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全球食品安全管理及其发展趋势
sGlobal Food Safety Managements and Trend

从13世纪到21世纪，食品安全管理经历了从无到有、从防止搀假到保证安全、从各国管理到全球管理的发展过程。这一发展过程揭示了食品安全管理的极其重要性以及实施全球食品安全管理的必然性。新世纪将为全球食品安全管理提供全面发展的机遇和挑战。
一、 食品安全管理及相关的定义
（一） 定义（Definitions）
食品安全指确保食品按照其用途进行加工或者食用时不会对消费者产生危害.（Food safety: Assurance that food will not cause harm to the consumer when it is prepared and/or eaten according to its intended use, from CAC).
All conditions and measures that are necessary during the production, processing, storage, distribution, and preparation of food to ensure that when ingested, it does not represent appreciable risk to health.
食品卫生指食物链的整个环节上保证食品安全和食品适宜性所采取的所有必需的条件和措施(Food hygiene: All conditions and measures necessary to ensure the safety and suitability of food at all stages of the food chain, from CAC).
All measures necessary for ensuring the safety wholesomeness and soundness of food at all stages from its growth, production, or manufacture until its final consumption.
Food sanitation: Processes of handling, preparing, serving, storing and disposing of foods to prevent them from becoming contaminated by substances and conditions harmful to human health.
食品保障指为了健康生活每个人在任何时间都可获得食物(Food security: Access by all people at all times to the food needed for a healthy life, from FAO/WHO 1992).
Food is accessed by home production, the gathering of wild foods, and purchase with cash or exchange in Kind and as gifts of food and food aid.

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食品质量指食品固有的特性，并符合标准的要求. 食品质量的特性表现在4个方面：①营养特性（Nutritional properties）。各种食物的营养成份是不尽相同，可以根据营养标识予以判断；②卫生特性（Hygienic properties）。这是指食品是否受到污染的情况，与食品的安全性直接相关。③感官特性（Organoleptic properties）。各种食品具有自身的感官特性，比如，颜色、味道、质地、规格等等。感官特性与卫生特性密切相关，感官异常的食品往往存在食品安全问题。④功能特性：在食品中有些物质虽然不是营养素，但具体某种功能，比植物性食品中的茶多酚等具有抗氧化作用。适量饮酒，酒中的乙醇具有升高血中高密度脂蛋白和降低低密度脂蛋白的作用。有些营养素，比如维生素A还具有搞癌等功能。在实际生活中，食品质量的4个特性要通过预先定义的标准进行判断，一般而言，符合标准要求的食品具有较好的食品质量。 (Food quality: Food quality is an intrinsic property of food by which it meets pre-defined standard requirements. Determinants of food quality can be grouped into four properties as follows:

Nutritional Properties

Hygienic Properties Food quality Organoleptic Properties

Functional Properties

食品适宜性指确保食品按其用途适合人的消费。(Food suitability: Assurance that food is acceptable for human consumption according to its intended use, from CAC).

Food inspection: The examination, by an agency empowered to perform regulatory and/or enforcement functions, of food products or systems for the control of raw materials, processing, and distribution. This includes in-process and finished product testing to verify that they conform to regulatory requirements
Food control: A mandatory regulatory activity of enforcement by national or local authorities to provide consumer protection and ensure that all foods during production, handling, storage, processing, and distribution are safe, wholesome and fit for human consumption; conform to safety and quality requirements; and are honestly and accurately labeled as prescribed by law.
（二）食品安全管理系统的关键要素（Key element of food safety management systems，from the Food Business Forum）
1、一般要素General requirements
（1）确认食品安全管理系统的必要程序；
（2）确定这些程序的顺序以及相互作用；
（3）确定这些程序有效运行及控制的方法和标准；
（4）保证提供这些程序的运行及监测的所需信息；
（5）测定、监测及分析这些程序，采取措施，实现计划目标；

2、食品安全政策Food safety policy
要求食品生产经营者建立清晰、具体的食品安全管理制度及目标，对所经营产品的安全性做出承诺。
3、食品安全手册Food safety manual
要求食品生产经营者建立食品安全手册，明确生产经营活动的范围和规范，记录操作程序及参照标准。
4、聚焦消费者Customer focus
要求食品生产经营企业的高层管理人员保证满足消费者的要求，让消费者满意。
5、管理职责Management responsibility
要求食品生产经营企业建立清晰的管理组织构架，明确界定职能、责任以及报告间的关系，指定食品安全责任人。
6、管理承诺management commitment
要求食品生产经营企业承诺食品安全及职责。
7、管理审查，包括HACCP的验证Management review, including HACCP verification
要求食品生产经营企业的高层管理人员对本企业的食品安全管理进行检查以及对HACCP计划的实施进行验证，保证食品安全管理工作有效运转。
8、管理资源Resource management
要求食品生产经营企业的高层管理、决定和提供食品安全管理所需的资源，解决好让消费者满意的问题。
9、一般性记录要求General documentation requirements
要求食品生产经营企业建立记录程序，保证所有记录能证明食品安全管理工作是有效的。
10、具体规定Specifications
要求食品生产经营企业保证所有购买的物质或提供的服务都有具体的明文规定。
11、程序Procedures
食品生产经营企业应当建立和执行具体的程序（SOP），加强对食品生产加工过程和操作的食品安全管理。
12、内部审查Internal audit
食品生产经营企业应当建立内部审查系统及其工作程序。
13、纠偏措施Corrective action
食品生产经营企业应当建立纠偏机制，对达不到规范的行为要及时予以纠正，并做好文字记录。
14、控制不符合要求的产品Control of non-conformity
食品生产经营企业应具体判断不符合要求/标准的产品，采取控制措施，杜绝流入市场。
15、产品的发放Product release
食品生产经营企业应建立严格的产品发放程序，确保所有流入市场的产品符合标准的要求。

16、采购Purchasing
食品生产经营企业应对采购程序实行控制，确保所有所购的产品符合卫生要求。
17、操作监测 performance monitoring
食品生产经营企业应建立监测程序，并做好评价和所采取措施的记录。
18、溯源Traceability
要求食品生产经营企业建立和保持合适的溯源程序，一旦出现食品安全问题，能迅速查明问题的源头。
19、投诉的处理Complaint handling
食品生产经营企业建立和执行一个有效的处理投诉的系统。
20、测量/监测设施Control of measuring and monitoring
食品生产经营企业应对所有有关食品安全的监测设施/设备进行管理，确保监测结果的准确性。
21、召回Product recall
食品生产经营企业应当建立有效的产品召回机制，并定期评价其运行的效果。
22、产品分析Product analysis
食品生产经营企业应建立内部产品检验/分析系统，对产品的食品安全质量进行分析。
二、食品安全管理的重要性
人类社会进入21世纪后，全球对食品安全的重视程度达到了空前的水平。2000年第53届世界卫生组织（WHO）大会通过了一项决定，要求WHO及其成员国将食品安全确认为一项重要的公共卫生职能（an essential public health function），并建立可持续发展的食品安全系统[1]。根据2000年八国集团冲绳会议和2001年热那亚会议的要求，联合国粮食及农业组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）在摩洛哥召开了第一届全球食品安全管理人员论坛（FAO/WHO global forum of food safety regulators）,有110个国家的食品安全管理官员参加了会议，共同商讨食品安全问题[2]。2000年欧盟出台了《食品安全白皮书》[3]，于2002年成立了欧洲食品安全局（European Food Safety Authority ，EFSA）。食品卫生安全之所以受到世界范围的如此重视，与其显现出来的重大意义相关。
归纳起来有3方面：（1）食品安全直接关系到人类的健康发展。据WHO报道，在发展中国家，每年有210万人死于食源性和水源性疾病，多数为婴幼儿。在工业化国家受微生物引起的食源性疾病影响的人群为30%。其中每百万人中有20人死于食源性疾病[4]。有许多事件表明，在过去的几十年里，食源性疾病的问题变得更为严重：在1980至2000年期间，在欧洲和北美的许多国家中，沙门氏菌肠炎的发病率增加20倍；日本1997年报告1960起食物中毒事件，约4万人中毒，1998年报告食物中毒3000起，中毒46000人，1999年报告食物中毒2700起，中毒35000人[2]；一些新的食源性危害，如疯牛病、二噁英、O157，给人类的健康又带来了新的危害，犯罪分子利用食物进行恐怖活动[5]。（2）食品安全影响国际食品贸易的发展。每年的国际食品贸易额超过4000亿美元[6]。在国际食品贸易的竞争中，各国尤其是发达国家，都在“玩”SPS和TBT“游戏”规则，通过制定苛刻的食品安全标准来保护本国的利益。如欧洲1997年将食品中的黄油毒素标准统一定为4ppb后，一年就致使非洲出口食品的总收入损失约4亿美元[7]。近些年来，欧盟、美国、日本、南朝鲜等国对进口中国食品实施贸易技术性“壁垒”，给中国同样造成了巨大的经济损失。这些国家采取苛刻的食品安全技术措施，其实质是利用其在食品安全管理的科技优势，来阻碍外国食品的进口，以保护本国的食品工业。美国的食品工业产值占其GDP总值的20%[8]，雇用1/4的国家劳动力；食品和饮料是欧盟的领头工业 ，年产值6000亿欧元，雇有260万的劳动力。欧盟的农业每年也提供2200亿欧元（220 billion €）的产品，和750万个全日工作岗位[3]。（3）食品安全涉及社会的稳定。1999年，比利时发生二噁英污染食品的事件，不仅造成7.5亿美元的巨大经济损失，还造成巨大的社会影响，导致比利时政府垮台[9]。
三、食品安全管理的立法
食品安全管理的立法可追溯到中世纪。英格兰国王John于1202年宣布第一部英国食品法（the first English food law），即面包法（the Assize of Bread）,以禁止面包搀假（Adulteration of bread）[10]。美国于1906年颁布《食品药品法》（Food and Drugs Act）以及《肉品监督法》（Meat Inspection Act）[10][11]。当时，美国就存在较严重的食品安全问题，即滥用化学物质增加食品的颜色、味道、防腐以及搀假。
自十九世纪中叶以后，许多发达的国家和发展中国家相继都进行了食品安全的立法，但食品立法的形式各异，大致有以下几种情况：（1）食品法（Food Law/Food Act），如美国的《联邦食品、药品及化妆品法》（the Federal Food, Drug, and cosmetic Act）以及欧盟[3][10]；（2）食品卫生法（Food Hygiene Law），如日本1947年颁布了《食品卫生法》，并1995年进行了修订[2]；中国于1982年颁布《食品卫生法（试行）》，于1995颁布正式《食品卫生法》，（3）食品安全法（Food safety Law），如英国于1990年颁布了《食品安全法》（Food safety Act）[12]；（4）其他形式，如墨西哥的《卫生保健法》把食品安全和食品卫生放在质量概念中加以管理[2]。
由于食品安全在人类生存和发展过程中起着十分特殊的作用，FAO/WHO联合运作，一方面加强国际食品安全管理的立法，另一方面积极指导各国的食品安全立法工作，并于1997年出台了基本食品法的框架，将基本法（Basic Law）与执行法规（Implementation regulations）分开建立[13]。2002年，日本公布了《食品安全基本法（草案）》（the first draft of the Food Safety Basic Law）[14]。日本的食品安全基本法将建立在3个原则的基础之上，即：（1）确保人的健康（ensuring human health）；（2）保证食品安全（safety assurance of foods）；（3）在食物链中采取食品安全管理措施（measure to be taken within the food supply chain），以及根据国际趋势、公众意见和科学，拟采取的必要行动（necessary measures based on science as well as those reflecting international trends and public opinion）。
各国在加强本国食品安全管理立法的同时，逐步意识到了全球食品安全管理的重要性。FAO/WHO也一直在为此做不懈的努力。在20世纪60年代初[15][16]，FAO/WHO联合组建了国际食品法典委员会（Codex Alimentarius Commission, CAC），专门负责：（1）制定国际食品和食品加工良好规范；（2）协调各国的食品标准；（3）指导各国和全球食品安全体系和建立。1969年CAC公布了《推荐性国际食品卫生通则法典》（Recommended International code of Practice General Principles of Food Hygiene），该法典到1999年已经作了第4次修改[17]。在1997年的修改中，该法典又将HACCP列为基本方法（HACCP- based approach），推荐与GHP、ISO配套使用，以确保食品安全。CAC制定的国际食品标准，已为WTO采用，作为执行SPS的重要科学依据。
全球食品安全管理是一个世界各国食品安全管理的协调、合作和互动的管理过程：（1）在食品贸易全球化的时代，食品安全的问题一旦发生，很容易“输出”到其他国家，如英国的疯牛病、比利时的二噁英污染事件，以及禽流感等等。这使进口国不得不将食品安全管理的责任和负担“输出”到出口国（Exports of some regulatory responsibility and burden）[18]，要求出口国保证出口食品安全；（2）各国以国际食品安全法典为基础，加强全球食品安全管。一是积极采用CAC推荐的GHP、HACCP等方法，实施食品安全管理，二是采用CAC制定的国际食品标准，三是利用规定的危险性评估方法（the formalized Risk analysis）[15]，保证食品安全立法和管理的科学性；（3）在SPS的框架内，解决国际食品贸易中存在食品安全问题以及贸易争端[15]。
可以肯定的是，今后全球食品安全的立法将会加快，以适应全球食品安全管理的需要。
四、食品安全管理的战略构架
食品安全管理是一个系统的而又复杂的涉及食品生产者、消费者、政府利益的管理活动，各国的情况不尽相同。但总体而言，在FAO、WHO以及WTO等国际组织的努力下，全球食品管理的战略构架已经形成：
（一）食品安全战略确定了三条主线
2001年，WHO根据53届世界卫生大会的决议，制定了《全球食品安全战略》计划的草案；2002年出版了《WHO Global Strategy for food safety: safer food for better health》[19]。WHO全球食品安全战略的目标是减小食源性疾病的健康损害和社会负担，并确定实现这一目标的3条行动主线（three principle lines of action）.
第一条主线，即倡导和支持以科学的危险分析为基础的、可持续健康发展的、完整的食品安全体系；
第二条主线，即提供以科学为导向的覆盖整个食物生产链的食品安全管理措施，以防止暴露于食品中不可接受的微生物和化学因子；
第三条主线，即评估和管理食源性风险，交流信息，并加强与其他系统和伙伴的合作。
围绕这三条主线，WHO又制定了7条具体措施：（1）加强食源性疾病的监测系统；（2）改进危险性评估方法；（3）开发新技术产品的安全评价方法；（4）增强WHO在CAC所起的科学和公共卫生领域的作用；（5）强化危险性信息的交流和主张；（6）增强国际间的合作；（7）加强发展中国家的能力建设。
中国卫生部参照《WHO全球食品安全战略》计划，于2003年制定和颁发了中国《食品安全行动计划》。
（二）食品安全管理设立了三道防线（three lines of defense）[20]
第一道防线，即消除食物种植或养殖过程中的危害，提高食品原料的卫生质量水平（the hygiene quality of raw foods stuffs）。
第二道防线，即运用食品加工技术，如巴氏德消毒、灭菌、发酵、辐照等技术延长食品的货架寿命（food shelf life），消除致病性微生物，保证食品的安全。
第三道防线，即培训食品生产经营人员，提高其生产经营安全食品的能力和责任感；加强对消费者的宣传教育，维护消费者的知情权和参与权。
这三道防线是国际食品政策研究所（IFPRI）在研究制定《2020食品、农业及环境发展远景》（2020 vision for food, agriculture and environment）规划时提出来的，旨在控制食品污染及食源性疾病，减小其对健康和经济发展造成的严重后果。
在法律层级上，中国在第二道和第三道防线上有法律规范上的要求，但没有第一道防线的法律规范要求，即《食品卫生法》调整的食品生产经营活动，不包括种植业和养殖业。然而，在规章层级上，中国国务院有关部门已制定涉及第一道食品安全防线的规范文件，如《绿色食品标志管理办法》、《有机食品认证管理办法》、《无公害食品管理办法》以及《转基因食品卫生管理办法》等等。今后，中国可以按照食品安全管理三道防线的思路，去加强食品安全的立法、执法和监督工作。
（三）食品安全管理形成了三次浪潮（three waves of food safety）[16]
第一次浪潮，即推行良好生产规范（Good Hygienic Practices, GHP）的浪潮。GHP是遵循国际食品法典委员会（CAC）制定的《国际食品卫生通则》(Recommended, International Code of Practice General Principle of Food Hygiene)而建立的规范，用于指导、规范食品生产经营活动的行为。
良好生产规范（GHP）的内容包括：（1）初级产品的生产；（2）食品生产经营企业的设计；（3）食品生产企业的操作规范；（4）食品生产经营操作的控制及其规范；（5）食品生产经营企业的维护及卫生管理；（6）个人卫生；（7）运输；（8）产品信息；（9）培训。
第二次浪潮，即推行HACCP管理的浪潮。HACCP（Hazard Analysis and Critical control Points）是一个鉴别、评价、控制食品安全危害的系统。它是目前世界公认的、系统的食品安全管理系统。
HACCP有7项工作原则：（1）进行危害分析；（2）确定关键控制点；（3）制定关键点控制标准限值；（4）建立监测体系以监测每个关键控制点的控制情况；（5）建立当关键控制点失控时应采取的纠正错误；（6）建立确认HACCP系统有效运行的验证程序；（7）建立有关上述原则及其应用的必要程序和记录。
为了推动HACCP系统的应用[17]，CAC专门制定了12条应用指南：（1）组建HACCP小组；（2）对产品进行描述；（3）确定产品的用途；（4）绘制产生的流程图；（5）现场确认流程图；（6）列出每一生产步骤所潜在的危害，进行危害性分析，靠对已确定危害的控制措施；（7）决定关键控制点；（8）建立每个关键控制点的关键值；（9）建立对每个关键控制点进行监测的系统；（10）建立纠偏措施；（11）建立验证程序以及（12）建立文件和记录档案。
第三次浪潮，即推行危险性分析方法的浪潮。危险性分析(Risk Analysis)的概念于80年代末被应用于食品安全管理。1997年，在意大利罗马召开的FAO/WHO食品标准、食物化学及食品贸易会议上做出了“在评价时继续以适当的科学原则为基础并遵循危险性评估的决定”。1995年、1997年和 1999年，FAO/WHO连续召开了有关“危险性分析在食品标准中的应用”、“危险性管理与食品安全”以及“危险性信息交流在食品标准和安全问题上的作用”的专家咨询会议，提出了危险性分析的定义、要素及框架的应用原则和模式，建立一套完整的危险性分析体系。
危险性分析由三个部分组成: 1)危险性评估(Risk Assessment)， 包括危害的鉴别、危害特性的描述，摄入量的评估和危险性特征的
描述; 2)危险性管理(Risk Management)，是权衡可接受的、可减少或降低的危险性，并选择和实施适当措施的政策过程; 3)危险性信息交流(Risk Communication)，是危险性评估者、管理者和其它有关机构相互交流有关危险性信息的过程。
危险性分析在世界贸易组织的工作中起着重要作用。根据《实施卫生与动植物检疫措施协定》(SPS)要求，成员国应保证其所采取的SPS措施是建立在人、动物或植物生命或健康的危险性评估基础之上，并采用相关国际组织制定的危险性评估技术。食品安全危险性分析的总目标是确保公众健康。
GHP、HACCP以及Risk Analysis将是今后全球食品安全管理不可不涉及的方法。
五、食品安全管理的发展趋势
（一）加快食品安全管理全球化进程
食品安全是一个遍及全世界的公共卫生问题。随着经济全球化和国际食品贸易可持续性发展，食品安全管理全球化进程在加快。其主要标志是：（1）按照WHO第53届大会的决议，各成员国都在采取措施，建立健全本国的食品安全体系以加强全球食源性疾病的监测、信息交流以及控制等合作。中国卫生部已2003年颁布了《食品安全行动计划》；（2）WTO与WHO于2002年发布了《WTO协定与公共卫生》[15]，把全球食品贸易与食品安全放到重要位置，这将促使WTO和WHO成员国将食品安全作为一个重要公共卫生问题纳入本国可持续发展计划，确保食品安全。（3）世界各国已认识到食品安全管理的重要性，只有加强国际的合作，才能有效保证食品安全，促使社会经济的发展。
（二）强化食品生产经营者的食品安全责任
食品生产经营者应对食品安全负最主要的责任。欧盟在《食品安全白皮书》中规定，饲料制定商、农民、食品生产加工者对食品安全负有最主要责任（the primary responsibility for food safety）[3]。这是因为：（1）食品生产经营者应当向社会提供安全的食品；（2）食品生产经营只有树立了较强的食品安全意识，才能自觉地遵守良好卫生规范（GHP），实施HACCP食品安全管理系统，控制和消除食品安全危害，保证所生产经营食品的安全；（3）食品生产经营应当接受食品安全管理机构的监督检查，积极配合，共同研究解决食品安全的办法或措施，消除产生食物中毒或食源性疾病的隐患，确保消费者的健康。强化食品生产经营者的食品安全责任意识，主要通过4个途径：（1）在立法上明确食品生产经营者应承担的食品安全责任；（2）加强对食品生产经营者的培训和教育，提高自身食品安全管理的能力和水平；（3）依法追究食品生产经营者违法行为的法律责任；（4）保证和维护消费者知情权和参与权，认真对待消费者的投诉及其处理工作。
（三）实行农田到餐桌整条食物链的食品安全管理
世界上有许多国家已开始实行农田到餐桌（from farm to table）的食品安全管理。1997年，美国食品药品管理局、美国农业部、美国环境保护署和美国疾病控制中心联合向美国总统递交了从农业到餐桌的国家食品安全行为计划[21]。克林顿总统作专题广播讲话，宣布拨款4300万美元用于1998年的食品安全行动计划，并号召农业部、卫生与人类服务部、环保署的官员要与消费者、企业、生产者、大学以及公众通力合作，共同研究，采取有效措施降低食源性疾病的发病率，确保美国的食品供应是世界上最安全的。目前，世界上许多国家已采用良好农业生产规范（Good Agriculture Practical, GAP）、GHP以及HACCP等科学方法，开始实施从农田到餐桌的食品安全管理模式，以适应全球食品安全管理和国际食品贸易发展的形势。
中国引进“从农田到餐桌” 管理的理念较早，在领导的讲话及学术报告中也经常提到“从农田到餐桌”的食品安全管理，但目前尚未见到“从农田到餐桌”的国家食品安全行动计划。
（四）全面推行危险性分析方法
危险性分析（Risk Analysis）方法已被WTO、FAO、WHO、CAC以及欧盟（EU）采纳为基本的科学方法，用于食品安全的危险评估，危险管理以危险的信息交流。根据CAC的定义[22]，危险性分析包括3个组成部分：
1、危险性评估（Risk Assessment）
危险性评估是科学评价过程，包括4个步骤：（1）危害的鉴别（hazard assessment）(2)危害的特性描述（hazard characterization）(3)暴露危害的评估（exposure assessment）,以及（4）危险的特性描述（Risk Characterization）。危险性评估的目的是提供科学意见和证据。
2、危险性管理（Risk Management）
危险性管理是在危险评估的基础上，结合其相关因素，综合评估食品安全政策的过程。危险性管理的重要目的是立法和对危害实施控制。
3、危险性信息交流
危险性信息交流（Risk Communication）是一个危害评估者、危险性管理者、消费者、企业、学术人士以及其他相关者在信息和意见交流上的一个互动过程。危险性信息核心是确保消费者的食品安全的知情权。
据了解，欧盟及其15个成员国建立了独立危险性评估研究所以及负责危险性管理和危险性信息的部门。
（五）增加食品安全管理政策和法律的透明度[19]
根据SPS协定的要求，成员国应当保证所有有关的卫生规定迅速公布，并使其他与利益相关的成员国知晓。对发现的食品安全问题，不仅要迅速公开，而且还应保证其政策和规定制定程序的透明。

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