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政府与非政府组织：公共性之比较

　　［内容提要］政府与非政府组织都提供公共物品和服务，但是这两种组织在提供这些物品和服务时遵循的是不同的作用机制，本文从垄断性、强制性、灵活性、契约、目标导向、资源来源6个方面，对二者的公共性进行比较。并从合作、冲突、分立三个方面，对这两种组织在提供公共物品和服务上的相互关系进行概括。［关键词］政府 非政府组织 公共性 比较一、公共性：两种组织的共同特征公共一词来自拉丁文的“人民”一词，字典上对公共一词的定义是：与某社区、民族或国家内人民相关的事务，与公共相对的是“私人”一词，它是指失去了公共职务，或是作为私人事务而与政府事务相分离[1]。经济学里将社会中的物品分为公共物品和私人物品，区分这两种物品的标准在于是否具有排他性。凡是某一物品的消费是可以排他的，如衣服、住房、食品等，便是私人物品。反之，如果某一物品的消费不能或很难排除他人，那么便是公共物品。如路灯、无线电视等，此类物品不能因某个人的消费而排除其他人同样消费。所以，在物品的供给上，私人物品由于可以排他消费，因此社会尤其是市场具有供给这种物品的动力，我们商店的购买的各种商品都属于私人物品，而公共物品由于消费是不能排他的，也就是说，一旦具有这种性质的物品生产出来，如果你要消费这种物品，就不能排除别人也来消费这一物品，同时，别人的消费也没有改变物品的损耗，比如道路、无线电视、灯塔等都是如此。对于这种物品，由于不能排除别人即使不付费也能消费的可能，所以人们往往不愿意主动投资生产这种产品。尽管关于公共物品的理论是近几十年才发展起来的，但是关于公共物品的知识却早已有之，亚里斯多德就曾说：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”中国有句俗语“三个和尚没水喝”，说的也是同样的意思。由于公共物品很难通过私人的活动得到有效供给，人类历史上的公共事物都借助一定的组织来实现的，这些组织通过人们之间自愿或者强制性的合作，来实现一定地域和一定范围人群里公共物品的供给。部落、教会、家族、协会、政府都是供给公共物品的组织形式，甚至可以说，“所有的组织都是公共的，因为它们都有公共功能，使用公共资金。”在这些组织中，自从有了政府以来，尤其是近代资产阶级革命以来，政府便是供给公共物品的最重要的组织。它和供给私人物品的市场，被认为是人类社会两个最大的组织机制建构。但是，政府不是万能的，政府也会失灵，它不但会在市场领域失灵，在非市场的公共领域，政府也存在诸多不足，用秦晖的话说，就是“第二种政府失灵”弥补这种政府失灵，就必须依赖其他的能提供公共物品的组织，这种组织便是非政府组织，它是指各种形式的开展公益性、互益性活动的非营利民间组织。尽管非政府组织古已有之，但真正现代意义上的非政府组织的大规模兴起，是在1980年代之后，这种兴起被认为是一场全球性的“社团革命”，有学者认为“这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性”。非政府组织的兴起正在改变公共物品提供的组织结构，因为非政府组织也是公共性的，它通过会费、募捐等形式筹集资金，然后面向社会开展诸如扶贫、环境保护、社区服务、社会救助等服务。而这些公共服务，很大部分过去一直认为是由政府提供的。因此，在公共物品的提供上，出现了两种类型的组织：政府与非政府组织，这两种组织都具有公共性的特征。正因为非政府组织在提供公共物品上与政府的相似性，许多学者对这两种组织的作用和相互关系做了探讨，最有代表性的分析主要从两个路径展开：第一种是第三者政府理论，这种理论认为，在公民社会中非政府组织是提供公共物品的最佳机制。因此，由下而上具有自愿基础的非营利组织是解决逐渐扩大的社会经济问题，最适当也是最有效的方式；在此政府扮演第二线的角色，当非政府组织运作失灵时，政府才宜介入干预，非政府组织除能提升政府部门行政绩效外，更可节省不必要的行政支出。与上述理论逻辑相反的是第二种分析路径：公共物品理论的分析，这种分析认为政府必须对公共支出负责，提供物品及服务以符合整体社会大众的不同需求，惟有当政府无法充分提供物品和服务时，非政府组织才有存在的适当性。两种分析路径都将政府和非政府组织两种组织看作是提供公共物品的有效组织形式，但在关于谁是第一位的问题上存在分歧。两者的具体区别 面向理论核心概念角色定位价值基础第三者政府理论去政府化第三部门负责提供，政府辅助小而美政府公共物品理论政府介入政府负责提供，第三部门辅助大有为政府 对二者作用的不同认识，其前在的价值假定当然是重要的基础，但是，如何获得足够的证据来支撑各自的观点？为什么说某一种组织比另一种更重要？如何进行这种重要性的比较？本文认为，政府与非政府组织都是提供公共物品的提供者，都具有公共性的特征，但二者具有不同的组织特征，这种特征影响了组织对公共物品或公共服务提供的广度和强度。因此，要回答两种组织的地位和重要性，一个基本的前提是：必须了解二者在公共性方面具有哪些共性，哪些不同？只有充分认识二者的不同特点，才能更准确地对这两种组织在公共物品和服务提供方面的能力和地位作出准确的判断。正是基于上述的基本认识，本文将对政府和非政府两种组织在公共性方面的特征作一初步的比较和分析，然后对两种公共性的关系进行基本归纳。二、比较两种组织的公共性：何种公共性？毫无疑问，两种组织具有不同的性质和特征，要不然，我们就可以摒弃任意一种组织而保留另一种就可以了。之所以在政府存在了之后又出现非政府组织，证明两种组织都有存在于社会中的合理性。那么，这两种组织到底各自有什么特征？尤其在公共物品和服务的提供上，二者存在哪些不同？本文从垄断性、强制性、灵活性、契约、目标导向、资源来源6个方面，对二者的公共性进行比较。垄断与竞争政府是天生的垄断组织。在市场领域，我们往往反对垄断，但在非市场领域，有时候垄断是合理的，一个地方只允许存在一个政府，凡是有两个或多个政府的地方，往往意味着冲突和战争。因此，在公共物品和服务上，政府也主要是提供垄断性的公共物品和服务，比如国防、法律制度等。在这些领域，只允许有一个提供主体，其他组织如果要介入这些物品的提供，就被认为是非法的，从而会受到政府的限制。[10]非政府组织在物品和服务的提供上就不存在这种垄断性，凡是非政府组织提供服务的领域，都有很多组织提供相同或类似的服务。因此，与政府相比，非政府组织提供的公共物品和服务更多元，也更具有竞争性。不过，这种竞争性不同于市场领域企业之间的竞争性，这是因为：一、非政府组织本身具有多元性，既有像私立医院、独立研究机构这种在准市场环境下运行的非政府组织，也有像公立学校、宗教组织、慈善机构等远离市场的组织；二、非政府组织的决策往往不是根据明确的，可衡量的标准，也缺少衡量这些组织行为的基准线。[11]因此，大体上非政府组织的运行环境更接近非市场的环境，非政府组织很难像企业一样展开竞争。但这并不表示这些组织是没有竞争的，因为竞争不是基于市场的词汇，竞争只是和垄断相对。目前西方发达国家推行的民营化战略，就是通过竞争招标的方式吸引非政府组织、企业等非政府主体参与到公共物品的提供中来，只有运行高效、能提供优质公共物品和服务的组织，才能获得政府的拨款。此外，非政府组织为了赢得社会的捐赠，也必须在非政府组织间开展竞争，没有良好的社会评价，就不可能获得社会的捐赠。因此，非政府组织尽管与企业存在不同的竞争结构，但处处面临竞争的压力，它没有像政府那样的垄断性。强制与自愿秦晖将政府与非政府组织的性质界定为：政府是强制提供公益的组织，非政府组织是自愿提供公益的组织。[12]很明显，政府具有强制性，而非政府组织是自愿的。政府的行为具有强制性约束的力量，一旦政府作出某个决策，这个区域的人，无论他们是否愿意，都必须服从政府的决策。非政府组织则是公民自愿的联合，志愿性是界定一个组织是否是非政府组织的特征之一。[13]而且，不但参与非政府组织的人员是自愿的，接受非政府组织服务的公众也是自愿的，不存在由非政府组织向公众强制推行某项公共物品或服务的行为。因此，在政府推行的物品上，公众可能没有选择的自由，但在非政府领域，公众可以根据自己的价值偏好、生活境遇选择非政府提供的各种服务。灵活性货币经济催生了现代社会的官僚制政府，“大规模的现代国家是绝对地立足于官僚制度的基础之上的”。[14]官僚制的核心概念在于：劳动分工、层级结构制度以及对事不对人的法规。韦伯的官僚制是一个重大的发现，现代社会的政府都是建立在官僚制行政之上的，而且这种组织形式也适用于其他非政府的大型组织。不过，随着技术的进步，尤其是互联网络技术的发展，政府组织的结构在某些方面可以脱离官僚制的束缚，比如组织扁平化，多组织多中心的公共物品提供模式，目前新公共管理的发展便是一种去官僚化的努力。尽管如此，官僚制代表着一种现代社会的理性，政府的层级结构、专业技术文官队伍、自上而下的命令等，在现代社会依然是无法避免的，因此，政府在组织上不可能彻底摆脱官僚制的结构，这种结构是现代大规模组织化的必需。不过，官僚制结构是一种机械系统，它比较适宜于稳定的外部环境，[15]如果外部环境发生变化，这种系统就存在灵活性的问题。因此，政府作为我们社会最大的官僚制组织，它在提供公共物品上，这种组织变得“易于犯错，在适应快速变化的条件方面迟钝笨重”。[16]非政府组织与政府相比，由于规模要小得多，而且大部分非政府组织没有很多层级结构，成员之间主要依赖于合作而不是分工，它是社会成员的自愿联合，因此，非政府组织更接近伯恩斯所说的有机系统的概念，这种组织注重合作与横向联合，并特别注重组织在整个外部环境中的作用和声望，也因此较适应于动态的外部环境。[17]契约政府与公民之间存在着契约关系，公民把一部分权利让渡给政府，并向政府交纳税款，政府用公民上缴的税款开展公共活动，提供公共物品。非政府组织的契约关系与政府相比就显得含糊不清。非政府组织是公民自愿成立的，正是这种自愿性，使得它不具有对其他公民的约束力量，因此，非政府组织与社会之间不存在严格的契约关系。不过，从非政府组织的资源关系上看，其实它与社会、政府、内部成员之间都有关系：一、非政府组织接受社会的捐赠，因此，它有义务接受捐赠方的监督；二、非政府组织享受政府的免税优待，所以这些组织“应该承担相应的义务，如实行民主管理、接受政府和社会公众的监督”。[18]三、非政府组织受签约方——内部核心成员的限制。比如医院必须就重大的政策转变征询医生的意见，而医务人员则经常会努力争取自己的利益，哪怕是以医院的利益为代价也在所不惜。“任何有专业工作人员的组织都会面临类似的问题”。[19]因此，非政府组织的契约关系比政府要复杂得多，也正因为此，非政府组织往往很难真正独立。目标导向政府通常有多重目标，这些目标大多数显得非常模糊而且相互冲突。“在大多数公共组织中，不存在一个可以衡量成功与否的‘底线’；相反，利益集团的需要、使命的变迁、重要的利益相关者和第三方的操纵引发了一系列令人眼花缭乱的、经常相互冲突的期望”。[20]尽管指导政府行为的标准是公共利益，但是，公共利益的含义是非常广泛的，它被各种近期的远期的目标、各个阶层的利益、经济社会文化国防等各个方面的问题所肢解；加上政治家有自身的价值偏向和短期政绩需求，所以，政府的目标在各种因素作用下变得含糊不清。非政府组织的目标尽管也是很难衡量的，但是非政府组织一般都有比较单一的目标，大学主要是推动知识增长和传播，医院主要是救死扶伤，基金会主要是帮助弱势群体等等，相对于政府而言，非政府组织的目标指向比较清晰。资源来源政府提供公共物品和服务的资源主要来自税收，当然很多国家尤其是一些发展中国家，政府可能还会接受来自国际非政府组织、发达国家政府等机构的捐赠。不过税收是政府提供公共物品最主要的资源来源。非政府组织的资源结构比政府要复杂些，非政府组织不具有政府那样的强制力，同时又不以营利为目的，因此非政府组织开展公共物品提供和公共服务的资源主要依赖于外界组织的给予，比如政府以拨款的形式、企业和个人以自愿捐赠的形式，为其提供基本活动费用。就资金来源的结构而言，世界各国的非政府组织可以分为三类：①以政府资助为主；②以会费收入和营业收入为主；③以外国捐款为主。发达国家一般属于第一类，中等收入国家一般属于第二类，最后一类主要是第三世界国家和转型国家，如非洲、南亚和东欧一些国家。[21]根据2000年的调查，中国社团组织收入来源的结构为：政府补贴占一半以上，会费和营业收入占近1/3，个人和企业捐赠为10%，国外捐款为2%。[22]因此，非政府组织资源来源是高度依赖外界的，这种资源依赖影响了非政府组织提供公共物品和服务的独立性。
　　综上所述，可以发现，政府和非政府组织在提供公共物品和服务方面有诸多的不同，这是两种不同的组织，在提供公共物品中遵循着不同的机制，也因此，不可能用一种组织完全代替另一种组织发挥作用，而因根据公共物品的特点和社会对物品和服务需求的特征，调动两种组织资源的优势，使社会公共物品和服务提供最大化。两种组织提供公共物品的特征比较政府非政府组织垄断与竞争垄断组织非市场领域的具有竞争性的组织强制与自愿具有合法强制性自愿加入、自愿接受服务灵 活 性官僚制结构，机械系统，稳定但缺少灵活性注重合作，组织结构简单，有机系统，灵活性较强契 约与公民间明确的契约关系与社会的契约关系不强，但受多方力量的影响监督目标导向公共利益导向，但目标多元，经常相互冲突某一特定的公共利益导向，目标尽管难以衡量但单一资源来源税收和部分捐赠会费，捐赠，不以营利为目的的营业收入，政府拨款三、合作、冲突与分立——两种公共性组织的可能关系那么，同为提供公共物品和服务，这两种公共性组织之间存在着什么样的关系？应当存在什么关系？它们是合作还是冲突的？本部分将对这两种组织的关系作一大致的比较和分析。合作关于政府与非政府组织合作的理论阐述，在宏观结构层次上主要是法团主义，这一理论产生于欧洲，它是作为描述1930年代法西斯体制的特征而提出来的，按《布莱克维尔政治学百科全书》的定义，“法团主义是一种特殊的社会—政治过程，在这过程中，数量有限的、代表种种职能利益的垄断组织与国家机构就公共政策的产出进行讨价还价。”[23]法团主义制度下，拥有强制性或半强制性成员资格的非竞争利益集团的数量是有限的。这些利益集团均享有某种特权，与政府共同制定政策，并训导其成员接受经过讨价还价达成的协议，对政策的实施负责。法团主义,作为一个利益代表系统,是一个特指的观念、模式或制度安排类型，它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。[24]因此，法团主义是一种社团与政府合作的宏观制度安排，它强调组织通过制度化的渠道与政府进行沟通和表达利益。但是，这种理论模型到底在各国有多大的解释能力，学界存在很大分歧，与这种模型对立的是多元主义理论，这种理论认为社团组织是多元的，社团不应当垄断，各种社团都有自己的利益需求，政府与社团之间不是合作关系，关于此类观点，将在下面冲突部分的分析中详细阐述。在微观的操作层次，新公共管理用“公私部门的战略伙伴关系”来概括政府部门与非政府组织、企业之间的合作关系。每一部门都有各自的优势，戴维．奥斯本和特德．盖布勒在着名的《改革政府》中，对此作了如下概括：[25]每一部门最适合的任务社会的任务 D I E需要志愿劳动的任务 D I E产生微利的任务 D I E提高个人的责任心 I D E加强社区 D I E提高对他人福利的责任心 D I E上图很明显可以看出，政府与非政府组织在面向社会开展公共物品和提供公共服务上，有各自的优势和不足。两种组织各自的特点和能力构成了二者开展合作提供公共物品和服务的基础。关于二者合作的途径，主要存在两种类型：互存性合作和分工性合作。所谓互存性合作，就是政府和非政府组织在一些共同的领域，面向共同的对象，开展能相互补充，相互竞争的公共服务。比如政府和非政府组织都提供社会救助、医疗、教育等公共物品，在这些领域，政府和非政府的作用具有相似性，他们是相互补充的，比如政府主要提供宏观的政策制定和公共服务，非政府组织主要提供微观的面向社区或面向群体或面向个人的公共服务；这二者也有可能是相互竞争的，在西方的公共管理改革中，很多领域的公共服务出现了政府、非政府组织与企业间相互竞争的局面。所谓分工性合作，指的是政府与非政府组织在有些公共产品和服务的提供中需要相互分工，在公共物品的不同环节上有不同的组织发挥作用，组织间通过分工与合作，联合为社会提供公共物品和服务。在公共服务中主要有三个基本的参与者：消费者、生产者、安排者或提供者。消费者直接获得或接受服务，他们可以是个人、特定地理区域的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层或者获得辅助性服务的政府机构；生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，它可能是政府、企业、非政府组织或个人；安排者则通常是政府。[26]比如政府和一个非政府组织签订合同，让非政府组织为社区提供社会服务时，政府就是安排者，非政府组织就是生产者，社区成员就是消费者。现代社会的发展日益表明，非政府组织与政府合作显得越来越重要。“人们将付出更多的努力积聚中介组织、家庭、个体志愿者和社区的力量，政府在其中不时扮演促进者的角色，从而结成伙伴关系，共同促进更高水平的社会福利”。[27]冲突政府与非政府组织同为提供公共物品和服务的组织，但这不代表这二者间只有合作没有冲突。这两种组织间的冲突有两种类型：面向公共利益的冲突和面向集团利益的冲突。尽管两种组织都是提供公共物品和服务的，但是，第二部分的分析已经使我们明白，公共的目标本身就是含糊不清的，政府的公共目标非常多元，各种公共目标之间相互冲突，非政府组织的公共目标则显得单一集中，“非政府组织并没有选择最能服务的‘公共利益’的公共政策的最终义务，非政府组织关心的仅仅是更狭隘的利益，如环境、经济、社会福利等，它们不需要对不同问题的重要性进行排序，不需要去制定服务于每个人的政策”，[28]这样，非政府组织所追求的某单一目标与政府众多的目标序列之间就可能存在冲突。非政府组织更关注自己领域的公共目标，当政府在这个领域里不能与非政府组织有效合作时，两者就出现矛盾。比如教育非政府组织认为当前最重要的是教育问题，但政府认为我们的公共目标除了教育，还有社会公平、国防、外交、经济效率、公共设施等众多方面，政府不可能完全按照非政府组织的要求来制定政策和提供拨款。这便导致政府与非政府组织之间基于不同的公共目标的紧张关系，在有些领域可能引发冲突。面向公共利益的冲突的另一个方面是当政府或非政府组织某一方出现违反公共利益的行为时，另一方表现出反对行为。很多发达国家有监督政府行为，反对政府腐败的非政府组织，比如在韩国，九十年代后期开始，出现了监督国家政策人和反腐败的各种组织，其中就有多样的非政府组织，以“经济正义实践市民联合”(简称经实联)、“参与联队”为代表的主要非政府组织积极地开展了反腐败运动。韩国还有反腐败专项非政府组织、反腐败相关非政府组织、国际非政府组织支部、大学研究所等。[29]当政府官员或政府政策出现违反公共利益的行为时，这些非政府就通过游行、发表评论、媒体宣传等方式表示对政府的抗议。第二种冲突是面向集团利益的冲突，就是非政府组织的局部利益与政府的更广泛的公共利益之间的冲突。“现代政治史中的真正冲突并不如人们所常说的存在于个人与国家中间，而是存在于国家与社会组织集团之间”。[30]非政府组织是公民间志愿的联合，这种联合可能是基于信仰和价值观，也可能基于共同关心的利益，在我国的社团概念中，前者就是公益性社团，后者就是互益性社团，互益性社团主要维护社团成员的利益，这是一种狭隘的公共利益，因此，这种团体利益与政府的公共利益之间必然存在冲突。这些团体有可能演变为利益集团，对政府开展游说活动，与政府讨价还价，维护团体的利益。非政府组织对自身团体的维护，极有可能损害社会公共利益，因此，需要通过政务公开、新闻监督等方式避免或降低消极影响。分立政府与非政府组织之间还有一种可能：既不合作，也不冲突，二者之间在很大程度上可以说是相互独立的。当然，政府与组织之间的这种关系是较少的，古代传说中的“世外桃源”是政府与社会部分组织完全分立的典型。“在一些社会里，政府官员没有完全获得按他们喜欢的方式制定规则的权力和能力，家庭和部落将孩子出嫁的年龄完全和政府法律规定的最低结婚年龄不一样，地主和店主的借贷利息与国家的法律规定也不一样。”[31]这些社会的组织与国家之间在很大程度上也是分立的，国家还没有能力将其整合到统一的国家制度框架中。但是，在现代社会，几乎不受政府影响的组织很难存在，现代社会的工业化理性和政府组织的科层化设置使政府对社会的影响无处不在。因此，在当代社会来讨论政府与非政府组织的分立可能，其实有个基本的隐含前提：非政府组织遵循政府规定的基本的法律制度，在此基础上，非政府组织自主治理，不受政府的任意干涉，比如一些兴趣社团、同乡会、校友会等，这些非政府组织只在限定的范围内开展活动，与政府公共政策实施没有明显的联系。进一步的研究还表明，我们的世界存在众多的自主组织，其中就有非政府组织，这些组织成立以后，自己制定规则，并要求大家共同遵守，以维护共同的公共利益。比如，美国学者埃莉诺．奥斯特罗姆通过对全球公共池塘资源解决之道的考察，认为社会的自组织是解决公共池塘资源的最好途径，公共池塘资源的相关者通过成立诸如协会等非政府组织，相互之间制定规则，并要求大家遵守，从而维护公共池塘资源的可持续利用。“外部强制常常被用来作为解决承诺问题的方案。……但目前的问题是一个自主组织的群体必须在没有外部强制的情况下解决承诺问题。他们必须激励他们自己去监督人们的活动、实施制裁，以保证对规则的遵守。”[32]因此，在相对意义上，现代很多非政府组织与政府之间是相对分立的，这是两种不同的组织，在各自的领域开展活动。政府与非政府组织都提供公共物品和服务，但是这两种组织在提供这些物品和服务时遵循的是不同的作用机制，无论在能力、资源和灵活性上，两者都有很大的区别。政府与非政府组织在提供公共物品和服务时存在着复杂的相互关系，本文从合作、冲突、分立三个方面对这种关系作了大致概括，但是很明显，这种概括不可能穷尽所有可能，在实践中，二者的相互关系比文章阐述的要复杂得多。总之，政府与非政府组织是两种不同的公共物品提供机制，随意下结论说某种组织比另一种组织优越是不负责任的，关键是要首先厘清二者的各自特点，然后根据公共物品和服务的特征，寻找最有效的组织形式。本文对政府与非政府组织的特点和关系的研究只是一个开始，希望能因此引起学界的进一步探讨。[1] 转引自[美]海尔．G．瑞尼．理解和管理公共组织［M］．北京：清华大学出版社，2002．68． 亚里斯多德．政治学．北京：商务印书馆．1983．43． See All organizations are public: Bridging public and private organizational theories, San Francisco: Jossey-Bass. 林德布洛姆认为“国家和市场是世界上两个最大的组织机构建制”，国家本身是抽象的，政府才是国家概念的组织载体，因此，完全可以将国家理解为本文论述的政府概念。林德布洛姆的论述参见：政治与市场——世界的政治-经济制度［M］．上海：上海三联书店．1994．12． 秦晖．政府和企业以外的现代化——中西公益事业史比较研究［M］．杭州：浙江人民出版社．1999．［美］莱斯特．萨拉蒙．非营利部门的兴起．载公民社会与第三部门［M］．北京：社会科学文献出版社．2000．243． Salamon,,1987, Partners in public service:The scope and theory of government-nonprofit relations,in (ed.), The nonprofit sector:A Research Handbook. 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