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我国高校毕业生就业政策分析

自新中国建立以来，我国的大学毕业生就业政策一直随着国情，特别是经济体制的变化而不断的演变。近年来，随着毕业生逐年大幅度增加，大学生社会需求之间的矛盾日益突出，高校毕业生就业问题也成为近年来社会各界都普遍关注的一个焦点问题。高校毕业生是国家宝贵的人才资源，他们的就业需要政府出台政策，进行宏观调控，优化资源配置。因此，我们从历史的角度，根据经济体制的演变来进行高校毕业生就业政策演进的分析，以指导我们在新时代、面对新的社会环境时，如何制定符合社会发展的高校毕业生就业政策。
就业政策：是指国家和社会为了解决公民的就业问题所制定和实行的基本原则、方针以及具体措施的规定，是一个国家或地区社会政策体系中的重要内容。（庄华锋，杨钰侠，王先进.社会政策导论[M]合肥：合肥工业大学出版社2005）它是一个国家在一定时间内根据社会需求状况来制定的就业行为政策。
高校毕业生就业政策是国家在一定的历史条件和历史阶段，为促进经济发展和社会进步，为毕业生创造就业条件、扩大就业机会，维护毕业生和用人单位的合法权益所指定的政策和行为准则。（高等学校毕业生就业政策研究,武汉大学）高校毕业生就业政策是国家就业政策的重要组成部分，它包括国家基本政策以及各地区、省、市根据国家政策颁布的地方性政策规定。
建国以来我国高校毕业生就业政策的演变主要经历了三个阶段：计划经济体制阶段、有计划的商品经济体制阶段和社会主义市场经济阶段，下面主要对三个阶段政府颁布的主要政策进行一个回顾。

1. 计划经济体制（1950—1985）
新中国成立初期，我国国民经济实行的是高度集中的计划经济体制。经过最初几年的经济恢复时期以及随后几年的大规模的社会主义改造之后，在所有制构成上形成了比较单一的全民所有制和集体所有制形式;在管理体制上，实行的是单一的指令性计划方式。因此为了适应经济发展的需要，国家开始推行与之相适应的毕业生就业制度。
这一时期，我国大学生就业政策实行的是“统包统分”模式：高校毕业生的就业实行的是国家负责，按照计划统一分配的制度，执行“统筹安排、集中使用、保证重点、照顾一般”的大政方针和“地方分配、中央调剂”的分配原则。这种模式的特点是高度集中，毕业生必须完全服从国家的分配；。它充分发挥了国家的宏观调控作用，由政
府统一制订用人计划，保证了国家对各种专业人才的急需，为边远地区、艰苦行业输送大批建设人才，使建国初期亟需人才的单位能得到充足的人才供给。
1951年10月1日，政务院发布《关于改革学制的决定》，明确规定“高校毕业生的工作由政府分配”。1952年7月19日，政务院《关于1952年暑假高等级学校毕业生统筹分配工作的指示》，确定了1952年暑假高等学校毕业生统一分配工作的基本方针是：“集中使用，重点配备。”这标志着“统包统分”制度的形成。（赵居礼，大学生就业与创业指导教程M，北京：机械工业出版社，2001,143）1981年2月13日，国务院批转了国家计委、教育部、国家人事局《关于改进1981年普通高等学校毕业生分配工作的报告》，对毕业生的就业确定为“在国家统一计划下，实行‘抽成调剂，分级安排’的办法”。
实行这种政策的优点在于，国家建设需要大批人才，通过政府的统一调配，各行各业各地区都能够很好的开展建设任务，这是我国当时的国情所决定的；另一方面，保障了大学生就业。
而这种政策的弊端在于，不利于高校的发展；在很大程度上限制了学生的积极性与创造性；企业在吸纳人才上非常的被动。
(1)剥夺高校输送人才自主性
这种就业政策下的人才流动是国家按照统一制订的分配计划进行的，高校根本就不愁培养出的人才输送不出去，所培养人才的规格也不用考虑是否与社会的需求一致。这虽减轻了高校的负担，但他们同时也剥夺了高校输送人才的权利，从而不能发挥高校的自主权。
更为严重的是，高校缺乏就业市场的反馈信息，难以根据社会需要变化及时，有效地调整人才培养目标和培养规格，失去了主动适应经济建设和社会发展的动力和活力。
(2)束缚用人单位用人机制的完整性
与高校一样，用人单位也同样处于被动地位，每年只是根据国家的要求接收大学毕业生，至于是否需要毕业生和接受的毕业生是否与自身的需求相适应，是不被考虑的。于是，这就造成人才积压浪费，影响了经济建设发展。企业在吸纳人才时处于种。“等、靠、要”的被动局面。由于毕业生通过行政手段分配
而并非通过市场来实现资源配置，用人单位的聘任和毕业生的择业自主权得不到保证，造成人力资源配置效率低下，导致了人才严重浪费。
(3)限制毕业生积极性和创造性
对于毕业生本人来说，虽然没有了找工作的后顾之忧，但也丧失自主选择合适工作的权利，个人需求完全被忽略，影响了学习的积极性。让他们感到进入大学门就等于端上“铁饭碗”，致使学生在学习中内无动力，外无压力，缺乏竞争意识和自主意识，

2. 有计划的商品经济体制阶段（1985—1993）
改革开放后，我国开始实行有计划的商品经济体制，随着经济体制改革以及劳动人事制度的改革，我国对高校毕业生就业政策也发生了改变，开始实行“供需见面，双向选择”的毕业生就业政策。
1985年5月27日，中共中央颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，其中，高校毕业生分配制度的改革是“决定”的重大决策之一，它明确指出，国家对招生计划内的学生，其毕业生分配实行在国家计划指导下，由本人选报志愿、学校推荐、用人单位择优录用的政策。1986年，国家教委组织提出《高等学校毕业生分配制度改革方案》（即“中期改革方案”这是根据当时的改革条件与环境制定的过渡性的方案，1989年3月2日，国务院转批该报告，报告中指出，高等学校毕业生分配制度的改革目标是：在国家就业方针、政策的指导下，逐步实行毕业生自主择业、用人单位择优录用的“双向选择”制度。（国务院批转国家教委关于改革高等学校毕业生分配制度报告的通知，中华人民共和国国务院公报，编辑部邮箱，1989年12期489-495）。
这一政策改变了过去的统一分配的模式，就业政策实施的结果对广大高校大学生和用人单位而言实际上是一种“双赢”。它实现了人才资源的合理配置，扩大了用人单位选才的自主权，扩大了高等学校的办学自主权，促进了学校的教学改革，保证了企事业单位的人才需要，增大了毕业生到基层的比例，充实了基层科研、教学、生产的第一线的人才需要，扩大了高等学校毕业生择业的自主权，转变了在校大学生的思想观念，提高了他们的学习积极性和竞争意识。弊端则是毕业生就业观发生了变化，流向不合理，就业范围也有一定的限制。

3. 社会主义市场经济体制阶段（1993年至今）
20世纪90年代初，我国经过经济体逐渐由有计划的商品经济体制过渡到社会主义市场经济体制，政府对高校毕业生就业制度也发生了转变，这一时期高校毕业生实行的就业政策是：改革高等学校毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，实行少数毕业生由国家安排就业，多数由学生“自主择业”的就业制度。（中国教育和改革发展纲要）这一阶段政策的总体特点是，大学生就业政策与社会经济发展状况密切相关。在这种就业体制下，大部分毕业生将按照个人的能力、条件到市场参与竞争，而不再依靠行政手段由国家保证就业；用人单位也只能用工作条件及优惠待遇吸引毕业生，不能等待国家用行政命令的办法给予保证；而高等学校作为就业工作的中介，主要为毕业生“自主择业”提供服务。
1993年2月1 3日由中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》，是“自主择业”就业模式的政策依据。“纲要”规定，除了对某些特定地区和行业的毕业生实行一定范围内的定向就业外，大部分毕业生在国家方针政策的知道下，通过人才劳务市场，采取“自主就业”的就业办法。1999年，教育部颁布了《面向21世纪教育振兴行动计划》，文件规定我国在2000年要制定比较完善的就业制度，同时取消向毕业生发放“就业报到证”。（建国以来大学毕业生就业政策的历史演进与现状分析）2003年，教育部《关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知》，确定了我国坚持“市场导向、政府调控、学校推荐、学生和用人单位双向选择"的就业机制，实施“高校毕业生志愿服务西部计划”鼓励高校毕业生到基层和艰苦地区工作，到城市社区和农村乡镇基层单位就业。要求党政机关录用公务员和国有企事业单位新增工作人员，主要面向高校毕业生。2009年，受金融危机影响，就业形势变得非常严峻。在这种情况下为了力保高校毕业生就业，国务院办公厅下发了《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》，要求把高校毕业生就业摆在当前就业工作的首位，采取切实有效的措施，拓宽就业门路，鼓励高校毕业生到城乡基层、中西部地区和中小企业就业，鼓励自主创业，鼓励企业和科研单位繁吸纳和稳定高校毕业生就业。（引自过法办2009[3]号文件）
这一时期的就业政策国家所倡导的是大学毕业生自主就业,这既使得用人单位有了用人选择权,也使得高校能根据毕业生的就业调查和反馈,及时、准确地掌握市场信息,根据经济建设和社会发展的需要找准服务方向,制定出更为合理的人才培养目标、培养规格,进而有效地解决了以往统包统配方式中存在的种种弊端。但是,由于高等教育大众化教育政策的实施以及毕业生就业观念的偏差、用人单位“人才高消费”（企业为了塑造良好的形象或者获得政策支持，过分依照学历选择人才的现象）惯性与就业制度配套的制度尚不完善等因素的影响,以毕业生自主就业为主要特征的自主择业政策在实施过程中遭遇到了严峻的挑战。（浅析我国大学生就业政策的历史演变，周建民，陈令霞，辽宁工学院学报）

现阶段政府根据社会需求以及高校的招生情况，出台了一系列的政策来促进高校毕业生实现：
1、深化大学毕业生就业制度改革。
实行大学毕业生国家不包分配，全部通过人才市场双向选择、自主择业的就业制度，择业期为2年。当地政府可根据本地实际进一步放宽毕业生择业的时间限制。进一步放宽毕业生就业的地区和行业限制。毕业生可在全国范围内自主择业。为了进一步提高教师队伍的素质和教学质量，鼓励和支持符合条件的非师范专业毕业生从事教育工作，鼓励和支持师范类专科毕业生到农村，尤其是到边远贫困地区任教。
2002年国家要求各省、市、自治区的大学毕业生就业中心进行归口合并，改变多部门管理的旧体制，统一设立在教育厅(局)。从而在管理机构上进一步规范了大学毕业生的就业指导机构，克服了政出多门，互相扯皮、互相推诱的工作弊端，有利地促进了毕业生的就业指导工作。
2、进一步改革人事、户口管理等制度，千方百计广开就业渠道，为大学毕业生就业创造良好环境。
(l)就业准入政策。就业准入政策是指大学生就业获准进入某些地区、专业、职业等的相关政策，它包含以下两个方面:一是地区准入政策。每个地方都会有进入本地方的用人指标，相应的会出台一些具体的进入政策，特别是大城市如北京、上海、深圳等，每年都会出台接收普通高等学校非本地生源的大学毕业生有关问题的通知和政策。二是职业方面的就业准入。职业方面的就业准入是指根据《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国职业教育法》的有关规定，对从事技术复杂、通用性广、涉及国家财产、人民生命安全和消费者利益的职业(工种)的劳动者，必须经过培训，并取得职业资格证书后，方可就业上岗。实行就业准入的职业范围由劳动和社会保障部确定并向社会发布。（中国教育改革和发展纲要)。
(2)权利维护政策。权利维护政策是指在就业过程中对就业者本人和就业单位权利维护的一系列原则、规范。对于就业者本人，主要是维护其平等的就业权，对于用人单位主要是保护用人单位的一系列利益，权利维护政策有利于就业过程的规范化和秩序化。权利维护政策最主要的是对毕业生的保护政策。毕业生作为就业的一个重要主体，在就业过程中享有多方面的权益，根据目前就业规范的有关规定，毕业生主要有获取信息权、接受就业指导权、被推荐权、选择单位权、公平待遇权、违约及求偿权等。
(3)鼓励大学毕业生到西部就业的政策。鼓励大学毕业生到西部就业是指政府为了促进我国人才结构的平衡而出台的一系列关于大学生到基层、到中小城市企业、到农村、到西部等地区去就业的鼓励性措施。主要包括以下几个方面:一是对原籍在中、东部地区而去西部工作的高校毕业生，实行来去自由的政策，根据本人意愿，户口可迁到工作地区，也可迁回原籍，由政府主管部门所属的人才交流机构提供免费人事代理服务;到西部贫困边远地区工作的高校毕业生，可以提前定级，并根据实际情况适当高定1至2级档工资标准；对毕业后自愿到艰苦地区、艰苦行业工作，服务达到一定年限的学生，其在校期间的国家助学贷款本息由国家代为偿还。二是在艰苦地区工作两年或两年以上者，报考研究生的，应优先予以推荐、录取；报考党政机关和应聘国有企事业单位的，在同等条件下，应优先录用。三是参加“大学生志愿服务西部计划”的高校毕业生志愿者，服务期间计算工龄。志愿者服务期满一年考核合格，报考研究生的，总分加10分，并可以应届毕业生身份报考国家机关公务员。报考中央国家机关和东、中部地区公务员的，同等条件下优先录取，报考西部地区公务员的，笔试总分加5分。在录用党政机关公务员和新增国有企事业单位专业技术人员、管理人员时，优先录用、招聘志愿者。四是高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作(简称“三支一扶”计划)的，服务期限一般为2—3年，工作期间给予一定的生活、交通补贴，统一办理人身意外伤害保险，由地方财政安排专项经费予以支付。服务期满考核合格的“三支一扶”大学生，报考党政机关公务员的，可以通过适当增加分数以及其他优惠政策，优先录用。
(4)创业扶持政策。创业扶持政策是积极劳动政策体系中最直接、最积极的政策，也是现阶段效果比较显著、作用比较持久的措施。我国非国有经济的迅速崛起和第三产业的飞速发展，为毕业生提供了宽广的发展空间。随着高等教育从精英化向大众化转变，大学生的就业观念也需要发生转变，自主创业、先就业后择业应该成为新的发展途径。近几年来，我国对大学生创业的态度非常积极，政府出台了一系列大学生创业优惠政策。一是鼓励大学生自主创业。国办发[2002]19号文件规定，从事个体经营和自由职业的大学生要按当地政府的规定，到社会保险经办机构办理社会保险登记，交纳社会保险费，鼓励和支持大学生自主创业，工商和税收部门要简化审批手续，积极给予支持（国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题意见的通知
(5)人才流动政策。鼓励人才合理流动政策包括以下三方面:一是落实企业用人自主权的规定，鼓励用人单位根据实际需要多招聘高校毕业生。二是取消对接收高校毕业生收取的城市增容费、出省(自治区、直辖市)费、出系统费和其他不合法、不合理的收费政策。三是省会及省会以下城市放开对吸收高校毕业生落户的限制。省会以上城市也要根据需要，积极放宽高校毕业生就业落户规定，简化有关手续。公安部门对应届毕业生凭用人单位与毕业生签订的《就业协议书》和高校毕业生所持的《普通高等学校毕业证书》、《全国普通高等学校毕业生就业报到证》办理其落户手续;对非应届毕业生凭用人单位录(聘)用手续、劳动合同和《普通高等学校毕业证书》办理其落户手续。
(6)派遣接收政策。派遣接收政策指在大学毕业生离开学校到就业单位报到过程中国家所制定的一系列原则，它的完善有利于大学毕业生就业的最终实现，并进一步明确相关责任的主体，落实各项工作。调配派遣对象为:国家计划招收的非在职毕业研究生;国家计划招收的普通高等学校毕业生和结业生;国家计划招收的普通中等专业学校毕业生以及国家计划招收的为地方培养的军队院校毕业生。地方主管毕业生调配部门和高等学校按照国家下达的就业计划派遣毕业生。
派遣毕业生统一使用《全国普通高等学校毕业生就业派遣报到证》和《全国毕业研究生派遣报到证》，《报到证》由国家教育部授权地方主管毕业生就业调配部门审核签发。学校要根据毕业生就业计划、协议，结合毕业生的具体情况，认真拟定毕业生派遣方案。派遣方案经上级毕业生分配部门批准后才能实施。
3、突出高校对毕业生就业工作的主导地位，树立高校“以就业为导向”的办学观念。
针对目前存在的就业难题，教育部要求高校以就业为导向，坚决调整学科、专业结构，优化人才培养结构。
(l)加快调整人才培养结构政策。建立高校布局结构、发展规划、专业设置、招生规模、办学评估、经费投入、领导班子考核等工作与毕业生就业状况挂钩的管理制度和工作机制。高校要根据国家“十一五”计划提出的经济、社会发展的需要和科学技术发展的趋势，加快调整高校学科专业结构和人才培养结构，提高教学质量，使高校培养的人才更好地适应实际需要。要进一步加大社会急需专业的招生数量，控制长线专业的发展规模，对教学质量不高、专业设置不合理而导致高校毕业生就业率过低的学校和专业，要减少招生数量，直至停止招生。组织实施职业院校技能型紧缺人才培养工程，开展“订单式”培养，积极推进高职毕业生华业证书与职业资格证书“双证书”教育培训工作。
(2)就业指导服务政策。就业指导是为求职者选择职业、准备就业以及在职业中求进步、求发展而提供知识、经验和技能的指导，它包括就业政策导向和与之相应的思想工作。在《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》中明文规定高等学校的主要职责:第五条，开展毕业教育和就业指导工作，在第四章更是提出了具体要求。教育部还明确规定对就业指导机构的支持，一是对毕业生就业工作做得好的学校，主管部门应当适当核拨经费，支持其就业指导中心的建设;二是主管部门要对所属大学毕业生就业服务信息网络建设给予适当投入，充分利用现代化手段为毕业生提供良好服务;三是高校必须尽快建立健全就业指导机构，在经费、办公条件、人员方面予以充分保证，切实把就业指导教师队伍建设摆到重要位置。目前有的省市还出台了相关政策，对高校的就业指导服务课程、服务场地、服务经费上都提出了具体要求，使大学生就业指导有了行政资源上的充分保障。国办发[2OO2]19号文件规定，加强对高校毕业生进行正确的世界观、人生观、价值观和择业观教育，使高校毕业生树立交费上学、自主择业、勤奋创业、终身学习的观念，树立根据社会需要就业，到基层建功立业的思想，主动到祖国需要的地方干一番事业。新闻媒体要加强高校毕业生就业工作的宣传报道，提高用人单位对这项工作的认识，引导高校毕业生树立正确的择业观，宣传在基层做出突出贡献的高校毕业生的典型事迹，在全社会营造有利于高校毕业生就业，特别是到基层就业的良好社会氛围（同上一参考文献）。
4、加强高校毕业生就业服务体系建设，特别是加强就业服务信息化建设，积极培育并规范就业市场。国家教育部等部门进一步完善国家大学生就业供求信息发布制度和网上联合招聘制度，全国高校毕业生就业网络联盟每季度定期举行综合性、大规模的网上联合招聘活动，各地政府督促主管部门牵头建立并完善高校毕业生就业网络平台，定期开展相应的网上求职招聘活动。高等学校添置远程面试设备，完善校园服务网的功能，通过服务信息化，帮助学生实现就业。鼓励有条件的省区市设立毕业生就业服务常设场所，高校毕业生就业市场、人才市场、劳动力市场实现相互贯通和信息共享。各地按照职责分工和属地化管理的原则，对涉及高校毕业生就业的招聘活动建立审批制度。政府举办的公共就业服务机构、人才交流服务机构、高校毕业生就业指导服务机构向高校毕业生提供免费职业介绍服务。

我国高校毕业生就业政策的主要内容按类别划分有三大方面:
一是关于高校毕业生就业的总政策。其内容主要是为毕业生的安置、使用确定的方针和原则。包括认清形势、深化改革;完善高校毕业生就业工作管理体制;调整人才培养结构;拓宽高校毕业生到基层就业的渠道;解决非公有制单位聘用高校毕业生的有关问题;鼓励人才合理流动;完善尚未就业高校毕业生的有关政策;整顿和规范高校毕业生就业市场秩序;加强对高校毕业生的思想教育和指导;转变用人机制，拓宽高校毕业生就业渠道;发挥市场作用，建立高校毕业生社会服务体系等方面的原则规定。
二是关于高校毕业生就业的具体政策。其主要内容包括毕业生就业过程中的工作程序、纪律、各项具体规定以及各地根据地方的需要在不违背法律和国家规定的前提下所制定的政策措施等。
三是关于高校毕业生就业的有关特殊政策。其内容包括病残生、支边学生的就业政策等。