PPP投融资模式助力共享农庄发展.pdf

收稿日期:2 0 2 2-1 1-1 5作者简介:上官健(1 9 7 1),女,山西运城人,教授,正高级会计师,就职于琼台师范学院,研究方向:投融资与管理。P P P投融资模式助力共享农庄发展上官健(琼台师范学院,海南 海口 5 7 0 1 2 5)摘 要:共享农庄作为新时代推进乡村振兴的突破口和重要抓手,对农业农村农民的带动作用较强,其发展离不开市场主体的引领带动及资本支持。文章分析了农业农村领域P P P模式应用研究的现状,阐述了P P P模式推进共享农庄建设的必要性,并提出了P P P模式助力共享农庄发展的路径,以期增强消费,激发共享农庄活力。关键词:P P P;投资;共享农庄;发展 中图分类号:P 8 3 0.5 9 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 76 9 2 1(2 0 2 3)1 60 0 6 20 4 2 0 1 4年9月财政部发布了 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知,这是我国发布的首份政府和社会资本合作模式(P u b l i c-P r i-v a t e P a r t n e r s h i p,简称P P P)官方文件,2 0 1 4年也称之为中国“P P P元年”。截至2 0 2 2年1 0月8日,全国P P P综合信息管理平台管理库项目共1 0 2 8 7个,投资规模为1 6.5 1 3 1万亿元,涉及基础设施、能源、卫生、污水处理和水利等1 9个领域。其中,农业农村领域P P P项目共计8 7个,占总项目的0.8 5%;农业农村领域P P P模式投资额8 6 4亿元,仅为P P P模式总投资额的0.5 2%1。农业农村领域P P P模式不仅是促进政府职能转变、深化农业投融资体制改革、优化农业投资方式和效益及改善农业公共服务供给的重要治理手段,而且是协调城市与农村的互动、促进农业持续健康发展和农业农村现代化的有效工具之一。1 农业农村领域P P P模式应用研究的现状P P P模式推广初期,全球大多数国家还是以基础设施建设领域应用居多,随着P P P模式应用的发展,能源、污水处理、环境等一般公共服务领域逐渐增多。2 0 1 6年1 2月,国家发展改革委、农业部联合印发的 关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见 是我国第一份由政府部门出台的指导农业领域P P P工作的纲领性文件;2 0 1 7年5月,财政部、农业部联合印发 关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见,进一步规范指导农业领域实施P P P模式的重点环节和问题,提出重点引导和鼓励社会资本参与农业绿色发展、高标准农田建设、现代化农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台、“互联网+”现代农业等领域。农业领域P P P模式已得到政府层面的大力支持并在乡村振兴战略实施中发挥着越来越大的作用。农业项目投资金额大、投资回报周期长、运营管理风险高,契合P P P模式。当前农业领域推行政府和社会资本合作的困境:对农业P P P项目存在认识障碍;农业P P P项目的规范水平不高,操作混乱;政府与市场的责权利界定不明;农业P P P项目的政策支持力度不够2。在进一步推进农业领域政府和社会资本合作的策略建议方面:完善民营企业与农民利益联结机制,农企与发展现代农业结合不够紧密,在第一、二、三产业的全产业链谋划、全要素链投入、全价值链追求方面缺少统一规划3;建立健全资金统筹整合机制,盘活存量资金,提高财政出资到位率;全方位打通产业链条,确保合理的项目收益率;积极引入政策性农业金融资源,降低农业项目运行的自然和经营风险4,有效破解建设用地瓶颈;以优惠政策提高社会资本参与积极性;制定合理有效的风险分担机制;完善具体可操作的金融法律法规;提高P P P项目的融资可得性;加强政府部门契约制度建设5。综上所述,虽然国内外P P P模式均已步入规范发展期间,但我国农业领域引入P P P模式比例仍偏少,国家和各省市政府层面已经有大量的指导文件262 0 2 3年8月内 蒙 古 科 技 与 经 济A u g u s t 2 0 2 3第1 6期 总第5 3 0期I n n e r M o n g o l i a S c i e n c e T e c h n o l o g y&E c o n o m yN o.1 6 T o t a l N o.5 3 0鼓励农业领域运用政府和社会资本合作模式,学术界对农业领域引入P P P模式的必要性和可行性也一致认可。2 0 0 4年以来,中央一直以“一号文件”明确农业农村的优先发展,我国已步入乡村振兴阶段,打造田园综合体、共享农庄是实施乡村振兴战略,建设美丽乡村的抓手,首先需解决钱从哪里来的问题。共享农庄属于农村领域的新兴事物,具有特殊性,与传统意义上农村公共物品和公共设施有着较大区别,以共享农庄作为独立的研究对象,探讨P P P模式的应用路径,值得展开深入研究。2 P P P模式推进共享农庄建设的必要性党的二十大报告提出:“巩固和完善农村基本经营制度,发展新型农村集体经济,发展新型农业经营主体和社会化服务,发展农业适度规模经营。”全方位推动农业农村高质量发展,全面推进乡村振兴落地见效,一个重要方面是发展壮大新型农村集体经济。2 0 1 7年,海南省率先在全国提出发展共享农庄,先后出台了 关于以发展共享农庄为抓手建设美丽乡村的指导意见 关于进一步支持共享农庄发展的十一条措施 等政策文件。共享农庄是以农民合作社、农村集体经济组织等为主要载体,让农民充分参与和受益,集循环农业、创意农业、农事体验于一体,促进农村生产生活生态“三生同步”、一二三产业“三产融合”、农业文化旅游“三位一体”的共享经济模式,是推进乡村振兴的新业态,是建设美丽乡村的突破口和重要抓手。发展共享农庄的根本是要为乡村发展找到新的道路,发展乡村消费。把实现人民对美好生活的向往作为共享农庄模式的出发点和落脚点,共享农庄建设需要持续稳定大额资金的投入,在财政资金吃紧,农民合作社、农村集体经济组织等资金严重不足的现实情况下,以财政资金撬动社会资本的P P P模式共建共享农庄,是一种激活发展潜能,积极可行的方式。2.1 拓宽筹措渠道,缓解共享农庄建设资金P P P模式为公私各种主体搭建了桥梁,可以有效解决共享农庄融资难、管理运营经验不足的困境。共享农庄具有公益性,一方面,可以完善基础设施建设,改善农村居住生活环境;另一方面,可以安排农民就地就业,为公众提供更优质的农产品和休闲观光服务,提高公共福祉。但是农业项目前期投入资金量大、投资回报周期长、收益率偏低等投资风险,对以盈利为导向的社会资本显然吸引力偏弱。从2 0 0 4年起,连续1 9年,中央一号文件已经连续1 9年聚焦“三农”问题,政府相关文件也已明确引导社会资本积极参与农业领域,政府和社会资本合作农业项目投资、建设、运营,加快改善农业农村公共服务供给。2.2 政府资金引导,提升共享农庄基础设施和公共服务水平党的二十大报告强调,要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用。新时代我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,在经济方面所面临的困难和挑战主要是“民生领域还有不少短板,脱贫攻坚任务艰巨,城乡区域发展和收入分配差距依然较大”等。农业农村不平衡不充分发展要求提升农村基础设施和公共服务水平,实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。发展共享农庄是乡村振兴的一种有效途径,推进政府和资本合作是共享农庄建设中投融资机制的创新,使财政资金发挥“四两拨千斤”的作用,激励社会资本投资农业农村领域,解决财政供给缺口,弥补农业农村基础设施的短板问题,提升农业农村公共服务的供给水平和供给效率,健全城乡发展一体化体制机制,推动先进生产要素向乡村流动、公共服务向乡村延伸,真正践行“绿水青山就是金山银山”理念,开启城乡融合发展和现代化建设新局面。2.3 助力投资与消费,加快形成新发展格局党的二十大报告提出,全面推进乡村振兴。惠民利民、安民富民,关键要有产业支撑。发展共享农庄的根本是发展乡村消费,是引领农民实现共同富裕的重要途径,有必要抓住这一主线谋划发展路径,探索新时代下的共享农庄经营体系。当前,农业农村领域生产力水平不高,技术水平落后,产业附加值低,P P P模式不仅解决共享农庄融资问题,更是利用专业的社会资本完成产业项目设计、建设、运营全过程全方位的管理,实现项目管理机制的创新,同时可以让社会资本发挥其技术优势、专业实力和管理经验,实现专业人做专业的事,发挥专业引导与示范作用,促进农业农村实现现代化,为乡村振兴建设提供可行路径。共享农庄将农庄的闲置资源与城市需求之间进行最大化、最优化的重新匹配,利于将不确定的流动性转化为稳定的连接,既可以多渠道增加农民收入,又可以使社会资本获得丰厚的运营收入,从而间接36上官健 P P P投融资模式助力共享农庄发展2 0 2 3年第1 6期缩小了城乡差距;利于把农民同步迈向现代化的巨量消费和投资需求充分释放出来,通过畅通城乡经济循环增强国内大循环内生动力和可靠性,助力形成新发展格局。3 P P P模式推进共享农庄发展路径3.1 项目遴选共享农庄项目需贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,围绕发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村的基本任务,在保持农业生产过程、农民劳动生活、农村风情风貌的基础上,遵循乡村自身发展规律,扬农村长处,保留乡村风貌、乡土味道、田园乡愁,目标是能形成穿点成线、连片成带、集群成圈的产业发展格局,实现生产、生活、生态的统一,一、二、三产业的有效融合,集农业生产、休闲旅游、产品加工销售为一体的特色农业产业带、产业群,提升农业生产的现代化,经营管理的集约化,功能多样化、服务规范化。共享农庄作为一、二、三产业的集合体,政府资本撬动项目不是为了收回,而是更好促进农业农村领域快速发展,缩小城乡差距,实现全民富裕。P P P模式推进共享农庄项目,一般包括农业基础设施、农业产业园、农村旅游等为一体的项目群,可以囊括非经营性基础设施、准经营性基础设施、经营性基础设施,目的是通过可运营性项目弥补农业农村非营利性基础设施的短板项目建设。从定量角度来看,P P P模式推进的共享农庄项目总投资额一般应在5 0 0 0万元以上。3.2 项目主体3.2.1 政府投资主体代表。目前农业农村领域的资金供给主要有财政投资、集体经济投入、农民集资和民间资本等来源。农业农村领域的资金需求量极大,扶贫攻坚、乡村振兴带动了一批企业的社会资本投入,但缺口仍然很大。P P P是一种政府和社会资本的公私合作制,共享农庄项目是非经营性基础设施与经营性基础设施捆绑的项目集合,首先需解决的是谁代表政府出资,在农业农村领域的P P P实践中,以市县级相关部门作为政府代表居多数。目前有些省份以财政出资成立了乡村振兴投资开发公司,其经营范围涉及共享农庄、农村战略性新兴产业、美丽乡村等休闲农旅项目投资开发;全域土地综合整治及生态修复工程业务;农业生产、贮藏、加工、运输及销售等全产业链投资开发;乡村振兴领域产业投融资业务等等。笔者认为以财政出资的乡村振兴投资开发公司是P P P模式下共享农庄的最佳政府出资代表。该公司是财政全额投资公司,解决了政企分离,财政不能直接投资项目的问题,但可以政府的代表方出资;该公司的股东为财政部门,便于财政盘活存量资金,尤其是统筹农口部门盘活的项目资金,打通大类,依据物有所值遴选优质项目投资,打破“打酱油的钱不能买醋”的传统财政资金使用思维,优化财政支农投入供给,创新涉农资金使用管理机制。3.2.2 社会资本主体选择。共享农庄的“不求拥有,但求所用”,在不改变产权归属的前提下,最大限度地运用农村土地、农房等资源的使用权,吸引社会资本进入农业农村,使农村的生态资源和各类闲置资源得到有效利用。共享农庄的特征决定了P P P模式社会资本的双重内涵,这里的社会资本除了致力于、热衷于农业的依法设立具有法人资格的企业外,不能缺失的另一个内涵是共享农庄的土地所有者。共享农庄的土地所有者如何作为出资者身份参与到项目中,是项目开发以及持续经营的重要因素之一。共享农庄的土地多数属于农村集体所有性质,少部分为划归农民的宅基地。现阶段的农民绝大多数仍然是以家庭为单位的个体经营者,由于所在地区的经济发展水平不高,村民的教育文化水平有限,难以出资人个体融入共享农庄新业态中,P P P模式推进共享农庄陷入两难境界:土地所有者应为共享农庄的投资主体,但因个体因素限制难进入。这也是我国农业农村领域项目P P P模式推广中,为何江浙等东部沿海地区多且成功,主要在于其农村集体经济组织有活力、规范。P P P模式下推进共享农庄,实现乡村振兴,还需培育良好的农村集体经济组织,能召集、代表土地所有者的广大农民,以土地出租、入股等方式参与到投资主体中,转换身份推动村集体经济做强做大,将农村的绿水青山真正转化为金山银山。3.3 项目运作P P P项目有一套严格的管理流程,财政部以及各省财政厅设有P P P中心项目库,需履行项目识别、准备、采购、执行和移交等环节。P P P项目操作程序较繁杂,需开展大量的前期准备工作,可以由以财政出资的乡村振兴投资开发公司或市县农委会牵头组建共享农庄P P P项目公司,负责项目的发起和项目准备等工作,组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调查、策划项目实施方案等,待通过46总第5 3 0期内 蒙 古 科 技 与 经 济P P P项目的财政承受能力和物有所值评价,进入项目采购、执行等后续的项目实施管理。项目公司是具体实施共享农庄平台公司。笔者认为地方政府的出资人代表乡村振兴投资开发公司在项目公司中应定位于持有股权,仅参与共享农庄的重大决策,但不参与共享农庄日常的经营和管理,以中选社会资本为主导,搭建以股东会、董事会、监事会、经理层为架构法人治理结构,实施共享农庄运营管理,贯彻落实新发展理念,特别是共享发展理念,充分保障相关方利益,实现农民、企业、政府三方“共建共享共富”。共享农庄P P P项目特许经营期限一般可以定为3 0年乃至更长期限。共享农庄P P P项目兼具公益性与收益性并存的二重性特点,在融资回报模式上,本着“谁投资、谁受益”宗旨,应因地制宜将项目投资回报模式原则上设计为以资源补偿方式为主(资源补偿方案包括但不限于土地资源、旅游资源和其他资源补偿),其他衍生收益为辅的回报模式。习近平总书记指出:“要推动乡村产业振兴,要紧紧围绕发展现代农业,围绕农村一、二、三产业融合发展,构建乡村产业体系,实现产业兴旺。”“全面推进乡村振兴,要立足特色资源,坚持科技兴农,因地制宜,发展乡村旅游、休闲农业等新产业新业态,贯通产加销,融合农文旅,推动乡村产业发展壮大,让农民更多分享产业增值收益。”习近平总书记的重要论述为发展共享农庄发展指明了方向、提供了遵循,为提倡农业领域政府和社会资本合作,解决农业农村的融资需求,促进农业农村现代化进程,为乡村振兴提供了可行的路径。新征程上,我们应该继续创新手段、多措并举,因地制宜推动乡村产业发展壮大,优化产业布局,促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足,奋力开创全面推进乡村振兴新局面。参考文献1 李宜强.P P P项目中公私部门关系结构研究J.技术经济与管理研究,2 0 1 9(1):3-9.2 曹慧.农业领域推进政府和社会资本合作的态势与取向观察J.改革,2 0 1 9(2):6 4-7 3.3 李志萌,邱信丰.民营企业参与乡村振兴现状、问题与对策J.金融与经济,2 0 1 9(2):5 4-5 9.4 陈军.创新农业P P P模式推广应用路径的思考J.农村经济,2 0 1 9(4):1 1 6-1 2 1.5 罗振军,于丽红,陈军民.我国 田园综合体P P P融资模式的运行机制、存在问题及改善策略J.西南金融,2 0 2 0(6):1-9.6 上官健.新农村城镇化建设中P P P模式应用略论:以海南国际旅游岛新农村城镇化为例J.经济问题,2 0 1 6(5):8 5-8 9.(上接第6 1页)2 王素洁,黄楷伊,董玉洁.中国视觉旅游形象研究:基于社会网络视角J.旅游科学,2 0 1 8,3 2(2):6 6-7 9,9 5.3 A n n e t t e P r i t c h a r d,N i g e l J M o r g a n.C u l t u r e i-d e n t i t y a n d t o u r i s m r e p r e s e n t a t i o n:m a r k e t-i n g C y m r u o r W a l e s?J.A n n a l s o f T o u r i s m R e s e a r c h,2 0 0 1,2 2(2):1 6 7-1 7 9.4 W i l l i a m C a n n o n H u n t e r.P r o j e c t e d d e s t i n a t i o n i m a g e:a v i s u a l a n a l y s i s o f S e o u lJ.T o u r i s m G e o g r a p h i e s,2 0 1 2,1 4(3):4 1 9-4 4 3.5 C a t a r i n a M a r q u e s,R u i V i n h a s d a S i l v a,S t a n i s l a-v a A n t o v a.I m a g e,s a t i s f a c t i o n,d e s t i n a t i o n a n d p r o d u c t p o s t-v i s i t b e h a v i o r s:H o w d o t h e y r e-l a t e i n e m e r g i n g d e s t i n a t i o n s?J.T o u r i s m M a n a g e m e n t,2 0 2 1,8 5(1 0).6 W i l l i a m C a n n o n H u n t e r.T h e s o c i a l c o n s t r u c-t i o n o f t o u r i s m o n l i n e d e s t i n a t i o n i m a g e:A c o m p a r a t i v e s e m i o t i c a n a l y s i s o f t h e v i s u a l r e p r e s e n t a t i o n o f S e o u lJ.T o u r i s m M a n a g e-m e n t,2 0 1 6,5 4:2 2 1-2 2 9.7 S o o j i n C h o i,X i n r a n Y.L e h t o,A l a s t a i r M M o r r i s o n.D e s t i n a t i o n i m a g e r e p r e s e n t a t i o n o n t h e w e b:C o n t e n t a n a l y s i s o f M a c a u t r a v-e l r e l a t e d w e b s i t e sJ.T o u r i s m M a n a g e-m e n t,2 0 0 7,2 8(1):1 1 8-1 2 9.8 李婷,武刚,梁丽芳,等.基于网络评论的五台山旅游目的地游后形象感知研究J.干旱区资源与环境,2 0 2 1,3 5(8):1 9 2-1 9 8.9 王鹏飞,宋军同,徐紫嫣.红色旅游品牌塑造与目的地形象感知研究:基于嘉兴南湖景区的网络文本分析J.价格理论与实践,2 0 2 1(7):1 3 3-1 3 6.1 0 韩冬,张建国.基于网络文本分析的城市生产性景观旅游体验研究:以杭州八卦田景区为例J.林产工业,2 0 1 7,4 4(1 2):5 4-5 8.56上官健 P P P投融资模式助力共享农庄发展2 0 2 3年第1 6期