法或具有基本法性质的学校总法，并对已有的教育法律规范进行整理、汇编，使之系统化，以便更好地规划、协调、完善本国的教育立法。在这一基础上形成了一个上下有致、严密完整的教育法规体系，有效地发挥着综合调节作用。
　　以上概述的只是西方发达国家教育立法发展的最一般的规律。这些国家的教育立法在客观上起到了促进教育普及和发展的作用，在一定程度上扩大了劳动人民的受教育机会，这是我们应当加以研究和吸收的。

　　1．清末教育立法的沿革
　　清末至民初这个历史时期，正值中国封建主义教育向资本主义教育发展的转折时期，又是中国传统旧教育走向新教育的过渡时期，也是我国教育与西方教育相融合的时期。在我国，现代教育制度最初是作为西方文化的一部分，从西方输入中国的。自1840年鸦片战争起，中国逐渐沦为半殖民地、半封建社会，民族矛盾和阶级矛盾日益尖锐。在这种情况下，反抗外侮，追求富强成为近代中国最急迫的社会政治问题。作为封建社会支柱的封建教育制度和科举制度的弊端日益显现并成为资产阶级新学冲击封建主义旧学的主要批判目标。在强大的社会压力下，清政府被迫进行了“新教育”的改革。中国的教育立法就是伴随着“新教育”的出现而出现的。 19O2年，管学大臣张百熙拟定了《钦定学党章程》，该章程分为《京师大学堂章程》、《考选入学章程》、《高等学校章程》、《中学堂章程》、《小学堂章程》、《蒙学堂章程》六个部分。这一章程虽经正式颁行，但并未实施。但从形式上看，它对当时的新学校作了较全面的规定，是当时比较完备的具有现代学校系统的“新教育”制度，因而可以说是近代中国的第一个教育法规。1904年张百熙、张之洞、荣庆等人又奏拟了《奏定学堂章程》该章程除规定学校系统外，还规定了学校管理体制、教授法及学校设置办法等内容。该法规自颁布后，一直沿用到1911年清政权灭亡为止，是清末最重要的一个法规，对推行“新教育”，统一学制有着重要的影响。
　　我国的义务教育立法也肇始于上述这两个法规。《钦定学堂章程》规定，“无论何色人等皆受此7年教育”。《奏定学堂章程》改义务教育为5年，并作了如下解释：“初等小学堂为养正始基，各国均任为国家之义务教育。东西各同政令凡小儿及就学之年而不入小学者，罪其父母，名为强迫教育。” 1906年，学部（即当时的教育部）颁布了《强迫教育章程》，计10条，规定“幼童至7岁须令人学，及岁不入学者，罪其父兄”。 这可以说是中国政府有关强迫义务教育的第一道正式法令。当然，这在当时只能是一纸空文。1909年，清政府为推行义务教育，先拟在北京试行，“以为各省之倡”。但调查结果，须在北京设置小学多处，而经费却无处筹措。于是清政府最终决定“先从教育皇室近支子弟为提倡教育之入手”。这是对清政府普及教育的一种讽刺。
　　除了上述法规，清政府于 1905年设立学部以后，还制定了一些教育法规，内容所及包括教育行政、学校制度、招生考试、文凭发放、毕业奖励、留学考选、教员培训等方面。这些教育法规大都取法日本，有的是直接抄袭过来的，因此并不切合中国的实际情况。同时，这些教育法规还保留有不少旧教育的痕迹和封建主义的色彩，反映了清末统治者的意愿。但是，清末的教育立法毕竟确立了现代教育制度在中国的地位，促进了现代学校的发展，为民国时期的学校教育奠定了基础。
　　2．民国时期教育立法的沿革
　　1911年的辛亥革命结束了中国两千多年的封建专制统治，建立了中华民国。民国时期，各派政治力量纷纷登上历史舞台，彼此间进行激烈的交锋，对教育的变革与发展产生了深刻的影响。以民族资产阶级为领导的旧民主主义者以实现资产阶级民主为目标，主张建立西方式的政治制度，但是没有成功。这一时期的教育从总体来看，虽然不能不打上半殖民地半封建的烙印，但是中国教育毕竟是在这一时期才开始从传统旧教育走向现代教育，通过学习先进国家的教育经验，制定系统的教育法规，建立了完整、系统的学校教育制度。因此，对这一时期所取得的可观的进步应给予客观的评价。
　　1912年，孙中山在南京就任中华民国临时大总统，成立了南京临时政府。临时政府教育部在当时的困难条件下，为改革教育制度，革新教育内容，把教育引上新的轨道，制定了一些法规。教育部于1912年1月19日颁发《普通教育暂行办法》14条和《普通教育暂行课程标准》11条，对普通学校和师范学校的名称、教育内容、课程设置、教学要求等都作了明确的规定，还规定了初等小学、高等小学、中学和师范学校的课程标准，为学校工作的正常开展创造了必要 的条件。同年7月，教育部为了决定教育的基本方针和学校法令，召开了“临时教育会议”。会后公布了民国教育宗旨、《学校系统令》以及各级各类学校法令和课程规程。这些教育法规吸收了西方国家特别是美国教育立法的某些经验。因而具有资产阶级民主制国家教育单轨制的某些形式上的平等性质。这些法令法规体现了反封建的精神以及军国民教育和实利主义教育的精神，这在一定程度上是顺应历史潮流的。这些教育法规中的不足之处，在以后一些年间不断地得到修订和补充，特别上1922年颁布的《学制系统改革令》，是在总结民国以来教育立法的经验教训， 借鉴西方国家现代学校教育体制的基础上制定的，因而是一个较为成熟的学制法令。至此，中国的现代学制及其立法可以说是基本定型了。其间虽然经历了袁世凯的复辟帝制事件，出现了封建主义教育的复辟逆流，陷教育事业于停顿和倒退，但最终都受到了人民的唾弃。
　　1927年蒋介石取得政权，把中央政府迁往南京。新政权在教育上继续了以前的某些做法，学习西方教育，仿效资本主义国家的教育制度与管理办法，并重新制定了教育宗旨、教育政策，颁布了一系列教育法令、法规等。应当说，教育立法在数量、层次及系统化方面都有了很大发展。但是，由于蒋介石在政治上实行一党专政、表现在教育上则是实施党化教育，并以法律的强制力来强制推行党化教育。后来虽然以“三民主义教育宗旨”来取代“党化教育”，但其实质并无改变，其目的仍在于加强对学校师生的思想控制，要求学校教育必须为国民党一党专政服务，否则即为非法。
　　总起来说，建国以前的教育法规相对而言比较系统、完整和规范，并且吸取了外国教育立法的某些先进经验，因而在改革封建旧教育，发展现代学校教育制度的历史进程中起到了某些进步的作用。但是法律从根本上说是代表统治阶级利益的，因此这一时期的教育法规不能不带有封建性和专制独裁的色彩。这些教育法规尽管不惮其烦，但所反映的内容却十分空泛。有的法规变动不居，无法实施或不准备实施，成为一纸空文。
　　3．解放以来的教育立法
　　新中国的法制建设，是在废除旧法的前提下开展起来的，是在总结我国革命根据地法制建设经验的基础上成长起来的。这一发展进程历经风风雨雨。教育立法同样也历经了一条曲折而漫长的发展道路。
　　1949年1月，中国共产党发表了《废除伪宪法、伪法统等八项条件的声明》，2月又发布了《关于废除国民党六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，宣布废除旧法建立新法。伴随这样一个 转折，开始了我国社会主义的法制建设。
　　1949年9月，在北京举行了中国人民政治协商会议，制定并通过了中华人民共和国的建国纲领，即《中国人民政治协商会议共同纲领》。其中关于教育的条文为新中国的教育规定了基本的方向和政策。10月1日，中华人民共和国成立。为了彻底推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，人民政权彻底废除了国民党政权的旧法律，代之以人民自己的法律。在教育方面，“从帝国主义手里收回了教育主权；妥善地接收了全国的学校；取消了国民党反动派对学校的法西斯教育和特务统治；建立起社会主义的教育制度”。这一时期的教育立法是围绕着这一任务展开的。1949年12月，成立不久的中央人民政府教育部召开了第一次全国教育工作会议，会议通过的决议根据《中国国人民政治协商会议共同纲领》的规定，以老解放区的教育经验为基础，吸收旧中国教育有用的经验，学习苏联教育的先进经验，为新中国的教育建设规定了明确的发展方向。 1950年12月，政务院颁布了《关于处理接收美国津贴的文化教育救济机关及宗教团体的方针的决定》。1951年10月，政务院颁布了《关于改革学制的决定｝）。1952年9月颁布了《关于接办私立中、小学的指示》，还陆续颁布了幼儿园、小学、中学和中等专业学校的暂行规程。高等教育方面于1950年颁布了《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》。内容所及包括教育事业的计划管理、中小学教育的改进与发展、课程改革、学校领导关系、师资的管理、培养与调配等各个方面。这些教育法规有力地配合了解放初期的学制改革、旧学校的接管与接办、贯彻革命的思想政治教育、实行向工农开门的方针、进行院系调整等项教育工作。
　　1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了新中国第一部宪法。这部宪法是在共同纲领的基础上产生的，同时又是对共同纲领的发展。共同纲领所规定的各项原则被肯定下来，成为宪法的根本原则。同时。作为我国第一部社会主义类型的宪法，1954年宪法含有两项基本原则，即社会主义原则和民主原则。宪法对于教育的规定，充分地体现了以上的宪法原则。
　　但是，由于认识上的原因，从建国之初就一直存在着轻视、忽视法制的倾向。虽然1954年宪法促成了法制建设的高潮，但法制观念并没有在各级干部和人民群众中植根，不守法的倾向没有得到有力的纠正，以致一遇风浪就遭受重大挫折。
　　1958年，为了纠正学习苏联经验过程中出现的缺点，创立适合中国情况的社会主义教育制度，在全国开展了以勤工俭学、教育与生产劳动相结合为中心的教育革命。这场改革在一定程度上突破了苏联教育经验的局限性，为教育的发展开拓了新的途径，但同时也出现了“左”的错误，必要的法规制度遭到破坏，出现了无政府主义的盲目状态。例如教师和学生参加生产劳动过多，忽视了课堂教学与教师的主导作用，打乱了正常的教学秩序，降低了教学的质量。此外，在改革中不适当地开展了“拔白旗”、“插红旗”、批判“反动学术权威”的群众运动，伤害了知识分子的积极性。因此从1961年起，对教育进行了调整、巩固、充实、提高，通过总结经验，制定条例，纠正实际工作中的失误。教育部按照中共中央的指示，于1961年草拟了《教育部直属高等学校暂行工作条例》（简称《高教六十条》）和《全日制中学暂行工作条例》、《全日制小学暂行工作条例》（简称《中学五十条》、《小学四十条》），总结了建国以来，特别是1958年教改以来的正反两方面经验，为各级学校工作规定了明确的工作方针。
　　1966年，“文化大革命”爆发，已有的教育法规制度被破坏殆尽，教育事业遭到严重摧残。一直到1976年粉碎“四人帮”以后，在拨乱反正的基础上，才恢复了学校的教学秩序，重新颁发了《高教六十条》、《中学五十条》和《小学四十条》3个条例。特别是十一届三中全会提出了党的工作重点的转转移，着重强调了健全党规、党法和民主集中制，提出了加强社会主义民主和法制建设的任务。这标志着法制建设进入了划时代的新时期，教育立法也出现了崭新的面貌。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议制定了新的宪法，这是我国法制建设史上的最重要的里程碑；1982年宪法规定了国家的法制原则，它庄严宣布：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团休、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一规定树立了宪法和法律的权威，反映了人民的意志，是建国三十多年法制建设经验和教训的总结。宪法有关教育的规定，为教育法的制定，为依法治教提供了最高的宪法依据。除此之外，在教育方面，1980年2月，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《中华人民共和国学位条例》。这是建国以来由最高权力机关制定的第一个有关教育的法律。1986年4月，第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，它以基本法律的形式规定国家实施九年义务教育。这一法律对提高中华民族素质，推进社会主义现代化建设，加强教育法制的建设都有重要的影响。在这期间，国务院还制定了一系列教育行政法规并对建国以来制定的数百种教育行政法规进行了整理和汇编工作。各地有权制定地方性法规的人民代表大会及其常务委员会，也根据自己所辖地区教育发展的需要和可能，颁布了一系列地方性法规，大大地丰富了教育法规的内容。
　　1982年12月，第五届全国人民代表大会弟五次会议制定了新的宪法，这是我国法制建设史上最重要的里程碑。 1982年宪法规定了国家的法制原则，它庄严宣布：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一规定是建国30多年法制建设经验和教训的总结。宪法有关教育的规定，为教育法的制定，为依法治教提供了最高的宪法依据。除此之外，在教育方面，1980年2月，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《中华人民共和国学位条例》。这是建国以来由最高权力机关制走的第一部有关教育的法律。 1986年4月，第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，它以法律的形式规定国家实