从区域战略到区域政策：深入实施区域协调发展战略的方向与思路.pdf

-104-一、我国区域协调发展战略的主要进展与表现党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视区域协调发展，先后谋划并出台了京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈等一系列重大区域战略，这些战略共同形成了区域协调发展战略的主体框架并取得了显著效果。a一是区域协调发展战略的系统架构已经形成。伴随着诸多重大区域战略的提出，区域协调发展战略不仅包括京津冀协同发展等党的十八大以后提出的区域战略举措，也包含东部地区率先发展、西部大开发、振兴东北老工业基地以及中部崛起等传统的四大板块战略。实际上，从更全面的角度分析，当前区域协调发展战略已经形成了“1+2+3+4+6+7”的系统架构（见表 1）。二是区域协调发展战略的操作框架日益成熟。缩小区域差距和实现区域高质量发展是区域协调发展战略的总体目标。围绕这一总体目标，区域协调发展战略不仅提出了具体的衡量指标，也探索出了一套较为科学的操作框架。从战略具体目标看，2018 年党中央发布的关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见，明确提出基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平*本文系国家社科基金青年项目“区域关系演变与国家产业体系竞争优势强化路径研究”（22CJL020）的阶段性成果。作者简介 蔡之兵，中央党校（国家行政学院）经济学部副教授，“区域与城市经济”创新工程首席专家（北京，100091）。a 孙久文、胡俊彦：迈向现代化的中国区域协调发展战略探索，改革2022 年第 9 期。2023 年第 9 期蔡之兵摘 要 战略体系的顺利建构、操作框架的日益成熟与实施效果的逐步显现是我国区域协调发展战略目前的主要进展。但协调发展的衡量目标仍然模糊、实施进程缺乏监督、专业工具相对偏少仍然是制约我国区域协调发展战略实施效果的重要问题。进一步分析可知，由于区域协调发展战略同时具有发展目标、发展过程与发展工具等三重属性，没有处理好发展目标的定性与定量、发展过程的预期进展与实际进展、发展工具的普惠性与特殊性等三大关系是制约我国区域协调发展战略实施效果的主要障碍。因此，区域协调发展战略的深入实施需从“区域战略”层面转向“区域政策”层面，具体措施包括明确区域协调发展目标、规范区域协调发展过程、创新区域协调发展工具、强化区域协调发展效果评估等。关键词 区域协调发展战略 区域战略 区域政策 政策工具 效果评估中图分类号F061.5文献标识码A 文章编号 1000-7326（2023）09-0104-07从区域战略到区域政策：深入实施区域协调发展战略的方向与思路*-105-大体相当等目标。为了顺利实现这些目标，区域协调发展战略也成功探索出“交通产业生态”的操作框架。a这一框架来源于党的十八大以后的第一个国家战略，即京津冀协同发展战略。2015 年发布的京津冀协同发展规划纲要将交通一体化、生态环境保护和产业升级转移作为实现协同发展的主要抓手，并根据京津冀地区交通、产业与生态领域的各自特点，分别编制了京津冀协同发展交通一体化规划 京津冀协同发展产业升级转移规划 京津冀协同发展生态环境保护规划，形成了推动区域协调发展战略的“交通产业生态”三维框架。得益于京津冀地区的成功实践，后续的粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈等战略的规划文本都借鉴了“交通产业生态”这一操作框架，为区域协调发展战略的顺利实施奠定了良好的制度基础。三是区域协调发展战略的实施效果逐步显现。无论是缩小区域间发展差距，还是加速个体区域发展，区域协调发展战略的实施效果都已开始显现。b一方面，在缩小区域间发展差距上，欠发达省份占多数的中西部地区经济增速连续多年高于东部地区，东西部差距持续缩小。2022 年，中部和西部地区生产总值分别达到 26.7 万亿元和 25 万亿元，占全国的比重分别由 2012 年的 21.3%和 19.6%提高到 22.1%和 20.7%。c另一方面，在加速个体区域发展方面，除了显著提高欠发达地区的发展速度外，区域协调发展战略对发达地区也产生了明显的积极作用。以我国第一经济大省广东省为例，20122022 年，广东省经济总量从 5.7 万亿元增长至 12.9 万亿，翻了一番多，经济增长动能依然强劲。d从人均 GDP 看，在 2022 年我国人均 GDP 前 10 位的省市自治区中，除了内蒙古、湖北与重庆等前 3 位外，北京、上海、江苏、福建、浙江、天津与广东等前 7 位都是我国区域格局中的典型“增长极”地区，且这些省市的人均 GDP 都已高于世界银行 2022 年 7 月划定的 1.3 万美元的高收入经济体标准。二、我国区域协调发展战略面临的不足与挑战（一）区域协调发展的衡量目标仍然模糊基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当是区域协调发展战略的具体目标。从区域协调发展战略的功能定位看，用这三个目标衡量区域协调发展程度是没有问题的，但从推动区域协调发展战略深入实施和保障区域协调发展战略的实施效果看，上述三个指标仍然没有清楚揭示区域协调发展战略的根本目标。a祝尔娟、鲁继通：以协同创新促京津冀协同发展在交通、产业、生态三大领域率先突破，河北学刊2016 年第 2 期。b张红梅、李善同、许召元：改革开放以来我国区域差距的演变，改革2019 年第 4 期。c数据来源于各省 2022 年统计数据。实际上，即使受到疫情影响，中西部地区的经济增速也长期高于东部地区。在 2022 年经济增速前 10 位的省份中，西部地区占据 6 席，中部地区占据 3 席。d 数据来源于国家统计局。注：根据党的十九大、二十大报告以及中共中央、国务院发布的关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见整理而得。表 1 区域协调发展战略的系统架构及其内容主体具体的区域战略功能定位“1”全国统一大市场建设区域协调发展战略的重要支撑“2”城市群战略与都市圈战略区域协调发展战略的主要载体“3”城市化地区、农产品主产区、生态功能区区域协调发展战略的根本依据“4”推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化区域协调发展战略的主要框架“6”京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈区域协调发展战略的增长极地区“7”革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、资源型地区、海洋地区、交界地区区域协调发展战略难点及倾斜地区-106-一方面，这三个目标所代表的发展水平是比较低的，难以作为长期目标。作为一项长期战略，区域协调发展战略也应遵循高质量发展原则。然而，这三个目标在当前发展阶段基本都已经实现了。例如，得益于超大力度与超长时期的基础设施投资，我国的基础设施通达程度已达到较高水平。截至 2021 年，城市地区所有社区已基本全部实现通电、通电话和通有线电视信号。农村地区分别有 99.9%、99.8%和99.9%户所在自然村实现通电话、通有线电视信号和通公路。即使在贫困地区中，通硬化路的行政村比重也已经达到 99.6%，通动力电的行政村比重达 99.3%、通信信号覆盖的行政村比重达 99.9%、通宽带互联网的行政村比重达 99.6%。a可见，基础设施通达程度比较均衡这一目标已经基本实现。此外，由于我国已经全面建成了小康社会，2022 年人均 GDP 更是达到 1.28 万美元，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这就意味着目前绝大多数居民关心的区域差距类型不在于“基本”公共服务水平的差距，而在于“优质”公共服务水平的差距；不在于“基本”生活保障水平的差距，而在于“较高”生活保障水平的差距。因此，这三个目标很难继续作为衡量区域协调发展战略效果的具体指标。另一方面，这三个目标更多立足于“协调”而忽略了“发展”，难以发挥指引作用。缩小区域之间各个领域的发展差距是区域协调发展战略的根本目标，当前的三大目标也是缩小区域发展差距的应有之义。然而，区域协调发展战略本质上仍然是一种发展战略，即使其目的是缩小区域差距，也应该是立足于发展过程，通过提高区域发展水平来缩小区域差距，而不能直接瞄准发展结果，为了缩小区域差距而缩小区域差距。从这个角度看，当前的三大目标更多的是结果导向，关注发展成果的分配，难以激发不同区域的发展积极性。更重要的是，既然区域协调发展战略是为了加快形成优势互补的区域经济布局的战略举措，它就理应明确整体区域和不同区域的发展方向，如欠发达地区需不需要进一步提高经济总量、国家能够容忍的区域发展差距究竟有多大等。这些目标会从各个角度对区域战略的发展方向与战略举措直接产生影响。倘若这些目标缺失，区域协调发展战略就难以在整体区域层面准确把握缩小区域发展差距的具体目标，也很难为个体区域的发展战略指明思路，这也是当前区域协调发展战略三大目标的不足之处。（二）区域协调发展的实施进程缺乏监督 区域协调发展战略的深入实施需要克服一系列困难问题，如区域合作的积极性、区域利益的重新调整、区域公共产品均等化、产业跨区域转移等。上述这些问题的破解高度依赖于区域协调发展战略的长期实施，这就对区域协调发展战略的实施进程提出了明确要求。然而，从当前区域协调发展战略的实施思路看，两方面问题使得区域协调发展战略的实施效果大打折扣。一方面，区域协调发展战略缺乏法律支撑和系统规划。虽然构成区域协调发展战略的细分主体战略比较清晰，但当前我国尚没有直接针对区域协调发展战略来制定相应的法律与规划。自党的十九大提出区域协调发展战略以来，2018 年 11 月党中央发布的关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见是指导区域协调发展战略的最高纲领性文件，但从文件本身的地位与属性看，它对区域协调发展战略所具有的权威性、约束性、支撑性并不高。尤其是，与学术界长期呼吁的区域关系法 区域合作法等法律相比，它难以为区域协调发展进程提供法律支撑。b与此同时，区域协调发展战略也缺乏系统规划。当前，针对京津冀协同发展等个体战略，相关部门都已经出台了具体规划，如京津冀协同发展规划纲要 粤港澳大湾区发展规划纲要 长江三角洲区域一体化发展规划纲要 长江经济带发展规划纲要黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要 成渝地区双城经济圈建设规划纲要等。然而，关于区域协调发展战略本身，目前尚只有意见而无相应规划。从保障区域协调发展战略的实施进程看，加快制定a 数据来源于国家统计局系列报告脱贫攻坚战取得全面胜利 脱贫地区农民生活持续改善党的十八大以来经济社会发展成就系列报告之二十。b蔡之兵：“十四五”时期区域管理制度基础的完善方向与思路研究，学术研究2021 年第 2 期。-107-整体层面的区域协调发展战略规划已经迫在眉睫。另一方面，对个体区域战略的实施进程也缺乏监督。通过梳理不同区域战略的规划文本，我们发现这些规划对区域战略的实施进程都作了阶段划分。如京津冀协同发展规划纲要明确提出要在 2017 年、2020 年与 2030 年分别实现“协同发展的顶层设计和工作机制要基本确立”“首都存在的突出问题得到缓解”“京津冀区域一体化格局基本形成”等目标；粤港澳大湾区发展规划纲要提出要在 2022 年与2035 年分别实现“国际一流湾区和世界级城市群框架基本形成”“宜居宜业宜游的国际一流湾区全面建成”目标；长江三角洲区域一体化发展规划纲要提出要在 2025 年与 2035 年分别实现“长三角一体化发展取得实质性进展”“长三角一体化发展达到较高水平”目标；长江经济带发展规划纲要提出要在 2020 年与 2030 年分别实现“基本形成引领全国经济社会发展的战略支撑带”“在全国经济社会发展中发挥更加重要的示范引领和战略支撑作用”目标；黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要提出要在 2030 年与 2035 年分别实现“黄河流域人水关系进一步改善”“黄河流域生态保护和高质量发展取得重大战略成果”目标；成渝地区双城经济圈建设规划纲要提出要在 2025 年与 2035 年分别实现“成渝地区双城经济圈经济实力、发展活力、国际影响力大幅提升，一体化发展水平明显提高”“建成实力雄厚、特色鲜明的双城经济圈”目标。然而，这些个体区域战略虽然都作了阶段安排，但在明确不同阶段的具体进展目标上，则存在明显差距。如长江三角洲区域一体化发展规划纲要针对战略的阶段安排，共提出 15 个明确的量化目标；a成渝地区双城经济圈建设规划纲要提出 8 个明确的量化目标；长江经济带发展规划纲要提出 4 个明确的量化目标；京津冀协同发展规划纲要仅提出 1 个量化目标，即 2020 年北京市的常住人口要力争控制在 2300 万人左右；粤港澳大湾区发展规划纲要与黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要则没有提出明确的量化目标。可见，在通过量化指标监督具体战略的实施进程上，这些区域战略阶段安排的约束性是截然不同的。当前，区域战略的实施进程仍缺乏一套系统完整的约束机制，这无疑会影响战略最终的实施效果。（三）区域协调发展的专业工具相对偏少 实施区域协调发展战略是一项长期任务，且面临多个不同领域难题的挑战，破解这些难题并持续推进区域协调发展战略需要采取更多专业化的政策工具。从当前区域协调发展实践看，专业化的政策工具不足是制约区域协调发展战略实施效果的重要因素。一方面，专用于区域协调发展战略的资金规模较少。无论是加速整体区域的发展，还是解决不同类型的区域问题，都需要大量的资金支持。从国外实践看，缓解地区发展差距与解决区域发展问题是区域战略的主要意图，而为了实现这些意图，相关政府部门都会设立专门的资金供给机制与渠道。以欧盟为例，其早在 20 世纪 60 年代就已经意识到缩小地区发展差距的重要性，并成立区域政策局。在欧盟整个区域政策体系中，凝聚政策（Cohesion Policy）是缩小其内部地区发展差距和解决欠发达地区发展问题的主要政策。凝聚政策的资金规模在整个欧盟政策体系中也位于前列，占欧盟财政预算的比重长期在25%以上且仍然保持上升趋势。根据欧盟发布的20212027 财年的凝聚力一揽子计划，凝聚政策在20212027 年的预算资金将超过 3300 亿欧元，达到欧盟长期预算的 1/3。b与欧盟相比，我国区域战略体系的系统性与全面性不落下风，但专用资金支持却是偏少的。从 2022 年财政预算报告看，用于支持区域协调发展战略的资金主要来源于中央对地方的专项转移支付，包括 230.1 亿元的国家重大战略中央a长江三角洲区域一体化战略的量化目标设置是最清晰的，也是最全面的。这 15 个指标包括：2025 年中心区城乡居民收入差距控制在 2.21 以内、中心区人均 GDP 与全域人均 GDP 差距缩小到 1.21、常住人口城镇化率达到70%、研发投入强度达到 3%以上、科技进步贡献率达到 65%、高技术产业产值占规模以上工业总产值比重达到 18%、铁路网密度达到 507 公里/万平方公里、高速公路密度达到 5 公里/百平方公里、5G 网络覆盖率达到 80%、地级及以上城市空气质量优良天数比率达到 80%以上、跨界河流断面水质达标率达到 80%、单位 GDP 能耗较 2017 年下降 10%、人均公共财政支出达到 2.1 万元、劳动年龄人口平均受教育年限达到 11.5 年、人均期望寿命达到 79 岁。b 杨逢珉：欧盟区域政策实施效果研究，世界经济研究2009 年第 8 期。-108-基建投资以及 439.6 亿元的区域协调发展中央基建投资，两者之和仅为 670 亿元。即使再加上一般转移支付中支持资源枯竭城市的 229.6 亿元、重点生态功能区的 885.8 亿元以及老少边穷地区的 3037.7 亿元，其资金总额也不到 5000 亿元，仅占当年中央对地方 8.3 万亿转移支付的 5.8%。a另一方面，区域协调发展战略能够运用的专业化政策工具较少。除了专用资金规模较少外，专业政策不够丰富也是区域协调发展战略面临的主要挑战之一。不断提高区域合作程度是区域协调发展战略的重要内容，但需要妥善处理个体与整体区域利益的关系，需要相应的专业化政策工具。以跨区域生态补偿为例，随着自然生态环境保护的重要性日益提升，保护生态环境已经成为区域发展的重要任务。在这种情况下，很多区域无法妥善处理跨区域的生态补偿问题，并最终影响区域合作，如京津冀地区、长江流域、黄河流域都涉及较为明显的跨区域生态补偿问题。如何确定生态补偿标准、如何保障补偿资金来源是跨区域生态补偿的主要问题。b从当前实践看，虽然党中央已经制定了关于深化生态保护补偿制度改革的意见，对跨区域生态补偿问题提出了系统要求，但跨区域生态补偿问题的解决仍多采取由生态环保部门牵头并依靠区域间自我协商的工作机制，缺乏较为固定和科学的衡量标准。c此外，在影响区域协调发展程度的产业转移与合作领域，专业化政策工具也较为缺乏。产业合作是区域合作的主要载体，产业合作水平不仅直接影响区域合作质量，同时还会冲击区域利益格局，因而实现产业的跨区域转移与合作更需要专业化的政策工具。然而，根据工信部等 10 个部门发布的关于促进制造业有序转移的指导意见，目前多以原则性的意见与方向来引导产业跨区域转移与合作，包括税收分成、税率调整、奖励办法等具体政策内容仍然偏少，这也严重制约了区域之间的产业合作。三、区域协调发展战略的多重属性制约了战略的实施效果从不同角度看，影响区域协调发展战略实施效果的因素很多，如经济发展阶段的限制、战略实施的时间较短、国际经济形势的影响等。但从最核心的因素分析，区域协调发展战略自身所具有的多重属性是制约区域协调发展战略实施效果的重要因素。从发展目标看，区域协调发展代表的是对未来区域发展关系与发展格局的期望；从发展过程看，区域协调发展是区域一体化发展水平不断提升的过程；从发展工具看，区域协调发展本身就是促进区域合作与一体化的重要手段。因此，区域协调发展战略具有发展目标、发展过程与发展工具等三重属性。也正由于这三种属性，区域协调发展战略经常性地陷入两难抉择，并影响区域协调发展战略的最终实施效果。首先，在发展目标属性上，区域协调发展战略要处理好定性目标与定量目标的关系。引导一项战略的前进方向，固然需要定性目标作为指导，但从保障战略的实施进程与最终效果看，定量指标的作用不可或缺。相比于定性目标，定量目标的确定以及实现的难度更大且约束性更强，对相关部门与地区政府能力的要求与考验更高，这也是为何定量目标往往不会被设置为整个战略规划的引领方向。基于同样的逻辑，在区域协调发展战略的实施过程中，没有针对整个区域协调发展战略的量化目标，单个区域战略量化目标的数量总体也相对较少，这是影响区域协调发展战略实施效果的重要原因。当然，这种目标格局的出现并非完全因为治理能力不足，更重要的原因是，区域协调发展战略的量化目标影响深远，对一个国家的发展战略会产生巨大影响。d例如，在区域协调发展战略最终量化目标的设置上，究竟是以总量经济指标的均衡，还是以人均经济指标的趋同作为区域协调发展战略的最终目标，学术界就争议颇多。e因为两类指标所代表的发展战略重点截然不同，总量均衡型的发展目标要求将大量资源投入欠发达地区a 中华人民共和国财政部：2022 年中央对地方转移支付预算表，2022 年 3 月 24 日。b 郑志国：积极探索建立跨区域生态补偿机制，南方经济2015 年第 4 期。c 被视为跨区域生态补偿典型的新安江流域补偿案例的主要内容是，在生态环境保护部的牵头组织下，浙江省与安徽省就新安江流域生态补偿问题进行谈判，最终达成由三方共同出资并进行“水质对赌”的补偿协议。d 罗伯特卡曼尼、罗伯塔卡佩罗、那子晔、郭文文：经济危机时期欧盟提升凝聚力政策的依据与设计，政府管理评论2018 年第 1 期。e 陆铭、李鹏飞：城乡和区域协调发展，经济研究2022 年第 8 期。-109-从而加速这些地区的发展，发展效率与效益则并非此种情况下的首要考虑因素；人均趋同型发展目标就会要求根据地区发展效率来配置要素资源，鼓励发展水平与能力更高的地区承担更多发展重任，发展效率在此种情况下将成为首要目标。可见，量化指标的设置对区域协调发展战略的实施效果将发挥重要的引导与约束作用，处理好定性目标与定量目标的关系尤其是明确定量目标将是深入实施区域协调发展战略的重要前提。其次，在发展过程属性上，区域协调发展战略要处理好预期进展与实际进展的关系。根据发展阶段的不同，区域协调发展战略也往往会将具体发展目标解构为不同层次，以更好逐步推动区域协调发展战略实现最终目标。然而，由于定性目标的模糊性，具体判断区域协调发展战略的实质性进展并不容易，这也制约了区域协调发展战略的实施效果。更重要的是，区域发展是一个动态过程，随着国内外发展环境与阶段的变化，区域发展往往会遇到新的发展问题。比如，在区域协调发展初期阶段，加快交通基础设施的联系可能是基础性工作，但随着合作水平提高，如何打破户籍制度对区域合作的分割可能会成为区域协调发展战略的重点工作。显然，相比于区域协调发展初期阶段的任务，协调发展进入中后期的任务难度更大，也更需要及时出台针对性的政策举措。因此，保障区域协调发展战略的实施效果，不仅要求时刻紧盯区域协调发展战略的预期目标，更重要的是要能够根据发展阶段与环境的变化，针对不断出现的新区域问题，实时出台更多具有实质性效果的政策举措，确保区域协调发展实际进程与预期进程高度一致。最后，在发展工具属性上，区域协调发展战略要处理好普惠性工具与特殊性工具的关系。按照作用机理的不同，政策工具可以分为普惠性政策和特殊性政策，前者作用对象包括全部区域，而后者则仅作用于部分区域。相比于普惠性政策，特殊性政策对区域发展格局的影响更大，解决区域问题也更加有效。a然而，由于特殊性政策的实施会影响区域发展机会并最终触及区域间发展公平问题，相关部门在选择特殊性政策时也更为谨慎。这也是为何特殊性政策在当前区域协调发展实践中并不多见的原因。不过，随着区域协调发展的深入实施，所遇到的区域问题将越来越复杂。解决这些特殊的区域发展问题，已经不可能再依靠普惠性的宏观政策，而必须转向特殊性政策，需要不断提高具体政策与特定区域问题的契合程度来加快推动区域协调发展战略。四、深入实施区域协调发展战略的思路应立足于从“战略”层下沉至“政策”层目前，我国区域协调发展战略的实施仍然落脚于战略层次，在发展目标上，更加关注宏观的定性目标而忽视定量目标；在发展进程上，更加强调预期进程与阶段安排而忽视根据实际进程的新情况与新问题进行调整；在发展工具上，更加重视普惠性政策而忽视特殊性政策。这些因素已经制约了区域协调发展战略的效果，未来加快深入实施区域协调发展战略，需要推动区域协调发展战略的实施思路由战略层下沉至能直接影响利益格局的政策层，更加重视量化目标的约束性、现实进程的动态性与政策工具的专业性。第一，将战略层面的宏观目标细化为政策层面的量化指标，强化量化发展目标对区域协调发展战略的指引性。首先，明确对不同区域的功能定位，并依据功能定位确定个体区域的发展目标。在国土空间规划体系中，不同区域类型具有不同的国土空间功能，这是区域发展战略与发展目标的基础。在确立量化发展目标的过程中，要对不同功能定位的区域制定不同的量化目标，如针对城市化地区、农产品主产区、生态功能区，理应制定不同的量化考核方案。对相同功能定位的区域，也要结合要素禀赋、区位条件与发展阶段来确定差异化的量化指标，如对东部沿海地区与东北沿海地区，就应该根据各自不同的发展条件，制定差异化的考核方案。其次，综合运用多种不同类型的量化指标。考虑到我国地域辽阔，不同区域发展基础与发展阶段各不相同，在制定相应量化指标时，既要考虑总量指标趋同的重要意义，a 张可云、康光荣：区域政策评价的内涵与难点，求索2012 年第 7 期。-110-也要重视人均指标趋同的现实价值；既要重视静态指标的绝对性，也要强调动态指标的灵活性；在充分激发不同区域的发展积极性的同时，也要确保区域发展差距的持续缩小。最后，加快构建区域发展问题预警体系。通过建立系统全面的区域经济社会发展数据库，对地区发展现状与趋势进行长期跟踪与研判，构建针对不同区域类型问题的政策决策系统，避免区域发展问题恶化并最终加大区域协调发展战略的实施难度。第二，将战略层面的阶段划分转化为具体的实践体系，发挥法律制度因素对区域协调发展战略的约束性。首先，在法律保障上，针对区域协调发展战略本身，要完善区域协调发展战略的法律基础。加快制定区域关系法与区域规划法，明确不同区域参与区域协调发展的义务和责任，以及违反协调发展目标所面临的具体惩罚举措；加快制定区域战略法，明确个体区域重大战略的实施依据、实施过程与绩效评估办法，强化区域重大战略的制度基础，保障此类战略的资金支持和长期实施。a其次，在制度约束上，要加快规范区域协调发展战略的实施程序，明确区域协调发展战略的主管机构、作用对象、资金来源、使用机制，加快建立对区域协调发展战略现实进程的长期监督机制，科学评估区域协调发展战略的实施效果并充分利用评估结果，优化完善政策资金分配与政策倾斜力度，确保区域协调发展战略实施效果的不断提高。b最后，在具体领域上，要根据区域合作不同领域的特点与面临的问题，针对性地制定深入实施的规划与方案。例如，在跨区域生态补偿领域，区域政策决策部门、生态环境保护部门与财政部门应联合确定系统可行的生态补偿方法，科学确定不同类型生态要素的价值参数、补偿标准与补偿机制，助力相关区域不断破解制约区域合作的难题并最终实现区域协调发展。第三，将战略层面的方向引导演化为专业化的政策工具，重视特殊性政策工具对区域协调发展战略的支撑性。首先，在具体的政策资金使用上，应集中当前与区域协调发展密切相关的财政预算资金，将国家重大战略中央基建投资、区域协调发展中央基建投资、重点生态功能区转移支付、资源枯竭城市转移支付、老少边穷地区转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等预算资金打包成立区域协调发展基金。在此基础上，结合不同区域的功能定位与发展效果，制定科学合理的资金分配与使用机制，强化质量导向，引导区域实现高质量竞争。此外，还需根据国家财政预算情况设立科学的增减机制，确保区域协调发展基金能够充分保障区域协调发展战略的深入实施。其次，要加快制定一批适用于局部区域的特殊性政策工具集。在明确不同区域发展目标的基础上，结合国家发展整体目标与区域发展实际，充分考虑税收、税率、产业基金、公共产品政策、行政区划等工具的作用，周密考虑政策的系统影响，科学制定政策的实施方案，严格评估政策的实施效果并实行动态调整机制，确保特殊性政策工具能够真正解决区域发展问题与实现区域协调发展。最后，要赋予重要战略区域一定的政策自主与创新权限。对某些肩负“增长极”重任的重点区域，应赋予一定的政策自主与创新权限，允许在不影响国家整体发展利益的前提下，结合自身发展实践与需要，积极探索有助于最大程度释放发展潜力的政策举措，不断提高自身发展水平，为区域协调发展目标的顺利实现奠定坚实基础。责任编辑：张 超a 蔡之兵：深入实施区域协调发展战略的五个关键，中国国情国力2022 年第 3 期。b 蔡之兵：高质量发展的区域经济布局的形成路径：基于区域优势互补的视角，改革2020 年第 8 期。