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城市文明治理的执行层考验文 本刊全媒体记者 李浩瑄城市高楼拔地起，进城市民涌如潮。城市化进程壮阔空前，乡镇变成了城市，农民变成了市民，城市面积还在不断扩大，城市居民还在与日俱增。随着现代城市的规模越来越大，城市治理的范畴也越来越大，管理和服务的事项越来越多，面对的难题和挑战也越来越多。2022年，中国城市化率达到65.22%，许多发达地区的城市化率甚至已经高达90%以上。对于拥有14亿人口的中国来说，9亿多城市人的愿望和需求，从衣食住行到生老病死等，从生产生活到学习娱乐等，都是城市治理艰巨的责任，对于城市文明治理的执行层来说更是严峻的挑战。多重矛盾下寻平衡“有的时候感觉我们这个职业自我认同感挺低的，有很多群众对我们存在偏见，非工作时间我都不想穿城管制服。”于强是某街道办事处综合行政执法中队的中队长，作为城市文明治理的最基层工作人员，每天他都要穿梭于街道的大街小巷，一头连接着街道居民对城市生活的品质要求，一头连接着贩夫走卒、引车卖浆的底层人群的生存需求。“总是会面临无法两全的问题，我们夹在中间也很为难。”于强带领的综合行政执法中队所辖的街道大多都是老旧小区，当年小区规划中并没有明确居民楼下商铺不能从事的行业。就在不久前，一小区底商开了一家卤肉店，为了协助商户安装烟道上楼顶，城管队员们做通了小区一楼至六楼所有住户的工作，可是顶楼七楼的住户不同意，每天反复打投诉电话。“商户安装了油烟净化器便符合餐饮油烟排放标准，我们无法阻止商户做生意，但是油烟净化器只净化杂质，排放的气体仍然有较浓的气味，这确实对顶楼居民的生活造成了影响。”于强很苦恼，上级对投诉件的要求是必须做到件件满意，现在双方僵持着，于强既无法化解投诉件，也不知道该从何开展工作。“一个完整的行政管理过程，包括决策、计划、组织、执行、监督等。而城管部门作为法律法规的执行者、城市秩序的管理者，恰恰处于一个行政过程的最末端，直接与基层群众打交道。因此，城管执法被称为末端执法。”某市城市管理行政执法局局长向廉政瞭望 官察室记者坦言，“末端执法”的缺陷主要表现在两方面。一是审批和监管脱节。例如，餐饮业油烟和违规占道经营治理是城管部门重要的工作内容。根据大气污染防治法 的规定，餐饮店需安装专门烟道、油烟净化设备以及取得污水排放许可证。在实际执法中，还会遇到比上述卤肉店的情况更棘手的问题，一些店铺在油烟净化设备和烟道并未安装、污水排放许可证也尚未办理的情况下，却已经拿到工商营业执照。而城管执法只能进行事后执法检查，这凸显了城市管理中审批和管理脱节的问题。二是规划、建设和管理脱节。城市的规划、建设和管理是一个有机的整体。随着城市规模的扩大，城市人口的快速增长，容易出现城市公共服务配套设施短缺、城市功能不完善的问题，例如：餐饮店、菜市场数量不足、公共停车位短缺且难找等。解决这些问题是一个系统工程，需要相关职能部门的协调配合，需要从规划、建设等前端环节入手。“实际上，城管执法作为对前端环节不完善的修正，承担了这一系列问题，甚至有学者说过，城管执法难是我国现阶段各种社会问题和矛盾在城市发展和管理领域的反映与呈现。”2023年7月，成都市城管行政执法人员协助商家搬运占道广告招牌。25于强告诉记者，执法队伍还面临一个最大的矛盾是执法力量与执法职责的不匹配。“我们区是中心城区，常住人口有80万人，但是带编的执法队员仅有184个，其余全部都是协管员。协管员一年总收入只有三万元，这导致一是留不住人，二是人员流动性非常大，不便于管理。”2017年底，全国综合行政执法体制改革后，原来由多个部门行使的城市规划、市容环境卫生、园林绿化、市政、公用事业管理、市政公用工程建设安全和质量监督管理、环境保护、工商行政、公安交通等方面的行政处罚权及相关的行政监督检查、行政强制职权逐渐集中交由城管部门统一行使。相对集中行使行政处罚权，本质上是行政机关职责的横向转移。“划转给我们城管部门的行政处罚权不断增多，但是人员、编制、经费却并没有与之匹配。”于强说。身份转变：从管理者到服务者几年前，一部叫 城市梦 的纪录片在国内院线上映，该片讲述武汉市洪山城管局与违规占道经营多年的商贩王天成一家在一年中“斗智斗勇”的过程。片子里的王天成，又称王爹爹，以旧报亭为据点，一家人在此摆摊营生，卖些衣服鞋子日用品等东西，是那条街上占道经营的“最牛钉子户”。面对城管队员，他或脱衣扭打或哭天抢地，还会高声诵读宪法中保护关爱残疾人士的段落，甚至追打城管队员。原来，时年70岁的王天成患有脑梗，妻子患有癌症，儿子右手残疾。一家人14年前从河南来到武汉，没有一技之长，靠摆摊为生，这是全家唯一的收入来源。王天成要倾其所有捍卫家庭，“战斗”的终极目标也是为了孙女能成为真正的“城市人”，他们是生活上的弱者。该纪录片的另一群体，是为了城市发展的城管。城管执法队员一次次劝导王爹爹放弃违法占道经营，承诺为他们安排位置，觉得不合适可以再选。但事情进展得并不顺利。王爹爹一家利用自身的困难博取他人的同情，使城管人员的正常工作受到了很大的桎梏。一家人与执法队员产生了多次激烈的矛盾和冲突，上演各种拉锯战。“城管对象较为敏感，对方的艰难处境容易博得市民的同情和谅解，加之部分违章者自身存在的陋习，使其对城市管理不理解、不支持甚至抗法。执法中稍有不慎，我们便会成为众矢之的，引起路人围观、起哄，令执法人员进退两难。”南充市顺庆区综合行政执法局党组成员缪勋兵向记者倾诉。刚刚过去的2023年中秋国庆假期，成都再次登上了国内热门目的地榜单首位。近年来，成都作为“新一线城市”中的“网红”，每逢节假日，便会吸引来自四面八方的游客。在这期间，对于城管队员们来说，免不了得严阵以待。成都市城市管理行政执法总队二支队支队长张书辉时常提醒队员和协管员，要注重外在形象，并且一定要从心底改变观念执法队员不是管理者，是服务者，要用服务的理念去开展执法工作。成都市城市管理行政执法总队队长刘践向记者介绍，随着城市管理执法理念的转变，这些年，在市容秩序管理这一方面，已从过去的“一律不准”逐渐过渡到审慎包容，更注重人性化执法。2020年3月，为了促进经济发展的需要，成都城市管理委员会出台 成都市城市管理五允许一坚持统筹疫情防控助力经济发展措施，在保障疫情防控和街区整洁、不占用盲道和消防通道、不侵害他人利益等的前提下，允许商贩在一定区域设置临时占道摊点摊区和夜市，允许临街店铺越门经营，允许流动商贩在一定区域贩卖经营。从“禁止摆摊”到“有限制的开放”，放弃城市管理的“洁癖”，在底层公民的生存权和城市秩序之间寻找平衡。“我们是全国首个推出这一做法的省会城市，最高峰的时候为成都市累计增加了近十万个就业岗位。”刘践说，政策放开不代表城市管理的“放手”，反而意味着要把握平衡，做到管而不死、活而不乱，成都一2023 年 8 月22日，重庆南川区道南中学学生在和菜贩“零距离”交流，了解城管“柔性执法”的开展情况。封面26直在探索城市治理和群众受惠的平衡点，为此，在总结前期“五允许一坚持”实施情况之后，2020年5月28日，成都市城市管理委员会出台了 关于建立城市管理“八项机制”深化柔性管理服务助力“六保”任务落实落地的意见，对原有措施进行细化和补充。“所谓柔性执法，对轻微的、社会影响不大的，在一定的条件下，可以首违不罚、二违提示、三违从轻处罚。”张书辉介绍，执法手段只柔不刚，则法无权威；只刚不柔，则难得民心。“五允许一坚持”是为了适应当时大环境提出的临时政策。如今，成都市将根据城市发展需要不断调整市容秩序的管理和执法，通过分时、分类和规范化外摆等工作措施，在具备条件的特色街区、商圈和道路合理开展经营外摆。同时，在公共建筑配套设施较薄弱的地方，充分利用闲置资源，因地制宜地建设便民疏导点。“有人说我们提出的理念经历了大起大落，其实没有，因为容序兼持的理念已经贯彻进成都城市管理的方方面面。”刘践说。精细化治理水平有待提高垃圾乱倒、摊点乱摆、广告乱设等问题一直是城市治理的难点，其“易反复、难根治”的特点常常占用各区综合行政执法部门大量人力、物力进行日常巡查管控。党的二十大报告提出：“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系。”社区不仅是人民群众的生活居住空间，是提供公共服务的重要平台，也是社会治理的核心单元。加强社区“微治理”，让相关部门和组织深入社区，及时发现和解决人民群众急难愁盼问题，有助于将各种矛盾切实化解在基层。南充市城市管理行政执法局局长赵平向记者介绍，南充在街巷建网格，实行街长制；在楼栋建档案，实行楼长制；在门店强规范，实行店长制。“我们按区域把街道分为一二三类，按照 一类街严禁、二类街严管、三类街严控 的原则，实行一街一网格管理模式，压实街长抓街面市容管理责任。楼长和店长则要定期巡查整治乱搭乱建、牛皮癣 小广告、垃圾投放等工作。”“实行参与式治理，通过制度化的渠道让利害相关者包括摊贩、店铺经营者、消费者、附近居民和城市管理者都参与到相关的决策甚至执行过程中，以谋求各方的利益均衡，但是前提是允许甚至是鼓励利益相关方的组织化，例如摊贩的自组织。”南京大学政府管理学院行政管理系魏姝表示。2018年10月底，成都市首部 成都市城市管理精细化标准 正式出台，囊括了城市管理的全部职能板块。对市政设施管理、环境卫生管理、市容秩序管理、城市照明管理、广告招牌管理、固体废物处理处置、行政执法管理、数字化城市管理、网络理政平台、安全生产十大内容作了详细说明，以求在持续提升城市治理体系和治理能力的同时，为成都精细化城市管理框定走向。2021年10月19日，成都市城市管理委员会在创建第七届全国文明城市暨争创全国文明典范城市工作调度会上强调，要树立城管工作是城市“大物业”的理念，“全面管”“管全面”，既要有勇于担当的能力，同时要有统筹协调的能力。自从2016年开始探索市容秩序辅助管理市场化以来，成都从部分街道开始试点，到印发 关于进一步深化城市管理物业化服务工作试点的指导意见 的全域深化，有效前移执法关口，避免以罚代管，解决了一线市容秩序管理人员力量不足的“老大难”问题，进一步调动市民主动参与城市管理。目前，在市容秩序辅助管理市场化的基础上，成都全市已全面实施城市管理物业化服务试点。精细化治理是现代化发展的内在要求，是城市治理转型的系统性方案，可直接提高城市治理的专业化、标准化、精准化和人性化水平。面对城市中错综复杂的难题，不管是规划、交通或环保等大问题，还是物业矛盾或邻里纠纷等鸡毛蒜皮的问题，只有大力推行精细化治理，才能更好地摸清情况，明确权责，理顺关系，提高标准，优化细节，提升效能。“精细化治理绝不能仅仅停留在外表层，更需要适应城市治理的新趋势，深入探究城市治理的内核层问题，包括如何明确阐释城市治理的价值和方向，直面城市社会中的现实问题和挑战，及时响应社会民众的意愿和诉求，系统改革城市管理相关部门的职责权限，打造精明敏捷的治理体系及其运行机制，提升城市治理的透明度、敏捷性和有效性，全方位提升城市治理的效能，更好地满足美好生活的需要。”上海交通大学中国城市治理研究院院长助理、教授韩志明说。27