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从危机应对到风险治理：中国边疆地区公共卫生应急管理体系建设*陈 超 葛林宁*摘 要：目前我国公共卫生应急管理的重心在于危机生成后的应急处置。随着“新冠”疫情在全球暴发，未知的新型传染病成为未来全人类公共卫生的重要威胁。我国边疆地区一方面承受着更加沉重的境外公共卫生压力，另一方面自身存在特殊性和脆弱性，这些因素导致以危机应对为主导的公共卫生应急管理难以在边疆地区发挥实效。因此，边疆地区需要将公共卫生应急管理的重心前移至风险治理阶段，通过完善多层次和差异化的预案体系、建立以风险预警为重点的执行体系、健全人财物支持体系，构建以风险治理为主导的公共卫生应急管理体系。关键词：边疆公共卫生 应急管理体系 风险应对2020 年 2 月 14 日，习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。有学者指出，我国应急管理体系下一阶段的建设重点需要从“一般化”向“差别化”转变，只有这样，才能增强应急管理能力的实效。本文认为，51*本文为国家社会科学基金重点项目“中国边疆学原理研究”（17AZD018）、四川大学“创新 2035”先导计划“文明互鉴与全球治理研究”项目的阶段性成果。*作者简介：陈超，四川大学中国西部边疆安全与发展协同创新中心副研究员，硕士生导师，主要研究方向为边疆社会学；葛林宁，四川大学中国西部边疆安全与发展协同创新中心边疆社会学专业博士研究生，主要研究方向为边疆社会发展研究。完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系，人民日报 2020 年 2 月15 日，第 1 版。张海波、童星：应急能力评估的理论框架，中国行政管理 2009 年第 4 期。边疆学（第十七辑）我国边疆地区公共卫生应急管理体系建设需要与边疆社会特点、医疗卫生能力相匹配，建设以“风险治理”为导向的公共卫生应急管理体系。一 我国公共卫生应急管理体系的演进与风险治理的提出（一）我国公共卫生应急管理体系的演进及其在边疆地区的实践公共卫生应急管理体系作为多要素共同构成的有机整体，其建立与发展与国家治理体系、经济实力、社会活动、公共卫生风险密切相关。以上述四个维度为判断依据，我国公共卫生应急管理体系的发展可划分为四个阶段。第一阶段从新中国成立到改革开放前（19491978）。这一阶段的主要特点是国家建设百废待兴、经济发展程度较低、社会环境相对封闭，公共卫生风险主要是长期肆虐的传染病，如鼠疫、霍乱、麻疹、天花、黑热病、血吸虫病等，当时全国人口“发病数累计每年约一亿四千万人，死亡率在千分之三十以上，其中半数以上是死于可以预防的传染病”。在这一阶段，我国公共卫生工作在党的领导下，通过密集式的资源投入来应对传染病威胁。1949 年 11 月，中央人民政府卫生部正式成立，全国各地在中央指导下相继设立地方卫生行政组织。此外，对“流行最严重，危害最剧烈，流行因素复杂，防治工作艰巨，涉及部门多、地区广的寄生虫病和地方病”，国家设立了专门的卫生防疫领导机构，最典型的是 1955 年前后设立的中共中央防治血吸虫病领导小组。这些举措有效促进了我国公共卫生应急管理体系基本架构的生成。在边疆地区，国家积极开展各种传染病、地方病的预防和治疗工作。中共中央、国务院多次派遣医疗队进入边疆地区，在当地建立起人民医院、卫生院、医务所等医疗机构，为当地医疗和公共卫生工作打下基础。同时，卫生部组建卫生工作队支援边疆地区，为当地培训医务人员，创建医疗队伍。1958 年，新疆报告最后 9 例天花病例之后再无新病例产生，表明全国提前 3 年完成党中央根除天花的任务。伤寒、麻风等传染性疾病61中央人民政府卫生部编 卫生法令汇编 第 1 辑，内部版，1951，第 38 页。张林鹏：当代中国卫生防疫体系建设及其经验，长白学刊 2020 年第 4 期。马合木提：新疆急性传染病防控 70 年回顾，疾病预防控制通报 2020 年第 1 期。从危机应对到风险治理：中国边疆地区公共卫生应急管理体系建设 得到有效控制。第二阶段从改革开放到“非典”疫情前（19782003）。以改革开放为标志，在国家机构改革、经济体制改革不断深化的背景下，我国经济社会活动发生了巨大变化，在经济领域表现为从计划经济向市场经济转型，在社会领域表现为从封闭型农业社会向开放型工业社会转变。这些变化对国家公共卫生应急管理产生了深远影响。第一，随着经济的发展，我国医疗卫生能力大幅提升，社会力量和市场力量开始发挥重要作用。该阶段我国边疆地区医疗卫生条件得到显著改善，其中新疆维吾尔自治区卫生机构数由 1978 年的2581 个增长至 2003 年的 9434 个。第二，我国公共卫生应急管理机制有所变化。在管理主体上由中央主导向地方参与转变，在管理机制上由政府主导向社会参与转变，公共卫生应急体系有所发展。第三，在医学科学的不断进步和第一阶段的不懈努力共同作用下，我国相继控制住了鼠疫、霍乱等传统传染病，公共卫生状况得到显著好转。第四，随着我国人口流动加速和社会从封闭转向开放，公共卫生事件的数量、类型和影响范围都相应提升，各类新型传染病开始显现，新型与未知公共卫生风险在悄无声息中产生并逐步迫近。第三阶段从“非典”疫情暴发到“新冠”疫情前（20032020）。2003 年“非典”（SARS）疫情的暴发引起社会对突发公共卫生事件的普遍关注，我国开始系统反思公共卫生应急管理体系的短板与不足。以 2003 年 5 月 突发公共卫生事件应急条例 颁布及实施为起点，我国应急管理体系建设进入全面法治化阶段。这一阶段国家确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急体制。公共卫生应急管理作为该体制的一部分，逐步建立了以宪法为依据，以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）为核心内容，以 传染病防治法 职业病防治法 突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法 等单项法律法规为支71关浩淳：传染病防控与边疆治理，中国社会科学网，http：/ 年 4 月 24 日，访问时间：2022 年 2 月 24 日。根据 新疆统计年鉴（2004 年）数据计算所得。钟开斌：国家应急管理体系：框架构建、演进历程与完善策略，改革 2020 年第 6 期。童星：疫情应急管理要理顺几种关系，社会科学报，http：/ 年 2 月 24 日，访问时间：2022 年 2 月 24 日。钟开斌：回顾与前瞻：中国应急管理体系建设，政治学研究 2009 年第 1 期。边疆学（第十七辑）撑的法制体系。在这一时期，我国边疆地区公共卫生进入全新发展时期，表现在“硬”实力的显著改善和“软”实力的稳步提升。从新疆、西藏、内蒙古、云南、广西、甘肃、黑龙江、吉林、辽宁9 个边疆省区的公共卫生数据可以看出（图 1），无论是以卫生机构床位数为代表的“硬”实力，还是以卫生技术人员数为代表的“软”实力皆呈现连年递增的态势。其中 2019 年边疆省区卫生机构床位数为 188.18 万张、卫生技术人员数为 199.86 万人，分别是2003 年的 2.48 倍和 1.98 倍。图 1 2003 年以来边疆省区“卫生机构床位数”和“卫生技术人员数”变化情况 资料来源：根据 中国统计年鉴（20042020 年）数据计算所得。第四阶段以“新冠”疫情暴发为起点（2020 年至今）。“新冠”疫情以极快的传播速度和极强的危害性对我国以“一案三制”为核心的公共卫生应急管理体系形成强烈冲击。目前，我国应急管理体制存在救援与处置“绝对优先”的特点，而风险治理发展滞后。今后中国公共卫生应急管理体系需要与未知传染病的高风险、强传播特性相匹配。具体到我国边疆地区来看，虽然近年来公共卫生条件已经有了很大提升，但是公共卫生软硬件条件相较于内地还相对滞后，同时医疗人才相对缺乏的问题短期内难以解决。本文认为，边疆地区需要结合自身特点制定“差异化”的公共卫生政策，81张海波、童星：中国应急管理结构变化及其理论概化，中国社会科学 2015 年第 3 期。从危机应对到风险治理：中国边疆地区公共卫生应急管理体系建设 将防控关口前移至风险识别、监测、干预等环节，建立以风险治理为重心的公共卫生应急管理体系。（二）公共卫生应急管理中的危机应对与风险治理“风险”与“危机”在逻辑上是有因果关系的一对概念。“风险”在本质上是一种未发生的可能性，是可以引发重大损失的不确定性；“危机”在本质上是一种已发生的风险，并且已经造成了真实的社会危害后果。因此，风险先于危机产生，是危机发生的根本原因。从应急管理的视角来看，所谓“突发事件”并非凭空出现，而是首先处于风险状态，由于风险未能得到有效干预而不断积累，直到造成现实的损害结果，此时风险升级为危机。如果对于已发生的危机不进行干预，危机会进一步升级为灾难。在“风险治理”的视角下，“灾难”即是对公共利益和个人利益已经造成巨大危害的危机，且处于无法控制的状态。“应急管理”即是对“风险危机灾害”演变过程进行干预和阻断，以期达到控制损害范围和损害结果的一系列措施。根据阻断的环节不同，应急管理的效果有显著差别。如果危机已经产生，针对“危机灾害”环节进行干预，只能控制和减少损害程度，控制事态发展，不能从根本上防止损害发生。“风险治理”和“危机应对”两个阶段共同构成了应急管理的全过程（图 2）。前者重点在于风险识别、预警与消解，后者重点在于损害控制、灾后重建、心理恢复等。从国家应急管理体系的角度，两者互为支撑、不可偏废，因为并不是所有的风险都可以准确地识别、预警和干预，但是基本原则是“防重于控”。中国政府历来高度重视重大突发事件的风险防范问题。中华人民共和国突发事件应对法 明确提出应对突发事件要以“预防为主、预防与应急相结合”为原则，并规定建立国家重大突发事件风险评估体系。风险治理的优势在于干预环节前移至“风险危机”环节，在实际损害结果发生前进行干预，尽量消除风险转化为现实损害的可能性。然而，在我国应急管理机制实际运行中，工作重心却集中在灾害救援与应急处置，相对而言，风险的预防、预警、监测等环节投入不足。91张海波：风险社会与公共危机，江海学刊 2006 年第 2 期。边疆学（第十七辑）图 2 公共卫生应急管理中的风险治理与危机应对二 我国边疆地区的特殊性与风险治理的必要性（一）国家治理视角下的边疆特殊性与脆弱性我国的边疆地区，通常是指具有陆地边境线的省级行政区。目前，我国共有 9 个省级行政区有陆地边境线，包括新疆、西藏、内蒙古、云南、广西、甘肃、黑龙江、吉林、辽宁，总面积约占我国国土面积的 60%，接壤的国家有 14 个。一般认为，边疆是一国疆域内具有边缘性和特殊性的部分。“边疆”概念中的“边”为边缘或边远，“疆”乃地域或疆域；“通常意义的边疆所指的是国家领土或版图的一个特殊区域，即国家领土或版图上的边缘性部分”。本文认为，边疆地区所具有的边缘性和独特性决定了边疆地区需要建立不同于内地省份的、以“风险治理”为主导的公共卫生应急管理体系。在边疆究竟有何种特殊性的问题上，国内学者主要在“边缘中心”的理论视角下进行阐释。周平指出“异质性”是边疆的重要特征之一，“边02学界对于“边疆”的理解有广义和狭义之分。狭义的边疆是指与外国接壤的县级行政区域，即边境县；广义的边疆是指具有与外国接壤的省级行政区域。从目前国家的政策法规、学术研究和大众传媒等对边疆概念的使用来看，广义的边疆概念被认可度相对较高。详见谢香方 中国边疆地理的发展成就，人文地理 1996 年第 S1 期；方盛举、陈然 现代国家治理视角下的边疆：内涵、特征与地位，云南师范大学学报（哲学社会科学版）2019 年第 4 期。周平：论边疆的国家属性 我国边疆若干基本问题析论，云南行政学院学报 2014年第 6 期。何明：边疆特征论，广西民族大学学报 2016 年第 1 期。从危机应对到风险治理：中国边疆地区公共卫生应急管理体系建设 缘区域与核心统治区有着地缘、政治、经济、文化心理的差异”，正是这种差异的存在才把边缘性区域称作边疆。罗中枢认为中国人对边疆的理解带有明显的自然历史和民族文化特征，并将临界性、边缘性和交集性视作边疆区别于非边疆的显著标志。李俊清等认为边疆地区是集少数民族地区、边境地区、贫穷地区于一体的叠加区域，与内地相比呈现出特殊性，体现在经济发展滞后、自然条件恶劣、地理区位边缘、民族宗教交融等方面。方盛举等具体论述了我国边疆地区的特点，包括在全国市场体系、开放格局和交通运输网上呈现边缘性，在人才分布、社会组织治理上呈现落后性，在生态环境、地缘环境和文化形态上呈现复杂性。杨鹍飞指出边疆地区由于社会风险因素与民族宗教因素、阶层利益冲突问题相互叠加，正在进入“社会转型+风险社会”这一历史性时期。本文认为，应急管理体系建设并不是一味地关口前移、消解风险就能取得更好效果，而是要根据不同地方的社会活动复杂性和社会脆弱性进行调整。“脆弱性”一般被定义为暴露于风险源而缺乏足够能力来应对其影响，脆弱性是将风险可能转化为危机现实的“催化剂”。一般来说，当地的社会活动越简单、社会脆弱性越高，则风险分析越有可行性和必要性，越有必要采取“风险治理”的应急管理模式。反之，社会活动越复杂则风险识别、预警的难度越大，同时社会脆弱性越低意味着社会承受风险的能力越强，在这样的地方，政府采取“危机应对”模式或许是更为可行的方案。在国家应急管理意义上，边疆地区存在以下几个方面的脆弱性。12周平：中国边疆政治学，中央编译出版社，2015，第 428430 页。罗中枢：论边疆的特征，新疆师范大学学报（哲学社会科学版）2018 年第 3 期。罗中枢：论主权国家边疆的临界性、边缘性和交集性，四川大学学报（哲学社会科学版）2020 年第 3 期。李俊清、谢星全：中央一般转移支付与边疆省（区）公共服务供给，国家行政学院学报 2017 年第 4 期。李俊清：边疆民族地区公共安全治理体系与能力现代化，中国行政管理 2014 年第11 期。方盛举、陈然：现代国家治理视角下的边疆：内涵、特征与地位，云南师范大学学报（哲学社会科学版）2019 年第 4 期。杨鹍飞：转型期边疆民族群体性事件的生成机制：解释路径与理论框架，西南边疆民族研究 2015 年第 3 期。童星：风险灾害危机连续统与全过程应对体系，学习论坛 2012 年第 8 期。边疆学（第十七辑）第一，经济发展相对滞后。经济力量是边疆治理的重要支撑力量之一。中国统计年鉴（2020 年）显示，2019 年新疆、西藏、内蒙古、云南、广西、甘肃、黑龙江、吉林、辽宁 9 个边疆省区的地区生产总值占全国比重仅为 13.72%，且 9 省区人均地区生产总值（47409 元）显著低于全国平均水平（70892 元）。边疆地区的经济总量较低，导致经济对社会治理的支撑力量不足。第二，专业技术人才匮乏。边疆地区公共医疗、教育资源相对紧缺，主要体现在医院、学校建设落后，医生、教师力量薄弱等方面，公共资源的匮乏会进一步引发本地人才的外流，产生“人才洼地”现象，进而对边疆地区的治理体系发展和治理能力提升产生重要制约。第三，周边地缘安全环境复杂。中国边疆地区的国境线漫长，国家利益在周边区域交汇，这里不仅是我国打击暴力恐怖犯罪、民族分裂势力和宗教极端势力的前沿阵地，更是维护国家能源安全、生态安全、公共卫生安全的重要依托和屏障。尤其是“新冠”疫情暴发以后，我国边疆地区遭受了前所未有的境外公共卫生威胁。第四，社会发育程度较低。社会组织是应急管理的重要力量，在 2008年“汶川地震”和 2013 年“芦山地震”等突发事件中，社会组织的参与有效提升了应急管理工作的效率和效果。然而，边疆地区社会力量发展较为迟缓，主要原因在于边疆省区受到经济发展水平等制约，社会组织数量少、规模小，提供服务能力有限。有研究计算了边疆省区的“社会组织密度”，结果表明截至 2018 年底，浙江为 9.63，江苏为 11.7，广东为 6.1；而边疆省区中广西为 5.45，云南为 4.89，西藏为 1.88，新疆为 3.99，甘肃为 10.15，内蒙古为6.38，黑龙江为4.88，吉林为4.79，辽宁为5.4。可见，除甘肃省以外的边疆省区，其社会组织密度显著低于沿海发达省份。（二）医疗卫生能力短板与风险治理的必要性目前，我国边疆省区已初步形成以“一案三制”为核心的“中央省22根据 中国统计年鉴（2020 年）数据计算所得。所谓社会组织密度，是指某个区域内在民政部门登记注册的社会组织总数与该区域内的常住人口总数之比。李俊清：边疆民族地区公共安全治理体系与能力现代化，中国行政管理 2014 年第11 期。从危机应对到风险治理：中国边疆地区公共卫生应急管理体系建设 区地市县”四级组织的公共卫生应急管理体系。然而，仅凭“一案三制”并不能确保整个体系的有效运转。在以“危机应对”为重心的应急管理模式下，当地是否具备足够的医疗卫生能力是决定该体系能否控制公共卫生危机的关键因素。由于我国边疆区域的特殊性，在医疗卫生资源、医疗卫生服务、医务人员队伍等方面存在短板且有限的医疗资源存在“东强西弱”的分布特点，在边疆地区，尤其是西部边疆，以“危机应对”为重心的公共卫生应急管理体系在实践中难以发挥预期效果。首先，边疆地区在医疗卫生硬件配备上发展迅速，每千人口基层医疗卫生机构数与全国平均水平相比实力相当。从全国与边疆省区每千人口医疗卫生机构数比较来看（表 1），边疆省区在乡镇卫生院、门诊部两个指标上甚至反超全国平均水平。但是，具体到边疆内部来看，不同省区差距明显。其中云南省每千人口村卫生室的数量（0.54 个）仅为全国平均水平（1.12个）的一半，西藏每千人口社区卫生服务中心（站）的数量（0.01 个）仅为全国平均水平（0.06 个）的 1/6。表 1 2019 年全国与边疆省区每千人口基层医疗卫生机构数比较单位：个基层卫生机构总数社区卫生服务中心（站）乡镇卫生院村卫生室门诊部（所）新疆1.390.070.080.830.41西藏2.760.010.282.210.27内蒙古2.500.130.141.430.80云南0.950.020.050.540.33广西1.310.010.050.820.43甘肃1.820.050.101.210.46黑龙江1.260.040.070.710.44吉林1.860.030.070.860.91辽宁2.330.100.071.290.86边疆省区平均1.570.050.080.920.53全国平均1.730.060.071.120.48 资料来源：根据 中国统计年鉴（2020 年）数据计算所得。32 边疆学（第十七辑）其次，边疆地区的医疗卫生人才资源明显匮乏，每千人口基层卫生技术人员数与全国平均水平存在较大差距。从全国与边疆省区每千人口基层卫生技术人员数比较来看（表 2），边疆省区在卫生技术人员总数、执业（助理）医师、执业医师、注册护士、药师（士）和技师（士）所有指标上均显著低于全国平均水平。其中西藏在每千人口注册护士（0.59 人）和每千人口技师（士）（0.05 人）数量上明显与全国水平（1.74 人、0.21 人）存在较大差距。此外，西藏、云南、新疆、甘肃分别在执业医师、助理医师指标上低于边疆省区平均水平，可见西部边疆地区“人才洼地”现象更加明显。表 2 2019 年全国与边疆省区每千人口基层卫生技术人员数比较单位：人卫生技术人员总数执业（助理）医师执业医师注册护士药师（士）技师（士）新疆3.801.661.161.290.150.16西藏2.801.411.000.590.090.05内蒙古5.753.022.141.620.430.17云南3.821.551.011.500.100.14广西4.681.871.161.580.330.20甘肃3.771.661.051.300.160.13黑龙江3.711.951.351.010.180.14吉林4.792.561.931.470.190.13辽宁5.102.672.091.760.220.17边疆省区平均4.312.001.381.430.210.16全国平均5.302.601.741.740.280.21 资料来源：根据 中国卫生健康统计年鉴（2020 年）和 中国统计年鉴（2020 年）数据计算所得。最后，边疆地区的公共卫生服务效果欠佳，居民平均就诊次数、居民预期寿命均低于全国平均水平。从全国与边疆省区医疗卫生机构门诊服务情况比较来看（表 3），边疆省区居民平均就诊次数仅为全国平均水平的73.52%，但其平均急诊病死率和平均观察室病死率却分别是全国平均水平的 166.67%和 300.00%，边疆地区的医疗卫生机构在接诊数量较低的情况下治愈率也明显低于全国水平。42 从危机应对到风险治理：中国边疆地区公共卫生应急管理体系建设 表 3 2019 年全国与边疆省区医疗卫生机构门诊服务情况比较单位：%，次急诊病死率观察室病死率居民平均就诊次数新疆0.190.364.77西藏0.060.124.66内蒙古0.130.184.21云南0.040.065.81广西0.030.065.27甘肃0.070.024.79黑龙江0.160.343.00吉林0.120.124.10辽宁0.130.074.59边疆省区平均0.100.154.58全国平均0.060.056.23 资料来源：根据 中国统计年鉴（2020 年）数据计算所得。从全国与边疆省区预期寿命比较来看（表 4），虽然边疆省区的平均预期寿命在三次人口普查中均低于全国平均水平，但是这个差距在不断缩减，表明边疆地区医疗卫生建设取得了长足进步。然而，在最新统计的平均预期寿命上，西藏（68.17 岁）、云南（69.54 岁）、甘肃（72.23 岁）、新疆（72.35 岁）、内蒙古（74.44 岁）等西部边疆省区低于全国平均水平（74.83 岁）。表 4 全国与边疆省区预期寿命比较单位：岁1990 年预期寿命2000 年预期寿命2010 年预期寿命新疆63.5967.4172.35西藏59.6464.3768.17内蒙古65.6869.8774.4452 边疆学（第十七辑）续表1990 年预期寿命2000 年预期寿命2010 年预期寿命云南63.4965.4969.54广西68.7271.2975.11甘肃67.2467.4772.23黑龙江66.9772.3775.98吉林67.9573.1076.18辽宁70.2273.3476.38边疆省区平均65.9469.4173.38全国平均68.5571.4074.83 资料来源：根据 中国卫生健康统计年鉴（2020 年）数据计算所得。综上所述，当前边疆地区的医疗卫生能力在“硬件”上已经与全国平均水平相差无几，甚至个别指标实现反超，但是在边疆省区内部存在明显的发展不均衡现象。从医疗卫生能力的“软件”上，边疆地区存在明显短板，表现为医疗卫生人才匮乏和服务水平不足，且这一短板可能被边疆地区“人才洼地”和“东强西弱”效应进一步放大。没有相应的“软件”实力，再好的硬件设施，其实际效果也会大打折扣。“新冠”疫情防控期间，云南、内蒙古、黑龙江等边疆地区的疫情防控实践表明，与全国其他地区相比，边疆地区面临更高的公共卫生风险，且上述风险往往基于公共卫生事件的高突发性和强破坏力在短期内演变为公共卫生危机甚至灾害。然而，边疆地区由于自身特殊性和脆弱性在医疗卫生能力上存在明显短板，难以在短时间内对公共卫生危机或灾害进行有效应对，致使当前以“危机应对”为重心的公共卫生应急管理体系在我国边疆地区难以发挥实效。与此同时，边疆社会的高脆弱性致使其难以有效抵御社会风险，因此对边疆地区开展公共卫生“风险治理”有较强的紧迫性与必要性。基于此，边疆地区公共卫生应急管理体系建设要将重心由“危机灾害”前移至“风险危机”环节，实现管理体系从“危机应对”向“风险治理”的过渡，阻断突发公共卫生事件从风险阶段向危机阶段的转变，从源头上减少边疆地区突发公共卫生事件的发生。62 从危机应对到风险治理：中国边疆地区公共卫生应急管理体系建设 三 建立以风险治理为主导的边疆地区 公共卫生应急管理体系（一）建立以风险治理为主导的应急预案体系2006 年，国务院颁布了 国家突发公共卫生事件应急预案，边疆省区在该预案的基础上制定了各自“省区地市县”的相应预案，在宏观上初步搭建了边疆地区公共卫生应急预案体系。但总体来看，当前以“危机应对”为重心的应急管理体系无法满足边疆地区应对突发公共卫生事件的需要，应当运用“风险治理”思维对当前边疆地区公共卫生应急预案进行调整和完善。第一，制定差异化、多层次的边疆地区公共卫生应急预案体系。根据边疆地区周边国家公共卫生风险、地方病和多发病史、发展程度、社会结构和脆弱性、医疗卫生资源等，制定专项性、差异性的应急预案。同时完善专项型应急预案和通用型应急预案双向建设，其中专项型应急预案适用于“未知的”突发公共卫生事件，例如“新冠”疫情和其他新型传染病等；通用型应急预案适用于“已知的”突发公共卫生事件。第二，根据边疆地区公共卫生风险变化及时更新预案。中华人民共和国突发事件应对法 规定应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。规范性文本的稳定性和新型传染病的快速传播与变异性形成鲜明反差，决定了应急预案制定出来的那一刻就可能已经滞后于公共卫生实际情况。由于边疆地区社会活动简单且社会脆弱性高的特点，其公共卫生应急预案需要根据风险的发展变化进行及时调整，在最大限度上调节应急预案文本相对于现实风险的滞后性。第三，对应急预案相关的部门及其人员实施专业培训。公共卫生应急预案的顺利实施依赖相关人员的协调运作与密切配合，包括政府工作人员、一线医疗卫生工作者、后勤保障人员、普通社会民众等，任何社会群体的缺位都将致使预案偏离其预定轨道而失效。因此在预案制定完毕后要及时向社会公布，有关部门要对预案涉及的核心人员进行应急培训，确保突发公共卫生事件发生时相关人员能快速各就其位，有序实施预案。第四，每年定期对预案内容进行标准化演练。实践是检验真理的唯一标72 边疆学（第十七辑）准，由于非常规突发事件的发生频率较低，公共卫生应急预案在制定后往往处于“闲置”状态，预案内容的合理性与可操作性无法得到充分检验，应急预案与边疆地区的适配度会逐年降低。因此需要每年定期对预案内容进行演练，提升各部门及相关人员的熟练度和配合度，并根据演练结果对应急预案进行评估与修订。（二）加强以风险预警为重点的执行体系当前公共卫生应急管理的执行体系重点在于危机发生以后的应急管理，包括隔离安置、医疗救助、损害控制、心理干预等。然而，由于边疆地区的脆弱性及医疗卫生能力存在的短板，一旦公共卫生危机产生，目前的应急执行体系难以有效控制损害。因此，边疆地区的公共卫生应急管理执行体系应当将工作重心前移，通过强化风险的识别、监测措施和加强民众相关知识宣传，尽可能降低公共卫生风险转化为危机的概率。第一，完善风险信息监测机制。一是在边疆地区有计划地、持续地、系统地收集各类疾病信息，并对这些信息进行分析，解释疾病在边疆社会产生、传播的机制和影响因素，并将采集信息即时发送给国家卫健委，由国家建立边疆地区疾病信息数据库进行科学分析与研判。二是边疆地区要采取主动监测的模式，即由公共卫生人员定期收集疾病信息，主动搜寻特殊病例，避免当公共卫生事件发生后被动采集数据导致错过最佳防控实效的问题。第二，建立境外突发公共卫生事件信息收集制度。与我国边疆地区接壤的周边国家突发公共卫生事件的发生与蔓延会直接对我国边疆地区的公共卫生安全构成威胁。为了尽可能降低境外公共卫生事件对我国边疆地区的影响，边疆地区一方面要通过出入境检验检疫部门、公安部门协同合作，建立境外突发公共卫生事件信息收集制度，加强对周边国家和地区突发公共卫生事件的信息收集工作；另一方面要加强境内边疆医疗机构对有境外旅行史的患者进行就诊信息登记工作，包括病患的疾病类型、检验结果、行动轨迹和联系方式等信息，及时对可疑病例进行上报。第三，加强边疆地区的公共卫生知识宣传。边疆地区多为少数民族聚居区，由于当地民众对公共卫生缺乏正确认知，其对公共卫生工作的配合度不高。因此，需要加强对边疆地区民众的公共卫生防治知识教育，可制作通俗易懂、好记管用的宣传材料，通过围墙标语、电视广播、手机短信、报纸杂志和互联网等途径向社会民众积极传播公共卫生知识，包括疾病信息的报道82 从危机应对到风险治理：中国边疆地区公共卫生应急管理体系建设 和主要疾病的科学防治。第四，加强边疆地区的公共卫生知识教育。在未成年人的教育上，把公共卫生知识贯穿到课程体系中，把应急管理教育纳入基层教学体系中，每周开展一至两节公共卫生防治课程，提高学生群体的公共卫生防治意识。在成年人的教育上，可考虑通过经济激励的方式以乡镇为单位面向成年社会民众开展公共卫生通识教育，尽可能吸引更多的社会民众参加培训，以期在源头上减少公共卫生风险，并在风险发生时提高边疆地区民众对公共卫生应急管理措施的配合程度。（三）完善以人力、财力和物力为保障的支持体系支持体系是边疆地区公共卫生应急管理体系建设的重要依托，由人力资源保障、物质资源保障和财政资源保障三部分组成。由于“人才洼地”现象和经济发展相对滞后，在支持体系建设中，边疆地区应依据自身特点建立不同于中心地区的公共卫生应急支持体系，将有限的人财物力资源投入效果最显著的方面。第一，组建公共卫生机动应急救援队伍。边疆地区每个县级单位应组建一支以医务人员和警务人员为主的公共卫生机动应急救援队伍，当医疗卫生资源薄弱的村级、乡级单位出现公共卫生风险时，第一时间赶赴现场进行病原体采集、疫情分析、隔离分区、医疗救治等应急处理。加强医院与公安系统的信息互通与资源共享，应从医疗卫生专业机构中选拔有实际工作经验的流行病学、疾病预防控制、临床救治等专业技术人员组成公共卫生机动应急救援队伍，队伍组建完成后定期对其进行专业技能培训，不断提升救援队伍的专业素养。第二，建立常态化公共卫生应急物资储备制度。边疆地区由于在全国交通运输网上处于末端位置，在医疗物资的采购和运输上时间成本较高，当突发公共卫生事件时难以在短期内从其他地区调配充足的医疗物资。因此，在边疆地区基层建立应急医疗物资储备制度非常必要。分别以县、乡、村为单位进行不同规模、不同种类的应急医疗物资储备，储备物品以救治药品、消杀药品和卫生防护用品为主，也应包括医疗卫生设备、医用器材、检测试剂等。第三，完善公共卫生应急资金的筹集与分配制度。目前我国公共卫生应急管理体系尚未建立专门的筹资渠道，基本公共卫生服务资金由中央和地方92 边疆学（第十七辑）按照一定比例进行分担，地方政府的财政实力决定当地的公共卫生服务供给情况，而边疆地区由于财政实力较弱在公共卫生财政支出上数额较低。因此需要对公共卫生应急资金的筹集与分配制度进行完善，提高中央对边疆地区公共卫生应急资金的支出比例，并在重大突发公共卫生事件发生后对边疆地区医疗卫生机构和患病贫困民众予以专项拨款。第四，加大对西部边疆公共卫生“软硬件”的投入力度。应急资金拨款是在公共卫生危机出现后做出的止损决策，对边疆地区来说，不仅耗资金额大而且不能从根本上消除风险。因此要加大公共卫生资金的前期投入，重视我国公共卫生“软硬件”存在的“东强西弱”现象，重点向西部边疆地区倾斜，包括医疗机构的升级改造、医疗设备的引进维护等，在硬件系统上为医疗卫生人员和患者提供更坚实的保障，在人事政策上为医疗人才扎根边疆提供有力的支持，从根本上提升边疆地区应对公共卫生风险的能力。03