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创造性执行政策 融入海西天地宽
——浅谈省地矿局服务海西政策创新与执行

摘 要：创造性的执行政策是政策实施过程中关键的一环。在海西建设的大背景下，要正确处理原则性与灵活性的关系，发扬党的优良作风，发挥政策权威，才能实现政策目标和效果，从而取得引人嘱目的社会效益和经济效益，在更高起点上助推福建发展和海西建设。
关键词：海西建设；政策执行；创造性
执行政策是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。而能否创造性执行政策，则是执行政策能否取得显著绩效的关键。在海西建设的大背景下，探讨如何创造性地执行政策，有助于进一步深入贯彻落实党和政府制定的各项政策，为海西经济区建设及福建发展作更多的贡献。
一、海西：从地方政策到国家决策
海峡西岸经济区是指相对于海峡东岸以台湾为主体的经济带而言的，以福建为主体，涵盖周边区域，对应台湾海峡，具有自身特点，自然集聚、优势独特的区域经济综合体。是我国沿海经济带的重要组成部分，在全国区域经济发展布局中处于重要位置，具有对台交往的独特优势。福建省在海峡西岸经济区中居主体地位，在对台交流合作中发挥着重要作用。其提出和形成过程：
2003年底，省委、省政府经过广泛听取各方面的意见和建议，在历届省委省政府和福建广大干部群众探索的基础上，通过认真缜密的研究和论证，决定提出福建发展战略新定位——构建海峡西岸经济区。
2004年3月，我省出席十届全国人大二次会议的代表联名向大会提交关于建设海峡西岸经济区的建议提案。同年11月，省委颁发《海峡西岸经济区建设纲要（试行）》以及《关于发展壮大中心城市的若干意见》、《关于加快产业集聚培育产业集群的若干意见》两个相关配套文件。 
2005年1月，省十届人大三次会议通过《关于促进海峡西岸经济区建设的决定》，海西建设进入全面实施新阶段。同年3月，我省出席十届全国人大三次会议的代表建议，把建设海峡西岸经济区列入国家“十一五”规划。10月，在党的十六届五中全会上，支持海峡西岸经济发展写入《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。 
2006年3月，在十届全国人大四次会议上，支持海峡西岸经济发展分别写入《政府工作报告》和《“十一五”规划纲要》。 同年10月，党的十六届六中全会关于构建社会主义和谐社会的决定中，再次重申支持海峡西岸经济发展。
2007年10月，在党的十七大上，支持海峡西岸经济发展写入党的全国代表大会报告。
2009年5月14日，《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》正式颁布实施，标志着海峡西岸经济区正式从区域战略上升为国家战略，站在了一个新的起点上，进入了全新的发展阶段。
从2004年福建提出海西发展战略伊始，历经五年磨砺，五年成长，这一发展思路从构想转化为生动实践,终于实现了从区域战略到国家战略的跨越,实现了从地方政策到中央决策的提升。
2011年3月，国务院批准了《海峡西岸经济区发展规划》，规划期从2011年至2020年，跨度十年。此规划是指导海峡西岸经济区建设和编制相关专项规划的重要依据，指导和促进海峡西岸经济区在更高的起点上实现又好又快发展。
推进海峡西岸经济区建设，是一项长期的战略任务。当前，为在新起点上加快建设海峡西岸经济区，各级各部门正在认真学习领会国务院《意见》和福建省贯彻实施意见，以事实规划为契机，在政策执行中不断增强使命感和责任感，持续提升能力和水平，努力依靠自身持续有效的作为，把海峡西岸经济区的宏伟蓝图变成光辉灿烂的现实。
二、福建省地矿局服务海西纪实
我局是福建省政府直属的正厅级事业单位，下设19个地勘单位，分布于全省各地，基本形成了以地质勘查找矿和矿业开发、广义地质和工程勘察施工以及多种经营三业并举、共同发展的格局。“海西应先行、地矿当先行”，成为局全面服务海西建设的“座右铭”。
2009年7月6日，为了更有效地为海峡西岸经济区建设提供矿产保障和地质服务，依据职能，我局出台了《福建省地矿局关于贯彻<国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见>的实施意见》。局党组按照“四求作为”的要求，从为海西提供矿产资源保障、全方位地质服务、闽台地质领域交流合作三大方面，迅速提出了23条具体实施意见，要求全局干部职工始终不渝地弘扬“奉献、牺牲”精神，强化“责任、担当”意识，树立“效能、效率”观念，增强“先行、创新”能力，在加快海西建设中求作为、有作为、大作为，以无愧于福建省地质工作主力军的称号。
2011年4月，省委、省政府下达的贯彻落实《海峡西岸经济区发展规划》56项任务中，我局被确定为建设海峡西岸能源基地、提高防灾减灾能力等9项任务的责任单位之一。同年5月18日，省政府出台由我局参与牵头编制的全省“十二五”地质工作专项规划，地质工作由此正式进入我省经济社会发展大局。为全面贯彻落实福建省委省政府加快海西建设和福建跨越发展的总体要求，我局根据《福建省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《福建省“十二五”地质工作专项规划》，制定了《福建省地矿局“十二五”发展规划》，提出矿产地质、广义地质等领域的12项目标任务，强调要进一步提高“攻深找盲”能力，进一步提升广义地质工作服务海西建设的保障能力和支撑水平。规划全面勾画出“十二五”福建省地勘事业和地勘经济科学发展、跨越发展的新蓝图，在全省地勘系统干部职工中引起广泛反响。随后，我局会同省国土资源厅提出的矿产地质、广义地质、油气工作的有关内容被列入国土资源部与省政府签署的《关于共同推进国土资源工作促进海峡西岸经济区发展的合作协议》。地质工作上升到省、部层面，为地矿局开展的地质工作提供有利的政策、项目、资金支持和保障。
在党的十八大召开前夕，从2011年9月起，我局在全局开展“当好福建发展和海西建设先行军”大讨论活动，要求局机关及下属的19个地勘单位按先行军的要求把握好站位，找到自己的着力点、助力点，推动上上下下在福建发展和海西建设中争当先行军、勇当先行军、当好先行军。要结合自身的实际，从更有作为的要求出发，提出切合实际的当好先行军的措施和办法。
2012年2月，为贯彻落实《关于共同推进国土资源工作促进海峡西岸经济区发展的合作协议》和《找矿突破战略行动纲要（2011-2020 年）》，在国土资源部和福建省的支持下，中国地质科学院与我局就加强海峡西岸经济区地质科技合作、推动找矿突破战略行动正式签署合作协议，设立中国地质科学院海西分院和海西博士后科研工作站，应对海西尤其是福建省找矿突破等地质科技服务需求，开展地质科学研究，推动地质科技创新，为地勘单位培养输送高层次地质科技创新人才和复合型人才，构建对台地学交流与合作平台。
三、海西建设背景下政策创新与执行的困境
（一）创新意识和能力不强。海西建设是一项创新的事业，需要各级官员在政策执行过程中树立创新意识，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到实现。创新能力是在创新实践中由干部相关的知识、经验、技能与创造性思维综合形成的，然而不少地方干部思维定势、拘泥于原有的条条框框现象比较严重。另一方面，由于目前我们还未真正形成鼓励创新的宽松环境，创新本身是“自讨苦吃，自加压力”，我们的干部选拔制度也缺乏明确的鼓励创新的导向机制。创新又是冲破既有的政策的限制，需要对创新有一种宽容机制，但目前干部创新从某种意义上说仍要冒很大的政治风险。以上因素造成相当多的干部不敢和不愿进行创新。
（二）政策体系的系统性缺陷。当前,一些地方领导人没有深入研究和有效细化来自中央和省委的科学决策，出台的地方性政策不具有针对性和可操作性，行之有效而又相互配合的多元政策体系尚未建立和完善起来，降低了政策整体功效。例如，有些地方只顾照搬上级决策，对自身优势、发展定位和目标把握不够清晰，找不到差异化方向；有些领导好大喜功，政策执行起来急功近利、心浮气躁，造成资源浪费、环境污染等问题；有的地方片面强调要有超前的谋划， 但是只是吊胃口；有的地方强调要敢闯敢试，但只局限于局部利益，地方保护主义严重；有些市县在政策制定中出现新旧政策冲突或者政策本身模棱两可，结果无法落实等等。
（三）政策评估机制的缺失和政策工具的残缺不全。当前缺乏有效的政策评估机制，包含评价政策执行效果的原则、标准、程序和方法等尚未完全厘清，还缺乏有效的政策监督机制，包括信息公开力度还不够、责任追究制度尚未完全建立等。此外，政策工具残缺不全。目前，海西发展进入新台阶，而政策工具使用方面仍以传统的行政手段和提供优惠政策等鼓励性的政策工具为主，对限制性政策工具和间接性政策工具的运用不足。
（四）政策执行中的变异行为。出于功利性等目的，政策执行中会衍生出一些变异行为，对政策执行效果影响很大。一是基于政绩考核和个人升迁前景的考虑,领导者在长期目标和短期利益之间必然偏向于后者。在选择政策执行内容时主要是争取各种项目布局、资金安排、资源配置等显现政绩，较少考虑要符合地方长远发展需要以及民众的真正需求。二是地方政府间的恶性竞争。为了谋取本地利益,地方政府间的恶性竞争使不少政策走调变样，走入了“上有政策下有对策”的误区，破坏了政策的整体性和完整性，损害了政策的权威性和有效性。
四、省地矿局服务海西创造性执行政策的路径选择
（一）政策理念和文化创新。政策文化是公共部门进行决策的价值观、理念、行为准则、作风与团体氛围的总和，是公共政策的内在价值体现。一种公共管理行为的成败,不仅取决于它所拥有的物质性要素,也取决于、甚至主要取决于它所拥有的精神性要素，即文化要素。在政策文化创新中，政策理念创新是前提和基础，没有思想解放和观念更新，地方公共政策的创造性执行就不可能启动。一是坚持解放思想，在先行先试中当先行。省委书记孙春兰同志指出“《海西发展规划》最核心的内容就是‘先行先试’这四个字，这是中央赋予福建新一轮改革发展含金量最高的政策支持。”她还指出“在现行政策没有覆盖的方面，我们要发扬敢闯敢试的精神，勇于解放思想，开拓进取，把先行先试贯穿到实践的全过程”。我局在服务福建发展和海西建设中，力争做到在不断认识地勘事业和地勘经济发展规律的基础上，坚持改革创新与推进制度化、程序化、规范化并重，既有效破解发展中存在的突出问题，又勇于探索，勇于改革，勇于创新，不断激发地勘事业和地勘经济发展的活力。比如在转变发展方式、调整结构中，进一步推进整合工作；在先有偏紧的矿业开发政策下，调整探采一体化的工作思路；规范推进工勘施工业改革改制、切实将规范化管理贯穿到生产经营管理全过程等等。二是树立正确的政绩观。海西政策执行的内容不是以项目、资金的多少为唯一标准，更重要的是必须以推进市场化改革目标为前提，按客观规律办事，克服短期行为。三是从低层次、小范围思维模式转变为高层次、全方位战略思维模式。要跨越发展，就不能徘徊于低层次、小范围，我局与中信矿业公司的合作，与设区市政府的合作，就是一种更高层次上谋求双赢的全方位战略合作。四是牢固树立政策执行灵活性具有边界和限度的理念。政策创新既有价值也有成本，既有宽度更有边界和限度，进一步明确自身的职能和定位，有所为有所不为。
（二）加强宣传推介。我局在服务和推进“海西区”建设中遇到的新情况、新问题，工作的新举措、新进展，取得的新成效、新经验，都及时地与地矿系统之外的社会系统进行沟通和反馈、宣传和推介。首先，让政务信息成为与党政机关沟通的主渠道。加强对地方党政机关政务信息报送工作，让各级各部门领导了解地矿工作的进展和需求、作为和地位。从而在地矿系统与政府部门间形成良性互动，实现地矿工作与“海西区”建设更加直接有效的对接，更加紧密深度的融合。其次，面向服务对象开展公关推介活动，变“等米下锅”为“找米下锅”。引入市场机制和企业行为，面向服务对象开展公关推介活动，让每一项工程成为一座座口碑，成一个项目、拓一方市场，拿一项荣誉、赢一片民心。在实力支撑、质量保障的前提下，开展针对性较强的宣传推介活动，实现有效作为和自我发展，赢取服务对象和潜在客户的广泛认可。再次，不断加强面向社会公众的正面宣传。广泛发动全省一万多名地矿职工，寻找一切新闻“由头”，加强媒体的全方位报道，让社会公众了解地矿、熟悉地矿、认可地矿、赞美地矿。加强地矿形象的宣传，把每一处矿山、每一个工地变成地矿系统的“流动宣传站”。
（三）在建设海西政策执行中坚持原则性与灵活性相统一。政策执行最基本的要求是如何将原则性与灵活性相统一的问题。这不仅是理论与实践的需要，也是政策本身提出的要求。要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策的界限。
1、结合本省地质实际情况，建立探寻矿产宝藏的长效机制，奉献在海西先行第一线。
福建是个矿产资源小省，主要矿产资源较贫乏，随着海峡西岸经济区建设的不断推进，资源供需矛盾更加凸显，对经济发展的制约越来越明显。如何有效缓解资源供需矛盾，提高资源对经济社会可持续发展的保障能力，是我省地质部门面临的重要课题。
我局始终把为海西建设提供矿产资源作为全局工作的首要任务，尽快将政策转化为推动地矿经济持续增长的动力，建立起有利于地质找矿重大突破的长效机制。努力实施“科技兴地”战略，切实结合我省地质实际情况，加强新理论、新技术、新方法的研究应用，在“攻深找盲”中屡建奇功。努力完善激励机制，加大奖励力度，制定出台了《福建省地矿局找矿有功单位及人员奖励办法》，重奖对找矿突破有关键性贡献的人员，有效调动了专业技术人员的找矿积极性。创新地质找矿的投入机制，坚持“优选项目、集中资金、快速评价、早出成果”的地勘经费投入机制，研究建立系统内地质勘查基金，探索从找矿成果转化的收益按一定比例提取为风险勘查基金，专门用于进行风险地质勘查，保证地勘业的持续投入。同时，对现有局、队有关机构进行必要调整，突出地质与钻探工作的沟通和协调，强化地勘单位质量和成果管理，提高地质找矿效率和效益，更好地服务海西建设。
2、从传统的地质找矿工作拓展到“广义地质”战略，加强闽台交流合作，努力为海西建设当先行。
在人们印象中，省地勘局工作似乎就是找矿。但是，我局主动应对海西发展的新需求，不遗余力地实施“广义地质”战略，开展了大量艰苦细致的基础性、公益性、战略性地质工作，不仅为我省建设海西提供了强有力的矿产资源保障，更是在建设生态省、防灾减灾、重点建设、城市建设和旅游业发展等领域提供了环境地质、灾害地质、工程地质、遥感地质、旅游地质、城市地质等全方位地质服务，潜移默化地改变着人们的固有看法，为地质工作增加新的内涵开拓出一片新天地。如已启动的厦门、福州、泉州城市地质调查将为政府科学决策、城市建设规划与管理等提供强有力的地质支撑。
我局还利用国家批准成立“台湾地质矿产研究室”这一平台，加强闽台两地地学领域的合作与交流，先后邀请和接待台湾地学人士来闽访问、考察和讲学约30批百余人次，局专家也多次受邀考察台湾省。通过加强闽台两地地学理论和地质工作的交流与合作，致力于促进“两岸人民交流合作的先行区”建设。
3、服务生态福建，助力海西旅游，海西建设中展现新作为。
除了在海西政策中明确要求的支撑防灾减灾、参与重点建设，以及推动城市发展中展示作为，我局亦在服务生态福建和助力海西旅游中展现了新作为。
为了更全面地为海西尤其是为沿海经济带的发展提供科学依据，我局承担起生态地球化学调查重任。历时6年完成沿海4.3万平方公里调查后又即将转战闽西北山区，3年后我省有望成为全国第一个获得生态地球化学调查在山区开展并逐步覆盖全境的省份，其成果将直接为城乡规划、建设布局、土地利用、农业结构调整、环境治理和地方病防治等提供科学依据。在生态省的建设中，我局积极响应国家及省委政策、靠前服务，承担起江河流域环境污染治理、退耕还林、土地整理、湿地保护等工作，并参与了矿山生态环境恢复治理，做好旧宅基地复垦和废旧矿山的生态恢复工作。
此外，在我局技术支持下，福安白云山、连城冠豸山通过国土资源部评审成为第五批国家地质公园，宁德（白水洋、太姥山、白云山）申报世界地质公园也已拿到参加2010年世界地质公园评比的入场券。局在所属单位内部专门成立了从事旅游地质工作的地质遗迹调查评价中心，通过挖掘旅游资源内涵，提高风景名胜品位，提供旅游地质服务，助力海西旅游业发展。

中央及福建海西政策的正确、绩效显著地执行，在它的整个活动中，无不充分展示着执行者的一种敢闯、敢创、蓬勃向上的精神。而它的绩效，则是执行者敢闯、敢创的勇气、毅力、权谋和经验的结晶。风雨五十载，海西铸辉煌。我们地勘队伍仍在直面各种挑战和考验中勇当“先行军”，不断适应海西建设大局对地矿工作的新要求，为在更高起点上推进福建发展和海西建设发挥地勘系统应有的作用和贡献。

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