党政联合发文的信息公开问题探析.pdf

111社会治理党政联合发文的信息公开问题探析2016年12月，最高人民法院就“张亚杰诉北京房山区政府等的复议上诉案”作出裁决，明确提出党政联合发文不属于政府信息。实践中，党政联合发文多被认定为党务信息，使得其无法通过政府信息公开的途径被公民所掌握。在党务信息公开的层面，中国共产党党务公开条例（试行）对能否依申请公开及如何进行事后救济并无规定，只是简单提及列入党务公开目录的事项应当主动公开。可见，实践中，党政联合发文面临着是否应公开、以何种形式公开、在何种范围内公开等诸多难题。党政联合发文信息公开现状分析党政机关联合制发文件作为我国特有的规范性文件，自新中国成立之初便已存在。党的十八大以来，为建设中国特色社会主义法治体系、形成完善的党内法规体系，连续出台了 党政机关公文处理条例和中国共产党党内法规制定条例，对党内法规进行了详细规定，也第一次对党政联合发文的制发做了统一规定，明确指出同时涉及党委和政府职权范围事项的，党政机关可以联合行文。“党政机关联合发文”概念有广义和狭义之分。广义上的党政联合发文是指党的机关与国家行政机关、企事业单位及其他组织团体基于特定治理目的而联合署名发布的文书。本文讨论的党政联合发文是狭义概念，主要是指党的机关与行政机关的联合制发的规范性文件，并不包括人民团体、事业单位以及军队部门等主体的联合发文。周璐瑶（湘潭大学湖南湘潭411105）摘要：党政联合发文的调整对象多具有公共性，而掌握公共信息是公民实现知情权的前提，党政联合发文能否公开将在一定程度制约着公民基本权利的实现。目前，我国现有的法律法规及司法解释对党政联合发文信息公开问题尚未有明确规定。实践中，由于党政联合发文兼具“党规”和“国法”双重属性，使得党政联合发文的信息公开处于一种模糊地带，司法机关对其审查多停留在形式审查层面，公民的知情权救济不足。为改善党政联合发文存在的诸多问题，可以通过转变认定标准、注重区分思路等方法的应用，构建透明、规范、具体的公开规则，拓宽政府信息公开范围等方式完善党政联合发文信息公开的规制路径。关键词：党政联合发文；信息公开；知情权；政府信息党政联合发文涉及党组织和行政机关二者的职权范围，同时包含党务信息和政府信息，在将其单纯认定为党内规范性文件的情况下，公民不具有依申请获取信息的权利，只能以联合发文中的行政机关为切口，通过提起行政复议、行政诉讼的方式实现自己的知情权。由于法院在行使职权时具有一定的局限性，使得其在处理类似案件时，往往对党政联合发文公开申请的司法救济持回避态度。随着国家治理现代化的稳步推进，党在依法执政方面密切联系政府机关依法行政，更加注重其间的衔接与配合。党政联合发文在坚持党的领导、整合党政资源、治理专项问题等方面继续发挥着独特的作用，发文数量持续增长。特别是深化党和国家机构改革方案实施后，国家监察委员会与中央纪律检查委员会、国家公务员局与中央组织部、国家宗教事务局与统战部等合署办公。行政管理职权强化了党的领导，实现党的领导与行政管理职权相交叉。党务公开范围有限，权利救济不足。从形式来看，党政联合发文一般由各级党组织作为主办机关，使用党组织的发文字号，加盖发文党组织和行政机关的公章，符合党内规章的特征。因此，将党政联合发文归为党内规范性文件具有相应的理论基础。然而，党政联合发文中仍存在行政机关的管理活动，对公民的权利义务会产生影响。党务公开条例将党务公开的事项以列举的方式进行112 社会治理了严格规定，这导致党政联合发文中的政府信息部分相较于政府信息公开条例中有关制度设计而言，在公开的范围和权利救济方式上略显不足。党务公开条例明确规定了党务公开制度，其强调了各级党组织和部门机关的职权，也明确了其应当履行的义务。该制度虽然规定了向社会公开和公众参与的内容，但仅规定了主动公开的方式，没有涉及“依申请公开”的方式，更没有涉及权利救济途径。“无救济则无权利”，若将党政联合发文笼统地认定为党内规范性文件，而无相关制度完善，则会对公民权利造成消极影响。司法裁判没有统一标准，出现“类案不同判”现象。目前国家法律法规以及党内规章没有明确党政联合发文的性质，党政联合发文作为“党规”与“国法”的结合体，具有一定的特殊性。此外，经检索最高法司法解释及指导案例，也并未发现有关党政联合发文信息公开的资料。这在一定程度上导致各级法院在司法裁判时没有可供参考的依据，进而致使实践中大量“类案不同判”的现象产生，这与“类案同判”的裁判理念相悖，冲击了法律应实现的公平原则。据北大法宝案例库检索结果显示，二审法院江苏省高院及一审法院南通市中院对于刘志忠诉南通市崇川区人民政府政府信息公开一案，两法院都认为党政联合发文不属于政府信息，不予公开。而浙江省高级人民法院及温州市中级人民法院审理鲁德辉、胡荣豪诉泰顺县人民政府信息公开的一案中，却认为该信息应视为政府信息，应予公开。学者朱世定、许云超以中国裁判文书网和北大法宝为数据库，搜索整理出45例相关案例，认为司法机关在审理认定此类案件性质时，存在着三种不同的标准：有5件案例将党政联合发文“一刀切”地认定为党务信息，即凡属于党政联合发文的内容均不属于政府信息公开的范畴；有35件案例未对党政联合发文信息性质直接进行认定，仅指出不属于政府信息公开范畴；仅有5件案例中，法院认为属于政府信息或者政府保存的信息，应当予以信息公开。综上可知，司法机关对于党政联合发文的性质及法律适用并未形成统一标准，裁判结果也有所不同，这并不利于实现司法公正。党政联合发文信息公开的必要性法治中国建设规划（2020-2025年）指出，要坚持以公开为常态、不公开为例外，全面推进信息公开，扩大公开范围，主动接受监督。信息公开是公民行使监督权的基础，也是人民当家做主的基本要求。保障公民知情权，加强对公权力的监督。知情权作为一种原则性、抽象性的权利，虽未直接规定在宪法之中，却是公民行使选举权、监督权、批评建议等基本权利的前提和基础。为了保障公民能够顺利行使相关权利，国家机关一方面应积极构建信息公开制度和权利救济制度，另一方面也应主动承担起事后保障、救济的作为义务。党政联合发文是“党的领导理念、执政主张”的表达途径，由于其会对公共事务及公民权利义务产生影响，应予公开。一方面，政府要将党的政策、主张予以贯彻落实，则必须制定可操作性强的规章或规范性文件。事实上，该规章或规范性文件将直接影响公民的权利义务，理应成为政府信息公开的对象。另一方面，党务公开通常包括两层含义：一是强调向党内成员公开，保障党内成员能够充分知晓、掌握及参与党内事务；二是强调对公民的公开，确保人民群众对党的理论有着正确且充分的认识，保证党的路线方针政策贯彻落实到实处。可以说，实现党务公开、政府信息公开的方式方法是一致的，其目的也均是为了实现人民对公权力的制约和监督。以公开促法治，让权力在阳光下运行。保障公民的知情权顺利行使，也是公民的参与权和监督权等政治权利实现的前提。党政联合发文信息公开的制度要求。我国政府信息公开法律制度经历了从无到有、从弱到强的发展历程，逐渐形成相对系统的法律规范体系。政府信息公开法律体系中，不仅包含了一般性规定 政府信息公开条例，在其他法律的个别性规定、国务院制定的行政法规、国务院各部委制定的部门规章以及地方人大和地方各级政府制定的地方性法规和规章中也有许多关于信息公开的专门性规定，司法解释及地方司法文件中也可以发现与信息公开有关的规定。与此同时，党务公开制度也进入到规范统一的优化阶段。党务公开条例的有关规定充分体现了党内事务应进行全面公开，仅对涉密事项及其他不宜公开事项予以排除。坚持把党的领导和建设事务纳入公开范畴，推动党务公开规范化的发展。对于不属于涉密事项的诸如经济发展、人民群众生产生活的有关内容应秉持公开原则，最大程度地向社会公开。完善党政联合发文信息公开的实践进路党政联合发文是党内法规与国家法律衔接协调的重要桥梁，其制发满足了党领导执政的迫切需要，是符合国 113社会治理情社情的必然产物，其势必会长期、稳定地存在。纵观司法实践，其信息公开问题仍存在公民权利救济不畅的现实梗阻，面对党政联合发文难以被有效约束的挑战，应对症下药，不断探索构建合理的法律规制路径，确保党政联合发文在实践中充分释放红利。由形式标准转化为实质性认定标准。根据党政机关公文处理工作条例规定，党政联合发文的规制范围必然涉及党委机关与行政机关两者的职权范围，“属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文”。可见，党政联合发文的规制内容必然超出了党内法规的权力界限。如果仅因其采用党内法规的发文主体、名称、文号等形式标准，就忽视其中政府信息的存在实属不当，这将进一步导致党内法规边界不断扩张。基于此，党政联合发文不能仅仅依靠形式标准确定性质，应更多关注文件的具体内容，根据文件规定的有关事项加以判定。换而言之，对文件的性质认定应依靠“内在”而非“外貌”，司法实践中仅观党政联合发文“党”之外貌而忽视“政”之内在，将其简单认定为纯粹的党务信息、排除公民救济的做法尤为普遍。采用实质性认定标准是规避上述不合理、不科学行为的关键一环。构建区分规则。为推进党政联合发文信息公开的制度建设，应基于实质性标准之考量，构建透明、规范、具体的公开规则。若该党政联合发文会对公共事务或公民的权利义务产生影响，那么该部分就应该向社会公开，并让公民获得可救济的途径。若不能区分党政联合发文中的党务信息与政府信息，应判定其是否属于党务公开条例和政府信息公开条例中不可公开的情形。党政联合发文具体判定标准的制定和判定权力的行使可交由党政联合发文的牵头机关，大多情况下为党组织。若牵头机关为行政机关，则应归为行政规范性文件，但共同发文的党组织亦享有建议权和对党务信息进行保密的权力。由牵头机关判定文件的类型并负责其的信息公开事项，符合权责统一的要求，也能使更加审慎地行使职权。拓展政府信息公开范围。当代国家的政府信息大多以公开为原则，不公开为例外，采取排除特殊事项的方式明确信息公开的范围。我国政府信息公开条例对于可公开的政府信息则以列举的方式予以规定，以类型化明确不予公开的政府信息范围。这直接导致条例适用范围规定周延性不足，遇到如党政联合发文此类的特殊、性质复杂的信息，则无法运用其进行处理。在无法律法规明确规定的情况下，司法机关缺乏可操作性的指引规范，使得对党政联合发文的性质进行认定存在一定困难，为了保障党执政的权威，通常将其归类为党务信息，不属于条例的适用范围。2019年修订的政府信息公开条例依然将政府信息的定义限制为“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。这对于党政合并、合署办公的改革趋势尚未形成制度上的回应。为解决政府信息公开问题在理论和实践上的矛盾，拓宽政府信息公开范围的需求急迫且时机已成熟。例如，可以将诸如党政联合发文等行政机关参与制作或作为行政依据的文件纳入政府信息管理范围之中。从现有的司法实践来看，党政联合发文的信息公开困境似乎源于法院轻易地停留在形式化审查阶段，实际上，其症结在于现行法律法规顶层设计的限制。将党政联合发文认定为党务信息，会使其将成为规避政府信息公开条例约束的脱逸通道，导致政府信息公开范围不断限缩，严重侵犯公民的知情权。综上所述，党政联合发文的属性应根据实质性内容进行认定，政府信息的内涵和范畴也应当顺应时代发展潮流，对其进行不断更新完善。因此，党政联合发文公开受限、公民权利救济不足、类案不同判等问题亟待解决。面对党政联合发文信息公开中的诸多困境，如何把握党政联合发文公开的灵活性、规范性，我们仍需不断探索。参考文献1姚琪.论党政联合发文的分类治理机制J法治社会,2020年第3期2章剑生.知情权及其保障以政府信息公开条例 为例J中国法学,2008年第4期3屠凯.党内法规的二重属性：法律与政策J中共浙江省委党校学报，2015年第5期4章志远.挑战与回应党政联合发文的法治化路径初探J党内法规理论研究,2019年第1期5张力.党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析J中国法学,2020年第1期6任喜荣，樊英.论党政机关联合制定文件的信息公开J内蒙古社会科学,2021年第1期7梁艺.党务信息的认定及其例外公开规则J行政法学研究,2021年第3期8徐信贵.党政联合发文的备案审查问题J理论与改革,2020年第3期9朱世定，许云超.党政联合文件信息公开问题研究J四川警察学院学报,2020年第32卷第5期