城市土地治理、规划.doc

城市土地综合规划与治理

摘要：从我国现阶段的实际出发，为了更好地指导城市土地利用方向、结构和布局，更有效地治理城市系统，有必要建立切实可行、统一有序的城市土地综合规划治理体系。从政治、经济不同角度分析我国土地、城市规划的历史、背景及发展状况，发现其中存在的问题并查找原因。同时，将城市规划和土地利用规划进行比较，分析并找出两者间相互不协调的问题所在，为建立统一有序的城市土地综合规划治理体系提出了建议。
关键词：规划、城市、土地

目录
引言………………………………………………………………………5
（一）城市规划的目的、意义和内涵 ………………………………10
（三） 成因分析 ………………………………………………………17
一、我国的土地规划 ……………………………………………………5（一）土地规划的概念和意义 …………………………………………5
（二）我国土地规划发展概况 …………………………………………6
二、我国的城市规划 …………………………………………………10
三、我国土地规划与城市规划间的矛盾………………………………18
（一）理顺城市规划和土地利用规划的关系…………………………20
（二）公众利益和对社会弱势群体的关注问题………………………23
（一）两种规划的内容及目的不同……………………………………18
（二）我国城市规划存在的问题………………………………………11
（二）编制规划的部门不一致…………………………………………19
（三）各部门在执行过程中存在矛盾…………………………………20
四、对我国城市土地综合规划与治理的思考…………………………20
结论 ……………………………………………………………………24

引言
目前，伴随着我国经济飞速发展以及城市化水平的逐步提高，各种与城市土地利用和城市综合规划治理有关的矛盾日益突出。在现阶段，我国的土地利用规划和城市规划问题较多，并且各种规划相互之间协调较差，规划实施起来也困难重重。
本文正是结合了现阶段的实际情况，综合分析建立切实可行、统一
地利用问题和规划目标、编制规划方案、规划报告的审议和报批四个阶段的基本程序；提出了综合分析、公众参与、定性方法和数学模型、计算机技术相结合等土地利用规划的基本方法并用于规划的编制实践中。尤其是全国规划的5个专题研究中(全国土地利用现状研究、全国土地粮食生产潜力及人口承载潜力研究、全国不同地区耕地开发治理的技术经济效益研究、全国城镇用地预测研究、全国村镇用地预测研究)，进行了耕地的预测和分析；采用经济分析的方法，探讨村镇用地的预测方法的研究；建立了基本的预测和评价的方法；采用了GIS技术进行了全国土地利用分区的研究等，为后来我国土地利用规划的开展奠定了良好的基础。
建立了社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的规划。无论规划的目标(在保护生态环境前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由租放向集约转变，坚持占用耕地与开发复垦耕地相平衡)的确定，土地利用的基本方针(把保护耕地放在土地利用与管理的首位；坚持供给制约和需求引导)的制定，以及规划指标的确定(四个指标中三个围绕耕地)都表现出本次规划以耕地保护为主题。
建立了指标加分区的土地利用规划模式。采用指标加分区的方法，对用地进行自上而下的层层控制。主要指标包括：耕地保有量、基本农田、非农建设占用耕地、土地开发、整理和复垦指标等四个指标。分区在国家级体现为土地利用分区，具有指导性，为分区的土地利用政策服务。基层的分区体现为土地用途管制分区，具有操作性，为地方土地利用控制提供依据。
注重了与城市规划、村镇规划的协调。依据新《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接”，各地在土地利用规划编制中依照法律规定和用地标准对城市、村镇建设用地规模进行了严格审核，落实了建设用地范围。
基层规划划分土地用途管制区。县级和乡级规划通过土地用途分区，确定每一块土地的用途，为实施土地用途管制奠定了基础。各地在规划修编中，根据新《土地管理法》关于实行土地用途管制的规定，着力提高规划的可操作性。 1．（1）我国土地规划的发展历程
1986年，我国成立了国家土地管理局并实施《中华人民共和国土地管理法》并开始了第一轮土地规划的编制的。1998年，我国又修订了《土地管理法》并确立了土地利用总体规划的法律地位。在强化了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用以及建立社会主义市场经济体制的背景下，我国开始了第二轮土地规划的编制，以适应实现社会主义现代化建设第二步战略目标的发展阶段的需求。
1．（2）我国土地规划的成果
经过改革开放后一系列的土地规划工作的制定和有序实施，我国土地规划方面取得了一定的成果。
确立了符合我国国情的规划方法。建立了包括准备工作、确定土

2．我国土地规划中存在的问题
2．（1）指标制定依据和指标分解依据的脱节
土地利用指标确定之前，首先是各地进行土地利用的预测，然而在预测过程中不仅技术上精确性不高，各地、各级政府为经济发展的需要也没有实事求是地上报预测的用地量。指标分解是通过上级部门层层至下行部门的形式而直接完成的，几乎没有反馈，没有广泛地征集意见。因此不但最高一级规划指标确定依据科学性不高，指标的层层分解也没有一个科学的依据，因此在自下而上的用地量预测过程中和指标的自上而下的分解过程中的非协调性，且不说土地规划对我国
可持续发展有什么积极作用，单是指标落实也就很可能会出现上有政策下有对策的情况，例如待置换用地的出现。这也有可能是本轮规划为何一拖就是3年，指标迟迟不能下达的原因之一。
2．（2）指标分解无法考虑各地具体情况
国内许多地方经济发展状况均存在着比较明显的区域不均衡情况，但是土地利用规划指标从省分解下达到地级市，从地级市分解下达到县(市)的过程中，很难考虑到土地利用现状，经济发达、较发达、欠发达、落后的发展情况，而且由于各行政区在法律上的平等性，指标的分配也就普遍存在着平均现象。在这种情况下，就出现了地区之间的购买指标现象。这种现象目前在省内之间出现的较多，而且也没有被认定是非法的，但是目前来说省际之间的购买指标还不被允许。
2．（3）规划指标重视保护耕地数量却忽略耕地质量
土地利用总体规划下达的各项指标有：基本农田保护面积、耕地公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区，需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区；但是对于未能达到上述标准的地区的基本农田的划定则具有很大的随意性。并且基本农田并非与耕地质量是一对一的挂钩，使得土地利用规划过程中更缺乏对耕地质量保护的理论指导．
2．（4）土地利用规划跟不上经济发展的步伐，规划成为统计
土地利用总体规划就是以土地为载体，调节经济发展过程中各个利益集团的矛盾；另外就是降低市场经济条件下土地利用趋利而动带来的不利后果，其中，保护耕地就是主要的表现。但是现阶段，我国的土地利用总体规划对建设用地的安排，首先以城市总体规划、交通部门的交通规划、水利部门的水利规划、旅游部门的旅游规划等等为依据，并结合当时国民经济发展第几个五年计划，把各部门在一定时期内的用地加以统计。对照上级下达指标，如果指标够用，则可以把一定时期内的建设项目都安排下来；如果指标不够用，则结合当地政府经济发展方向，优先考虑重点项目，或是寻找其他途径，如指标购买、寻找待置换用地。这样规划就成为被动的为一定时期建设项目安排用地，对于不可预见的发展没有做什么工作，只能一轮接一轮的修到各种利益集团的深刻影响，所以城市规划的实质问题其实是按照一定价值取向，对各利益进行调整与平衡。具体地说就是解决在空间和土地资源方面彼此矛盾，或者通过空间和土地资源解决、协调彼此的矛盾。
2 城市规划的意义
城市规划应是根据人的需要创造最优化的环境，即以人为本；城市规划所指的对象应是大多数人，而不是为可以掌控城市规划或是有效影响城市规划的强势群体服务；城市规划应该优先考虑弱势群体，经济发展的优胜劣汰不可避免地造成差别，作为公共政策一部分的城市规划要达成社会公平，必须优先考虑弱势群体的利益。
3 城市规划的内涵
政府在城市规划的编制和实施中发挥着重要的作用。城市规划作为一项具有广泛社会关联性的政府职能和事业，其性质和功能的变化受国家在一定时期基本的经济政治制度和相关体制的决定和影响，取决于一定时期国家的发展目标、主导政策和主要任务，以一定时期政府职能的发展和变化为依归，而并非城市规划部门自身能够独立成就的。
城市规划作为一门学科，同其他学科一样，需要理论知识和技术技能；更重要的是作为一门社会学科，必须要密切关注社会问题、反思社会、独立判定社会问题。城市规划中技术层面应当是为社会层面服务的，即技术是工具，解决社会问题是目的。
（二） 我国城市规划存在的问题
1 城市规划成为市场经济发展的工具
从现代城市规划的本质出发，对此应理解为：城市规划要适应计划经济向市场经济的转轨，改进工作机制和方法以便发挥对市场经济的调控作用。然而在实践中，对城市规划的界定却潜移默化地演变为城市规划要服从和服务于市场经济的发展，充当市场经济的工具。改革开放以来，随着国家工作重心的转移，以经济建设为中心成为压倒一切的任务，国家以强力推动工业化和经济发展。上世纪90年代以来，建立市场经济体制被确立为改革的目标，市场化改革不断推进和深化。市场化不仅成为贯穿各个领域的主题，而且经过一些经济自由主义者的渲染几乎成为某种意识形态和迷信。城市规划工作者被不断地告知要树立市场意识，适应市场经济的发展。在一些经济自由主义者
从不同侧面反映了各级政府的一些领导者乃至社会对城市规划作为经济发展工具的功能定位．
2 从我国城市规划近年出现的技术话语看城市规划弊病
在把城市规划作为发展市场经济的工具的指导思想左右下我们看到，在市场经济发展的各个阶段政府的市场取向、市场主体追求自身利益的动机，往往通过曲折的途径转化为城市规划的技术语言。看似科学的术语实际上掩盖的是在市场利益驱动下城市规划失去其调节市场经济固有弊端的功能。城市规划从技术上不自觉地充当了市场经济自发机制的工具。表现在如下一些方面：
(1)“根据土地的区位级差，优化城市用地结构和空间布局”、“土地置换”、“用地功能置换”等概念的产生
反应强弱程度的衡量。具体分为需求价格弹性、需求收入弹性、供给价格弹性。举例来说，如果某一物品的需求量，随着价格变动而变化大时，即反应强烈，可以说这种物品的需求量相对于价格是富于弹性的；如果反应小，则需求量相对于价格是缺乏弹性的。
在我国城市规划中引入的所谓“弹性”，具体应是土地的供给弹性。对于土地总面积来说其弹性为零，但是土地分为农用地、建设用地、未利用地三类时，对于建设用地来说，如果不加限制，其供给需求是富于弹性的。
上世纪90年代初，经济体制改革的目标明确定位于建立市场经济体制，各地掀起“房地产热”、“开发区热”竞相争夺投资和项目时，规划界“弹性规划”的概念应运而生，不少地区和城市在编制规划时将规划范围大大扩大，直至出现所谓“全境规划”，其实质是满足开发商建设项目选址和获取不同区位土地的各种可能性。有人一语中的地称之为“招商规划”。在我国城市规划并不具备对市场经济条件下开发行为的“刚性”约束力的条件下，所谓“弹性”不过是“随意性”的同义词。所谓“弹性”，只不过是将理论上建设用地的“富于弹性”，运用到我国耕地保护的严峻形势的现实下．
(3)“经营城市”的迷惑
经营城市以其“观念更新”的标榜和颇具理论色彩的包装产生了极大的迷惑性。显然能够将城市整体作为经营对象的主体在我国是城市政府。把城市政府作为经营主体亦即市场利益主体，意味着西方经济学关于私人、企业的原理和理性经济人假设可以适用于政府政治和公共行政的领域。可以引入市场机制，政府也就可以名正言顺地追求自身利益最大化。事实上，“经营城市”成为把城市规划作为市场经济工具、摈弃城市规划公共性的理论基础。
“经营城市”的概念事实上混淆了政府与企业、公共领域与私人领域的区别，试图用私人领域的交换关系和市场机制来改造和重塑政府及公共领域。“经营城市”的推行将把政府在整体上塑造成一个最大的经济人，使政府追求自身利益最大化的行为合法化。在我国当前政治体制改革相对滞后、对政府行为缺乏有效约束机制和外在调节力量的情况下，在某些程度上经济仍由政府指导的情况下，势必造成政府凭借不受制约的公共权力攫取自身利益或者向个别利益集团倾斜，导致公共行政领域无法履行调节市场经济、维护公共利益的职责，丧失公共政策的公共性，从而社会公平正义也就失去了保障。
3 分裂技术与社会层面的统一，社会忧患意识的薄弱
城市规划具有对社会利益在不同群体之间的分配和调节作用，而在我国长期将城市规划作为发展经济的技术工具的功能定位，使城市规划行业形成了技术思维定势，对规划的认知和运作往往停留在技术层面，而缺乏社会、政治层面的估价和认识。以至在社会领域无形中形成了这样一种社会分工：(一)城市规划行业负责学科意义上的专业工作、承担城市物质环境和空间的研究与规划(二)社会人文学界负责城市物质环境和空间发展的社会影响和社会意义，及对城市社会问题的反思和批判。上世纪90年代以来社会和人文科学界对经济高速增长、全球化、市场化背景下事关我国改革和发展的走向的重大问题(诸如社会分化、社会公平、政府与市场民主与自由、官场腐败等问题)展开了讨论以至激烈的论争。这些争论事实上是不同社会集团利益在意识形态领域的反映，其中包括涉及城镇化和城市发展相关各个方面、各种问题的剖析和批评。然而，社会和人文科学领域的这种态势在城市规划界似乎基本没有产生什么反响。一方面，城市规划界对社会问题缺乏独立的判断，自身还没有建立起从社会层面认识和导引城市规划的机制：另一方面，职业化、科学化的社会过程分隔了城市规划界与社会和人文科学界之间的沟通和互动关系。规划界对于社会和人文科学领域的动态似乎也缺乏了解的兴趣。面对城市规划领域日益凸显的社会问题，规划界颇有心如止水、波澜不惊的意味。比较起社会和人文科学领域一些人士对社会问题观察的深邃、批评的犀利冷峻和价值判断的鲜明，规划界表现出特有的单纯、超然和浪漫。当社
会和人文科学界的一些有识之士分析经济全球化对于中国的利弊得失，特别是指出西方国家主导的全球化和不平等的国际政治及经贸秩序将导致中国在资本主义世界体系中的边缘化、可能对国家长远利益构成的损害、日益深刻的社会分化、城乡和地区差别的扩大、“三农问题”等日趋严峻的前景时，在城市规划界许多人士眼中全球化却成为似乎不言自明的福音，对于全球化的有利机遇以及参与全球化竞争的必要性的话语成为某种时尚，洋洋洒洒地出现在各种规划文件和研究报告上。不少人士热情呼唤加快培育“国际城市”以至“世界城市”进入“世界城市体系”，参与国际竞争和角逐，恐怕与规划界一些人士的浪漫不无关系。
对于社会问题，我国的城市规划要么空喊口号，要么避而不谈。例如“以人为本”、“城乡统筹”，但遇到具体问题却往往又偷换概念，无法解决实质问题。与此相反的是，西方规划界早在上世纪60年代就对社会问题广泛关注，涉及问题既包括重大问题又涵盖细微问题，而且针对性强。如上世纪60年代麻省理工学院规划系和布兰德斯大学社会学院联合举办的研讨会首次提出了“社会规划”(也称作“社区规划”)。城市贫困以及由此引起的家庭破裂、疾病和社会破坏性
行为等开始引发人们对住房政策，无家可归者和区别规划等的关注。女权主义者要求对妇女问题，包括在公共场所的安全、交通和照顾子女等给予特别的重视，为此“性别和规划”成为了常设科目，这些都是我国城市规划所缺失的。
（三） 成因分析
1 城市规划成为地方政府实现政府政绩目标的合法途径
改革开放以来由国家和政府主导的市场化改革和市场经济体制的建立，深刻影响到社会、政治、文化等各个方面并且制约着我国城市规划的演变和发展进程。分权式改革使地方政府拥有越来越大的自主权和资源，使地方城市政府成为推进工业化和经济发展的主体。由于转轨时期的地方城市政府保持着极强的经济职能，直接介入和干预经济活动，因而在事实上也成为市场经济的利益主体，具有追求自身利益最大化的强烈冲动。
城市在增强地方竞争力、促进经济发展以及在创构政府政绩中日益突出的地位和作用，使地方政府越来越把主要精力投向城市，将城市规划建设作为实现发展和政绩目标的主要载体。
2 城市规划理念尚未形成
西方国家经济的发展经历自由资本主义到垄断资本主义的过程。垄断又分为一般垄断和国家垄断。即西方国家的市场经济经历了由“看不见的手”调节经济到“看不见的手”和“看得见的手”同时作用调节经济发展中的缺陷、弊病的过程。而我们新中国的经济发展经历了从计划经济向市场经济的转变过程，城市规划作为国家管理经济的重要手段，理论上应当是直接针对市场机制的诸如城乡差别、资源浪费、漠视底层大众等缺陷、弊病而产生，并在实践中发展为成熟的公共行政职能和公共政策。在我国，城市规划是同市场经济一同发展起来，在以经济建设为中心的政策之下，城市规划必然不是从解决市场经济的弊端为起始点，甚至应该说成为了市场经济发展的工具。
三、我国土地规划与城市规划间的矛盾
（一） 两种规划的内容及目的不同
土地利用总体规划是国土规划的组成部分，是国家根据国民经济发展和社会发展的需要以及土地本身的适宜性，对土地资源的开发、利用、整理、复垦、保护等在时间空间上所作的总体安排，保护耕地，保障土地利用及经济的可持续发展。市场经济条件下，政府用土地供给调控市场引导需求，这里土地供给是调控手段，市场和需求是对象。土地规划是调控经济社会发展的“有形的手”。城市规划，包括城市总体规划、分区规划、详细规划，是城市建设的具体规划。城市规划的基本任务是为合理分配及重新配置城市空间提出方案，具体地说就是解决在空间和土地资源方面彼此矛盾的需求。就目前情况看，土地利用规划目的在于保障土地的可持续利用；城市规划目的在于为经济的快速发展服务，对土地利用的可持续性自然就疏于重视。从规划的内容上看，土地利用总体规划是国土规划：城市总体规划是综合考虑城市经济社会发展，以规划范围内土地资源为载体，对城市的空间布局进行综合考虑和全面安排．
（二） 编制规划的部门不一致
目前，我国许多城市的土地利用管理由两个不同的部门负责，国土资源部门管理土地利用总体规划，建设规划部门负责城市规划。国务院对两个部门的职责作了分工，但在实际工作中，许多方面又存在职能交叉。两个部门各自从自己部门的利益出发，在用地功能布局、用地规模等关系重大的原则性问题上缺乏交流、信任和支持，使两种规划出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况，规划成为部门性工作，给实际工作带来不利影响。
除此之外，城市总体规划与土地利用总体规划哪一个应为上一层次的规划，在规划理论界，尤其在城市规划管理部门与土地管理部门之间意见有分歧。主要有两种观点：一种观点认为，土地利用总体规划是对一定区域范围的土地利用结构和用地总体布局进行宏观总体安排，而城市总体规划是对一定区域范围的城市用地进行的规划布局，因此，城市总体规划是土地利用规划下一层次的规划；另一种观点认为，目前城市总体规划已经包括城镇体系规划，其规划范围涵盖了整个区域，而不仅仅局限于城市用地，因此，土地利用总体规划和城市总体规划应该是平行关系。
本来通过土地这一载体，两种规划可以联系起来。但是由于规划成为部门性工作之后，土地利用规划与城市规划也变得相互平行和对立起来。每个部门各做各的，彼此缺乏协调，导致出现很多矛盾。
（三）各部门在执行过程中存在矛盾
土地行政主管部门在未取得建设用地规划许可证的情况下，就为建设单位办理了土地使用权属证明，或未经城市规划主管部门同意，单方修改土地出让合同中的规划设计条件。规划管理部门在编制区域性总体规划时，未核实土地利用规划等，导致规划管理部门和土地管理部门之间的矛盾。
四、对我国城市土地综合规划与治理的思考
目前，要建立统一有序的城市土地综合规划治理体系，有两个主要的薄弱环节：第一，是我国各部门之间规划的协调性差；第二，是社会公众意识或是对社会弱势群体的关注还比较少。针对这两方面问题，可以相映地采取以下措施。
（一）理顺城市规划和土地利用规划的关系
建立我国统一有序的空间规划体系，理论上有两种途径：一是在各个部门主管不同规划的体制下，通过执行一定的措施，建立统一的空间规划体系。明确各部门相应的事权范围，避免规划内容上的交叉，也就是要对国土规划、区域规划、城市规划各管到哪一个空间层次以及规划的主要内容进行必要的明确：二是实行空间规划的统一管理，将空间规划职能统一到一个主管部门之下。
在这里笔者的意见是实行第一种方法。原因是城市规划和土地利用总体规划的侧重点不同，二者不同的内容侧重也是必不可少的。如果统一到一个部门之下，要么就针对不同的重点成立不同的分组，这与分属不同部门的规划相比基本等于只是换了换形式，要么就有可能由于某种原因而向某方面倾斜，忽视了另外一方。可见目前我国规划由不同部门编制，是有其客观原因的。
要实现两个规划相互协调的关键是：
(1)明确界定两者的任务进而确定两者的地位
土地利用总体规划从我国的土地资源有限的国情出发，提出供给引导需求的方针，着眼于我国宏观的长远的利益，涉及可持续发展的问题。土地利用总体规划应注重土地资源的保护，重视耕地数量和质量的保护。因此，土地利用规划应是在中央政府领导下的规划，各级国土资源部门应由中央政府直接管辖，国土资源部门直接并且仅需向中央政府负责，不可受各种其他利益团体的干涉。
城市规划侧重经济发展和社会公众利益的实现，在编制过程中基本上是需求引导供给的方针。而地方经济发展往往着眼于地方微观的相对短期的利益。在此指导下的城市规划尽管有利于某一地方一定时期的经济发展，但是却无法保证宏观的长远利益。
土地规划的地位高于城市规划。城市规划的空间布局应当服从于土地利用规划，而不是目前建设项目往往超越土地规划确定的用地布局，土地利用规划对此却无法干涉。
(2)明确两个规划的相互衔接的内容
土地利用规划在确定规划期内农用地、建设用地和未利用地结构比例时，需要城市规划的指导作用：城市规划确定的各项目的实施都应是在土地利用规划所确定的用地布局的前提下。目前两者的矛盾之处就是集中在土地利用上，而解决的途径也正是要通过土地这一载体来实现。
目前我国的城市规划也有用地规划这一项，但是这一项在城市规划中并没有什么实质性的意义。它实际上只是城市规划所确定的一定时期的建设项目的汇总，这一汇总在数量和布局方面并没有范围的限制，更不要说与土地利用总体规划相协调了。
因此，我们看到要使两者相互协调存在这么一条途径，就是土地利用规划确定规划期内农用地、建设用地、未利用地的数量和布局过程，也应当是城市规划中用地规划这一项的确定过程，城市规划中的土地规划这一项必须服从于土地利用规划中确定的土地布局。两者在数量和范围上应当是一致的，要实现这一目标就应做到：
第一，将两种规划中建设用地的内涵和标准界定一致。目前土地利用规划和城市规划时用各自的土地分类法，也是造成两者混乱的原因之一。对建设用地的分类名称和内涵，两个规划必须协调一致。主管土地利用规划的国土资源部门和主管城市规划的建设部门应当相互协商制定出符合实际的，能为两部门共同使用的新的土地分类法。
公众参与城市规划应该作为城市规划不可缺少的环节，应当建立起一种制度，以法律的形式保障其效力，而不只是一种形式。公众参与制度除了做到广泛地收集公众意见之外，还应该把成果在通过评审最后确定之前向公众展示宣传，以接受检验。公众参与制度的建立是政府管理向科学化、“以人为本”方向发展的重要表现。
结论
本文以现有相关研究文献为基础，从政治、经济等不同角度分析我国土地、城市规划的背景及发展现状并进行综合归纳总结，发现其中存在的问题并查找原因；
第二，建立两种规划同步编制的制度。土地利用规划和城市规划都是基于现在对未来一段时间做出预测，并指导发展。现实是不断变化的，预测与现实的发展过程也就不可能完全重合。因此，无论是土地利用规划还是城市规划都应该是不断进行修编的。但是因为两者分属不同部门，也就没有统一的规划基期和规划期，要想使两种规划协调，同步编制的制度必不可少。另外，由于我国存在五年计划，在制定编制年限时，应考虑这一因素。
（二）公众利益和对社会弱势群体的关
将城市规划和土地利用规划进行比较，分析并找出两者间相互不协调的问题所在，提出了建立统一有序的城市土地综合规划治理体系的建议以及部分具体措施。注问题
经济学中考虑物品的分类时，根据两个特点来分析，即物品有无排他性和物品有无竞争性。物品的排他性是指可以阻止一个人使用这种物品时该物品的性质；非排他性使用者不能被排斥在对该物品的消费之外。物品的竞争性是指一个人使用一种物品减少其他人使用时该物品的性质；非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应．
根据以上分析，把物品分为四类；
(1)私人物品既有排他性又有竞争性(2)公共物品既无排他性又无竞争性(3)共有资源有竞争性但无排他性(4)自然垄断有排他性但没有竞争性。
公共利益相当于整体利益或社会利益的概念，是能够被社会中绝大多数成员同时分享、共同分享，公共利益并不是抽象虚幻的，而是要通过一定的物质形式表现出来。公共物品和共有资源则是实现公共利益的主要物质表现形式。
城市规划作为政府一项重要的公共政策，又对今后经济发展具有指导作用，因此应当十分重视如何建设既无竞争性又无排他性的公共物品和如何合理公平地分配有竞争性但无排他性的共有资源，以实现公众利益。
根据笔者的研究，在城市规划过程中，实现公众利益的途径目前有两种途径，即直接法和间接法。直接法即公众直接向城市规划部门提出意见或是建议、表达出自己的意愿，经由规划部门汇总整理，反映在城市规划中。间接法即某些专家提出的成立城市规划参与委员会，下设行业代表，实质是通过各种非政府组织代表各种利益团体参与到城市规划过程中。
笔者更倾向于选择直接法。因为公众利益本来就是绝大多数人的利益，只有公众自己确切地知道自己的意愿，也只有公众自己更能准确地表达自己的意愿。而间接法中以组织的形式代表公众，一方面我国拥有5000年的集权统治的历史文化传统和思想，公民社会薄弱，民间的组织机构更是既无历史底蕴又无现时力量。组织是否能够完全代表公众需要考虑；另一方面由于各方面的发展，个体利益可能会发生变化由此会带来组织的内部利益的分化。利益分化之后的组织能否
抵制住强势集团的干预也是难以预测的。
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