积极运用价格杠杆促进节能减排政策研究-关于积极运用.docx

浙江省2007-2008年度全省价格优秀调研成果评选三等奖：

积极运用价格杠杆促进节能减排政策研究
宁波市发展改革委 赵宝根

引言
积极运用价格杠杆促进节能减排，进一步深化资源环境价格改革，是今后一个时期价格改革的攻坚战，也是建立资源节约型、环境友好型社会的重大举措。其目的旨在通过建立反映市场供求、资源稀缺程度以及污染损失成本的价格形成机制，打破资源环境瓶颈约束，引导资源高效配置、生态环境合理补偿，全面落实科学发展观，促进经济结构调整，促进经济增长方式转变，通过完善资源产品价格体系，合理制定可再生资源之间差比价关系，向市场发出正确的价格信号，限制高能耗、高污染行业，鼓励新能源、可再生能源的开发和利用，促进企业在“减量化、再利用、资源化”为主要内容的循环经济发展中，寻求各种资源使用的最佳替代效应。
改革开放以来，我国国民经济虽然保持了较快的增长速度，但仍未能摆脱“高投入、高消耗、高污染、低效率”粗放型增长模式的束缚，经济发展与资源环境之间的矛盾日益突出。其重要原因是我国资源环境价格杠杆的调节作用失灵和错位，资源环境的成本没有得到真正体现，资源环境价格严重偏低，既没有反映资源的有限性或稀缺性，也没有反映资源环境治理成本和资源枯竭后的退出成本。简言之，没有把资源开发和消耗过程中产生的成本和损失及未来利益都包含到价格中去，进而无法让资源环境使用的外部成本内部化，导致资源环境的掠夺性开发和低效使用的现象相当普遍。因此，积极运用价格杠杆，进一步加快和深化资源环境价格改革刻不容缓，意义重大。
加强环境保护，实现生态环境和经济社会的协调和谐发展，是落实科学发展观的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的基本保障。近年来，各级价格主管部门在运用价格杠杆促进资源节约与环境保护方面，进行了一些有益的探索和大胆实践，通过积极深化资源性产品价格改革和深入完善环境资源价格体系，推动了节能降耗和污染减排。但目前资源、环境价格体系仍然存在着价费偏低、覆盖面不够、执行打折等问题。价格改革中一些深层次的问题和矛盾，需要在今后的实践工作中进一步研究和解决。根据市委《关于加强领导班子思想政治建设深化拓展“树新形象、创新业绩”主题活动的实施意见》(*党办〔2008〕23号)和市委组织部《关于在深化拓展“树新形象、创新业绩”主题实践活动中组织开展创业创新“点题服务”的通知》(*组通〔2008〕34号)精神，针对今后几年市委、市政府节能减排综合性重点工作，结合基层单位的实际需求，充分发挥价格部门职能优势，积极运用价格杠杆，加快完善价格形成机制，促进我市节能减排工作的全面推进。
本课题在前期系列调研和广泛听取各有关基层单位意见的基础上，通过总结回顾近几年来运用价格杠杆在节能减排工作方面取得的成效，分析存在的问题，研究提出进一步运用价格杠杆，加快和深化环境资源价格改革，促进节能减排工作的政策意见。
一、促进资源节约与环境保护取得的成效
几年来，在市委、市政府的领导下，在上级价格主管部门的具体指导下，从改革价格管理体制、机制出发，积极探索、创新资源环境价格政策，促进了我市资源节约型、环境友好型社会的建设。
(一)积极推进液化石油气价格改革，优化能源结构。2006年以前，我市燃气普及率就已超过98%，燃气资源基本为液化石油气和天然气。近年来，由于国际石油市场日益复杂，产油国局势动荡，不仅直接影响石油供应，而且为投机基金提供炒作题材，加剧油价震荡，致使国际市场原油价格屡创新高，最高达每桶145美元，比去年同期每桶40美元上涨近105美元，涨幅高达262%。作为石油炼化副产品的液化石油气供应深受影响，上游液化石油气供气价格波动频繁，从2000年的每吨2770元上涨至2006年的5080元，到2007年升至5550元，今年上半年最高已达7400元，供气安全不可靠性增加。能源供应安全事关我市经济社会协调和可持续发展的大局。我市在2006年11月推进液化石油气价格改革：大幅调整液化石油气价格；调整老住宅小区居民用户配套费，收费标准由现行每户2500元调整为500元，其中对持证的低收入家庭免收配套费并落实因调整液化石油气价格后的补贴政策。以促进天然气的推广应用和资源的节约利用为目标，优化我市能源供应结构。大力疏导燃气价格矛盾，理顺价格关系，完善相关价格政策，逐步建立充分反映资源稀缺程度的价格形成机制，为实现我市的能源战略目标提供强有力的政策支撑。截止2008年8月底，市兴光燃气集团公司已累计投资天然气利用工程9.65亿元，市区共有342个小区、14.83万户居民、456多家工商用户用上了清洁、安全、价格低廉且货源有保障的天然气。同时，撤消了大型液化石油气气化站2座、瓶组站21座，至今年上半年，基本完成了市区已建管道液化石油气用户的天然气转换工作。液化石油气比重由2006年以前的98%下降为50.6%，而天然气比重则由2%上升为49.4%。从而缓解经济社会发展过程中日益凸现的能源供求矛盾。
按照我市能源建设规划要求，近期将大力提高天然气在能源消费中的比重，力争到2010年终端能源消费中天然气等清洁能源的比例达到20%以上。
(二)深化水资源价格改革,促进水资源节约利用。编制了《**市“十一五”水价改革规划》，并以此为抓手，运用价格杠杆合理配置水资源，通过2003年、2006年的两次水价改革，基本建立起节水型价格机制，促进水污染防治和水资源可持续利用。特别是2006年的水价改革,力度大，内容多，效果显著。一是完善水价类别，将原居民、行政事业、工商企业和特种行业分类调整为居民生活、非经营性、经营性和特种行业四种，其中经营性划分为一般工商业和对水环境影响较严重工业两类；二是对居民生活用水实行了阶梯式计量水价制度；三是对使用地下水和自备水用户开征污水处理费，并对建有污水处理设施的企业污水处理费实施先征后返的政策；四是对中高层住宅小区的二次供水实行趸售价格政策；五是暂免收取农业用水水费；六是对低保和低收入生活困难居民的用水实行财政补助政策；七是规范城市住宅小区供水配套设施建设收费行为。
**市区现行居民到户价格已由2003年前的每立方米1.20元调整至2.20元，在全省11个地市中列第三位。全市5个县(市)自来水到户价格在近5年里也相应作了调整。为合理配置有限的水资源，引导部分工业企业中的用水大户使用符合其生产用水性质的工业用水，率先在全国试行分质供水，于2006年成立了工业供水公司，实行大工业供水与居民及其他供水相分离的分质供水模式。
近几年，随着水价的调整和各项配套措施的顺利实施，使价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面起到了积极的作用。促进了水务系统各行业的发展，给各相关企业的经营状况带来了较大的改善，也使我市水价长期偏低、计价方式单一、分类不合理的现象得以改变。水务企业收入增加，还贷能力增强，一批在建工程顺利推进。节水型价格机制初步形成，阶梯式水价效果明显，居民节水意识增强，节约用水效果明显，扣除其正常的水量增长因素后，年约可节水1500万吨。对日用水量30立方米以上的市三区近1000余家非居民用水户实施超计划超定额累进加价制度以来，对超计划用水部分实施了加价收费，年收取加价费用近180万元。
(三)逐步完善土地价格形成机制,促进土地集约利用。在土地使用管理制度改革推进过程中，我市土地资源的商品价值属性逐步得到体现。招标、拍卖、挂牌出让土地的比例在逐步提高，不同土地权利主体的利益逐步得到保障，土地资源逐步得到优化配置。目前，我市基本建立起征地区片综合地价体系，征地补偿标准有了一定程度的提高；通过征收失地农民社会保障资金(每平方米30元)、预留10%村级三产用地、从土地出让金提取一定比例作为社会保障资金等办法，保障失地农民的利益。不断完善拆迁安置补偿政策，取消按建设项目性质给予不同补偿的规定，改进拆迁安置补偿作价办法，初步实现按房地产价格评估机构评定的价格进行补偿。着手探索合理确定划拨价格的办法，在市三区“城中村”改造工作中尝试统筹均衡分摊拆迁安置补偿费，积极推进城市建设。1990年在全国范围内率先研究土地基准地价，中心城区先后五次调整了基准地价标准，各县(市)、区也相应制定或调整基准地价标准，形成了全市基准地价体系。组织实施土地招标、拍卖、挂牌出让制度，逐步规范土地市场交易行为，基本建立起由市场形成价格的价格机制。
(四)综合运用价格、财政等杠杆，大力推进资源综合利用。大力发展可再生能源，推进节能降耗项目建设，推进风能、太阳能、地热能、水电利用的科研、开发和建设。**万华聚氨酯公司MDI生产装置能量系统优化节能改造项目已列入国家2007年节能技术改造财政奖励项目实施计划，并获得国家奖励资金；开发区热电公司热电联产技改项目获国家核准并实施；明耀环保热电公司污泥焚烧发电项目、**生活垃圾焚烧发电厂、**风力发电、**科丰燃机热电有限公司的油改气发电项目、**枫林绿色能源开发有限公司的垃圾焚烧项目、科环新型建材公司纯低温余热发电项目等一批节能降耗项目陆续投运。这些项目均在电价政策中给予了充分的扶持。
2007年以来，进一步推进清洁生产向广度和深度发展。清洁生产作为节能减排的重要抓手，已在各县(市)区积极地铺开。我市在化工、电力、印染等行业的重点企业中积极推行清洁生产，开展清洁生产审核工作，并深入开展了清洁生产试点企业的持续清洁生产工作。同时在三产领域首次启动了饭店清洁生产试点。全市已实施了149家企业清洁生产审核，目前正在陆续验收。2007年分两次对43家清洁生产试点企业的258项中高费方案，从节能率、物耗值、环境绩效等方面进行了认真细致的综合评价审核，累计实现节能4.99万标准煤，减少烟尘排放57.42万吨，减少二氧化硫气体排放2155吨，固体废弃物减排5.8万吨，取得了明显的经济和社会效益。
(五)加大差别电价实施力度,促进产业结构优化升级。差别电价政策自2004年开始实施，并取消对高耗能企业的优惠电价政策，严格控制高耗能、高污染行业增长，加快淘汰落后产能。自2004年开始对8家“双高”企业实行差别电价以来，至2007年底，全市首批执行差别电价的8家企业已减少到1家。2007年根据省经济贸易委员会《关于公布2007年新增执行差别电价高耗能企业名单（第二批）的通知》精神，我市鄞州海港不锈钢有限公司等7家高耗能企业又从今年1月开始执行差别电价政策。同时，为促进小火电机组的关停工作，根据省物价局的统一部署，从2007年12月15日起，对全市非省统调的地方公用燃煤小火电机组（包括热电机组)上网电价不分投产时间，统一调整为每千瓦时0.50元，平均每千瓦时下调0.05元。
结合产业结构调整，进一步加大高耗能、高污染落后产能淘汰力度。通过淘汰高能耗、高污染落后产能和生产工艺设备减排，逐步关停小砖瓦、小化工、小造纸、小食品等“双高”企业。已关停**舜江水泥厂4.29万千瓦机组、**丰山发电有限公司5.4万千瓦机组等一批小火电机组共14.32万千瓦，完成省政府下达我市“十一五”小火电机组关停33.89万千瓦目标的42.3%任务量。2007年关闭企业约40余家，通过结构减排，削减COD约118.4吨，二氧化硫约1220.9吨。全市粘土砖瓦窑专项整治工作也正全面平稳有序推进，到2007年底全市共关停粘土砖瓦窑企业162家，达到原计划110.2%，超额完成任务。此外，根据国务院、省政府的总体部署和要求，2007年6月份我们组织了对全市钢铁、铜、铅锌、水泥、电力等五个高耗能、高污染行业清理自查，得到国务院检查组的肯定。
(六)建立健全排污收费制度,制约污染物排放。2004年排污收费管理条例的实施和环境监察部门标准化建设验收达标以来，我市的排污收费已形成程序化、规范化、制度化的工作制度。建立并逐步完善了计算机征收管理软件，建立了内部审议、抽查核查、票款分离、公告和排污收费公示等各项制度。做到“四统一”：统一使用软件进行申报、收费、数据上报与汇总工作；统一排污申报登记表；统一排污收费标准，工业企业严格执行《浙江省排污收费管理办法》以超标浓度加倍收费，小型三产执行**市的三产测算办法；统一规定了数据上报时间、方式。实现了“四转变”：由超标收费向总量收费转变；由单一浓度收费向浓度与总量相结合的收费转变；由单因子收费向多因子收费转变；由低收费标准向补偿治理成本的目标收费转变。全市2007年排污收费1.55亿元,其中废水排污费及超标排污费0.36亿元,废气排污费1.16亿元,噪声超标排污费0.01亿元。
(七)大幅提高污水处理费标准，不断提高污水处理能力。污水处理费征收力度逐年加大，城市集中污水处理率大幅提高，水源地环境保护措施得到进一步加强。2003-2007年的五年间，我市对污水处理费作了三次大幅度调整，均价由2003年的每立方米0.45元调整至2006年的0.80元，2007年12月根据省政府的要求，再次将均价调整至1.25元。市属5个县(市)的平均污水处理费标准也按要求于2007年底全部调整到不低于每立方米0.80元。2007年市区全年污水处理费收入为17505万元，与2006年相比增长23.51%；2008年1-5月污水处理费收入11539万元，同比增长56.14%。2007年随着江东南区和**污水处理厂的相继投入运营，使市六区生活污水集中处理率得到大幅提高，由原来的24%增加到45%。
污水处理费征收返还政策的实施也极大地调动了建有污水处理设施生产企业污水处理的积极性。至今，污水处理费征收返还金额达2900万元。
(八)逐步完善环境价格体系，促进人与自然和谐发展。
一是积极推进垃圾处理。我市从2000年起，对医疗垃圾、工业固体废物、建筑垃圾和餐厨垃圾实行无害化处置和收费制度，为推进我市生态型城市和环境友好型城市建设起到积极的作用。随着人们环保意识和建设优美人居环境意识的增强，我市实施城市生活垃圾处理收费制度的条件已经具备。目前已基本完成调研和成本测算工作，明年初力争出台生活垃圾收费政策。与此同时，也相应建立了餐厨垃圾处理收费制度，促进餐厨垃圾无害化处置工作。使我市城市垃圾无害化处理率达98.78%。
2000年开始对利用生活垃圾发电项目采取鼓励性电价政策，其上网电价比同一投产时间段的热电联产机组千瓦时高0.02元。这一政策的实施推进了城市生活垃圾无害化处理进程。目前，我市投入商业运营的垃圾发电厂(机组)2家，日处理垃圾能力约1650吨。
二是为鼓励发电企业进行脱硫改造。根据省物价局的有关规定，从2004年起对加装脱硫改造设施的电厂给予0.015元/千瓦时的电价补贴。目前我市有脱硫装置的电厂4家，占总装机容量90 %，形成脱硫能力30万吨左右。2007年，全市新投产21套火电锅炉脱硫设施，北仑电厂投入约11.5亿元的5台机组脱硫工程也已全部投入运行。2004年对加装脱硫改造设施的发电企业给予0.015元/千瓦时的“电价补贴”激励政策的实施，激发了发电企业进行脱硫改造的意愿。近期，又有8家发电企业投入资金进行加装脱硫改造设施，这将大大降低了电厂污染物的排放。
三是水环境保护与整治专项费用发挥积极的作用。2003年“水环境保护与整治专项费用”的设立，大大促进了我市饮用水源地及三江源头地区生态公益林(水源涵养林)的整治与保护。由于售水量逐年增加，附加在供水价格中的水环境整治与保护费收取额也大幅增加，水源地环境保护费用得到一定程度地充实。2007年从水利工程供水价格中提取的用于水环境整治与保护费用1336.27万元，使村保洁、乡集运、县处理的水源地农村垃圾清运保洁体系，以及市级饮用水源五大水库水源地上游农村垃圾和生活污水处理项目的各项环境保护措施得到顺利实施。
四是不断完善污水处理费征收返还政策。2006年我市又出台了污水处理费征收返还政策，规定对建有污水处理设施的企
业，经处理后的污水，如经环保部门检测达到国家《污水综合排放标准》的，其“污水处理费实行先征后返的政策”，规定：COD核定排放值在150ｍｇ/升及以下的，按计量基数的100%返还污水处理费；150ｍｇ/升以上180ｍｇ/升及以下的，按计量基数的80%返还污水处理费；180ｍｇ/升以上200ｍｇ/升及以下的，按计量基数的70%返还污水处理费；200ｍｇ/升及以上的，按计量基数的50%返还污水处理费；对豆制品、牛奶加工、酿酒、制冰等以水为主要原料的食品生产企业，按计量基数的70%返还污水处理费。这一政策体现出运用价格杠杆促进企业污水达标排放的作用，极大地调动了建有污水处理设施生产企业污水处理的积极性。至今，分四批有81家（次）企业的污水处理费征收返还金额已达2897万元。全市COD排放总量减少幅度明显。据2007年12月宁波市区6座污水处理厂进出水水质上报数据统计，进厂水质的COD全部低于400ｍｇ/升，其中：江东南区、**、**、**等4座处理厂的进水均低于300ｍｇ/升，6座污水处理厂的出厂水质全部达标排放。
二、当前资源与环境价格方面存在的问题
我市在运用价格杠杆促进资源节约和环境保护的诸多做法，在全省具有先行性，并已起到了较好的效果。但从“环保优先、节约优先”的总体要求看，在具体推行资源性产品价格改革和完善环境价格形成机制过程中，还存在许多问题，在一定程度上影响到节能减排进程。
(一)液化石油气价格改革不彻底，能源结构调整进展缓慢
一是我市特有的液化石油气双轨制价格的存在，不利于液化石油气价格改革，造成气种转换工作进度缓慢。目前，瓶装液化石油气市场价已超过现行计划价的100%左右，巨大的价格差在很大程度上造成用户气种消费的趋利性选择，甚至出现了几个已接入天然气的住宅小区部分用户拒绝使用天然气的现象。
二是液化石油气价格联动机制实施难。我市的燃气对外依存度较高，货源及价格受国际市场原油价格的影响很大，货源时紧时松，进价波动异常，但现行的价格管理机制难以及时实施价格联动政策，其价格往往具有滞后性，难以体现价格联动的灵活性。
三是尚未形成燃气节约型价格机制。现行的燃气价格定价机制只是制定一个最终用户价格，用多用少一个价格，并没有体现资源稀缺性、有限性的资源成本，也没有体现节能减排的政策要求。
四是特定用户难以消除。尽管气种转换工程改造费用每户仅收取500元，但由于我市特有的液化石油气特定用户计划价的存在，加深了兴光公司和公共财政的负担,这在老住宅小区气种转换工程改造中也反映出用户对天然气转换工作不主动，开户、缴费使用率低。特定用户数量仍然难以减少。
五是天然气使用率不高。自2006年2月天然气登陆**以来，气种转换进度滞后，我市的天然气利用进展缓慢，与毗邻的绍兴市相比相差甚远。大部分已使用天然气的原液化石油气瓶装特定用户，仍不退户退瓶，而是将计划价液化石油气指标进行买卖，导致天然气消费量增长缓慢，而液化石油气消费量不降反增的现象，这对天然气的推广应用和气种转换工作带来了巨大的障碍。
(二)高耗能、高排放企业甄别工作难度较大
国家、省价格主管部门于2006年和2007年分别就高耗能、高排放企业实行差别电价政策作了具体规定，明确对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、铜钱、黄磷、锌冶炼等8个高耗能行业的限制类、淘汰类企业的用电价格实行差别电价。即在现行相应电价的基础上分别提高每千瓦时0.05元和0.20元。但在具体实施过程中，这些企业一般都是当地的利税大户，当地政府和有关权限部门对高耗能、高排放等限制类、淘汰类企业存在认识上的“偏差”，致使其甄别工作难度较大，除国家有关部门认定的企业外，对这类企业目前仍难以实行差别电价政策。况且国家对实行差别电价格的价差收入部分，地方没有一定的比例分成，使当地更加缺乏积极性。
(三)水价形成机制还不够完善，难以适应水资源节约和保护的需要
近几年，各地水价改革力度加大，成效显著。水资源费征收标准大幅度提高，水利工程供水价格逐年提高，城市节水型水价机制逐步形成，污水处理收费制度普遍施行。存在的问题主要是水价形成机制还不够完善，价格水平总体偏低，价格构成还不全面，价格还没有充分体现资源稀缺程度，没有全面反映水资源保护、开发利用、污水处理及其他与水环境相关的成本，加之由于计量等多方面原因，科学合理的水费计收方式尚未全面建立，差别水价还不完善，不利于增强全社会节水意识，不利于促进节约用水和保护水资源。在以往的水价改革中一些政策措施未能进一步推广和实施：
一是对非居民用水户实施的超计划超定额累进加价收费制度未能进一步推广。从2002年下半年开始实施该加价收费制度以来，仅对市老三区日用水量在30立方米以上的用水大户实施了超计划用水加价水费制度。由于机构、人员等因素，未能在市六区范围内进一步推广和实施。
二是对采用地下水自备水用户开征污水处理费政策未能如期实施。由于现行水资源费收取标准每立方米仅0.08元，而附加在原水水费中收取的污水处理费每立方米已达1.80-2.60元。基层水利部门反映：原水费和水资源费收取己有一定的难度，如再附加高标准的污水处理费收取难度更大，对不交污水处理费国家、省、市目前也没有相应的制约措施，因此该项政策至今未能如期实施。
三是对中高层用水户的二次供水实行趸售价格政策执行有一定难度。不少物业企业认为，按现行国家、省的《物业管理条例》的有关规定，应由供水企业抄表到户，而不应由物业企业抄表到户以及总表后出现的水损应由供水企业承担。在市六区现有中高层244家物业管理企业中，至今尚有143家拖欠水费，欠缴水费累计达155万元。其中**区中高层物业企业26家拖欠水费达20家。另外，许多中高层大楼普遍存在商住两用现象，抄表难度较大。
此外，体现水资源价值的仅仅是水资源费，无法充分反映水资源的质量与稀缺性程度；个别县区还未开征污水处理费；原水价格中的水环境保护与整治费标准太低；至今尚未对高能耗、高水耗企业实行制约性的差别水价政策，不利于我市经济增长方式的转变和产业结构的调整。
(四)土地价格改革不全面，不利于土地资源集约利用
当前我市建设用地供需矛盾依然突出，征地与拆迁工作日趋艰难，群众集体上访时有发生，大部分建设项目难以如期推进，已影响到经济发展与和谐社会建设。造成上述问题的原因是多方面的，但土地价格的矛盾与问题也是重要的因素。
一是征地补偿费标准仍然偏低，难以保障农民的生活水平。征地补偿原则不合理。现行的土地征用补偿办法带有浓厚的计划经济色彩，存在严重不足。《土地管理法》规定的土地征用补偿原则“按照征用土地的原用途给予补偿”不合理。按原用途补偿是造成征地中价格“剪刀差”的根本原因。土地征用补偿依据不科学。《土地管理法》规定土地补偿费和安置补助费的主要依据取决于被征用土地前三年平均年产值，这种一刀切的计算方法过于简单，不能适应征地过程中的复杂关系，难以正确体现土地的区位差异及各地的经济发展水平，也难以准确地反映被征用土地的真实价值。补偿内容不全面。根据《土地管理法》等有关规定, 征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征地补偿政策不统一。各地的区片综合地价所包含的内容不一致。部分县（市）、区包括土地补偿费和安置补助费两项，部分县（市）、区包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费四项，重点工程与一般项目征地补偿标准悬殊，如***铁路的耕地征地补偿标准为每亩1.6万元，而**县当地补偿标准为2.40～3.85万元，两者相差近1倍。出于招商引资的考虑，个别县（市）、区至今未能落实每平方米30元的社会保障统筹资金收费政策。
二是拆迁安置补偿价格体系不完善，影响到拆迁工作的顺利进行。两大法规体系并存。我市城市国有土地房屋拆迁适用于《浙江省城市房屋拆迁管理条例》和《**市城市房屋拆迁管理实施细则》，而农村集体土地房屋拆迁却适用于《**市征收集体所有土地房屋拆迁条例》，两者往往存在一定的差异。出让土地与行政划拨土地房屋补偿标准相同。在现行拆迁安置补偿价格中，价格标准以出让土地的房屋价值测定，尚未完全区分土地的性质，不管是出让土地还是行政划拨土地，其房屋补偿标准基本一致。这既会造成出让土地的被拆迁人心理不平衡，又不利于土地使用制度改革的进一步推进。忽视土地价值补偿。现行拆迁安置补偿政策基本上以房屋为主要依据进行补偿，仅有的低容积率土地补偿也是象征性的补偿。事实上，拆迁安置补偿是对被拆迁人的房地产价值补偿，而房地产价值的差异主要体现在土地价值的差异。四是区域之间基础价格相差悬殊。在现行拆迁安置补偿价格体系中，基础价格主要有房屋重置价格、房屋基本造价和商品住房平均价格。各项价格均有其特定含义与价格构成。
三是现行土地划拨价格有失公平，严重制约了城市化进程。存在负担不公平。由于土地类别不同（如耕地或未利用土地)，或地面房屋拆赔比例差异，用地者需要支付不同的土地费用，有失公平，不利于城市建设整体推进。在这种政策背景下，用地者势必选择房屋拆赔比例低或区片综合地价低的地块，以最大限度地降低建设成本。由此造成一些边角料土地逐渐形成，严重阻碍了城市建设，也有损于城市形象，积聚了政府的负担。在城市化推进过程中，因土地划拨价格的不合理，产生了大量的“城中村”。
四是土地基准地价偏低，尚未真正起到有效的导向作用。
非市场定价原则的不合理性。现行土地基准地价的确定，由于受现行地价理论的束缚，一般遵循以土地定级为基础、级差收益为依据、年产值及投资成本为参考的技术思路，是在土地市场发育不完善、非市场因素确定占主导地位的情形下形成的。由此而制定的土地基准地价仅仅作为征收城镇土地使用税的参考依据，很难在土地市场和地价管理中发挥应有的作用。土地价格是把双刃剑，价格标准高，有利于增加政府收益，加快城市建设步伐；价格标准低，便于招商引资，促进经济发展。在确定基准地价时，受引进项目的诱导，地方政府往往过多考虑项目引进的需要，人为地控制价格水平，导致公布时的基准地价水平明显低于土地市场正常价格水平。近几年，土地供求矛盾日益突出，随着土地使用制度不断完善，用地政策日益从紧，建设用地供求矛盾进一步加剧，土地市场价格不断攀升，扩大了基准地价与市场实际地价之间的差距。在土地基准价格中，工业用地尤其突出。据**区国土资源部门反映，近日调整之前的工业用地的基准价格与市场价格普遍相差1倍。
五是土地交易价格形成机制不完善，导致建设用地浪费严重。我市土地交易价格形成机制仍不尽完善，价格机制没有发挥应有的作用，土地资源的计划配置范围仍然很大。当前，法律禁止农村集体所有建设用地入市流转，这部分土地资源基本上尚未纳入市场配置范畴。在国有土地资源中，计划配置仍占相当比例。市场配置比例有待提高。在前几年出让土地中，协议出让的土地仍是市场的主流，特别是工业用地基本上以协议出让为主。在以往协议出让工业用地中，一些地方出于招商引资等方面考虑，往往人为压低土地价格，甚至采取出让金返还或补助等形式。土地市场的信息公开程度不够。目前，政府部门正在逐步建立土地市场及价格动态监测制度，但政府各相关部门沟通不够，现行的监测制度难以适应市场发展和宏观调控的需要；土地资源的基础资料不全面，不利于准确分析市场形势和把握市场动态；虽已初步建立相应的供地信息公示制度，但供地信息还没有做到及时充分披露，影响到市场价格机制的充分发挥。

三、进一步促进节能减排的价格措施
全面实施节能减排是贯彻落实科学发展观的重大举措，是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择，也是推进经济结构调整和发展方式转变的重要途径。为促进节能减排工作，保障我市经济社会全面协调可持续发展，根据市政府《关于印发**市节能减排综合性工作方案的通知》(甬政发〔2007〕67号)有关要求，积极运用价格杠杆，加快完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制，在严格控制价格涨幅的前提下，力争在资源要素价格与环保收费改革方面迈出较大的步伐。消除廉价或无偿使用稀缺资源的不正常现象，必须向企业和社会发出珍惜资源、节约资源的强硬信号，优先提高资源环境价格，真实反映市场需求和稀缺程度，硬化资源环境价格机制对排污企业转嫁成本的约束力度，真正实现外部成本内部化的改革方向，大力推进产业结构升级，促进经济又好又快发展。研究提出如下政策意见：
(一)充分认识运用价格杠杆促进节能减排工作的重要意义
改革开放以来，我市经济社会快速增长，各项建设取得显著成绩，但也付出了巨大的资源和环境代价，经济社会发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，结构性污染尚未根本改变，主要污染物排放总量居高不下，生态环境仍然较为脆弱，已在一定程度上影响到我市经济社会又好又快发展的良好态势。由此可见，减少污染，保护环境、恢复生态，任重道远，亟须加大改革力度。市人民政府(*政发〔2007〕67号)文件明确了我市今后一个时期节能减排工作的总体要求和工作目标，并提出要综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法，不断提高节能减排工作水平。价格杠杆作为重要的经济利益调节手段，对于促进节能减排工作具有不可替代的作用。各地各部门要充分认识加强节能减排的重要性和紧迫性，树立和落实全面协调可持续的科学发展观，增强节能减排的责任感和使命感，积极有效地运用价格杠杆，进一步完善资源环境价格形成机制，促进我市节能减排目标的全面实现。
今后一个时期，运用价格杠杆促进节能减排工作的总体要求是：以科学发展观为统领，围绕我市节能减排工作的总体要求和工作目标，建立起比较完善的价格约束机制、价格补偿机制和价格激励机制，为我市有效遏制资源浪费和环境污染趋势，促进经济结构调整和发展方式转变，保障经济社会又好又快发展创造良好的价格机制条件和政策环境。
强化污染物减排的价格约束机制，加快建立生态环境恢复的补偿体系。全面落实“谁污染、谁付费”的原则，必须依据可再生资源成本定价原理评估环境损失，制定排污费等环保价格政策。所有排污企业、单位、居民都要依法缴纳污水处理费、垃圾处理费，以减少污染物排放，将其外部不经济内部化。通过参与整个循环经济过程中的定价和分配，生态环境可以最大限度地得到补偿和恢复，既能做到外部成本内部化、社会成本与私人获利相对称，又能做到外部效益内部化、内部成本与外部获利相对称。与此同时，还要逐步推行排污权交易价格制度改革，竞价转让污染许可证，试行水污染物和二氧化硫等排放总量的初始有偿分配和使用机制，将排污指标“价格化”，用经济手段促使企业主动治污，限制排污。
(二)加快完善价格约束机制
一是加快推进居民生活用水阶梯式计量水价制度。各级城市管理部门要切实加强领导和协调，组织制定城市供水计量系统改造计划和实施方案，力争在2009年底之前基本完成“一户一表”改造工作，为居民生活用水阶梯式计量水价制度的顺利实施创造条件。已实施阶梯式计量水价制度的县(市)，要加以推广和完善，并在乡镇逐步推行；其他县(市)，应当积极创造条件，力争在2010年底之前实行阶梯式计量水价制度。在实施过程中，各地应当根据当地水资源供求状况，适时调整各级水量的基数，逐步扩大各级水量间的价差，加大节约用水的力度。
二是加大超计划超定额累进加价收费力度。各级城市管理部门应当完善节水管理机构，充实管理机构力量，加大对非居民用户计划用水管理力度，力争在2009年底之前全面实施超计划超定额累进加价收费制度。各节水管理机构应当在2009年底之前以现行市行业用水定额的90%为标准，2010年起以市行业用水定额的85%为标准，确定各用户的计划用水量。用户超计划用水的，应当缴纳超计划超定额用水加价水费。加价水费标准按《**市城市供水和节约用水管理条例》和市政府办公厅《关于对用水单位实行超计划用水加价水费的通知》(*政办发[2002]146号)有关规定执行。
三是大力推行差别水价政策。各地应当按照国家建设资源节约型和环境友好型社会的要求，结合控制高能耗、高水耗、高污染的宏观产业政策，不断完善城市供水价格分类，积极推行差别水价政策。根据对水环境的影响程度，将经营性水价类别划分为一般工商业和水环境影响较为严重工业两类；水环境影响较为严重工业企业指印染、电镀、纸浆和“五小”企业等工业企业，具体企业名单由当地环保部门认定。各地要合理确定一般工商业与水环境影响较为严重工业的污水处理费比价关系，并逐步扩大两者之间的价差。对高能耗、高水耗行业的限制类、淘汰类工业企业，尽快实行差别水价政策，在一般工商业类用水价格基础上，分别提高城市供水价格标准。高能耗、高水耗行业的限制类、淘汰类工业企业名单由当地经济行政主管部门认定。
四是着力推进差别电价政策。全市要认真贯彻落实国家发展改革委和省物价局制定的差别电价政策，对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁、黄磷、锌冶炼等高能耗行业的限制类、淘汰类企业，坚决取消所有电价优惠措施，严格按规定执行差别电价标准。各级经济行政主管部门要加强对高能耗企业的甄别工作，准确区分企业类别，逐步扩大差别电价实施范围，抑制高能耗产业盲目扩张，促进产业结构调整。执行差别电价增加的电费收入应当按规定实行“收支两条线”管理，并向上级部门积极争取资金，专项用于支持经济结构调整和节能减排工作。加大燃煤电厂的脱硫排污费的征收力度。切实落实差别电价政策，对节能型、清洁型企业制定优惠电价政策，对淘汰型、限制型企业实行惩罚性电价政策。
五是逐步实行差别天然气价格政策。各级价格主管部门要按照价格管理权限，根据当地天然气用户类别和市场供求状况，制定差别式天然气价格政策，引导用户节约天然气资源。综合考虑企业经营成本和社会各方面承受能力，合理确定居民生活用气与非居民生活用气的比价关系。对居民生活用气，实行阶梯式计量气价制度，合理制定气量基数以及价格级差。对非居民生活用气，实行超定额累进加价制度，合理确定加价标准。市经济行政主管部门应当会同城市管理部门，着手研究制定用气定额标准，确保差别天然气价格政策的顺利实施。
六是建立完善土地价格约束机制。土地价格改革的目标是改革土地征收制度，完善征地补偿办法；健全土地收益分配机制，逐步扩大市场化方式形成土地价格的范围，实现土地资源的市场化配置，使土地价格能够及时反映土地市场供求和土地价值，反映我国土地资源的稀缺状况。按照节约利用土地资源的要求，尽快完善土地价格政策。要在全市范围内建立规范基准地价确定和公布制度，凡三年以上未及时更新或三年期间内土地市场价格发生重大变化的，应当及时调整土地基准地价水平，以便合理引导土地市场价格水平。当前应当着力理顺不同类别土地基准价格的比价关系，尽快解决各地工业用地价格严重偏低的突出问题。研究制定工业用地最低出让价格标准，加强对工业用地的价格调控。加快完善行政划拨土地价格的制定原则、作价办法，以一定区域为单位统筹平衡测定价格标准，真实反映行政划拨土地价格水平。按照“重占用、轻流通”的原则，依法制订土地闲置费征收管理办法，加大土地闲置收费力度，抑制多占、滥占和浪费土地的行为。
(三)努力健全价格补偿机制
一是尽快完善水价补偿机制。按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的定价原则，逐步调整水利工程供水价格、城市供水价格和污水处理费标准。各级价格主管部门应当按照《水利工程供水价格管理办法》规定，结合水利工程供水成本变动情况，分步调整水利工程供水价格，力争在2008年底之前将水利工程供水价格调整到保本水平，在2010年底之前达到保本微利水平。综合考虑城市供水成本变动情况，兼顾用户承受能力，适时适度调整城市供水价格(包括转供区供水价格)，力争到2010年之前将城市供水价格调整到保本水平，有条件的县(市)、区实现保本微利的目标。按照省政府有关要求，优先提高城市污水处理费标准，力争在2010年底之前将县(市)、区以上政府所在地的污水处理费调整到不低于每立方米1.20元，其他区域调整到基本保本水平。
二是逐步健全原水价格构成。各地应当尽快研究完善原水价格构成，逐步体现水资源治理成本和水资源价值因素。在原水价格中，应当考虑水源地保护区域的整治与保护费用，逐步提高水源地保护区域的整治与保护费用标准，以满足水源地保护区域整治与保护的需要。逐步使原水价格涵盖水源地保护区域因保护生态环境、放弃发展机会的价值补偿。补偿标准应当根据水源地的区位条件和边际效用、水资源的质量以及水资源开发政策导向等因素合理制定，通过财政转移支付方式，专项用于水源地保护区域的