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城镇化进程中的三农问题
党和国家一直以来都很重视城镇化和三农问题，尤其是党的十八大，明确指出城镇化是解决三农问题的根本途径。那么，城镇化与三农究竟是一种什么关系，怎样通过城镇化来解决三农问题呢？
城镇化发展的历程与条件
　　我国城镇化经历了三个阶段。第一个阶段是上世纪80年代随着乡镇企业发展，农民建城，费孝通来苏南调研后写了一篇文章叫《小城镇、大问题》。第二阶段是90年代后，中央明确提出“小城镇、大战略”。第三阶段就是现在，叫做“小城镇、大措施”。城镇化的重要性是不言而喻的，但也是有条件的。以下三个问题应引起我们重视。
　　第一个问题，从历史长河来看，小城镇是一种过渡形态。随着二、三产业的发展，一部分人集中到一个地方就成了小城镇。小城镇是农村向城市迈进的一个跳板。小城镇有三种变化，第一种叫做“握手”，随着城市的扩张，像苏州的木渎镇、娄葑镇，逐渐融入城市；第二种是相对独立的，像昆山的千灯镇，将成为城市周边的中心镇；第三种是扁平化，原来的小城镇通过撤并乡镇、逐步演变成了社区。
　　第二个问题，城镇化是有条件的。城镇化有一个最基本的东西——产业支撑。而我们现在全国绝大多数的乡镇都是靠行政支撑的。我们通常把产业比作是一把雨伞的柄，伞柄越强大，支撑的伞面就越大，也就是产业越强，小城镇的经济支撑就越强。我们必须看到，没有工业化支撑的城镇化是很难的，在我们国家乃至全世界都是凤毛麟角。所以说城镇化是有条件的，这个条件就是产业支撑。
　　第三个问题，小城镇建设一方面是解决三农问题的根本途径，另一方面也是产生三农问题的一个根源。大家想想，强迫征地、拆迁、逼农民上楼、上吊的原因是什么？不就 是胡作妄为的小城镇建设吗？所以说任何事情都是有利有弊。小城镇搞得好有利于解决三农，相反则会祸害三农，这是客观存在的。那么解决三农和祸害三农的区别在哪里呢？就是要处理好三农问题，处理的好就是解决三农问题，处理的不好就是祸害三农，这是问题的核心点。
三农问题是全世界共同面临的难题
　　三农问题是世界各国普遍存在的问题，只是在我们国家表现的比较突出而已。全世界的三农问题有多种类型，各有特色。三农问题实际上是我们中国在城镇化进程中必然面临的一个问题。城镇化的过程实际上也就是解决三农问题，同时还是产生新三农问题的一个过程。
　　首先，三农问题是世界性的难题。从人类社会进步的角度来看，农业社会主要是吃饭问题，是解决温饱问题。工业化城镇化时期主要是土地问题，工业化、城镇化进程实际上就是一场土地争夺战。第三个阶段就是工业化的后期，也就是发达国家，面临的是农产品的补贴问题。从历史发展的空间来看，一类是落后的农业国家，他们所面临的三农问题，主要是温饱问题。第二类国家是发展中国家，这些国家的三农问题主要是土地问题。第三类是发达国家，他们面临的主要问题在于对农产品的补贴问题。我们国家幅员辽阔，经济发展水平总体不高，区域经济发展不平衡。经济欠发达地区，主要面临的是温饱问题；经济发展中地区，主要矛盾是征地拆迁、工业化如何起步；经济发达地区，主要矛盾是怎么样加大三农的扶持力度，但是也有突发事件。因此从共性来说，全世界的三农问题在我们中国都有。
　　城镇运营面临的三农问题实际上就是面对两个“人”的问题，一个是政府，一个是三农。对于三农问题，在中国现阶段科赛是处理的最好的。前石塘村就是一个很好的典型。但是真正离处理好三农问题还相距甚远。如何真正处理好三农问题，是放在科赛集团领导和干部面前的一个新的课题。
城镇化进程中的核心问题是利益分配
　　城镇化和城镇运营面临的三农问题核心点是利益的产生和分配。利益问题把它比作是做蛋糕，就是做蛋糕和分蛋糕的问题。首先我们来看，利益的产生和分配实际上涉及到三方，第一方是政府，政府内部下级政府和上级政府之间的博弈；第二方是企业；第三方是农民。农民分两部分，一部分是集体一部分是农民个人。因此，我们只有处理好这么多利益关系，才能做大蛋糕；只有把这些利益问题处理好了，才能真正解决好三农问题。苏州市委书记蒋宏坤有一句话，“利益的和谐是一切和谐的基础”，对于城镇运营商、政府，城镇化和城镇运营实际上是两个不同的角度，从政府的角度讲叫城镇化，从科赛的角度讲叫城镇运营。从政府而言，一手是企业、一手是农民；从企业的角度讲，一手是政府、一手是三农。企业既要处理好与政府的关系和利益分配问题，又要解决好三农问题，科赛在这两方面有独到之处，值得肯定。
让农民参与是根本路径
　　我国对如何解决三农问题主要有三种流派：一种是维权派，认为解决三农问题，关键靠维护农民的权益；第二种是反哺派，认为关键靠工业支持农业、城市反哺农村；第三种是参与派，让农民参与城镇化建设，分享现代化进程的成果。这是解决三农问题的根本出路。
　　那么怎样让农民参与到城镇化建设中来？我们有三大合作社。农村有土地、资金、劳力三大生产要素。土地对农民来说，是闲置的，我们原来是靠政府征用征收去搞房地产开发，农民就跟你对抗，现在把农民参与进来，搞股份合作，让农民变成股东，实行按股分红。目前主要有三种合作社。第一，动员农民土地入股，成立土地股份合作社，把土地进行平整，然后出租给农业企业，取得收入再来按股分红；第二个，把四、五十岁的农民动员起来，成立劳务合作社，把劳动力介绍给这些农业企业，既解决了这些农业企业的用工问题，也解决这些农民的就业问题。他们不再是农民，而是农业产业工人。第三是动员农民现金入股，成立股份制合作社，由合作社利用集体建设用地，建造厂房、门面房出租，取得收入后按股分红。这样做一方面促进了城市和小城镇发展，另一方面也增加了农民收入。
　　这样做，标志着我国农村已进入了土地资本化、股份化、分红化的时代。土地有个特点，不入股叫资源，一入股叫资本；不入股是黄土，一入股就是黄金，就能保值增值；不入股叫农民，是一盘散沙，一入股就是股东，可以共同富裕。实际上我们都可以参与进去，参与进去最大的好处就是使农民从对立面变成参与者，我们要带领农民奔市场。
　　现在全国的土地流转都是闲置式的，苏州是投资式的。所谓闲置式，有三个特点：第一，以劳动力转移为前提；第二，以略有收入为目的，几百块就行了；第三，以小农经济为结果，是30岁人的地留给60岁的人去种，流来流去还是小农经济。而苏州是投资式的，也有三个特点：第一，不需要劳动力转移。相反，搞了生态农业以后，农业劳动力还不够；第二，也不是只有几百块收入，而是可以搞到上千元、几千元；第三，不再是小农经济，而在空间形态上，建设现代农业园区，在经济形态上，可以实现土地的增量与增值。增量，可以增加上千亩的农用地；增值，可以有数千万、上亿元的土地增值。
　　怎么做？首先，分工。农村不是一个样的，苏州的农村分为三个方向、五个类型。第一种，在工业规划区城镇规划区的行政村，它的发展方向是征地拆迁，融入城市；第二种，是工业规划区以外的经济强村，它的发展方向是就地城镇化；第三种，纯农业地区，其中又分为三类，有生态资源的搞生态旅游农业，有人文资源的搞古村旅游，什么都没有只有大片土地的，搞农业产业园。分类之后，可以看到苏州实际上走了三步：第一步，80年代，搞乡村企业；第二步，90年代，搞开发区发展；现在是第三种，把农村的土地资源整合起来，农民的土地入股以后，一平整，就可以增加20%-30%的土地。
　　旺山村是成功的典型。该村2003年以前还是个穷村。2003年开始，第一步，通过土地流转搞土地股份合作社，平整土地，建成一个号称5000亩的生态茶园。第二步，把节约的土地指标置换到开发区建造标准厂房，取得出租收入。结果三年时间，就挖到了第一桶金。第三步，回过头来，改造旧村庄，把旺山村打造成苏州最美丽的山村。
　　在具体操作上，我们叫分层招商，市县两级去招商，征地拆迁；镇村两级去招租，把集体建设用地运作起来，去建房出租。在利益分配上，叫五统五分。五个统一：品牌、规划、建设，管理、服务；五个分，就是分GDP、财政收入、招商引资、外贸出口、民营经济等考核指标。当然还有出租房屋的收入，实行按股分红。这样就极大地调动了乡镇政府、村级集体和广大农民参与城镇化建设的积极性。
　　作为城镇运营商，跟农民打交道上我认为主要是五个方面：第一，要科学策划、规划。按照地理位置、资源禀赋、发展基础，分别按照三个方向、五种类型来进行规划；第二，叫以地生财。靠土地整合；第三，是股份合作，土地整合关键靠股份合作制，企业也可以参与，参与进去以后把土地指标异地发展。第四，异地发展，为什么要异地，因为越是有地的地方肯定是地价最低，而越是缺少土地的地方地价越高，因此就必须将地价最低地方的土地指标、置换到地价最高的地方去使用，这就是：异地发展；大庆人原来有句话，叫“有条件要上，没有条件创造条件上”，我把它改成“有条件要上，没有条件的到有条件的地方去上，与有条件的地方联合起来上”；第五，是试点示范得到各级党委政府的大力支持。为此，建议科赛集团继续在全国率先进行试点，通过推进城镇化解决好三农问题，并通过解决三农问题促进城镇化健康发展，让农民参与到城镇化进程中来，让农民共享城镇化发展成果，做一个带领农民奔小康的城镇运营商，做一个社会企业家。
（卢水生 作者系苏州大学客座教授）

三农问题是城镇化进程中最大的问题
2003年，国家下达的征地指标是300多万亩，但今年已经提高到了830万亩，征地规模实际上在不断提高，但还是不够。
　　国家法律明确规定，建设用地必须符合规划。但节约出的新增用地，用地指标挪过来，这等于是在国家计划指标之外又新增指标。到底行不行?
　　中央农村工作领导小组副组长 陈锡文
　　一段时间以来，全党全国人民形成了一个共识，科学地推进新型城镇化，对于带动国内经济增长、解决我们发展当中的一系列问题都有巨大的作用。
　　城镇化是重要问题，但三农问题也是我们全面建设小康进程中最艰巨的工作任务。
　　把最强大的动力和最艰巨、最繁重的任务结合在一起，并处理好相互之间的关系，对中国的改革发展、实现全面小康、推进现代化，乃至实现中国梦，都很重要。如果处理不好，也会给我们带来很大的麻烦。
　　因此，城镇化进程中的三农问题是一个很大的问题。中央对处理好城镇化和农业现代化的问题高度重视。李克强总理在新当选之后的记者会上讲了这么一句话：新型城镇化要和农业现代化相辅相成，城镇化进程中要保住耕地红线，保障粮食安全，保证人民利益。他提出的“三保”原则，应该就是城镇化过程中关于三农问题的重点。简而言之，就是要解决好“粮、地、人”三件事。
　　农产品供应
　　必须跟上城镇化的步伐
　　首先要处理好的就是城镇化进程中的粮食供应问题。
　　从2004年始至2012年，国家的粮食产量连续9年增长，这在历史上是前所未有的。
　　2003年，我国粮食总产量只有8613亿斤，去年达到了11791亿斤，增加了3178亿斤，每年增加350亿斤。这在过去难以想象。可以说，过去的10年，是我国历史上农业发展最快、农村面貌改变最快、农民得到实惠最多的时代。但在未来快速城镇化的过程中，面临的一个重要问题，就是粮食等重要农产品能不能保持持续的增长。
　　过去这些年，由于经济快速增长，一方面农业在增长，另一方面又出现了供给的增长赶不上消费的增长，供求之间的差距实际上比以往更大了，突出地反映在这几年进口农产品明显增长。
　　2012年，我国进口的粮食首次突破了8000万吨，达到8240万吨。这当然是一个非常大的数字。其中，进口的小麦、大米和玉米近1400万吨，大豆5838万吨。
　　中国现在成了大豆第一进口大国，全球每年大约用于出口的大豆也就一亿吨，去年我们进口了5838万吨，接近60%。而去年国内大豆的产量是1320万吨，进口5838万吨，自给率不到20%。国际上大豆价格一涨，国内大豆价格就得涨，连带着植物油价格、饲料价格、肉禽蛋价格一起都涨。应该说，我们口粮的自给率仍然在97%以上，但如果算上大豆，我们粮食的自给率则低于90%。全球耕地有效面积是213亿亩，我们国家是18.2亿亩，占全球耕地比例不到9%，生产粮食占全球粮食总量大约22%，保证了全球16%人口的口粮。
　　下一步，随着城镇化的加速，农业的任务非常艰巨。一方面是粮食产品供给的不足，另一方面就是需求增长过快。
　　进入新世纪后，经济快速增长，带来人民生活水平的明显提高，消费需求从数量到质量再到安全，都有非常大的提高。此外，粮食的工业用量也在大幅增长。最后，城镇化过程中，大量的农民转成市民，其生产方式、生活方式发生很大变化，每年1700万人进城之后，农产品的生产转成了农产品的消费。与此同时，城乡居民对于农产品的消费数量差距非常大，仅以2011年的情况看，农民每人每年平均消费的粮食大约是120公斤，城市居民为80公斤，但对其他农产品的需求，城市居民明显高于农民，例如，对新鲜疏菜的需求，城市居民比农民高出28%，植物油高出24%，肉类高出51%，家禽高出136%，禽蛋高出87%，水产品要高出两倍……而这些都需要大量的粮食进行转化。
　　总体来看，粮食等重要农产品的需求还在增长，缺口也在那儿摆着，下一步我们要努力提高自己的产能，这就需要基础设施，需要科技，需要经营体制的创新，需要国家保护，需要形成完善的农产品体系。

　　征收农民土地，
　　最复杂、最敏感、争议最大
　　中央的要求，是要坚守18亿亩红线。但地只有这么多，在城镇化进程中，既要按照要求严格保护耕地，同时又必须想办法去满足各个方面用地的需求，在此情形下，确实面临着土地制度多方面的改革，土地制度改革是个大任务。去年年底，国务院常务会议讨论通过了关于提请修改土地管理办法的提案，并已经上报到全国人大常委会。
　　怎么把握住改革的基本方向，这是当前的重要任务。任何一个国家，不管是什么样的所有制，土地制度一定是要保护产权人的权益；但是，土地的利用必须服从政府的用地制度，这样才能构成一个完整的土地制度，而且土地权益人的权利及政府对土地利用管制的力量，两者之间必须对应。如果有偏颇，政府的力量过大，土地权益人的利益就要受损。
　　土地制度改革要把握的一条是必须保护好土地权利人的合法权益；但如果只讲土地权益人的权利，爱怎么用就怎么用，那这个国家非出问题不可。因为对任何一个国家来说，土地都是有限的资源。只有在符合土地利用规划的前提下，土地权利人的权利才受到保护。平衡线在哪里，要制定科学的规划。
　　从2003年开始，国家强调要控制征地规模。2003年，国家下达的征地指标是300多万亩，但今年已经提高到了830万亩，征地规模实际上在不断提高，但还是不够。地方领导最恼火的就是征地指标不够。于是，他们就把目光转向了农村，转向了农民的土地。这是现在最复杂、最为敏感的问题，争议也最大。
　　能说出来的理由很充分：第一，农村土地利用不合理，浪费太严重；第二，既然征用了，农民也能得到较高的补偿；第三，农村发展成城区了，城市发展用地也来了。这看似皆大欢喜的事情，但最关键的问题在于，土地产权人的权益与国家对土地管制之间的矛盾。
　　2008年之后，全国各地已经在用各种各样的理由到农村进行大规模的拆建。将农村的建筑拆了盖新房子，把农民集中起来居住，再上楼，节约出建设用地。对于农民来说，不花钱或少花钱就能住上新房是最好的，很多农民也是愿意的。对于政府来说，它拿到了地。现在的问题出在哪里呢？国家法律明确规定，建设用地必须符合规划。但节约出的新增用地，用地指标挪过来，这等于是在国家计划指标之外又新增指标。到底行不行?现在还在试点。
　　明明说是试点，但现在全国各地各级党委政府自己都在搞，例如小城镇建设、新型社区建设。有一个省启动了一个大项目，拆了村庄13万亩土地，涉及百多个村庄，花了450多亿元。但这个省实际上获国土资源部批准的增减挂钩指标只有6万亩。像这样的情况全国到底有多少，不知道，但各地现在的规模已经非常大。建设用地到底怎么办，确实是个大问题。
　　农民进城后必须解决的4个问题
　　最后是“人的城镇化”问题。
　　目前，中国“人的城镇化”即城镇常住人口已经占了52.6%，但户籍人口才35.3%，两者之间的差别很大，如何解决差别，难度非常大。
　　未来城镇化加速，必须要解决如下四方面的问题：
　　第一是就业。在就业问题上，我们必须要看清，90%以上的就业靠非公经济来解决，国有经济每年新增的就业机会非常少，因此，要让农民增收，实现真正的城镇化，就一定要营造一个更加有利于非公有制经济发展的环境，才能给农民或者市民提供更多的就业机会。
　　第二是住房。农民进城之后，不管有没有房屋产权，但至少要有一个可以常住的地方。根据有关部门统计，进城农民工住在用人单位提供寝室的占52%，住在城乡结合部农民房的占47%，自有住房只占0.7%，缴纳了住房公积金的农民工仅3%。
　　第三是社会保险。目前，农民工缴纳了城镇养老保险的比重是16.4%，缴纳了城镇医疗保险的比重是18.6%，缴纳了城镇工伤保险的比重是27%，缴纳了失业保险的比重是9.4%，整体的缺口很大。
　　第四是农民工子女的教育。在上海、广州、深圳等地调研发现，区县以上分管教育的官员都非常头疼，有的地方，农民工子弟占比已经过半。现在的问题不是钱的问题，而是没有土地（建那么多学校）。而且，解决了义务教育阶段，高中阶段怎么办？要解决好这些问题一定要开动脑筋。过去，很多该管的事没管，现在不管不行了。
　　总之，自改革开放以来，中国的城镇化取得的成就非常大，城镇化率从1998年17.8%增长至如今的52.6%，非常了不起。到2030年，中国的人口达到15亿，城镇化率达70%，30%即近4.5亿人口留在农村。在这个城镇化推进的过程中，怎么能把三农问题解决好，是最大的问题。
　　（本刊记者郭芳据陈锡文讲话整理，未经本人审核，标题为编者所加）
　　我国是全球最大农产品进口国
　　WTO数据显示，2011年中国第一次成为全球最大的农产品进口国，净进口额为801亿美元。
　　中国是全球最大的大豆进口国。2012年我国进口大豆5838万吨。
　　美国农业部预测，2013/14年度中国将成为全球最大的稻米进口国；2014年中国的大米进口量有望突破300万吨。
　　荷兰合作银行称，未来几年内，中国将会成为全球最大的玉米进口国，2015年，中国对进口玉米的年需求量将会增至2500万吨左右。

陈锡文：城镇化过程中的“三农”问题
中国的城镇化将是拉动中国经济内需增长的一个强大动力，同时在全面建设小康社会的过程中解决三农问题是我们所面临的最艰巨最繁重的任务。能不能处理好三农问题是一个对城镇化生死攸关的大问题。李克强同志在就任国务院总理后会见记者时强调：新型城镇化必须和农业现代化相辅相成，要保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。可以说，这是处理好城镇化进程中“三农”问题的基本准则。
　　一、中国农业产出很难维持城镇化的推进
　　今年已经是改革开放的第35个年头。应该说这些年来，我国的城镇化进程确实取得了重大成就。从数据上看非常明显，1978年的城镇化率为17.9%，2012年达到了52.6%，平均每年是一个多百分点的提高。我国推动了人类历史上规模最大的城镇化，这是非常了不起的事情。由于城镇化的快速推进，创造了更多的非农就业机会，许多农民进城务工经商，有两亿多农民从耕地上解放出来，转到二、三产业中就业，这本身就是一个非常了不起的事情。
　　首先，大量农村劳动力向二、三产业的转移，给农村逐步推进规模经营创造了条件。据了解，现在全国农村流转的耕地已经超过2.7亿亩，占农民承包合同耕地的21%左右。一部分人离开了农业，另外一部分人增加了经营的土地面积，使农业提高了效率。其次，大量农民到城镇务工经商，创造了增收机会。根据国家统计局调查的数据，去年我国农民人均纯收入7917元，其中43.6%是来自于农民的工资性收入，也就是农业以外的收入。我相信再过两三年，农民收入中的半壁江山将来自于非农产业的工资性收入。所以说，城镇化自身取得了巨大的成就，同时为解决 “三农”问题提供了有力支持。
　　城镇化付出的代价也是巨大的，带来的问题和挑战也是非常严峻的。下一步城镇化到底怎么走，确实是值得思考的一件大事。去年召开的“十八”大明确提出，要走新型城镇化道路，着力提高城镇化的质量，这两句话含义是深刻的。什么叫新型城镇化道路，什么叫提高城镇化质量，这需要从两个方面去看。一个是要解决好城镇发展建设过程中的问题，比如更好地进行城镇规划、建设和管理，给广大市民提供均等的基本公共服务。另一个就是解决好城镇化进程中的“三农”问题。城镇化不可能是孤立的，冒进的城镇化、孤立的城市化是不可能持续的。年龄大一点的同志还有点记忆，我国历史上曾经出现过两次逆城镇化的现象。第一次是在上世纪六十年代初，也就是所谓的“三年困难时期”。由于农业的凋敝和衰弱，农业供给的食品满足不了城镇居民的需要，当时中央不得不采取措施关停并转部分企事业单位，让两千多万居民回到乡村再去过农民的生活，以解决他们的吃饭问题。在中国这样一个人口大国中，如果农业支撑不了，城市化就不得不退回去。第二次逆城镇化我自己就经历了，那时候搞文化大革命，学校有两年不上课，当时我初中毕业留在城里，1968年夏天中央号召上山下乡，当时也没有多想就去了。上山下乡真正的高潮是在1968年底到1969年，一直持续到上世纪七十年代中期。现在我们明白了，最主要的就是当时城里没有就业机会，也没有那么多粮食可以养活你，所以城镇青年到农村去自己解决吃饭问题。当时我印象很深，毛主席让知识青年到农村去接受贫下中农再教育，但是贫下中农的态度也非常复杂，主席的号召不能不听，要欢迎。但是背地里说，村里就这么点儿地，又来了这么多人，城里的知青是到农村来抢工分、抢口粮了。这个事实说明，经历了文化大革命的内乱，当时的城镇在经济上已经是支撑不下去了，所以才要让城里人到农村去找饭吃。因此，能不能处理好“三农”问题，是关系到城镇化成败存亡的大问题。我们一定要从国情出发，汲取历史经验教训，总结如何走新型城镇化道路。我想结合已有的城镇化进程和当前面临的一些问题、挑战，讲三个方面的情况和看法，供大家参考。
　　党的十六大以来，党中央高度重视农业，粮食获得了“九连增”、农民收入增长“九连快”。近十年是我国历史上农业发展最快，农村面貌变化最大，农民得实惠最多的十年，特别是粮食产量的增长超乎很多人的意料。全国粮食产量连续九年增长，新中国成立以来不曾有过。过去我们的粮食生产周期大体是四年一个轮回，通常情况下两丰一欠一平。2003年，我国粮食总产量8614亿斤，经过九年的努力，2012年达到了11791亿斤，年度产量提高3177亿斤。但是很多人也在问，一方面是国内粮食产量“九连增”，另一方面以粮食为首的一些重要农产品(7.96,0.13,1.66%)的进口数量也在不断增长，这到底怎么回事？我们的粮食产量数字实不实？进口到底是因为什么？我觉得产量实不实可以有很多方法来检验，但如果从供求关系和市场粮食价格的角度去看，我觉得应该和这个情况差的不远。近几年的粮价上升，很大程度是政府为了保证农民弥补生产成本，采取了每年都适当提高粮食最低收购价格的措施。如果市场粮价达不到政府规定的最低价格，就由政府的储备部门按照最低价收购。这样市场粮食流通的数量减少，价格就会上升。当市价高于最低价的时候，政府部门可以退出，让市场的主体去经营粮食。但是当它下滑到跌破最低价这个底线，政府还可以再用这个办法收购。所以农民把最低价叫“托底”价，由政府托着粮价。所以这些年来，并没有出现过粮价不正常的大幅度上涨，因此我认为粮食产量的数据基本上是可靠的。
　　为什么一面丰收一面大幅度的进口？我想原因非常复杂。一是人口增加。我们在七、八年之前有个基本判断，进入21世纪，人口平均每年增长600-700万，加上生活水平有所提高，每年需要增加70亿到80亿斤粮食。二是城镇化水平快速提高。农民在农村和进城后都要吃饭，但进城后的吃法是不一样的，进城所有的食物全都要买。从国家统计局对2011年城乡居民食品消费的调查统计中可以看到，两者农产品消费的数量差别非常大。城镇居民的口粮消费确实比农村居民低，但其它农产品的消费明显高于农民，其中新鲜蔬菜高出28%、食用植物油高出24%、肉类高出51%、家禽高出136%、禽蛋高出87%、水产品高出两倍以上。现在还没有关于进城农民工食品消费的专项统计数据，但凭直感来说，因为体力劳动强度大，农民工消费高脂肪高热量食品的数量，可能比城市居民还要高。三是粮食深加工转化需求增加。随着经济技术的发展，粮食的用途多元化了，比如说很多能源产品就来自于粮食，很多化工产品也来自于粮食。
　　现在粮食进口年年在增加，去年粮食创记录的进口了7233万吨，历史上第一次突破7000万吨，其中谷物和谷物粉进口1398万吨，大豆进口了5838万吨。这里说明一下，国际上没有整体的粮食概念，把小麦、大米和玉米合称为谷物，大豆计算在油料中。我国把大豆算在粮食里面，粮食统计口径和国际上不一致。如果不算大豆，按国际口径去统计，我们进口的谷物在自身需求中的比例很低，大约在2%-3%之间。如果把大豆算进来就大了，相当于国内粮食总产量的12%左右。我国每年对大豆的总需求已经超过7000万吨，2012年自己只生产1320万吨，对外依存度已经超过80%。进口大豆干什么？第一个是榨油。进口大豆出油率在18%-19%；第二是作为饲料中的植物蛋白。世界大豆年产量为2.5亿吨左右，能够用于国际贸易出口的不超过1亿吨，差不多有60%运到中国了。目前，我国大豆自给率仅为20%，因此国内大豆价格实际上由国际市场定，国际价格涨国内肯定要涨，大豆价格涨了，植物油价格、豆粕价格、饲料价格也就要涨，结果是肉禽蛋奶这些产品价格都随之上涨。这几年大家有明显感觉，2008年以来植物油和畜产品价格波动很大，很大程度上是国际大豆价格上涨而我们在调控国内市场方面没有主动权。
　　我国的耕地面积为18.2亿亩，占全球的比重不到9%，而我国人口约占全世界的19%。我们现在年产11791亿斤粮食，大概占全球粮食产量的22%。从这几个数来看，我国农业的土地产出水平是很高的，居民整体消费水平也略高于全球平均水平，这是我国农业创造的奇迹。城镇化意味着人们对农产品的需求会大量增加，从目前情况看，农产品产量增长速度还赶不上需求的增长速度。没有更高的产出，城镇化很难持续推进。因此，在城镇化的建设中，必须高度重视农业现代化。当然，在经济全球化深入发展的今天，我们也没有必要什么都追求自给，甚至采取各种破坏生态、损害长远的手段去提高粮食的自给率。适当增加进口，只要不影响我们的安全，也利于缓解国内资源环境压力，就应当考虑更加积极的农业“走出去”战略，充分利用国际市场和资源。
　　二、房价的上涨与供地价格的提高有直接关系
　　城镇化过程中的土地矛盾非常突出，这是很纠结的事。客观讲，世界上没有一个国家的城镇化可以不占用农村的土地，这是我们必须面对的事实。在土地问题上我们至少面临着三大挑战：一是粮食安全。粮食产量增长已经赶不上需求。城镇化要占用耕地，有可能使得粮食的播种面积下降。二是宏观调控。我国正处在经济快速增长、产业结构调整、发展方式转变的阶段，加强和改善宏观调控是保持经济持续健康稳定发展的前提。2003年底，党中央、国务院明确提出，土地是宏观调控的闸门之一。三是保障农民利益。宪法规定，除法律另有规定外，农村土地属于农民集体所有。而城镇化要占农民的地，在这个过程中只有让农民的生活水平不下降，长远生计有保障，才能保持社会稳定。要想处理好这三大挑战，难度确实很大。现在议论很多，包括关于土地制度改革的议论，提出了各种具体的办法和建议，开展了各种各样的试验，这当然是好事，但这也充分说明了土地问题的复杂性。在土地制度上，我们至少面对五方面问题。
　　现在每天都能看到关于土地制度改革的各种文章和言论，基本都对当前的土地制度很不满意，呼吁进行土地制度改革。我也觉得确实到了要下大力气推进土地制度改革的时候。但是，土地制度本身是一个非常复杂的问题。任何国家只要讲土地制度，都有两个支点，或者叫两个基本问题。一个是土地的产权问题。如何清晰产权，如何保障产权人的合法权利，这是土地制度必须考虑的一大基本问题。另一个是用途管制问题。土地的利用不仅关系到土地权利人的权益，而且关系到公众、关系到社会、关系到国家的未来。就全世界来讲，不管土地所有制怎么样，也不管社会经济制度怎么样，都实行土地的用途管制，这也是世界各国土地制度的另一大基本内容。这是你的地不假，但是怎么使用并不完全由你自己说了算，要由土地利用规划来决定，这就是土地制度的复杂性。现在讨论土地制度改革的时候，有些人只强调保障土地产权权利人的权益，而没有土地利用必须服从用途管制的概念，似乎我自己的地怎么用由我说了算。还有些同志不理解，认为土地就是个要素，要素进入市场自由交易，由市场供求决定价格，这在经济学中是常识，管制土地的用途岂不是计划经济了吗？其实，你到经济最发达的、市场经济体制最完善的国家去看，土地的用途管制比我们不知道要严多少。地是你的，怎么用必须听规划的。举个不恰当的例子，这台车是你买的，你作为所有者也好，占有者也好，你的合法权益国家必须保障，无论谁侵犯你的车的合法权利，都要受到法律惩处。但是，你绝没有权利想怎么开车就怎么开，上路不能逆行，不能超速，不能闯红灯。同样，完善的土地制度也应该实现保护产权和用途管制这两方面的平衡。
　　现在的讨论较多侧重土地权利人的权益，这里既有历史的原因，也有现实的原因。过去，我国确实太不注重对土地权利人的权益保护，比如被征地农民得不到合理的补偿，长远的生计没有保障等等，甚至包括城镇居民的房屋被征收也有这样的问题。但也要仔细想想，如果为了保障土地权利人的权益，放弃或者放松了土地管制会是什么状态。就算是你把土地公有制改成私有制，难道不需要用途管制了吗？保障土地权利人的权益是必须的，但是任何土地权利人权益的实现，只能是在符合用途管制的范围之内，这一条非常重要。
　　土地权利人的权益和政府对土地用途管制的权力相互平衡，客观上是私权和公权之间的平衡，它又需要一个非常重要的条件，就是规划必须科学、合理、公开、透明。规划确定了土地的用途后，也就决定了土地的价值。如果规划不改变，农地卖一千遍还是农地，价格的升值是有限的。过去这块地不能用于农业生产，是不毛之地，但是规划确定它可以搞建设，土地价格马上升值不知道多少倍。由于规划对土地价格具有非常重要的决定作用，因此，规划的制定一定要广泛征求社会的意见，要保证任何人都拥有参与规划制定过程的权利。当然，规划经法定程序批准后，任何人都必须遵守。
　　2006年我专门到美国和加拿大去考察土地制度，了解征地、规划、财产税等问题。西雅图是农业大州，我到一个县里具体了解了他们规划的形成过程。当地最好的农地，价格为5000美元一英亩，但是如果规划红线画过来，允许农地转为建设用地，底价可以涨40倍。这样的利益格局变化如果只让少数人来搞，社会非出大问题不可。因此当地政府请了各方面的专家来制定初始规划，之后放在县议会大厅公布两个月以上，任何人都可以来提意见，任何人都可以提怎么修改的建议。最后经议会投票决定就成事实，没有什么好说的了。由此可以看到，规划的制定过程必须民主，但规划经法定程序批准后，人人都要遵循。你是土地权益人不假，但是规划确定你的土地是农地，就不能搞建设；规划确定你的土地是工业用地，就不能搞房地产，除非修编规划。由于规划的改变，土地的用途也随之改变，地价就可以升值十几、几十倍，但政府对此要进行税收调节，绝不可能把土地的增值收益全都归了原来的土地权利人。
　　当前关于土地制度的讨论非常热烈，这对推进土地制度改革非常有必要。在讨论土地制度改革的过程中，尤其是经济学界，既要看到土地的一般商品属性和生产要素的基本特性，又要看到土地作为一种非常特殊的自然资源，它必须接受用途管制，土地制度中的这两者关系不能偏废。决定土地利用中的这两个权要均衡，私权和公权之间要有一个均衡机制。这个均衡机制能不能实现，关键就体现在规划的制定过程是不是科学，是不是合理，是不是公开透明。
　　土地管理法第47条规定，对农民补偿的最高限额是这块土地被征收之前平均3年年产出的30倍。比如一块粮田，按最好的土地可以打1吨粮来算，现在平均产值大概是2500元，30年就是7.5万元，但实际上绝大多数土地达不到这个产出水平。农地以它原用途来补偿，按照现在的法律最多就补这么多。但这怎么能保证失地农民生活水平不下降，怎么能保障他的长远生计？所以很多人批评政府的征地侵犯农民权益，批评政府就是为了搞土地财政，因此要求加快改革征地制度。提的最多的是，能不能让农民的土地直接进入建设用地市场，让农民直接分享土地开发的好处？关于征地制度如何改革，确实需要认真讨论。
　　首先要明确的是，征地制度改革和用途管制是两个层面的不同问题。将来可能对某些建设用地可以不实行征收，但这并不是农民自己就可以决定让土地自由进入建设用地市场。进入建设用地市场的土地必须符合规划，不符合规划就不能允许进入。这是用途管制的要求，在全世界都是一样的，并不是对农民的土地所有权或者是对农村集体的土地所有权有歧视。美国农场的土地这么多，但是政府只能批准你在自有的土地上兴建你自己生产、生活必须的设施。你如果要在农场上盖个旅馆，那就涉及到规划的调整，审批制度也就不一样了。有朝一日我国是否对有些建设用地也不通过政府征收，让农民集体的土地可以直接进入市场和开发商交易，有这种可能。但是要清楚，绝大部分农民集体的土地是进不了这个市场的，因为规划不允许，因为农业用地不是用来搞建设的。
　　有些人为小产权房打抱不平，问为什么小产权房不合法。不是因为是农民建的房就不合法，而是因为它违反了规划，在不允许搞建设的土地上建房。这不单指农民，任何人违反了规划建房都是不行的。如果没有这一条，清华大学恐怕也保不住，开发商来了看这块地方好，他就能把你买下来让学校搬出去。为什么清华大学、颐和园没有出现这个情况，因为有规划控制，否则所有的风景名胜区都保不住。这就是规划、用途管制在起作用。
　　世界上所有国家在城镇化进程中，都有对土地进行征收的情况，一般来说，凡用于公益的土地都实行征收，但它有一个阶段性的问题。现在已经实现了工业化、城镇化的国家，城镇化率到了75%、80%甚至更高，城市格局基本上定形了，但居民还会向市政府提出各种各样的要求。比如我们这个地方缺少个小学，这个地方缺少个医院，这个地方缺少个商店等等，市政府会通过研究，按程序调整规划。规划调整后这个地方缺什么就可以建什么。但这时土地的用途非常明确，而土地的用途反过来又决定这个地是征还是不征。公益性用地政府要征收，非公益性用地可以不征收。到了这个阶段，这些国家的城市建设就可以做到，有的地要征收，有的地可以不征收。但征收也好不征收也好，价格基本都是由市场来决定。
　　但在城镇化快速推进的发展中国家，由于大量农村人口进城，城镇建设面积成倍扩张，情况与已经高度城市化的发达国家有很大区别。1980年我国全部城市加在一起，建成区面积只有5000多平方公里。到2011年就达到了46000多平方公里，扩大了八倍多。城市的扩张是呈几何级数的，成片的土地划到城市建设规划区里。几十平方公里的地征下来，不可能单一用途。这么多人在里面生产生活，就会有多种需求。除了工厂、写字楼、百货大楼等工商业用地以及住宅用地外，还要有道路、供水、电力、燃气等设施，以及绿地、公园、学校、医院、文化体育场所等，否则你搬过来没法生活。所以，大规模城市化建设阶段离不开区片的综合规划。这个时候地价怎么定是非常复杂的，不同的用途决定不同的价格。有些媒体记者很同情农民，抱怨前两天的地王一亩地卖了多少钱，而给被征地的农民才补了多少钱，人们会很气愤。但实际情况是，地王往往是出在商业用地和住宅用地上，因为它的价格高。而为了增加就业，还需要建企业，企业用地的价格相对住宅和商贸用地就要低很多。在新扩建的城区中，只想居住、购物不考虑增加就业是不行的。在城市大规模扩张的过程中，既要大面积改变农地的用途，也要进行综合性的规划，这样才能形成一个对农民土地征收的综合区