加强“亩产税收”管理促进土地节约集约利用的思考.doc

加强“亩产税收”管理促进土地节约集约利用的思考

要保证经济平稳持续发展，必须进行产业结构转型，节约集约用地。为应对用地紧张局势，政府部门想方设法挖掘潜力，采取多项措施提高土地利用率，其中“亩产税收”政策开始成为提高土地利用率和促进土地节约集约利用的有效手段之一。本文对“亩产税收”情况进行简要分析，对加强“亩产税收”管理的作用和措施方面提出几点思考与建议。
1 土地节约集约利用需要新思路新手段
1.1 用地紧张亟需节约集约用地
土地资源是各项建设的基本载体，是经济社会发展的有力保障。随着工业化、城市化进程的加快，经济社会的快速发展带动了建设用地量的迅速增长。浙江人多、山多、地少、企业多，2007年末常住人口5060万人，人均耕地不足0.6亩，不足全国平均水平的一半，是全国中小企业最集中的省份，截至2007年年底，有中小企业113万家，占全省工业企业数量的99.6％，各地经济发展中普遍遭遇工业用地紧张甚至供不应求的局面。中小企业的壮大和新增企业每年都有一定量的用地需求，在一些用地紧张的地方很难争取到土地，一定程度上限制了中小企业发展。浙江省经贸委调查显示，截止2005年浙江已有3058家民营企业外迁，其中，整体外迁488家，总部迁移2488家。外迁企业对外投资总额 226.3亿元，外迁企业在省外创造的总产值达453.59亿元。据不完全统计，在外投资的浙商数量已达440余万人，每年产品销售额超过万亿，投资额达6400亿元。大多企业外迁的原因是“土地紧张”，认为浙江工业用地成本太高，制约扩张，不迁不行。通过招标拍卖挂牌拿到的土地价格高，竞争激烈，一般都在1000元/m2以上。浙江近几年实行产业结构转型，外迁企业“回报社会、反哺家乡”，外迁资本大规模回流，但全省用地需求矛盾仍然普遍存在。一些地方土地的利用率与企业的产出率严重分离脱节，土地利用率低甚至有“圈地运动”和占用浪费土地现象，企业用地数量和质量矛盾突出。有人认为土地已成为经济社会发展的瓶颈。
1.2 采取多项举措挖掘潜力缓解用地需求矛盾
近些年来，各级党委、政府特别是土地管理部门把提高供地率作为一项重要工作来抓，不同年度时间段的供地率都有明显提高，保证了农用地转用建设用地审批完成的土地及早供到企业使用。在工业用地供应前，收紧“供地闸门”，进一步明确必须具备的条件、鼓励项目、禁止和限制入园投资项目。在工业用地使用中，采取降低绿化率、缩小道路宽度、提高投资强度、建设多层标准厂房、老厂房改建标准厂房、增加容积率、加强技术改造等措施来节约用地。通过加强建设用地批后监管，开展闲置土地清理，督促企业早动工、早竣工、早投产、早出效益。通过严格土地管理加强宏观调控，一定程度上控制了新增建设用地增长和建设用地总量，通过开展土地开发整理、黄土丘陵综合开发、低丘缓坡开发、建设用地复垦、盘活存量、依法查处违法用地、数字化土地管理、提高土地利用率等想方设法挖掘潜力，但与每年的用地需求量相比，可挖掘的潜力还是很有限。有限的用地空间和普遍存在的用地需求矛盾，迫切需要创新用地思路，采取新手段推进土地节约集约利用，缓解土地供需矛盾。
2 “亩产税收”是提高土地利用率和促进土地节约集约利用的有效手段之一
2.1 “亩产论”逐渐成为共识
“亩产税收”是指企业占用单位面积（每亩）土地在一个会计年度中所产生的税收收入。近二年“亩产热”在浙江一些地方兴起，绍兴公布“亩产效益百强榜”，以“亩产论英雄”，永康进行亩产税收排名，东阳推行工业企业亩产税收公告制，宁波提出企业占用地块的“每平方米产出量”,苍南开展工业企业用地效率调查。绍兴县积极探索科学发展新机制，得到了浙江省委、省政府、国家发改委的充分肯定和中央媒体的高度关注。工业用地亩产效益评价机制开始代替以往的销售前几强、纳税前几强。 不仅是政府部门开始对“亩产税收”有新的认识和探索，一些企业也想方设法充分利用已有的土地资源，优化投资经营方式，提高效益。
2.2 “亩产税收”调查情况
以浙江永康为例。永康1178家企业接收2007年度“亩产税收”调查，“亩产税收”差距很大，高的超过100万元，低的不到1万元甚至是零税收。“亩产税收”排名前18位的企业用地面积都小于40亩，平均用地面积13.9亩，平均“亩产税收”61.8万元，排名后33位的企业平均用地面积128.7亩，平均“亩产税收”5.2万元。2007年永康纳税双百工业企业156家，总用地约1万亩，税收12.5亿元，“亩产税收”12.6万元，高于全市企业平均水平一倍,其中前30位用地不到1000亩，纳税4.16亿元，占双百工业企业三分之一强,后30位用地3797亩，纳税1.43亿元，亩产税收3.77万元。纳税2000万元以上的企业15家，总纳税额5.2亿元，总用地面积2548.6亩，平均“亩产税收”30.8万元。一些年产量或年销售收入总是名列前茅的工业龙头企业“亩产税收”排名居中，个别粗放经营、占用大量土地的企业排名在后。长期以来，各地开展企业评比、制订奖励政策时，往往只将其销售额、上缴税收作为指标，而忽视了企业占用的资源。往往重视企业对地方经济总量的“贡献账”，而忽视工业用地亩均“产出账”。从永康“亩产税收”调查情况看，该市的土地利用率还有较大的提升空间。
2.3 “亩产税收”出效益
2006年以来，绍兴县面对土地等要素制约和增长方式粗放等问题，在全国率先倡导和实践“亩产论英雄”的理念，以提高工业用地亩产效益为核心，建立健全“亩产论英雄”的导向、约束、评判等机制，促使企业走科学发展之路。经过一年多实践，全县企业亩均效益有了显著提升，2007年亩产效益前30位企业的亩均税收和亩均销售平均达到20.5万元和640万元，比2006年分别增长31%和39%。永康市“亩产税收”调查之后，展开“项目建设双月大会战”，抓未开工企业、在建工程，查明零税收企业原因。171家在建工程按计划进行，查明258家零税收企业原因，145家未开工企业已有74家开工，预计2008年新增产值10亿元以上，新增税收3000万元以上。
2.4 亩产税收推动企业节约用地
“亩产税收”政策对企业产生较大影响，很多企业开始注重整合土地等生产要素资源，节约集约用地已成为许多企业的自觉行动，一些企业迫切要求调整规划，提高容积率，向空中发展，有的企业改变了原先规划的办公大楼，改造厂房，两层车间厂房非常普遍，三层以上的厂房逐渐多了起来，有的建到９层。政府引导，企业自我加压，土地利用效益明显提高。从过去的“老三率”（开工率、竣工率、投产率）到增加“新三率”（投资率、产出率、税收率）考核，把资金投入和效益产出比作为考核主要内容，采用“亩产税收”评价机制为企业排名，就是倡导企业节约用地集约发展，促使经济增长方式从粗放到集约、从量的扩张到质的提高。绍兴县一家聚酯化纤有限公司在建设一个总投资8亿元的项目时考虑节约用地，建起总高45m，总面积8万m2的厂房，项目由原来计划占地270亩调整为101亩，每亩投资密度578万元，成为国内同行业中投资密度最高的企业。
2.5 “亩产税收”政策可抑制企业闲置浪费土地
有的企业看到工业用地升值空间大，把土地作为一种投资，变相圈地，拿了地没项目不生产，人为造成土地闲置，“亩产税收”低甚至为零。有的企业不管自身发展对土地的需求量，盲目扩张用地，土地、厂房闲置不用或出租，土地利用率低，效益差。实行“亩产税收”政策后，企业土地利用和纳税等情况公开透明，给土地利用率低特别是浪费闲置土地的企业加压，企业将会考虑自身发展实际来规划用地、节约用地，而不会盲目扩张用地，更不敢明目张胆圈地炒地。实行“亩产税收”政策也让政府部门有了明确的督促管理方向和目标，有利于集约用地和强化批后监管。
3 切实加强“亩产税收”管理
3.1 落实科学发展观
土地是经济社会发展的重要战略资源，是稀缺的，是有限的，对土地的不同利用方式也决定着一个国家或者地区的可持续发展能力。保持国民经济稳定快速发展，就必须认真贯彻十七大精神，落实科学发展观，守住18亿亩耕地的“红线”不动摇。浙江各地用地需求都比较大，而每年土地出让指标有限，土地供不应求。要根据当地经济发展模式，考虑产业集聚效益，科学规划土地利用，加快土地利用创新，制定企业准入标准，合理设置工业用地招标条件，分类提供企业发展空间。要统筹全局，考虑长远，将政府引导与市场调节相结合，实行政府与企业在土地使用上的双向选择，达到双赢。在全省建立工业用地招标拍卖挂牌出让平台，让同一行业的企业有选择区域发展的机会，促使区域特色进一步突出，区域经济进一步壮大。对“亩产税收”要形成正确的思想认识，推行“亩产税收”政策不是单纯为了增加税收，主要是促进节约集约用地。
3.2 构建“亩产税收”管理机制
强化舆论导向，定期向社会公示工业企业发展年限、用地面积、亩均税收、亩均销售、能源消耗、环境污染、科技创新等指标，通过新闻媒体大力宣传节约集约用地、和谐发展的典型做法，引导企业珍惜、合理利用土地资源和保护环境。强化政策导向，建立“亩产税收”、能耗、环保、科技创新等激励政策，对模范企业给予表彰奖励。强化服务导向，政府部门要加强对投资强度高、科技含量高、投入产出大、能耗小、环保项目的管理服务，帮助企业解决实际问题。
3.3 合理制定“亩产税收”政策
“亩产税收”不能过于强调“指标意识”，要避免将量化、指标化走向另一个极端。追求“亩产税收”最大化，会使政府财政税收大幅度增加，但也会损失处于创业初期的中小企业创新能力和区域经济竞争实力。由于近些年国际经济环境不理想，国内政策急剧调整，中小企业的生存环境不容乐观。通过市场竞争高价获取工业用地，可能会引发土地市场上“劣币驱逐良币”的“柠檬法则。地不是供得越多越好，不是卖得越贵越好，税收不是越多越好。过高的土地成本和发展压力，可能会导致企业会计信息失真，恶性竞争，扰乱正常的经济秩序。近些年有的企业不惜一切代价地争夺土地资源，争上暴利空间的房产项目。有的企业集团主要靠房产上获得的高利润来支持其它行业的微薄收入或者亏损。对不同行业的企业设立相应的评判标准，对不同发展年限的企业设立相应的标准，优待起步阶段的中小企业。评判标准要根据经济发展状况和当地实际适时调整。
3.4 “亩产税收”不是惟一手段
“亩产税收”是政府转变经济增长方式的体现，但只注重“亩投”、“亩产”，并不能有效地节约集约用地。在节约集约用地上，要多探索“亩产税收”这样的政策，通过实践来检验实际效果，政府部门加强引导，企业切合实际积极响应，发挥社会监督作用，营造舆论氛围，把“亩产论英雄”扩大到“单位能耗效益论英雄”、“单位排放效益论英雄”等更多方面，多管齐下，齐抓共管，有效缓解用地矛盾，推进经济平稳快速发展。

一、“亩产税收”理念是积极应对经济危机的有效举措
“亩产税收”是指工业企业纳税人所占用单位土地面积在一个会计年度内所产生的税收收入情况，它是衡量纳税人占用土地面积与税收贡献度的经济税收分析指标之一。“亩产税收”的核心就是要以最小的资源环境代价获取最大的效益产出，加快经济发展从粗放型向集约型转变。“亩产税收”是个相对数，所有的工业纳税人在这个数据面前都是平等的。如A企业占用土地10亩，年纳税额为200万元，每亩年税收贡献20万元。B企业占用土地100亩，年纳税300万元，每亩年税收3万元。这两个企业如按纳税绝对额来评价的话，B企业纳税300万元，看起来比A企业贡献大100万元。若按亩产税收这个指标来评价，A企业亩产税收20万元，B企业亩产税收3万元，A企业的贡献率远远大于B企业。干粉混合机
“十二五”年规划建议指出，在经济增长方面，未来五年的目标是保持经济平稳较快发展，将坚持把“经济结构战略性调整”作为加快转变经济发展方式的主攻方向。要发展现代产业体系、提高产业核心竞争力，培育发展战略性新兴产业。到2015年，中国战略性新兴产业形成健康发展、协调推进的基本格局，对产业结构升级的推动作用显著增强，增加值占国内生产总值的比重力争达到8%左右。这些指标显示，“十二五”期间，经济的发展更加注重从量的扩张向质的提高转变。而树立“亩产税收”理念，可以促进税源管理发展方式的转变，可以从收入的质量方面评价税源管理成绩，可以促进税源管理公平、和谐发展。“亩产税收”理念也正是国税部门积极应对经济危机和资源环境要素制约、推进又好又快发展的重要举措，是一种强化征管的科学工作方法，是践行“十二五”规划的有效途径。
二、树立“亩产税收”理念促经济与税收协调发展的积极效能
(一) 优化税源管理评价方法，用“征收度”提高征管效率。在税收征管工作中，税务部门可以通过分析资源占用与税收贡献之间的关系，进一步税源管理评价方法。对外科学衡量纳税人税收“贡献度”，进而寻找税收征管漏洞，促进税源精细化管理，最大限度地减少法定税负与实际税负之间的差距，把以“收入量评价收入量”转变为“以收入质量评价收入”完成情况，实现税收征管的最佳状态。目前，我们往往习惯于用年度纳税总额来衡量企业对社会的贡献能力，也时常把年度纳税总额较高的企业作为诚信纳税的典型来表彰和宣传。但是，由于有些“纳税大户”占用的土地面积、银行贷款等社会资源很大，致使这个“纳税大户”对社会的相对贡献则并不大。例如：某年度，甲企业平均占用土地5亩，年纳税额为100万元，每亩年税收贡献20万元。乙企业平均占用土地50亩，年纳税200万元，每亩年税收贡献4万元。这两个企业如按纳税绝对额来评价的话，乙企业比甲企业贡献大，若按亩产税收这个指标来评价，甲企业的亩产税收贡献率远远大于乙企业。以上数据显示，要加强税源的科学化、精细化管理，就必须完善包括“亩产税收”指标在内的监控指标体系，既要搞好税收的宏观分析，更要搞好税源的微观分析，及时发现企业在税收政策执行和税收征管中存在的问题。
(二)进行税收分析预警，挖掘增收潜力。运用“亩产税收”贡献率进行税收分析，查找税收疑点问题，发现企业纳税申报异常情况，对税务管理进行预警，从中打开税收管理的突破口。有利于基层税务人员从原单一对税负的监控、分析和评估扩展到对企业单位土地投入产出率的监控、分析和评估，在拓宽评估监控分析渠道的同时，为基层一线税收管理人员查找和发现税源管理疑点和薄弱环节提供了参考依据，可以进一步改进税源管理模式，较好地解决税收管理人员资源匮乏和素质参差不齐的问题，促进税源监控分析、评估效能的提高。
(三)通过税收层面调控，实现集约用地。目前，在土地资源不可再生，年度用地计划紧张的情况下，“亩产税收”可以有效营造“珍惜合理利用土地”的良好氛围，可促使很多企业从过去的大手大脚“用了算”转向集约用地“算了用”，有效推动工业企业集约节约用地与节能减排。如有些企业看到工业用地升值空间大，把土地作为一种投资，变相圈地，一方面拿了地却没项目，不生产，制造了许多闲置土地，另一方面加大了工业供地的困难。而“亩产税收”贡献率可以有效抑制企业的圈地现象。导向、约束、评判、奖罚等考评机制，
(四)打造企业核心竞争力，引导工业企业向高附加值、高科技、高产值转型。“十二五”规划指出，要提高中国经济增长的科技含量，发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系，提升制造业核心竞争力。而通过树立“亩产税收”理念，实行工业企业效益评价，可以鼓励和刺激企业挖潜增效，着力破解土地、能源、环境等要素制约，促进企业发展方式从粗放型向集约型转变，鼓励企业做强做精，在打造企业的核心竞争力上多下功夫，而非一味图大做全，进一步推动全市工业经济走出一条科技含量高、附加值高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的规模化新型工业化发展路子。
三、科学构建“亩产税收”绩效评价管理体系
为了了解工业企业占用土地与税收贡献之间匹配与否的情况，全面评价企业对地方财政的贡献程度，税务部门应该积极尝试探索构建“亩产税收”绩效评价管理体系，进行有效的税收征管。经分析测算，“亩产税收”可以为某段时期的企业纳税总额除以企业占地面积。
(一)科学采集与“亩产税收”指标相关的基础数据。从经济指标的来源上可以分为内部指标类和外部指标类。一是内部指标类。目前，在一定时间段内，内部指标类可以通过查询“税收分析监控管理系统软件”、翻阅企业年度财务报表等申报资料，采集到企业销售收入和税收收入等数据，把企业占用的土地与其销售收入、税收收入有机结合起来作为绩效评价的基本要素；二是外部指标类。可通过到国土资源部门采集、查阅企业基本生产经营资料并辅之以到企业进行实地丈量等方式获取企业占地面积。为保证“亩产税收”指标测算的科学性，要认真对各个行业企业的经营特点进行调研分析，从中选取出具有行业特点和普遍规律的典型企业，并保证所采集的年度纳税总额、年平均占地面积等基础数据的真实性和完整性。
(二)认真分析工业企业的“亩产税收”绩效。通过制作“亩产税收”分析表，分析企业占用土地资源和税收产出的配比关系，清楚地反映出企业的税收绩效。税收分析可具体到地区、产业、行业、税种和重点税源企业，通过同行业纳税人涉税指标的横向比对和纳税人当期指标与历史指标的纵向比对，加强对“亩产税收”等效率指标的分析。一是为引资提供借鉴。这样，既避免了过于强调GDP产值，也可以为招引类似的企业和产业提供有益的借鉴。如：一家占地4亩多的企业，产出了每亩近80万元的税收。这家企业虽然经济总量不大，但对社会的贡献率却是很大的。再如：两家企业有着同样的100万税收，A企业占用土地1亩，B企业占用土地2亩，按照“以占用较少的土地资源，产出最大的效益，符合节能减排，集约节约土地的”原则，肯定会选择A企业。二是找出征管差距。一方面，税务机关可以将不同行业的“亩产税收”情况向辖区内纳税人公布，引导纳税人进行自我对照，开展自查自纠，对“亩产税收”有疑点的，可以要注企业说明原因，经调查核实后，再进行重点评估和检查；另一方面，税收管理员可以根据企业“亩产税收”数据对辖区内的纳税人进行调查分析，找出该企业在税源管理方面存在的问题和差距。
四、树立“亩产税收”理念促经济与税收协调发展的建议
(一)加大“亩产税收”的宣传力度，建立导向机制。一是建立舆论导向。定期，在新闻媒体上公布“亩产税收排行榜”，引导企业珍惜和合理利用土地和环境资源，走新型工业化道路。二是建立政策导向。坚持以“亩产税收”理念统领经济激励政策，对节约集约用地、节能降耗减排和科技创新三方面开展示范企业评比。三是建立责任导向。将“亩产税收”与企业履行社会责任的绩效结合起来，建立健全一个引导企业用最少资源消耗、最小环境代价实现最大经济效益的导向，促使企业主动承担社会责任，切实增强企业的纳税为国的社会责任。
(二)转变经济发展方式，优化产业结构调整。在全球气候变化的大背景下，经济的清洁发展也是中国经济结构调整的重要内容。《建议》提出，“十二五”期间，中国的单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放总量显著减少，生态环境质量明显改善。要实现科学发展，必须坚持和深化“亩产税收”理念，以“亩产税收”贡献高低和集约用地等标准出发优化产业结构。对已建成企业的投资强度和容积率要明确标准，未达到标准的企业实行退出机制，重新引入项目，增加投入密度；对节能降耗减排的企业，设定监测考核体系，考核企业单位GDP能耗、单位工业增加值能耗、单位排放量、亩产税收等，对“亩产税收”零收益的能降排放企业，要进行关停；要鼓励占地大、产出低的企业通过“腾笼换鸟”发展高附加值、高新技术产业。
(三)完善征管措施，提高税源管理质量。税务部门利用企业“亩产税收”相关数据，查找出企业的管理漏洞和薄弱环节后，要进一步制定堵漏增收的措施，促进税源管理水平的提高。一是深入落实税收管理员制度。明确税收管理员的工作职责、工作标准和管户责任，实行税收执法责任制，强化税收管理员工作质量考核，严格执法过错责任追究，充分发挥税收管理员的税源管理职能。二是认真开展税源调查分析。经常深入企业搞好税源调查分析，摸清企业的生产经营变化和纳税增减情况，及时发现少计或不计收入、多列支出和虚抵进项税等问题，及时补征税款。三是建立税源管理模型。通过关键要素测算、产品耗材耗能、工人工资测算等生产要素，运用投入产出分析方法，建立不同行业的投入产出模型，据此开展行业税收分析，提高行业管理水平。
(四)以“亩产税收”为参考，进行招商“选”资。经济决定税收，税收对经济又有反向调控作用。如何通过税收的调控作用，保证经济与税收的同步增长，进而实现经济的可持续发展，是摆在各级政府面前的一个不容回避的现实问题。作为政府相关部门，要树立招商“选”资的新理念。一是对审批的工业项目，除对投资企业项目的土地投资率、土地销售产出率等常规的经济和社会效益进行评估外，还要把“亩产税收”产出率作为其中的一条准入标准，把单位面积的工业用地与利税挂钩，确定每亩用地的投资额和税收标准，择优确定工业项目，对利用率低、产出低的工业项目不予立项审批。二是促进产业向工业区、集聚区集聚，优先安排高新技术和现代服务业项目，使全市经济呈现布局集中、产业集聚、土地集约的发展新格局。三是建立项目会审制度。创新项目准入办法，对是否符合节约集约用地标准、是否属高耗能高排放项目和项目科技含量等三方面进行审核，严把项目准入关。
(五)土地集约利用，对“亩产税收”贡献率较大企业实施能源倾斜。一是“亩产税收”与供地挂钩。出台实施“亩产税收”与供地挂钩等相关规定，紧紧把住“投入产出率”和“亩产税收”两杆标尺，实行以项目定供地，以投资额度定用地量，提高土地集约利用水平, 降低企业用地成本，使土地真正供应到需要用地的企业，供应到高附加值、高科技、高产值的企业。二是要建立企业用地信息卡制度。政府有关部门应建立企业用地信息卡，对企业的经营情况、土地厂房情况等进行摸底，摸清企业土地、厂房及产出情况，列入企业用地信息库。采取企业自报和政府相关部门调查相结合的方式，每年一调整，实行动态管理。同时，信息卡的建立分规模以上和规模以下企业两步实施。要强化土地监管，及时处理闲置地块，积极盘活土地存量，优化发展空间。三要科学设定企业“亩产税收”考核评价体系。年底，税务等政府有关部门应重点考评企业投入产出比、亩产税收、亩均销售等指标，完成工业企业年度亩均产值、亩产税收的测算，科学制定经济贡献与社会效益并重的考核体系。由于企业投资初期不能形成生产能力，在使用亩产税收指标时，可以适当考虑企业建立时间或土地使用时间的长短，对不同年限的企业提出不同的考核要求，分别进行比对。按“亩产税收”贡献率由高到低，评选“年度亩产贡献先进企业”，对企业在土地、资金、能源等资源供给上给予一定的倾斜，促使企业加大对单位土地的投资力度，使工业有更大的能力反哺农业。