创造性执行的有效性：县级政府审批制度改革绩效评价的优化.pdf

49*创造性执行的有效性：县级政府审批制度改革绩效评价的优化宋林霖陈志超（天津师范大学政治与行政学院，天津300387)摘要：行政审批制度改革的实质是行政权力的重新配置，其目标不仅包括政府内部体系的完善，亦包括经济高质量发展与公共服务提质增效。县级政府作为承接审批事项的关键主体，在推动改革落实的过程中，具有较强的能动性，在遵循基本规则的基础上运用自由裁量权因地制宜选择适配地区发展需求的组织模式、制度与机制。绩效评价是衡量县级政府为应对上级压力与下级诉求创造性执行有效性的关键节点工具。构建以优化观念、完善系统、提升效率、减少支出、增强公信力等维度的审批制度改革绩效评价，既能够增加行政透明度促使政府规范而合理地行使权力，又能够激发创造性执行的积极性与主动性。关键词：行政审批；绩效评价；创造性执行；审批制度改革中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1 0 0 1-8 6 2 X(2023)05-0049-008一、问题的提出行政审批制度改革作为中国行政体制改革的常态化制度工具，是政府适应经济社会高质量发展要求进行的一场自我变革。始于2 0 1 3年的第七轮行政审批制度改革，在取消和调整审批事项、重塑和优化审批流程等方面不断拓展改革的深度与广度，成为全面深化改革的重要内容与提升政府治理能力的重要突破口。不同层级政府推进改革的路径存在较大差异 2 ,县级政府处于中央领导与地方治理、权力运作与权力监督的“接点”部位 3,既承接上级政府放权事项又响应基层民众诉求，也是自上而下推进行政审批制度改革的关键性执行主体。然而，由于任务型的改革内容设计和政府对量化工具的过度偏好，以“减量提速”为基调的县级政府审批制度改革面临以下问题：一方面,改革存在上级政府有利益的事项不放权、无利益的事项尽量放权、相应责任推诱至县级政府的现象，压力型体制下治理负荷较重 4,造成县级政府权小责大的问题；另一方面，上级政府较难同步调整相应的权力关系、资源配置关系、人事关系，且由于县级政府的履职专业程度弱、资源调控能力低，导致县级政府普遍存在审批权力执行缺位的问题。5 基于此，县级政府作为上级政府层层发包的“承包方”，并非理想意义上落实国家政策和代表利益的被动接受者，而是治理体系中创造性执行的能动者。李强总理在十四届全国人大一次会议中指出：“各级政府部门和公务人员都要有服务意识、发展意识，提高创造性执行能力。”县级政府审批制度改革的创造性执行体现在政策制定与政策执行两个方面：在制定政策方案时，县级政府干部群体充分发挥主观能动性，因地制宜地结合本地发展思路做出明晰适用的政策决定，例如，行政审批局模式作为解决行政相对人与办事人员“来回跑、多头跑问题的创新举措，而不同县级政府基于是否划转行政审批事项权力与工作人本刊网址在线杂志：*基金项目：国家社会科学基金重点项目“高效能治理视域下县域营商环境优化路径研究（2 1 AZZ011）作者简介：宋林霖（1 9 7 9），女，黑龙江大庆人，天津师范大学政治与行政学院教授、博士生导师，国家治理研究院副院长，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员；陈志超（1 9 9 6 一），山东临沂人，天津师范大学政治与行政学院博士生，国家治理研究院研究助理。50江淮筑埋2023.5员人事关系等方面的改革差异，呈现实体型、虚体型和半实体型三类行政审批局模式 6 。在实施政策内容时，县级政府以灵活变通的方式创造性完成工作任务，一定程度上改变政策执行权责不匹配的执行环境，例如，多数县级政府通过建立并联审批、容缺受理等机制优化审批流程，绕过其没有权限取消行政审批事项的问题然而，创造性执行作为强调结果导向的落地执行,需要通过结果评价考核县级政府在一定执行空间中的投人产出效率。如托马斯戴伊所言：“如何保证下级行政机构（行政管理人员）对上级行政机构回应灵敏和负责的问题一直在困扰着所有的政府。”7 如何精准评估县级政府为应对上级压力与下级诉求创造性执行的有效性，是呕待解决的现实问题。行政审批制度改革绩效评价作为优化调试行政审批制度改革、规范政府问责、完善政府决策与管理、改进政府激励的重要工具，既增加行政透明度促使政府规范而合理地行使权力，又能增强行政相对人与行政主体的互信与理解，是衡量县级政府审批制度改革创造性执行有效性的关键手段。因此，构建一套符合价值取向的县级政府审批制度改革绩效评价体系是解析改革深层问题的基础性工具。理论层面对如何定位评价目标、界定基本概念、确定评价主客体、选指标等基本问题均需给予回应。本研究基于十年“放管服”改革的一线调研，旨在厘清县级政府审批制度改革绩效评价的目标、内容、主客体等方面，建立兼顾理论性和实用性的指标体系，以期客观反映县级政府审批制度改革创造性执行现状，在新征程中促进政府治理能力现代化。二、县级政府审批制度改革绩效评价的独特性与可能性（一)独特性：以“县 为分析单元的审批制度改革绩效评价行政审批作为依据国家法律法规履行职能的组织活动，是调节市场缺陷与资源配置的一种手段。在西方国家的治理语境中，“政府规制（R e g u l a t i o n）8 是与“行政审批 最接近的词语，其目的是弥补市场失灵与保护市场机制。而在中国的实践语境中，行政审批是一种极为复杂的行政现象，渗透至政府管理的方方面面。广义的行政审批是指行政审批机关根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确定特定民事关系或特定民事权利能力和行为能力的行为。换句话说，只要行政相对人提出申请，经行政机关同意的许可、裁决、奖励、给付、确认、处罚、强制、征收、监督等许可事项，其他权力事项以及公共服务事项，都属于行政审批项目范围。9 中华人民共和国行政许可法（以下简称行政许可法)从狭义层面界定行政审批，即行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。该定义将行政审批事项范围缩小，主要表现在以下方面：不包括政府机关对其他机关或者直接管理的事业单位的人财物等事项的审批；不包括具备非行政许可性质的其他审批事项，如行政裁决、行政奖励、行政确认、公共服务等；不包括确定特定民事关系及特定民事权利能力和行为能力的审批事项；不包括户籍登记等部分主体资格的审批。(1)在此,基于狭义行政审批的定义，界定县级政府审批制度改革的内涵：市辖区、县级市、自治县等县级行政单位针对行政相对人申请的行政许可事项，依据一定的法律、法规和有关政策，准予其从事特定活动的行政行为。作为深化行政体制改革和转变政府职能的关键内容，县级政府审批制度改革的目标有三个方面。一是理顺县级政府的审批权力。一方面,理顺政府与市场的关系，县级政府应主动清理市场竞争机制能够有效调节、行业协会可以自律优化、通过监管手段可以解决的审批事项权力，充分发挥市场在资源配置中的决定作用。另一方面，规范县级政府所保留的审批权力，解决县级政府在确权、用权等权力运行过程中的不良问题。二是提升县级政府治理能力。行政审批制度改革是政府管理方式的重大转型，县级政府作为因地制宜制定政策的关键主体，既需要关注改革内容的创新性，也要重视改革举措的合法性；既基于组织维度与技术维度精简审批流程，又要处理审批与监管等相关改革之间的关系，有效实现审批权力运行体制机制创新。三是推进行政审批服务便利化。在以人民为中心的发展思想引领下，51创造性执行的有效性：县级政府审批制度改革绩效评价的优化县级行政审批改革成果体现于申请人办理事项的体验感与满意度，县级政府需要积极回应行政相对人关切，在市场主体关注的中介服务、招标投标、投诉处理等领域发力，全面提升人民群众获得感(二）可能性：理论对实践的积极回应绩效评价作为评估改革水平和检验目标实现程度的制度工具(2),继2 0 1 3年中央编办探索将第三方评价行政审批制度改革成效列为工作任务后，地方政府探索构建评价体系，总体上看，既有评价分为两个方面。一方面，关注目标责任的政府内部绩效评价。以部门自身或上级政府为评价主体的内部自评主要分为两类。一是以窗口人员或窗口单位、部门等审批主体为评价对象的指标体系，例如，江苏省张家港市通过关注工作规范、纪律监督、业务能力等方面，增强工作人员的服务意识、提高工作效能与服务水平。二是以行政审批制度改革绩效为主要评价对象的指标体系。该类评价关注下放审批事项、优化审批流程等内容，以福建省南平市选用全流程网办、一件事一次办等内容考核政务服务便民化绩效为例，掌握改革现状与目标完成度。另一方面，强调行风评议的外部公众评价。以公众为主体政务服务满意度的他评体系，即通过向行政相对人和公众发放问卷调查，对服务态度、办事效率、政务公开等政务服务内容进行满意度评价，满足公众多样化的精准服务需求，例如,南京市江宁区、山东省新泰市等成为国务院政务服务“好差评”国家标准试点地区。然而，地方政府探索推进的县级政府审批制度改革绩效评价并未发挥出寻找改革痛点的先锋与向导作用，在评价体系与结果运用等方面了缺少规范性与科学性。一是评价指标存在偏向性。已有评价聚焦外部公众评价、关注行政相对人的感受度，关注办事时间、办事成本等浮于改革表层的技术治理成效 1 0 ,而对实际改革涉及的权力下放、职能转变、财政支出等绩效方面的内容涉及较少，尚未真正展现政府内部治理体制、机制等方面的改革成效，难以触及行政审批制度改革的底层逻辑。二是评价主体单一。现有评价指标体系或以政府部门为评价主体，或以公众为评价主体，未能发挥政府、公众及第三方机构等多元主体的综合评价作用。三是评价结果应用有限。尽管地方考评办法均列有将评价结果应用于内部通报、纳人政绩考核等方面，但实际情况看，受制于体制内部牵制，影响评价结果的公信力与应用性。因此，实践层面需要构建一套全面、有效、科学的县级政府审批改革绩效评价指标体系学术界对于行政审批制度改革绩效的研究虽有一定积累，但与实践相比还相对乏，远远不能满足实践发展的迫切需要。从研究对象看，既有行政审批制度改革绩效评价指标体系的对象聚焦于市级政务服务机构或未区分对象层级，尚未针对性衡量县级政府审批制度改革绩效，且近五年相关文献甚少，关注的测评内容与改革内容的匹配程度较低，无法真正反映县级政府层级改革特色。从研究内容看，社会满意度已经成为实践层面衡量行政审批制度改革绩效的标准 ,多数研究聚焦顾客导向的服务需求与用户满意度，即从审批服务满意度 1 2-1 4、政务大厅建设的服务效能 1 5-1 6 、规制政策的影响 1 7-1 9 等优化服务的角度评价改革绩效，少有聚焦于审批权力规范的研究也局限于网上绩效评估 2 0-2 2 、许可改革过程 2 3交易成本 2 4 等方面，鲜有精准衡量县级政府为应对上级压力与下级诉求创造性执行有效性与合法性的评价指标，难以客观确定改革的有效性、回应性与公平性，尚未充分发挥“以评促改”激励县级政府提升创造性执行能力的闭环作用。基于此，实践聚焦与理论回应的欠缺为以“县”为分析单元的审批制度改革评价提供了可能三、县级政府创造性执行审批制度改革的绩效评价体系行政审批制度改革的本质是重新审视行政权力和变移权力体系的活动过程，呈现出以具体事权要素创新引发行政系统由点到面、由局部到整体的渐进式改革路径。县级政府作为落实上级改革部署的执行者与精准定位改革需求的感知者，为应对上级改革压力与下级治理诉求，创造性执行审批制度改革的有效性需要以权力的合法化与合理化为重要标尺。因此，厘清县级政府创造性执行过程中审批权力运用，以及对权力过程的有效监督,是影响县级政府审批制度改革绩效评价生成机理的逻辑线条52江淮埋2023.5（一）以责规权：确定绩效评估的理论基础责任作为政治生活的普遍价值和公共治理的基本准则，构建权责一致、职责分明、追责高效的责任政治形态，既能为县级政府审批制度改革提供必要的权力结构与组织基础，又能在规范各层级、各部门的改革中优化横向与纵向的治理格局，在权力与责任的辩证统一中提升创造性执行的有效性。因此,以责规权是县级政府创造性执行审批制度改革绩效评价有序运作的重要基础。一是确责分权，依据改革责任划定横向部门与纵向层级部门的权力边界和履职范围。根据权责一致的治理原则，县级政府行使权力必须以相应的责任为基础。以责任作为规范县级政府在创造性执行审批制度改革的依据，横向理清政府内部功能分化的组织结构与纵向理顺层级治理间的府际关系，解决县级政府因受权力本位观念的潜在影响、将治理行为的责任对象由对辖区群众转向对上级政府的问题，推动县级政府的权力运作与资源配置逻辑由权力主导转向责任主导。二是落责督权,将责任作为观念约束与制度规范的重要手段。伴随服务型政府建设，责任在县级政府的治理实践中不仅表现为约束与规范权力的外在需要，更蕴含观念引导与价值重塑的潜移默化引领作用，表现为县级政府基于政治使命正确认知与价值认同的主动选择。县级政府在时间与资源约束条件下，通过“决策删减一执行协商”机制快速应对各种问题 2 5 ,责任政治有益补充了科层化治理强调的服从逻辑(二）权力过程：划定评价内容的测量维度行政审批制度改革是行政体制改革的重要部分，其绩效评价是指国家权力机关与行政相对人等主体依法对政府权力运行环节进行规制的管理活动。因此，需要明确县级政府审批在确权和用权过程中的规制内容，更好规范与激励县级政府创造性推进审批制度改革。一是确权规制，本质为“对规制者的规制”。确权是建立权力规制结构的基础，也是实现权力制约的起点。2 0 世纪80年代开始，权力下放和地方政府扩权成为政府再造改革中的一项重要战略。随着审批权力不断向县级政府转移，厘清与确定权力边界就成为权力规制的逻辑元点，为建立分工明确、责任清晰、运作高效的行政管理体系奠定基本框架。县级政府因地制宜地制定政策时，其确权的合法性是创造性推进审批制度改革绩效评价的重点内容。二是用权规制，强调权力在动态治理环境中得以规范、有效地使用和运行。这里涉及两方面的问题：一方面，权力运行过程的严密性与有效性，界定权力的最终目的并非是限制权力，而是确保权力的正确有效使用，提升县级政府审批制度改革创造性执行效率；另一方面，用权主体合法合规地使用权力，防范权力缺位、权力越位等问题。县级政府审批制度改革痛点在于该项改革部门认为是“损已利他 的改革，部门本位与整体政府的冲突始终存在，导致改革部门缺乏动力。如何激发县级政府创造性执行的动力、确保其在合法用权范围内持续优化创新是绩效评价的关注点依据县级政府创造性执行审批权力在确权与用权两个阶段的规制内容，划定改革绩效评价的测量维度，即转变行政审批观念、优化行政审批系统、提升行政审批效率、减少财政支出、增强政府公信力。确权规制分别对应转变行政审批观念与行政审批系统优化两个维度，前者关注审批机关在提供审批服务方面转变为主动服务、提前服务、法治服务等服务意识的效果，后者强调审批机构与审批人员在行政审批制度改革过程中体现的行政体制的优化效果，各类政府机构的设置差异很大，需要结合机构性质、具体运作状况来考察。作为用权规制的对应维度，提高行政审批效率关注地方在行政审批效率的提升方面采取个性化措施，包括审批事项的下放、取消与调整、审批时限的减少、审批成本的降低等方面,反映改革的成效；减少财政支出关注改革进程中通过优化行政流程、健全行政体制改革等措施，减少政府在履职与责任产生的支出；增强政府公信力反应与客观评价互补互证的公众满意度评价，直接影响到政府对民众的凝聚力、号召力及影响力。（三）权力监督：选定评价主客体的关键导向县级政府审批权力的有效监督需要主体实施监督影响客体、客体对主体产生回应，主客体的协调互动是实现有效监督的必要条件。作为全面深化改革的重要内容，县级政府创造性执行审批制度改革绩效不仅涉及法律意义上的行政主体一一政府，亦包括企业和公民等多元主体。因此，确定评价主客体需要理清县级政府审批权力53创造性执行的有效性县级政府审批制度改革绩效评价的优化的监督方式。一是以权力制约权力，即通过隶属国家机器的评价主体实施，主体与客体在行政体系中存在上下级关系的纵向关联或不同类型政治组织的横向关联，实质是通过内部监督实现权力的自律。其优势在于评价的主体与客体同属权力体制，依据权力规律分权，势均力敌的权力主体间易于实现制衡，且监督行为较容易实施；劣势在于国家权力扩张现象普遍存在，一切不受约束的权力必然腐败，绝对的权力产生绝对的腐败 2 6 ,组织的自利性削弱权力自我约束。二是以权利或社会制约权力，即通过独立于国家机器的监督主体实施，实质是通过外部监督实现权力的他律。2 7 其优势在于因评价的主体与客体分属不同系统而组织的自利性影响较小、监督持久；劣势在于主体与客体因分属权力体制内外使其只能间接性了解权力运作方式，评价的针对性较为欠缺。因此，作为改革的推动者，县级政府创造性执行审批制度改革绩效评价需要基于权力自律与他律的角度，对行政审批局、政务服务中心、拥有审批权限的县级政府改革绩效进行评价，促进改革绩效评价的有效性与系统性。绩效评价是有目的的功能活动，本质上具有主观性，多元的评价主体成为影响评价公信力的重要工具。县级政府创造性执行审批制度改革绩效评价的主体既可以是官方的（政府内部的组织或个人），也可以是非官方的（如政府外部的研究机构、学术团体、高等院校、专家学者等）。为保障评价落地，评价主体主要界定为三类。其一，政府部门。改革绩效评价涉及审批事项、审批环节、审批时间等多方面内容的评价，评价主体需要具备较强的专业性与科学性，政府工作人员作为改革的主要推进者，应作为绩效评价的首选主体。因此，县级政府创造性执行审批制度改革绩效的评价主体主要包括县级行政审批局、政务服务中心、拥有审批权限的各级政府部门的本级工作人员或上级部门的工作人员。其二，第三方机构。第三方机构独立于政府和市场主体之外，与政府组织没有隶属关系，以“结果导向”进行评价，且拥有独立运作的、公开透明的评价过程，同时，第三方机构拥有评价所需的专业性人才及技术工具 2 8 绩效评价涉及权力与流程等问题，可吸纳法官、律师等专业人才，避免单纯以政府和市场为评价主体的单向性评价。其三，公众。“公众评政府”是建设服务型政府的主要途径，正如马克霍哲所说：“公民参与可以将事实与价值结合起来而增加评估指标体系的关联性。”行政相对人作为改革的切身感受者，其服务质量与服务效率满意度是影响改革绩效评价重要因素。2 9 四、县级政府创造性执行审批制度改革绩效评价的指标体系评价指标体系作为精准衡量县级政府创造性执行审批制度改革绩效的关键评价载体与工具，既是疏通已有改革面临权责不匹配、配套资源缺位、审管衔接不畅等问题的终点，又是定位新发展阶段县级政府审批制度改革目标的起点。基于转变行政审批观念、优化行政审批系统、提升行政审批效率、减少财政支出、增强政府公信力维度的选择界限，以及指标的理论选与实证筛选，形成县级政府创造性执行审批制度改革绩效评价指标体系(一)指标确立原则指标是构建评价体系的重要内容，反映事物价值的量的数据。但并非所有事物均可以量化，评价指标不能概括到县级政府审批制度改革的各环节。为发挥指标作为县级政府创造性执行审批制度改革绩效评价价值理性与工具理性的载体作用，指标确立应以效率性、可行性、公平性为尺度，衡量创造性执行过程中的成本与收益，关注整体与局部的动态平衡关系效率性原则本质是考虑组织的改革效率，关键在于审批制度改革能否用最少的成本获得最大收益，改革评价要重视县级政府创造性制定与执行的政策是否给企业和群众带来切实的收益。可行性表现为创造性执行的内容是否满足本辖区内行政相对人的需求，以及满足人民的合理期望表达出来的治理方法是否有相应的配套制度保障实施。公平性强调政府应该把公共利益作为利益平衡点，解决行政审批片面服务于行政意志的“单峰偏好”问题。按照政治学逻辑，现代民主宪政下，公共权力源于公共授权，以公众满意度为特征的评价指标，反映公众对政府进行问责的价值取向，弥补传统政府内部考核可能出现的54江淮埋2023.5“护短”等缺陷，进而在一定程度上解决“逆向问责”的问题基于评价内容的可获得性与评价结果的可应用性，指标选聚焦以下三个方面。一是选择切实反映改革绩效易获取的指标。绩效评价本质上是将以往的权力委托制改变为目标管理和业绩评价制。评价指标不可能全面覆盖县级政府审批制度改革的全部绩效，应该以结果导向和公众满意度导向为基础，选择体现投人与产出绩效过程、数据结果较易获取的关键指标，达到评价的可操作性、高效性、可信度。二是指标涵盖重要内容，提升改革评价的全面性。县级政府审批制度改革绩效从属于政府绩效，在政治与经济社会中呈现多重性与复杂性的特点，改革绩效指标体系应该凸显重要性，系统地反映行政审批的本质特征与目标要求，使评价结果真正体现改革成效，防止目标的偏离。同时，在政策层面，评价过程必须合法合规；在技术层面，需要采用具备足够共识度与沟通度的评价方法，评价指标相关数据信息收集的可操作性与指标体系本身的可行性。三是基于评价者的中立性充分考虑不可量化的情况。尽管公众的偏好影响改革效果的真实性，但主观指标的评价对评价结果的影响发挥不可替代的作用，将主观评价指标与客观评价指标相结合，增强改革评价客观性(二)指标内容释义县级政府审批制度改革绩效衡量创造性执行确权的有效性主要基于转变审批观念与优化审批系统两个维度进行评价。一是转变行政审批观念维度涵盖服务意识、法治意识、民本意识等一级指标。服务意识是政府推进行政审批改革增强政府公信力的关键举措，包括推行代办帮办、一窗式服务、邮寄服务等。法治意识是指行政审批制度改革运行的合法程度，包括权力清单机制、法规信息公开化、规范性文件备案率等。民本意识是改革推进要坚持以人民为中心的发展思想，包括建立企业常态化沟通机制、改革文件公开征求意见率、依申请公开按期答复率等。二是优化行政审批系统维度涵盖审批机构与审批人员等一级指标，主要反映机构性质、职能设置等方面的效果。审批机构设置的合法性与职能配置的合理性是行政系统优化的基础，包括审批事项环节职责明确度、领导职数占比、机构编外人员占比等。审批人员作为改革的具体实践者，其工作效率与服务质量是系统优化的关键，包括工作完成率、异常办理率、超时办结率、程序规范率等。县级政府审批制度改革绩效衡量创造性执行用权的有效性主要基于提高审批效率、减少财政支出与增强政府公信力三个维度进行评价。一是提高行政审批效率维度涵盖审批事项、审批时限、审批材料与审批成本等一级指标，审批事项的取消、下放、调整等数量直接反映效率的增减情况，包括网上申办率、全程网办率、异地可办率、一次办结率、二次录人事项率等。审批时限、审批材料与办事成本的减少也有利于工作人员提升服务效率。审批时限包括承诺时限减少事项率、提前办结率、非法定审批时限减少事项率等。审批材料包括材料合法性审查、减少事项率、线上提交率等。审批环节包括是否联合勘验、环节创新以及环节减少事项率等。二是减少财政支出维度涵盖基本支出和项目支出等一级指标，基本支出是指审批局为保障机构正常运转、完成日常工作任务而发生的各项支出，包括组织人员经费、日常公用经费、“三公”经费等。项目支出是指单位为完成特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出之外发生的各项支出，包括基本建设支出、专项计划支出、其他基本支出等。三是增强政府公信力维度涵盖政策法规满意度、信息公开满意度、政务服务满意度等一级指标。政策法规满意度包括公众参与行政审批政策制定渠道满意度、政策执行的稳定性与可靠性满意度、政策制定的合法性满意度等。信息公开满意度包括信息公开的有效性与及时性满意度、对依申请公开信息的答复满意度等。政务服务满意度包括审批成本下降满意度、审批时间缩短满意度、审批环节减少满意度等，反应企业对行政审批制度改革的主观综合评价，帮助改革者了解企业对改革的关切点。五、结语政策执行从来不是单一层级政府的行为，中央政府负责制定国家层面的政策与指导方针，地方各级政府层层传达和部署、层层分解与包干，55创造性执行的有效性：县级政府审批制度改革绩效评价的优化共同构成执行中央政策的“执行结构”，从决策到执行之间存在较长的层级距离。然而，各地方在基础设施建设、发展水平、治理需求等方面存在巨大差异，决定中央政策需要以相对宏观性与原则性的表述方式。因此,基于政策模糊性的创造性执行成为统合中央政策与地方实践之间张力的必然选择。县域作为国家治理体系中最完整的微观单元，是自上而下推进行政审批制度改革“最后一公里”的关键场域。基于行政事务的逐级“转包”，县级政府以任务包干方式承担改革的主体责任，在实施上级目标与任务时被赋予了相当的自主性，拥有制度执行与实施的实际控制权。然而，县级政府为应对以承包方的无限责任代替代理人的有限责任、以结果考核代替过程和程序控制的发包方式，受制于上级政策内容的普适性与地方治理需求的特殊性，为达成层层加码的审批制度改革任务，必然会基于自由裁量权而进行创造性执行，即通过政策调试、机制整合、制度完善、机构调整等行动扩张改革的自主性空间，塑造适配县级政府治理需求的实践场景。但需要注意的是，县级政府的创造性执行具有不确定性和波动性，既有积极意义上的政策细化和制度创新，也有消极意义上所采取的变通执行、偏差执行、软执行等伪创新性执行。由此看来，构建以高质量发展、规范权力、便利化服务为目标的县级政府审批制度改革绩效评价体系，有助于上级政府、本级政府、公民等主体把握行政审批制度改革过程中短期、静态和长期、动态的关系，了解地方改革成效及存在的问题，是倒逼提升创新性执行效能、衡量创造性执行有效性、形成改革系统性闭环的制度工具。基于结果导向的审批制度改革绩效评价指标体系，归纳增强县级政府创造性执行有效性的治理策略主要有三个方面。其一，靶向整治官僚主义。县级政府在不断平衡上级政府下达的改革任务与群众的治理需求中，容易产生“不求有功、但求无过”的消极逃避不作为、“以会议贯彻会议、以文件落实文件”等思维简单懒作为和“空喊口号”等虚张声势假作为的懒政行为。通过原则指导具体规则【30 ，运用一套科学合理的考核机制，纠偏县级政府的错误观念，避免理想信念缺失而带来作风建设失灵问题。其二，明晰创造性执行的合法边界。县级政府遵循行政发包的治理逻辑,改革的自主性空间表现为创造性谋划与实施满足本土治理需求的改革方案。当缺少适当的制度约束时，县级政府的自主性就容易变为自利性，例如，跨省通办等政治绩效低、冲突性高的政策就会面临执行能力弱化、资源适配程度低的问题。而上级政府对县级政府创造性执行的监察能力相对有限，需要依靠例行检查、结果考核等方式内部控制，明确干部依法依规创造性执行的治理边界。其三，营造创造性执行的激励环境。县级政府干部作为“经济参与人”和“政治参与人”，既关注本地区的经济利益，又关心自身的政治晋升与政治收益。选择适配地方场域的政策内容与执行方式，绩效评价有助于建立县级政府创造性执行的容错机制，调整以负激励为主的考核环境，在约束县级政府创造性执行合法性的同时，激励县级政府干部群体提升政策创新的积极性，培育拥有创造性执行能力的治理人才。在横向比较视角方面，一套绩效评价指标并非适应所有县级行政审批机构改革创新情况，在后续的使用中还需要针对具体部门和服务设置特色化地区指标、确定指标权重、专家咨询与指标检验、采集与数据分析、运用评价结果，并根据政策调整进一步修正和细化。在纵向发展视角，针对不同改革阶段的发展特性，设置适配改革目标的指标，服务于社会主义市场经济体制的发展需求。注释：（1）行政许可法第1 2 条规定：“下列事项可以设定行政许可（五)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项（2）行政许可法第2 0 条规定：“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价.公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。”参考文献：1宋林霖，陈志超.温度、测度、制度：中国营商环境治理结构及其调试 J.中国行政管理，2 0 2 3，（5)：6-13.2张楠迪扬.基层政府行政审批制度改革的路径分56吴（责任编辑楠）江淮埋2023.5析一一以顺德为案例 J.公共行政评论，2 0 1 4，一(2):45-69,171.3徐勇“接点政治：农村群体性事件的县域分析一个分析框架及以若干个案为例 J.华中师范大学学报（人文社会科学版）,2 0 0 9，（6)：2-7.【4 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